Административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Поротников, Михаил Иванович

• Поротников, Михаил Иванович
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Поротников, Михаил Иванович

Введение.

Глава 1. Государственное регулирование лесопользования в

Российской Федерации.

1.1. Лесной фонд как объект правовых отношений.

1.2,Организационная система государственного управления лесопользованием.

1.3. Правосубъектность органов исполнительной власти и местного самоуправления в области лесопользования.

Глава 2. Административный мандат в сфере заготовки древесины.

2.1. Юридическая ответственность за незаконные рубки леса.

2.2. Формы и методы нарушений правил рубок и торговли древесиной.

2.3 Административно-правовые меры совершенствования борьбы с незаконными рубками леса и его реализацией.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России»

Актуальность темы исследования. Темой данного исследования является административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России.

Россия - самая многолесная держава мира. На ее долю приходится 22% всего мирового лесного покрова и 25% древесных запасов. По оценкам специалистов, экспортный потенциал лесной отрасли составляет от 20 до 100 млрд. долл. США в год1. Это объемы, сопоставимые с нефтегазовым комплексом. Однако доля самой крупной лесной державы на мировом рынке крайне мала: по пиломатериалам — 2,8%, фанере - 3,7%, бумаге и картону -1,3%. Зато 25% круглого леса на мировом рынке российские.

Это последствия многочисленных структурных преобразований и отсутствие действенного лесного законодательства.

Подсчитано, что, начиная с 1917 года, в лесной отрасли одиннадцать раз круто меняли систему управления. Особенно много преобразований произошло за последнее десятилетие.

На федеральном уровне государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов до

1991 г. осуществляло Министерство лесного хозяйства РСФСР. В 1991 г. оно было ликвидировано с передачей функций Министерству экологии РФ. В

1992 г. функции ведения лесного хозяйства переданы Федеральной лесной службе РФ (Рослесхоз). В 2000 г. данная служба была ликвидирована и ее функции переданы Министерству природных ресурсов РФ, которое, кроме лесной службы, включает в себя, водную, геологическую службы и службу охраны окружающей природной среды. Сосредоточение в одном министерстве практически никак не связанных между собою видов деятельности нарушает определяющий принцип руководства отраслями

1 Смотри подробнее: А. Лазарев. Лесопромышленники хотят жить по закону. У/ «Экономика России: 21 век» № 3(8), июль 2002 г. Д. Бутурин. Кому принадлежит Россия? Лесная промышленность-2001.// «Коммерсант-власть» №3(456) от 29.01.02 г. народного хозяйства - однотипность и оригинальность выполняемых функций. Здесь нужно исходить из разработанного профессором Г.И. Петровым положения о том, что каждая конкретная форма деятельности, имеющая специфическое назначение, находит свое воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение производны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства в своей сфере применяет соответствующие приемы и способы, определяющие специфику содержания управления.1

Вопрос реорганизации управления лесным хозяйством усиленно дискутируется и, очевидно, в ближайшее время его ждут новые структурные перемены.

Не создано к настоящему времени и действенной нормативной базы. До 1993 г. лесные отношения регулировал Лесной кодекс РСФСР.2 С 1993 г. о по 1997 г. - Основы лесного законодательства Российской Федерации. С 1997 г. по настоящее время - Лесной кодекс РФ.4 И в апреле 2003 г. Министерством природных ресурсов РФ в Правительство направлен очередной проект Лесного кодекса.5

Регионы, особенно многолесные, озабочены тем, чтобы лесной комплекс функционировал наиболее рационально, удовлетворяя потребности разных уровней. Для них он является существенной частью экономической, социальной и экологической сфер деятельности. На своем уровне субъекты Федерации принимают нормативные акты, регулирующие лесные правоотношения. Так, Хабаровский край, по мнению специалистов лесного хозяйства, отличается интенсивной, нередко пионерной нормотворческой деятельностью по формированию правовых отношений в лесопользовании, высокой, также нередко пионерной активностью территориальных органов

1 Г.И. Петров. Сущность административного права. Юриздат: издательство ЛГУ. Ленинград, 1959. Ведомости РСФСР 1978 г., № 32. Ст. 846.

3 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 15. Ст. 523:

4 Собрание законодательства РФ, 1997, № 5. Ст. 610.

5 Проект Лесного кодекса РФ 2003. http://www.mnr.gov.ru/index.php?4+&id=246 власти по формированию организационных структур управления лесным комплексом.1 Однако на федеральном уровне опыт регионов не анализируется и не учитывается. Субъекты Федерации отстраняются от законотворческой деятельности, а их лесное законодательство приводится в соответствие с морально устаревшим Лесным кодексом.2

Регулирование лесопользования базируется на государственной собственности на леса и государственном управлении лесными ресурсами и их использованием. При этом эксплуатирующие эти ресурсы производственные структуры являются преимущественно корпоративными или частными. Это требует решения трех чрезвычайно важных задач: добиться обеспечения наиболее полной сохранности государственной собственности, заинтересовать производственные структуры существенно и резко повысить качество выпускаемой продукции, обеспечить эффективное использование научно-технического прогресса.3

Как видно из анализа лесного законодательства, функции государственного управления лесным фондом практически полностью сконцентрированы на федеральном уровне. Лесньщ кодексом все леса, исключая городские, объявлены федеральной собственностью, что противоречит Конституции и Гражданскому кодексу Российской Федерации. Роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в этих вопросах все более сужается. Полное отстранение муниципальных органов, предельное ограничение полномочий субъектов Федерации и концентрация всей полноты государственной власти в вопросах лесопользования на федеральном уровне противоречат Конституции РФ. В частности, того ее положения, которым определено, что ресурсы леса наряду с другими природными ресурсами используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей

1 Н.Е. Антонова, А.С. Шейнгауз. Управление лесным комплексом многолесного региона. Владивосток. Дальнаука, 2002. С. 6-7.

2 Решение Хабаровского краевогЬ суда от 25.02.03 г. по делу № 3-7/03.

3 А.П. Лончаков. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики. Хабаровск, 1999. С. 4-6. территории.

Все сказанное свидетельствует, что вопросы административно-правовой организации управления лесопользованием особо актуальны в настоящее время, когда в очередной раз обновляется лесное законодательство и предполагается новая административная реформа.

Целью исследования является изучение теории и практики административно-правовой организации механизма управления лесозаготовками в лесах Дальневосточного региона, правового регулирования данного процесса для достижения посредством более эффективного управления лесопользованием экономического, социального и правового результата.

Для реализации поставленной цели решаются следующие задачи:

- изучение понятия и сущности лесопользования и, в частности, заготовки древесины как одного из его видов,

- проведение анализа законодательства о лесопользовании Российской Федерации и субъектов федерации в составе Дальневосточного Федерального ркруга,

- установление сферы взаимодействия лесного законодательства с гражданским, уголовным, законодательством об административных правонарушениях и пр., проведение анализа практической деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов Российской Федерации, Хабаровского и Приморского краев,

- выявление причин и условий, способствующих нарушениям в области лесозаготовок.

- обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию организации управления механизмом заготовки древесины в лесах Дальневосточного региона посредством устранения пробелов и противоречий в законодательстве.

Объектом исследования являются общественные отношения, h складывающиеся в сфере лесопользования в Дальневосточном регионе.

Предметом исследования является административно-правовой механизм управления лесопользованием, сложившийся в Дальневосточном регионе.

Теоретической и методической базой исследования послужили труды ученых, посвященные проблемам природопользования и лесопользования как одного из его видов: Атаманчука Г.В., Бакланова П.Я., Боголюбова С.А., Каракина В. П., Летягина В.И., Лончакова А.П., Обливина А.Н., Петрова А.П., Петрова Г.И. Шварца Х.И. Шейнгауза А.С. и других

Информационную базу исследования составляют статистические и аналитические данные о лесопользовании, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебно-арбитражной практики, практики деятельности территориальных органов управления природными ресурсами МПР РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Хабаровского и Приморского краев.

Новизна диссертационного исследования заключается в трм, что оно представляет собой одну из первых научных разработок административно-правовой организации управления механизмом лесопользования в Дальневосточном регионе. В нем определены факторы, снижающие экономическую эффективность лесопользования. Авторский подход к ф рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства о лесопользовании, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также по предупреждению правонарушений в этой сфере.

На защиту выносятся следующие положения:

- на основе сравнительного анализа правового обеспечения механизма лесопользования определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве, снижающие его эффективность; исследованы формы, методы и причины нарушений лесного законодательства;

- сформулированы положения программы по активизации работы по укреплению взаимодействия между специализированными организациями и другими органами исполнительной власти, позволяющие уменьшить количество правонарушений в сфере лесопользования,

Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа организации управления механизмом лесопользования и правовой базы, регулирующей данный процесс в Российской Федерации и в Хабаровском крае, подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности управления лесопользованием посредством организующего воздействия уполномоченных органов. Данные рекомендации и предложения применимы в практической правоохранительной деятельности природоохранной прокуратуры, МВД РФ и других ведомств.

Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, в частности, ведомственных нормативных актов, регулирующих процесс лесопользования, а также в учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались на научно-практических конференциях, в деятельности правоохранительных органов, в разработке проектов нормативных установлений Законодательной Думы Хабаровского края.

Рекомендации диссертанта внедрены в правоохранительной деятельности УВД Хабаровского края.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00 -«Юриспруденция» в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов и предложений, списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Поротников, Михаил Иванович

Выводы и предложения

Подводя итог, следует сказать, что административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России, по нашему мнению, предполагает принятие ряда управленческих решений. К ним нами отнесены следующие:

Учитывая, что сейчас усиленно дискутируется идея создания единого органа государственного управления лесным комплексом, должны быть приложены все меры к сохранению раздельного управления лесным хозяйством и лесопромышленным производством. Эмоционально идея иметь одного хозяина в лесу находит много сторонников в условиях, когда государство утратило контроль за финансовыми потоками в лесном секторе, когда в стране значительны объемы нелегальных рубок, а древесина на корню оценивается так дешево, как ни в какой другой стране мира. Однако в дальнейшем это может обернуться невосполнимыми потерями лесов, как это было уже в 60-е годы.

Вопросами охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов должна заниматься самостоятельная структура в ранге федерального министерства, то есть должно быть восстановлено положение, существовавшее до 1991 г.

Органы управления лесным хозяйством на региональном уровне должны находиться в двойном подчинении. По вертикали территориальный орган подчиняется федеральному и в то же время входит в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Лесхозы как региональные подразделения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление и охрану лесного фонда, также должны входить в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с передачей субъектам функций по планированию и проведению политики восстановления лесов на своих территориях с обеспечением выполнения названной управленческой функции определенными финансовыми ресурсами.

Минимальные ставки лесных податей должны не только утверждаться Правительством Российской Федерации, но и поступать в федеральный бюджет. Разницу между фактически утвержденными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ставками лесных податей и минимальными ставками лесных податей (лесную ренту) целесообразно оставлять в их бюджетах. Данные средства должны использоваться на организацию лесного хозяйства, в том числе на выполнение функций по восстановлению лесов под контролем федеральных органов исполнительной власти за целевым расходованием средств.

Всем лесопромышленным комплексом должна управлять специализированная структура. Во-первых, для того, чтобы не потерять оставшиеся предприятия с государственным участием в уставном капитале. Во-вторых, чтобы проводить единую государственную политику в этой сфере. То есть лесозаготовительной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленностью должно руководить специализированное министерство или комитет. Второстепенные подразделения Минпромнауки, ГТК, Минэкономразвития не смогут решить задачу восстановления и надлежащего функционирования данных отраслей промышленности.

Часть предприятий ЛПК, как правило, являются мелкими, не способными проводить целенаправленную техническую политику, покупать дорогую современную технику, строить лесовозные дороги и т. п. Поддержка и упорядочение малого лесного бизнеса требует федеральной институциональной поддержки в виде принятия законов об ассоциациях (кооперативах) малых лесных предприятий. Для ассоциаций и их членов следует ввести льготное кредитование инвестиционных проектов, обеспечивать консультационно-техническую поддержку, возможность получения целевых субсидий.

Все леса и представленные для ведения лесного хозяйства земли, в том числе леса, расположенные на землях городских поселений (городские леса) и обороны должны образовывать лесной фонд. Категория лесов, не входящих в лесной фонд должна быть упразднена. Ранее действовавшее наименование лесного фонда «единый государственный лесной фонд» несло определенную смысловую нагрузку, подчеркивало государственную собственность на него, и это наименование должно быть восстановлено.

Как видно из анализа лесного законодательства, функции государственного управления лесным фондом практически полностью сконцентрированы на уровне Российской Федерации. Роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в этих вопросах все более сужается. Полное отстранение муниципальных органов, предельное ограничение полномочий субъектов Федерации и концентрация всей полноты государственной власти в вопросах лесопользования на федеральном уровне противоречат Конституции РФ. В частности, того положения, которым определено, что ресурсы леса (древесина, техническое, лекарственное сырье и пр.) наряду с другими природными ресурсами используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Чтобы исправить это положение, нужно прежде всего решить вопрос собственности на лесной фонд. Собственность на средства производства, к которым относится лесной фонд (ст. 6 J1K РФ) - важнейший источник власти, и субъекты Федерации должны им пользоваться в полной мере. Закрепление федеральной собственности на лесной фонд противоречит требованиям Конституции РФ, гражданского законодательства.

Должна быть сохранена федеральная собственность на леса 1 группы. При этом часть властных полномочий по их воспроизводству, охране и защите может быть сконцентрирована в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью обеспечения функций восстановления лесов на их территории.

Полномочия по распоряжению, воспроизводству, охране и защите лесов 2 и 3 групп, а также городских лесов должны быть переданы субъектам Российской Федерации.

Пользование лесным фондом на территории Российской Федерации должно осуществляться с соблюдением следующих основополагающих принципов, которые должны быть заложены в Лесном кодексе:

- федеральная собственность на леса первой группы;

- разрешительный характер предоставления прав пользования участками лесного фонда, удостоверяемых государственной лицензией (за исключением случаев предоставления участков леса в долгосрочное пользование на условиях договоров аренды либо лесных концессий);

- единый перечень оснований получения и прекращения прав лесопользования, закрепляемых в Лесном кодексе Российской Федерации;

- срочность и платность пользования лесами; сочетание экономических интересов лесопользователей и государства, в том числе при выполнении функций восстановления лесов, санитарных и противопожарных рубок;

- государственный контроль за деятельностью лесопользователей со стороны уполномоченного органа федеральной исполнительной власти по управлению лесным фондом;

- участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении властно-распорядительных и контрольных функций в процессе управления лесным фондом.

В соответствии с этими принципами и должны быть распределены полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

К полномочиям федерального органа исполнительной власти по управлению лесным фондом и организации лесного хозяйства следует отнести:

- формирование на федеральном и региональных уровнях с участием органов власти в субъектах Российской Федерации единой государственной лесной политики в сфере лесного хозяйства и лесной промышленности; разработка проектов законодательных и отраслевых актов нормативного характера, регулирующих отношения по использованию и охране лесного фонда;

- разработка стратегии национальной лесной политики;

- разработка мер структурных преобразований в лесном хозяйстве , решение вопросов межотраслевого регулирования, формирования и реализации государственных программ в области использования и охраны лесов, координация макроэкономической и кредитной политики в отрасли;

- государственный контроль в области рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов;

- разработка, утверждение и реализация государственных программ в области рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов;

- организация ведения государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоустройства, лесного аудита (ревизия хозяйственной деятельности);

- принятие решений по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об изменении целевого назначения земель лесного фонда в лесах 1 группы (изъятий и (или) переводе лесных земель в нелесные земли) на территории субъектов Российской Федерации;

- организация совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсов и аукционов по передаче долгосрочных прав (на праве аренды либо лесной концессии) пользования участками лесного фонда;

- утверждение порядка осуществления государственного контроля за выполнением лесопользователями условий пользования участками лесного фонда;

- определение правил и требований к ведению лесного хозяйства на территории Российской Федерации;

- осуществление государственного контроля за лесопользованием и выполнением лесного законодательства лесопользователями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами и их должностными лицами.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует отнести следующие функции:

- осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и организации лесопользования юридическими и физическими лицами;

- разработка и утверждение в установленном порядке проектов организации и развития лесного хозяйства, планов лесохозяйственных мероприятий;

- организация совместно с федеральным органом исполнительной власти (МПР Российской Федерации) лесных конкурсов и аукционов по передаче долгосрочных прав (на праве аренды либо лесной концессии) пользования участками лесного фонда;

- осуществление планирования работы и контроль за выполнением территориальных планов лесовосстановления лесхозами;

- контроль за выполнением лесопользователями условий пользования участками лесного фонда;

- утверждение фактических ставок лесных податей с направлением средств, полученных от лесопользователей на выполнение управленческих функций в области организации лесного хозяйства и контроля за охраной лесов на своей территории.

В настоящее время сложилось такое положение, что Лесной кодекс РФ сопровождают десятки подзаконных актов («Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации», «Положение об аренде участков лесного фонда», «Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» и так далее), что значительно усложняет лесное законодательство. В связи с этим, нормативные акты, принятые Правительством и федеральными органами исполнительной власти по вопросам пользования лесным фондом на настоящее время, должны быть изложены в составе Лесного кодекса, что обеспечит стабильность лесного законодательства, упростит его и уменьшит количество поводов к злоупотреблениям.

Субъекты Федерации должны в обязательном порядке участвовать в законотворческом процессе, что окажет положительное влияние на качество нормативных актов, позволит учесть региональные особенности.

Перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы должен осуществляться по согласованию с субъектами Федерации. В отношении земель лесов второй и третьей группы субъекты должны принимать решения сами по согласованию с территориальными органами МПР РФ.

Законодательство в части ответственности за лесные правонарушения в достаточной мере проработано. Однако следует сказать, что санкции не увязаны с реальной жизнью. Санкции должны быть напрямую увязаны с возможной прибылью от незаконной заготовки. В этой части законодательство должно быть доработано.

Изучением форм и методов незаконных рубок леса занимаются, в основном, лесоводы, экономисты, представители общественных организаций. Представляется, что Следственным комитетом МВД РФ, совместно с природоохранной прокуратурой и Государственной лесной службой МПР РФ должна быть обобщена существующая следственная и судебная практика и разработаны практические рекомендации.

Работы по контролю за самовольными рубками - это часть необходимых действий по усилению контроля за лесозаготовителями и экспортирующими фирмами. В этом направлении уполномоченные должностные лица должны действовать в соответствии с представленным им административным мандатом. В целом, по нашему мнению, для борьбы с самовольными рубками необходимо проведение мероприятий по следующим направлениям:

- изменить систему организации лесной охраны с отказом от обходов, закрепленных за конкретными лесниками. Осуществить переход к использованию немногочисленных, но мобильных и хорошо оснащенных инспекторских групп, действующих исключительно вдали от мест постоянной жизни инспекторов. Подобные меры в первую очередь нужны в районах с интенсивными лесозаготовками и большим количеством незаконных рубок. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в лесное законодательство. Возможно, следует рассмотреть целесообразность создания лесной полиции как подразделения Министерства внутренних дел РФ. В следственных подразделениях и подразделениях дознания органов внутренних дел обеспечить реальную специализацию по расследованию дел данной категории;

- упорядочить хозяйственную деятельность органов управления лесным хозяйством. В научной литературе и средствах массовой информации в последнее время проводится мысль о том, чтобы запретить органам управления лесным хозяйством ведение любой хозяйственной деятельности, какими бы благими пожеланиями это не объяснялось. С целью повышения доходности использования лесов, более полного вовлечения в оборот лесосырьевых ресурсов предлагается передать осуществление лесохозяйственных работ и, в первую очередь, заготовку древесины при рубках ухода за лесом, проведение противопожарных мероприятий и лесовосстановления хозяйствующим субъектам на договорных условиях. При этом предполагается, что долгосрочная аренда и концессия участков лесного фонда будет обеспечивать стабильное функционирование хозяйствующих субъектов различных форм собственности и их заинтересованность в восстановлении используемого ими лесного ресурса. Принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки древесины, полученной при этом, означает для государственных органов управления лесным хозяйством всех уровней, включая и лесхозы, запрет заниматься рубками главного пользования (ст. 50 J1K РФ). Основные усилия государственных органов управления лесным хозяйством должны быть направлены на организацию лесопользования на основе аренды и продажи древесины на корню. Все это правильно, однако следует отметить, что в настоящее время, в условиях резкого спада лесопромышленного производства, развала лесозаготовительной промышленности, использования расчетной лесосеки по хвойному хозяйству на 25% и мягколиственному на 20%, сохранение принципа запрета на главное пользование в районах с низким качеством древесных ресурсов может отрицательно сказаться на состоянии лесов. По этой причине данный принцип должен внедряться крайне продумано и осторожно. Прежде всего нужно учитывать, что лесхозы всегда осуществляли свою деятельность на основании своеобразного правового положения. Они представляют собою хозяйственно-управленческие (административно-хозяйственные) единицы в системе лесного хозяйства. Разрушение этой системы может привести к довольно тяжким последствиям. Представляется, что передача рубок ухода за лесом, проведения противопожарных мероприятий и лесовосстановления хозяйствующими субъектами на договорных условиях вряд ли даст положительный результат. Это очень специфичная сфера деятельности, требующая специальных познаний;

- для усиления государственного контроля за заготовкой, переработкой и реализацией лесопродукции, для устранения дисбаланса между объемами заготовленной и реально вывезенной древесины целесообразно создать единую информационную базу данных о деятельности отрасли. Для этого должно быть принято управленческое решение о формировании базы: определен орган, ведущий ее, прописан порядок пополнения с соответствующими санкциями за неисполнение. Должен быть законодательно закреплен ее статус и порядок доступа к базе;

- исполнительные органы власти различных уровней должны обладать механизмом контроля за выдачей Минприроды России и его территориальными органами лицензий на право заниматься лесозаготовительной деятельностью и за работой лесничих и лесничеств, непосредственно контролирующих лесоохранную деятельность. Это может быть достигнуто в том случае, если территориальные органы войдут, как говорилось выше, в качестве структурных подразделений в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- законодательно установить обязательное лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лесопродукции, для чего внести соответствующие дополнения в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

- пересмотреть в сторону ужесточения порядок ведения текущего контроля за рубками, осуществляемыми лесозаготовителями, в соответствии с административно-правовым мандатом, представленным должностным лицам;

- полностью пересмотреть порядок приемки лесосек и оценки объема фактически заготовленной древесины. В настоящее время эта деятельность осуществляется на основе ведомственной инструкции, ориентированной на социалистическое хозяйство и не учитывающей возможную заинтересованность заготовителей в перерубах. Необходимо также использование новых технологий и дистанционных методов оценки объемов заготовки и состояния лесосек (аэрофотосъемка, космическая съемка и пр.);

- расширить полномочия других ведомств по контролю за лесопользованием и деятельностью органов управления лесным хозяйством. Это не представляет сложности после объединения в одном министерстве органов охраны природы и органов управления лесным хозяйством;

- обеспечить открытость и бесплатность ключевой информации по лесопользованию в целях обеспечения возможности общественного контроля. Отменить по возможности ограничения для таможенной информации об экспорте леса, не ущемляя интересы экспортеров, сделать ее доступной по запросам организаций и граждан. Действующий в настоящее время порядок доступа граждан к информации о лесопользовании предполагает либо настолько высокие цены, что они просто не по карману населению, либо просто не прописывает порядок доступа к таким ключевым материалам как лесорубочные билеты, материалы отводов и т.п.;

- разработать пакет правовых документов единой, обязательной для всех формы, подтверждающих законность заготовки, транспортировки, перепродажи и экспорта древесины. Повысить степень защищенности данных документов от подделки до должного уровня. Ввести дополнительный (избыточный) контроль документов на перевозимую древесину на дорогах, ведущих к местам сбыта;

- внести соответствующих изменений в УК и КоАП в части усиления ответственности за незаконные рубки леса, а также перевозку и легализацию незаконно добытой древесины. В порядке законодательной инициативы в Государственную Думу требуется внести предложения об изменении в сторону занижения объемов незаконной вырубки леса, за которые наступает уголовная ответственность по ст. 260 УК РФ;

Значительная часть указанных выше мер может быть эффективно применена для борьбы с большинством нарушений в сфере заготовки древесины административно-правовыми средствами.

То, что почти ни в одном из пострадавших от самовольных рубок регионов работы по пресечению самовольных лесозаготовок и перевозки незаконно добытой древесины не ведутся должным образом, либо применяемые меры быстро отменяют под давлением лесорубов, показывает, до какой степени органы власти разных уровней вовлечены в незаконный оборот древесины. Обычно в таких регионах (или на федеральном уровне под давлением таких регионов) принимаются специфические решения, направленные не на то, чтобы прекратить эти рубки, а на то, чтобы имитировать значительные усилия государства по их пресечению.

Так, в 1999 году было введено лицензирование экспорта древесины ценных пород (применительно к Дальнему Востоку это дуб и ясень). Таким образом, перевозить и экспортировать такую древесину стало возможным только при наличии соответствующего сертификата и лицензии. Однако, правительственное решение предусмотрело разрешительный порядок выдачи лицензий, то есть каждый, кто обращается за лицензией, должен ее получить и притом на тот объем, который запрашивает.

Большие объемы экспортных лицензий, многократно превышающие разрешенный объем вырубки, позволяют фирмам, ведущим экспорт древесины, осуществлять легализацию незаконно добытого леса. Действительно, после того как незаконно срубленная древесина попадает, например, в порт или на перевалочную базу, эта древесина сразу становится законной, подпадая под действие уже выписанных лицензий.

В связи с экспортной ориентацией ЛПК система государственного регулирования вывоза лесопродукции нуждается в усилении нормативной регламентации. Для повышения эффективности экспорта лесопродукции и уменьшения объемов поставок на внешний рынок необработанной древесины необходимо реализовать следующий комплекс мер:

- рассмотреть возможность расширения списка лесоматериалов, экспорт которых подлежит лицензированию, за счет видов, подвергшихся наибольшему истреблению. При выдаче лицензий на экспорт ценных пород надо предусмотреть обязательное согласование с органами управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации.

- поэтапно вводить ограничения на экспорт круглого леса любых пород, повышая таможенные пошлины. Однако применять эти меры нужно крайне осторожно. Средства массовой информации создали общественное мнение, что вывоз круглого леса - это разбазаривание национального богатства. При этом не учитывается то обстоятельство, что в ряде многолесных регионов, в первую очередь Дальнего Востока и Сибири, явно недостаточно количество перерабатывающих мощностей. Для лесозаготовительных предприятий этих регионов, многие из которых являются к тому же градообразующими, единственной возможностью выживания является поставка продукции на экспорт. Непродуманное увеличение вывозных таможенных пошлин может привести к потере позиций на внешних рынках и существенному сокращению поступлений валютной выручки. Чтобы решить эту проблему, нужна государственная программа восстановления лесоперерабатывающей отрасли, которая бы предусматривала, в частности, систему налоговых льгот для поддержки местных перерабатывающих мощностей;

- организовать инспекционные посты органов Лесной службы в главных экспортных пунктах региона. Установить достаточный временной разрыв между сроком подачи таможенной декларации и реальным вывозом партии леса на экспорт для проверки законности происхождения груза, для чего внести соответствующие изменения и дополнения в таможенное законодательство.

- организовать обучение таможенного персонала умению отличать наиболее ценные породы от потока, декларируемого по более общим признакам в соответствии с таможенными правилами (ясень от других твердолиственных, кедр корейский от сосны). Судя по последним публикациям в «Лесной газете», в ряде регионов это уже применяется.

- необходимо ввести таможенные коды для каждой группы экспортируемых пород леса. Это позволит вести более точный учет экспортируемой древесины и корректно сопоставлять данные об объемах заготовки с данными об экспорте, что послужит основой для единой базы данных, о которой говорилось выше.

- в целях недопущения заключения заведомо убыточных контрактов и предотвращения вывоза леса по демпинговым ценам Минэкономразвития

России необходимо определить шкалу минимальных контрактных цен на экспортируемые лесоматериалы с учетом их видов и степени обработки. А ГТК России должно предусмотреть проведение своими подразделениями экспертизы контрактной стоимости леса и лесоматериалов в случае их декларирования по ценам, заниженным по сравнению с мировыми.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Поротников, Михаил Иванович, 2003 год

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.// "Российская газета", N 237, 25.12.19931. Федеральные законы:

2. Лесной кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Принят Государственной думой 22 января 1997 г // "Собрание законодательства РФ", 03.02.1997, N5. Ст. 610.

3. Часть 2// "Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5. Ст. 410. Часть 3// "Собрание законодательства РФ", 03.12.2001, N 49. Ст. 4552

4. Земельный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3. Принят Государственной думой 28 сентября 2001 г.// "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44. Ст. 4147.

5. Водный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Принят Государственной думой 18 октября 1995 г. //"Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, N47. Ст. 4471.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 (с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Принят Государственной думой 8 апреля 1998 г. // "Собрание законодательства РФ", N 19, 11.05.1998. Ст. 2069.

7. Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3. Принят Государственной думой 24 мая 1996 г.// "Собрание законодательства РФ", 17.06.96, N 25. Ст. 2954.

8. Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. Принят Государственной думой 20 декабря 2001 г.// "Собрание законодательства РФ", 14.01.2002, N 2. Ст. 133.

9. Об экологической экспертизе. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (с изменениями от 15 апреля 1998 г.). Принят Государственной думой 19 июля 1995 г. // "Собрание законодательства РФ", 27.11.95, N48. Ст. 4556.

10. Об охране озера Байкал. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ (с изменениями от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.). Принят Государственной думой 2 апреля 1 999 г. // "Собрание законодательства РФ", 03.05.1999, N 18. Ст. 2220.

11. О мелиорации земель. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ. Принят Государственной думой 8 декабря 1995 г. //"Собрание законодательства РФ", 15.01.96, N 3. Ст. 142.

12. О геодезии и картографии. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ. Принят Государственной думой 22 ноября 1995 г. // "Собрание законодательства РФ", 01.01.96, N 1. Ст. 2.

13. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ. Принят Государственной думой 27 января 1995 г. //"Собрание законодательства РФ", 27.02.1995, N 9. Ст. 713.

14. О федеральном железнодорожном транспорте. Федеральный закон от 25 августа 1995 г. № 153-Ф3. Принят Государственной думой 20 июля 1995 г.//"Собрание законодательства РФ", 28.08.95, N 35. Ст. 3505.

15. О семеноводстве. Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ. Принят Государственной думой 12 ноября 1997 г.//"Собрание законодательства РФ", 22.12.1997, N 51. Ст. 5715.

16. О животном мире. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ. Принят Государственной думой 22 марта 1995 г.//"Собрание законодательства РФ", 24.04.1995, N 17. Ст. 1462.

17. Об особо охраняемых природных территориях. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Принят Государственной думой 15 февраля 1995 г.// "Собрание законодательства РФ", 20.03.1995, N 12. Ст. 1024.

18. Постановления Конституционного суда РФ:

19. Постановление Конституционного суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ.// "Собрание законодательства РФ", 19.01.98, N 3. Ст. 429.

20. Постановления Пленума Верховного суда РФ:

21. О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14.// "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 1, 1999.

22. Постановления Правительства:

23. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 г. № 726//"Собрание законодательства РФ", 02.10.2000, N40. Ст. 3971

24. Положение о Государственной лесной охране Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1998 г. №850//"Собрание законодательства РФ", 10.08.1998, N32. Ст. 3896.

25. Положение об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов.

26. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 77.//"Собрание законодательства РФ", 02.02.98, N 5. Ст. 617.

27. О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 1997 г. № 1169.// "Собрание законодательства РФ",2209.97, N38. Ст. 4385.

28. Положение об аренде участков лесного фонда. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 1998г. №345//"Собрание законодательства РФ", 06.04.1998, N 14. Ст. 1585.

29. Положение о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. №224.// "Собрание законодательства РФ", 23.02.98, N 8. Ст. 964.

30. Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 1-998 г. № 551.// "Собрание законодательства РФ",0806.98, N23. Ст. 2553.

31. Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. № 578.//"Собрание законодательства РФ", 19.06.95, N 25. Ст. 2396.

32. Положение о проведении семенного контроля семян лесных растений. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. № 1269.// "Собрание законодательства РФ", 09.11.1998, N45. Ст. 5520.

33. Положение о формировании и использовании федерального фонда семян лесных растений. Утверждено постановлением Правительства

34. Российской Федерации от 3 октября 1998 г. № 1151 .//"Собрание законодательства РФ", 12.10.98, N 41. Ст. 5025.

35. О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1249.// "Собрание законодательства РФ", 28.10.96, N44. Ст. 5014.

36. Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1010 "Собрание законодательства РФ", 18.08.1997, N 33. Ст. 3896.

37. Ведомственные нормативные акты:

38. Положение о порядке проведения лесных аукционов. Утверждено приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 11 августа 1997 г. № 99 // "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 22, 1997

39. Порядок выдачи разрешений на использование символики национальных парков. Утверждено приказ Федеральной службы лесного хозяйства России от 31 декабря 1996 г. № 204.// "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 4, 1997.

40. Нормативные акты Хабаровского края:

41. Алехин А.П. и др. Административное право Российской Федерации. М.: ИКД «Зерцало-М» 2002.

42. Антонова Н.Е., Шейнгауз А.С. Управление лесным комплексом многолесного региона. Владивосток. Дальнаука, 2002.

43. Артюхов В.Г. Природные ресурсы и судьба страны.// Экология и жизнь. 2002, № 3.

44. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М: 1997.

45. Бакланов П.Я. и др. Региональное природопользование: методы изучения, оценки и управления. М:Логос. 2002.

46. Боголюбов С.А. Комментарий к Лесному кодексу РФ. М: Инфра М-Норма 1997.

47. Боголюбов С.А. Обязанности природопользователей.// Право и экономика. 2001, № 8.

48. Бутурин Б. Кому принадлежит Россия? Лесная промышленность-2001.// «Коммерсант-власть» №3(456) от 29.01.02 г.

49. Гафаров Ю. Лесосеки для Японии. //Лесной бюллетень № 20, апрель 2002 г.

50. Глушкова В.Г., Макар С.В. Экономика природопользования. М: Гардарики, 2003.

51. Гордон Д. Огромный насос Китая. //Лесной бюллетень № 19, декабрь 2001 г.

52. Дальний Восток и Забайкалье 2010. Программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года. М: Экономика, 2002.

53. Ефремов Д.В., Захаренков А.С. Нелегальные рубки на Дальнем Востоке: миф и реальность. //Лесной комплекс Дальнего Востока, май 2003 г.

54. Жевлаков Э. Об исчислении размера ущерба, причиняемого незаконной порубкой деревьев и кустарников. // Законность. 2002, № Ю.

55. Заславская Л. Кодификация лесного законодательства.// Законодательство и экономика. 1999, № 6.

56. Захаров В. и др. От Павла 1-го до Владимира 2-го. //«Лесной бюллетень» № 15, сентябрь 2000 г.

57. Ишаев В.И. Российский Дальний Восток должен стать территорией здравого смысла.// Федерализм. 2000, № 4.

58. Ключевский В.О. Курс русской истории (т. 1.) М 1987

59. Кожухов Н.И. «Лесной ниве один хозяин». //«Лесная газета» от 16 марта 2002 г.

60. Козлов Н.В., Панкратов П.А. Юридическое лицо как инструмент перераспределения собственности (к 15-летию начала реформы юридического лица). //«Вести Московского университета». Серия 11, Право, 2002, №1.

61. Лазарев А. Лесопромышленники хотят жить по закону. //«Экономика России: 21 век» № 3(8), июль 2002 г.

62. Лебедев А., Ньюэл Д., Гордон Д. Рынок АТР как угроза дальневосточным лесам. Аналитический отчет 1997-2000. Владивосток, 2000.

63. Лесной комплекс СССР. Статистический справочник. М: Лесная промышленность, 1991 г.

64. Летягин В.И. Государственное управление лесами. //Лесное хозяйство, 2000 г. № 4

65. Лончаков А.П. Государственное управление и законы его функционирования. Хабаровск: издательство ХГТУ, 1996.

66. Лончаков А.П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики. Хабаровск, 1999

67. Маликов А. За державу обидно. Что у нас в лесопромышленном предбаннике? //«Лесной бюллетень» № 16, декабрь 2000 г.

68. Милякина Е.В., Э.Н. Магомедов Э.Н. Экономико-правовые аспекты функционирования лесопромышленного комплекса Российской Федерации.//Законодательство и экономика. 2002 г. № 11.

69. Минакир П.А. Песпективы развития Дальнего Востока и Забайкалья: региональные программы. // Проблемы прогнозирования. 2002, №3.

70. Моисеев Р. Дальний Восток в зеркале геополитики.// Обозреватель. 2000, № 2.

71. Морозов А. Краткий обзор незаконных рубок леса в России (формы и методы незаконных рубок) http://www.forest.ru/rus/publications/illegal

72. Морозов А. Владивосток -2000. //Лесной бюллетень № 15, сентябрь 2000 г.

73. Надарейшвили Г. Лесная боль. //Лесная газета № 64(9403) от 12.08.2003 г.

74. Национальная лесная политика РФ (проект основных положений, подготовленный Союзом лесопромышленников и лесоэкспортеров). //«Лесная газета» от 26 января 2002 г.

75. Обливин А.Н. Основные положения национальной лесной политики России, http://www.forest.ru/rus/workshops/sosnovka/oblivin.html.

76. Основные направления развития лесного комплекса Хабаровского края на среднесрочную и долгосрочную перспективу: Научный отчет. Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН, 2001.

77. Петров А.П. «зачем лесопромышленному комплексу нужна «государственная крыша?» www/forest/ru/rus/problems/control/petrov02/html

78. Петров А.П. Национальная лесная политика. Тезисное содержание документа, http://www.forest.ru/rus/workshops/sosnovka/petrov.html.

79. Петров Г.И. Сущность административного права. Юриздат: издательство ЛГУ. Ленинград, 1959.

80. Пирс П.Х. Введение в лесную экономику. М: Экология, 1992.

81. Проблемы и перспективы использования природно-ресурсного потенциала Хабаровского края и развития эксплуатирующих его отраслей. Аналитический доклад. Под редакцией А.С. Шейнгауза. Хабаровск Издательство ХГТУ 2000.

82. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. (По материалам конференции, проведенной Советом Федерации совместно с ИЭИ РАН). //«Экономист» 1997, № 6

83. Романов В. Гражданско-правовая ответственность за нарушение лесного законодательства РФ.// Российская юстиция. 1998, № 9.

84. Управление социалистическим производством (вопросы теории и практики). Для руководящих управленческих кадров. Издание 3-е, переработанное и дополненное. М: Экономика, 1978.

85. Фролов Н.М. и др. Природопользование. Природные ресурсы и природопользование в РФ и Хабаровском крае: Учебное пособие для ВУЗов. Хабаровск: 2000.

86. Черников В.В., Соловей Ю.П. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. М: Юрайт-Издат. 2002.

87. Шейнгауз А. С., Каракин В. П., Тюкалов В. А. Лесной комплекс российского Дальнего Востока: ситуационный анализ. Владивосток: ДВО РАН, 1996.

88. Шейнгауз А.С. и др. Лесной комплекс Хабаровского края: основные направления развития. Хабаровск, РИОТИП, 2001.

89. Шершунов В. «Нам нужен единый орган управления лесами». //«Лесная газета» от 19 марта 2002 г

90. Шмитхюзен Ф. Влияние лесного законодательства на управление лесами при постоянстве пользования в условиях свободной рыночной экономики. //«Лесное хозяйство», 1993, № 3.

91. Шутов И. О лесном доходе России.//«Лесной бюллетень» № 20, апрель 2002 г.