Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.01, кандидат политических наук Татаров, Артём Михайлович

  • Татаров, Артём Михайлович
  • кандидат политических науккандидат политических наук
  • 2004, Москва
  • Специальность ВАК РФ23.00.01
  • Количество страниц 231
Татаров, Артём Михайлович. Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект: дис. кандидат политических наук: 23.00.01 - Теория политики, история и методология политической науки. Москва. 2004. 231 с.

Оглавление диссертации кандидат политических наук Татаров, Артём Михайлович

Введение.

Глава 1. Генезис института исполнительной власти и теоретических представлений о нём.

§ 1. Генезис института исполнительной власти.

§ 2. Развитие теоретических представлений об исполнительной власти.

Глава 2. Теоретические основы изучения эффективности института исполнительной власти.

§ 1. Теория и методология политологического изучения эффективности институтов исполнительной власти.

§ 2. Институты исполнительной власти: мировой структурно-инновационный опыт и перспективы повышения эффективности.

Глава 3. Оптимизация института исполнительной власти РФ по линии эффективности (макроуровень политики).

§ 1. Система исполнительной власти России: современное состояние и оценка эффективности.

§ 2. Технология увеличения эффективности института исполнительной власти РФ.

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Теория политики, история и методология политической науки», 23.00.01 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект»

Актуальность исследования.

Результаты деятельности органов государственной власти часто подвергаются критике, причём, как правило, основной её объём приходится на учреждения исполнительной власти государства. От правительственных систем как от главных эффекторов политики государств люди-налогоплательщики ожидают повышения уровня своих свободы и благосостояния, а государственно-исполнительные действия приводят к такому повышению не всегда.

Стоящих в стороне нет - все пытаются предложить решения по улучшению организаций исполнительной власти, спорят, реформируют, митингуют, взывают к народу, и всё это в конечном итоге затрагивает тему эффективности государственного исполнения. И подчас бывает очень сложно не только отфильтровать полезное знание в потоке дискуссий, но и найти стабильный фундамент для исследований.

Из-за постоянного научного и околонаучного шума вокруг проблемы эффективности государственного исполнения мы и создали нижеследующую разработку. И одна из наших важнейших идей заключается в том, что недостающую стабильность нужно искать путём выявления регулярной формы общественной деятельности по реализации исполнительной власти, и такой формой, по нашему мнению, является институт исполнительной власти государства — малоизученный объект. При этом не оспаривается тот факт, что исполнение норм может являться атрибутом не только государственной власти, но и других видов власти вообще, но в качестве объекта научного исследования выбран именно государственный исполнительный институт.

Таким образом, ракурс исследования связан с эффективностью института исполнительной власти государства.

Значимость исследования обусловливается социально-классовой ситуацией в мире. Эффективность правительственных решений и деятельности ныне одинаково интересует и малоимущие группы, и финансовых королей. Совершенно новая роль правительства как арбитра в социальных конфликтах требует комплексного, поликлассового изучения вопросов результативности.

Экономическая обоснованность исполнительной политики и экономическая целесообразность структуры организации исполнительной власти - ещё одна категория вопросов, выводящих наше исследование на «передний край науки». В западных странах государство вот уже несколько десятилетий включено в рыночные структуры экономики как полноправный актор, играющий по рациональным правилам, что и вызывает потребность в экономических оптимизациях, Россию по-прежнему сотрясают рецидивы центристско-автори-тарной, социал-распределительной правительственной политики, и постоянные неудачи «государства всеобщего благоденствия» говорят о необходимости замены социал-демократического приспособленчества на иные, экономически либеральные и эффективные модели.

Нельзя забывать и о том, что современные институты исполнительной власти функционируют в атмосфере новых социокультурных и культурно-цивилизацик онных реалий. Глобализация, при всех её минусах, создала странам объективные возможности примериться к иноземным структурным образцам системе н оказалось, что, например, «восточные» и «западные» конструкции не взаимозаменяемы. Но теоретико-методологическая база для раскрытия причин этого, а главное, для прогнозирования, обоснования и оптимизации функционирования разных правительственно-управленческих организаций в различных цивилиза-ционных контекстах, отсутствует. В данной ситуации задача построения исследовательского метода, пригодного для анализа эффективности любой модели института исполнительной власти в каких угодно общественных условиях, приобретает особую научную важность.

Политическая ситуация тоже создаёт предпосылки для проведения изысканий по тематике эффективности института исполнительной власти. Организационная эффективность, качество управления, рентабельность, результативность — все эти индексы не только на слуху и в печати, но и стали неотъемлемыми символами политических программ. Это и не удивительно - в течение последних приблизительно тридцати лет государство по политико-технологической вооружённости и по оптимальности структуры вынуждено спотыкаясь на каждом шагу догонять мобильные и прибыльные негосударственные организации политического и неполитического свойства, пытаться сохранить и преумножить свою оставшуюся незначительную легитимность.

В России на современном этапе истории повышение эффективности учреждений исполнительной власти, наверное, самая часто обсуждаемая проблема, по «рейтингу» обгоняющая даже демократизацию и «редемократизацию» политической системы, приватизацию и деприватизацию крупных промышленных предприятий. Можно считать, что повышение эффективности системы исполнительной власти РФ есть часть фундамента официального политического курса всей системы органов государственной власти нашей страны.

Наконец, укажем на собственно научную актуальность исследования! Её можно разделить на такие моменты, как: а) следующую из обширности темы исследования неизбежность поиска столь необходимой обществу новой научно-политической футурологической парадигмы развития институтов исполнительной власти; ^ б) необходимую на сегодняшний день конкретизацию представлений об исполнительной власти, её институциональной грани, эффективности организации исполнительной власти как важном, значимом параметре; в) полезные и для теории, и для практики анализ исторических тенденций и прогноз вероятных будущих путей развития организаций государственной исполнительной власти; г) возможность отыскать метод точного, количественного исследования эффективности организации исполнительной власти; д) возможность выявления общего и особенного в структурологических аспектах исполнительной власти; е) выход на подготовку оптимизационных стратегий, тактик и рекомендаций как для институтов исполнительной власти вообще, так и для российского института исполнительной власти.

Выявление и постановка в центр исследования нового объекта - института исполнительной власти государства — означают научный дебют новейшего способа анализа и решения проблем в сфере исполнительной власти и открывают широчайшие перспективы для развития методологии политологических исследований.

Научная разработанность проблемы.

Какой теоретический, методологический и праксиологический задел предоставляет в наше распоряжение наука о политике? До какой степени приблизилась она к решению вопросов об эффективности государственного исполнения? Если чётко ориентироваться на такой объект, как институт исполнительной власти государства, то окажется, что существующего научного фундамента явно недостаточно. Известно: сферы приложения методологии и теории институционализма разнообразны. Естественно, государства занимают существенное место в исследованиях, проводимых политологами-институционалиста-ми, и следовало бы ожидать высокого научного интереса к институциональной стороне столь влиятельной ветви государственной власти, как исполнительная власть. Однако, в политической. науке исследованиям института исполнительной власти уделена ничтожно - малая толика внимания. Если в XVII — XIX столетиях институциональность исполнительной власти ещё хоть как-то рассматривалась, то с началом XX века наука осуществляет кардинальный поворот в сторону исследований государственного управления и государственной службы. Ныне даже признанные институционалисты (например, М. Д. Хорн, Л. В; Сморгунов) не упоминают о собственно институте исполнительной власти государства. Мы вынуждены констатировать, что в настоящий момент в политической науке наблюдается невольная смысловая подмена понятия «институт исполнительной власти» конструктами «государственное управление» и государственная служба». Естественно, прямого отождествления нет и быть не может, но институциональный аспект оказался где-то на второстепенном плане, когда же употребляется категория «исполнительная власть», автоматически подразумеваются отношения госслужбы, взаимодействия бюрократии и остальной части населения, технологии управления персоналом и манипулирования госсобственностью, а также прочие эфемерно-аморфные области государственной динамики. Хуже всего то, что в науке наметилась доминация того мнения, что указанными аспектами исчерпывается вся проблематика исполнительной власти.

Сейчас видятся и реальные предпосылки для того, чтобы в части изучения исполнительной власти стала актуальной и теория политических институтов, так как реформы государств показали, что нормативные качества исполнительной власти всегда необходимы для поддержания определённости процесса и результатов государственно-исполнительной деятельности1. Кроме всего прочего, следует отметить, что государственное управление и государственная служба есть феномены, выходящие за пределы исполнительной власти, постольку поскольку они охватывают и другие власти государства. Если исполнительную власть исследовать только через них, то её сущностные моменты могут оказаться не выявленными.

Естественным образом возникает вопрос: почему бы тщательно не исследовать не государственную службу, не государственное управление, не «сферу государственного администрирования», не public management и не аппарат государственного управления, а именно институт исполнительной власти государства? Тем более, что управление, на наш взгляд, есть только один из

1 Работы, в которых для изучения сферы исполнительной власти государства применяется эта теория, имеются, хоть их и немного. См., например: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - Киев, 1979., Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. - М., 1998., Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под редакцией Ноздрачева А. Ф., Тихомирова Ю. А. - M., 1996., Курочкин А. В. Новый институциональный подход к анализу государственного управления. // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Сморгунова Л. В. - С.-Пб., 2000., Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М., 1994., Anderson М. Government in France. An introduction to the executive power. - Braunschweig; New York; Oxford; Sydney; Toronto, 1970., Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995. вариантов работы институционального объекта, и выводы по исследованиям управленческих аспектов исполнительной власти будут иметь слишком зыбкий статус, если ранее не будет рассмотрен её институциональный механизм.

Несмотря на такое положение дел, безрассудно было бы отрицать возможность результативного использования существующих концепций и наработок.

Принципиален вопрос методологии, и для работы над темой становятся актуальными результаты работ по созданию институциональной методологии, проведённых Г. Спенсером, М. Прело, М; Дюверже, Д. С. Нортом1, и работ по созданию системной методологии, проведённых Г. Э. Алмондом и Г. Б. Пауэллом мл.; Л. фон Берталанфи, К. В. Дойчем, Д. Истоном, Р. К. Мертоном, Т. Парсонсом, Д. В. Феслером2.

Концепция Р. К. Мертона позволяет оценивать скрытые и явные последствия деятельности органов исполнительной власти государства. Идеи Т. Парсонса оказываются полезными при уяснении значимости института исполнительной власти государства для согласования и стабилизации многообразных форм политического действия в обществе.

Для нас очень важны вопросы создания комплексных методологий, поэтому мы учли успех, который при интеграции в один подход нескольких разных, но одновременно необходимых способов ведения исследований принесли работы М. Дюверже, много работавшего над вопросами метода, а также адаптации математических приёмов изысканий к особенностям социальных наук. К системным аспектам бытия общественных институтов и отношений между

1 См., например: Прело М. Конституционное право Франции. / Пер. с франц. Кублицкого Ф. А. Под ред. и с предисл. Манфреда А. 3. - М., 1957., Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. - Dixième édition remaniée. - P., 1968., North D. C. Institutions, institutional change and economic performance. - Cambridge; Melbourne; New York; Port Chester; Sydney, 1990., Spencer H. Principles of sociology. / Edited by Andreski S. - L., 1969.

2 См.: Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - критический обзор. // Исследования по общей теории систем. Сборник переводов. / Общ. ред. и вступ. ст. Садовского В. Н. и Юдина Э. Г. - М., 1969., Almond G. A.; Powell G. В., jr. The study of comparative politics. // Comparative politics today. A world view. - Fourth edition. / General editors Almond G. A.; Powell G. В., jr. - Boston; Glenview, 111.; L., 1988. P. 3 - 6., Deutsch K. W. Political community at the international level. Problems of definition and measurement. - Garden City, N. Y., 1954., Easton D. A framework for political analysis. - Englewood Cliffs, N. J., 1965., Easton D. A systems analysis of political life. - Second printing. - L.; N. Y.; Sydney, 1967., Easton D. The political system. An inquiry into the state of political science. - First edition. - N. Y., 1953., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980., Merton R. K. Social theory and social structure. - Revised and enlarged edition. Fourth printing. - Glencoe, 111., 1961., Parsons T. Social systems and the evolution of action theory. - N. Y., 1977. ними Дюверже склонен применять методологию системного анализа, в то же время не снижает роли ярко выраженного институционального подхода как фундамента теории1.

Требуется уделить особое, во многом приоритетное внимание решению проблемы математического исчисления эффективности организации исполнительной власти, так как, по нашему мнению, эффективность политической организации, всё-таки, должна быть параметром точным, а в политической науке математические приёмы ведения исследований незаслуженно считаются лишь вспомогательными. Отправной точкой могут послужить результаты исследований в области математической формализации институционального аспекта политики, предпринятые Д. П. Бруггеманом, М. Д. Хорном2, результаты проведённых Л. В. Кирсановой, Ф. М. Русиновым, О. Ф. Шабровым3 математических исследований эффективности деятельности акторов общества.

Безусловно, полезными оказываются результаты работ по изучению онтологии исполнительной власти, предпринятых в рамках концептуальных исследований Ж. Блонделем, Г. В. Ф. Гегелем, Д. Локком, Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо4, в рамках специализированных изысканий - Д. Н. Бахрахом, В. Е. Чиркиным5. Очень важны для нашего исследования наработки по вопросу эффективности деятельности акторов общества, созданные М. Вебером; Д. Ф.

1 See, for example: Duverger M. Introduction to the social sciences. With special reference to their methods. / Translated by Anderson M. - Second impression. - L., 1967.

2 See: Bruggeman J. P. Formalizing organizational ecology. Logical and mathematical investigations in organization theory. Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor (d. o. s. s.). - Amsterdam, 1996., Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995.

3 См.: Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации. Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук. Специальность: 08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством». - М., 1998., Русинов Ф. М. Эффективность управления: наука и практика. - М., 1984., Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. - М., 1997.

См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права. - Пер. с нем. / Ред. и сост. Керимов Д. А. и Нерсесянц В. С.; Авт. вступ. ст. и примеч. Нерсесянц В. С. - М., 1990., Локк Д. Два трактата о правлении. // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. I. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. / Ред.-науч. совет: пред. совета Семигин Г. Ю. и др. - М., 1997., Локк Д. Два трактата о правлении. // Локк Д. Сочинения: В 3 т. - Пер. с англ. и лат. - Т. 3. / Ред. и сост., авт. примеч. Субботин А. Л. - М., 1988., Монтескье Ш. Л. О духе законов. // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. / Общ. ред. и вступ. ст. Баскина М. П. - М., 1955., Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. - М., 1938., Blondel J. An introduction to comparative government. - N. Y.; Washington, 1969.

5 См.: Бахрах Д. H. Административная власть как вид государственной власти. // Государство и право. 1992. № 3., Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М., 1994.

Кеттлом и Д. Феслером; А. Файолем, Г. В. Атаманчуком, А. В. Курочкиным, С. Юрковым1. Весомое подспорье представляют собой выводы узкоспециализированных исследований сферы исполнительной власти государства, осуществлённых М. Андерсоном, Р. Бразиером, Э.-Х. Клийном, Л. Д. О'Тулом мл., Л. Рубаном, И. А. Василенко, В. Кушлиным, М. Ю. Павлютенковой, С. В. Пронкиным, П. И. Савицким, Л. В. Сморгуновым2. Результаты изысканий, проведённых Р. Инглхартом3, позволяют охарактеризовать динамику современного конкретно-исторического ценностного фона, на котором происходят изменения демократических политических институтов, и, тем самым, найти возможный способ спрогнозировать будущее отношение общественного сознания к тем или иным принципам построения института исполнительной власти государства.

Обязательно требуется учесть общетеоретические предложения по различным формам оптимизации исполнительной власти, вынесенные, к примеру, Т. j»

1 См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М., 1990., Кеттл Д. Ф., Феслер Д. Поиск эффективной организации. Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса». // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Курочкин А. В. Эффективность государственного управления. // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Сморгунова Л. В. - С.-Пб., 2000., Юрков С. Предпринимательство и нововведения в современных фирмах. // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 9., Fayol Н. General and industrial management. / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs C. With a foreword by Urwick L. - L., 1965., Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. // Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Mit einem Anhang: Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J. - Tübingen, 1956.

2 См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М., 2000., Государственное управление и сетевое взаимодействие. Реферат подготовил Квашнин Г. М. // Государственная служба. «Паблик рилейшнз» в государственном управлении. Зарубежный опыт. Бюллетень реферативной информации. № 1 (21)' 98. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1998., Кушлин В. Управление финансами в Великобритании. // Государственная служба. 2001. № 1., Павлютенкова М. Ю. Оптимизация политического управления на основе современных информационных технологий. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. Специальность 23.00.02. - политические институты и процессы. - М., 1999., Пронкин С. В. Институты государственной власти в зарубежных странах. История и современность. - М., 2001., Рубан Л. Модернизация госаппарата Франции. // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Реферативный сборник. Выпуск первый. / Отв. редактор Иванов Г. И. - M., 1994., Савицкий П. И. Правительственный аппарат пятой республики во Франции. - Свердловск, 1979., Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. - M., 2002., Anderson М. Government in France. An introduction to the executive power. - Braunschweig; New York; Oxford; Sydney; Toronto, 1970., Brazier R. Constitutional practice: the foundations of british government. -Third edition. - N. Y., 1999.

3 См.: Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества. // «Полис» («Политические исследования»). 1997. №4.

Боулэндом и Д. Силбергом; М. Вебером, Д. В. Феслером, В: Б. Аверьяновым, Л. Ильичевой1.

В сфере исследований исполнительной власти нашей страны принципиальными оказываются достижения, принадлежащие И. Барцицу; авторскому коллективу под руководством И: Л. Бачило; Б. П. Елисееву, О. П. Золотых, Л. В. Кирсановой, ГГ. С. Наму; А. Ф. Ноздрачеву и Ю. А. Тихомирову; П. Решетникол ву, Б. Шмелёву .

Впрочем, сделанная нами постановка темы уже выявляет факт наличия огромных пустот в научных знаниях об эффективности института исполнительной власти. Нет точности в ряде дефиниций. Нет стандартизированных схем для последовательного ведения исследований. Нет конкретизированных методик определения уровня эффективности организации исполнительной власти, не говоря уж о способах квалификации и количественного расчёта данной эффективности, а это превращает все рассуждения о последней: в подобия пустых абстракций. Наконец, нет чётких представлений о факторах и критериях эффективности института исполнительной власти. В связи с этим мы видим для себя необходимость доработать методологию в ходе нашего исследования. Если же говорить о «белых пятнах» на гносеологической и праксиологической карте научных сведений об исполнительной власти, то к ним необходимо См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - Киев, 1979., Боулэнд Т., Силберг Д. Новые методы «управления качеством» в структурах исполнительной власти в Великобритании. // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти. // Государственная служба. 2002. № 2., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980., Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grandriß der verstehenden Soziologie. // Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Mit einem Anhang: Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J.-Tübingen, 1956.

2 См.: Барциц И. Ответственность власти. // Власть. 2000. № 1., Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. - М., 1997., Золотых О. П. Исполнительная власть и общественные объединения России: (Взаимодействие, полит, проблемы, тенденции развития): Диссертация на соискание учёной степени кандидата политических наук. Специальность: 23.00.02. - «Политические институты и процессы». - М., 1997., Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. - М., 1998., Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под редакцией Ноздрачева А. Ф., Тихомирова Ю. А. - М., 1996., Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Специальность: 08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством». - М., 1998., Нам П. С. Президент и исполнительная власть. Проблемы взаимодействия. // Свободная мысль - XXI. 2001. № 11., Решетников П. Реформа исполнительной власти: что за ней? // «Диалог». 1994. № 1., Шмелёв Б. Президент ушёл! Что дальше? // Власть. 2000. № 2. отнести следующие факты. Во-первых, знания о тенденциях исторического развития учреждений исполнительной власти фрагментарны и не сложены в общий портрет. Во-вторых, туманны представления об истоках современного понимания эффективности органов исполнительной власти. В-третьих, нет никаких наработок по исследованиям интегральной эффективности макросистем исполнительной власти. В-четвёртых, отсутствуют комплексные научные парадигмы и программы средне-, долго- и дальнесрочной оптимизации, а также работы прогностико-футурологического характера. В-пятых, вовсе не изучены теоретические вопросы о специфике роли исполнительной власти РФ в российской системе общественных отношений. В-шестых, программ повышения эффективности органов исполнительной власти РФ не имеется в количестве, достаточном для обеспечения «конкуренции научных идей».

Очевидно, что в описанной ситуации, сложившейся в политологии на сегодняшний день, первостепенное значение имеет теоретико-методологическая перспектива. Без предварительного создания теории и методов любые исследования прогностико-ориентированного, полуприкладного и прикладного характера будут безосновательными, любые проекты и рекомендации будут сочиняться способом проб и ошибок, бесполезным и попросту опасным-при реформировании государственных структур. В нашем случае ни методов, ни теории, выясняется, почти что и нет, а без их конструирования какую угодно концептуальную реформу при непредвиденных обстоятельствах может ожидать крах.

Вышеизложенное подсказывает нам свести тему диссертации именно к рассмотрению теоретико-методологического аспекта проблемы эффективности института исполнительной власти государства1. Причём при исследовании поднимаемых проблем нужно исследовать генезис института исполнительной власти государства. Необходимость сего продиктована, во-первых, объективной неизученностью онтологии указанных проблем - в такой обстановке понять сущность объекта исследования и сформулировать соответствующие ей

1 Кстати, в научном сообществе России отмечена возникшая за последние пять - десять лет нехватка диссертационных исследований, посвященных вопросам теории и метода в политологии. абстрактные теоретико-методологические принципы без выяснения исторических моментов гораздо сложнее, чем при наличии ретроспективного багажа, - и, во-вторых, целями прогнозирования — а ведь более точными часто бывают прогнозы, составленные с учётом тенденций исторического развития исследуемого объекта. Важно изучить процесс исторических изменений в теории и методологии научного анализа сферы исполнительной власти государства. Ситуация «разреженности» институционально-теоретического знания сути поднимаемых проблем вынуждает хронологически инспектировать все направления исследований исполнительной власти государства. Зато ряд наработок может принести ощутимую пользу при создании нашей аутентичной теории.

Объектом, исследования является институт исполнительной власти государства.

Предметом исследования являются теоретико-методологические основы изучения эффективности института исполнительной власти государства.

Цель исследования: посредством применения к феномену института исполнительной власти государства институционального подхода и других современных методов политической науки обобщить и систематизировать имеющиеся научные знания по проблемам исполнительной власти государства и на этой основе разработать новую методику определения эффективности организации исполнительной власти государства, а также сформулировать рекомендации, которые могли бы оказаться полезными при решении конкретных задач, стоящих перед учреждениями исполнительной власти Российской Федерации.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач исследования:

- уточнить основные термины, категории и понятия, относящиеся к выбранной теме исследования;

- изучить генезис института исполнительной власти государства;

- исследовать процесс исторических изменений в теории и методологии научного анализа сферы исполнительной власти государства;

- сформулировать и обосновать новую парадигму для изучения эффективности института исполнительной власти, включающую в себя возможность применения математического метода;

- проанализировать перспективность альтернативных вариантов структурной организации института исполнительной власти;

- сформулировать межстрановый прогноз общих структурологических, экологических и процессуальных изменений по линии эффективности институтов исполнительной власти;

- обосновать общие современные концептуальные направления оптимизации институтов исполнительной власти по линии эффективности;

- определить специфику и роль феномена государственного исполнения в условиях Российской Федерации;

- оценить эффективность системы исполнительной власти РФ;

- сформулировать справочно-иллюстративный прогноз изменений в эффективности российского института исполнительной власти государства;

- спроектировать концептуальную стратегию оптимизацию института исполнительной власти Российской Федерации по линии эффективности.

Учитывая проблематику исследования, мы формулируем две. научные гипотезы:

1) качество государственного исполнения целесообразно оценивать через определение эффективности организации исполнительной власти государства;

2) эффективность организации исполнительной власти государства возможно интерпретировать в количественном виде.

Теоретическая основа исследования.

Безусловно, базовой составляющей теоретической основы здесь стала теория политических институтов1. Собственно, и вся речь в работе идёт об

1 Постулата этой теории мы отслеживаем по следующим источникам: Рыбаков А. В. Политика в институциональном измерении. - М., 2002., Рыбаков А. В., Татаров А. М. Политические институты: теоретико-методологический аспект анализа. // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 1., Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. - Dixième édition remaniée. - P., 1968,, Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995., North D. C. Institutions, institutional институциональных феноменах, что и затребовало конкретного теоретического обрамления.

Впрочем, широта рассматриваемых проблем в ряде возникших в ходе исследования ситуаций заставила обратить взор и в сторону иных, неинституциональных концепций. В панораме нашего исследования они высвечивают далеко не всё, не являясь базой, но результативно выполняют локальные функции.

В достаточно большом объёме использовалась теория политического управления}. Не последнюю роль здесь сыграло то, что проблематика государственного исполнения до сих пор исследовалась в основном именно средствами данной теории, и последняя предоставляет много утилитарных наработок.

При исследовании вопросов взаимодействия органов исполнительной власти с организованными коллективными общественными акторами были взяты на вооружение некоторые постулаты теории политических систем2, которая, как известно, вот уже многие годы успешно выручает изыскателей при обнаружении самых неожиданных гносеологических «вакуумов», а также была задействована теория организаций, которая, помимо того, использовалась change and economic performance. - Cambridge; Melbourne; New York; Port Chester; Sydney, 1990., Spencer H. Principles of sociology. / Edited by Andreski S. - L., 1969.

1 Постулаты этой теории мы черпаем из следующих источников: Бачило И. Л. Функция управления: содержание и правовое оформление. II Советское государство и право. 1969. № 12., Государственное управление и сетевое взаимодействие. Реферат подготовил Квашнин Г. М. // Государственная служба. «Паблик рилейшнз» в государственном управлении. Зарубежный опыт. Бюллетень реферативной информации. № 1 (21)' 98. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1998., Иожа 3. Основы организационной теории в государственном управлении при принятии делегированных и групповых решений. // Государственная служба. Научный подход. Зарубежный опыт. Выпуск девятый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1995., Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. - М:, 1997., Fayol Н. General and industrial management. / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs C. With a foreword by Urwick L. - L., 1965.

2 Здесь мы-опираемся на следующие источники: Пантин В. И., Лапкин В. В. Эволюционное усложнение политических систем: проблемы методологии и исследования. // «Полис» («Политические исследования»). 2002. № 2., Easton D. A framework for political analysis. - Englewood Cliffs, N. J., 1965., Easton D. A systems analysis of political life. - Second printing. - L.; N. Y.; Sydney, 1967., Easton D. The political system. An inquiry into the state of political science. - First edition. - N. Y., 1953.

3 Положения этой теории мы извлекаем из следующих источников: Делокаров К. X., Делокарова Ф. К. Управление и организация: методологические и социокультурные проблемы. // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. - М., 1997., Йожа 3. Основы организационной теории в государственном управлении при принятии делегированных и групповых решений. // Государственная служба. Научный подход. Зарубежный опыт. Выпуск девятый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1995., Кеттл Д. Ф., Феслер Д. Поиск эффективной организации. Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса». // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Пригожин А. И. Современная социология организаций. Учебник. - М., 1995., Bruggeman J. P. Formalizing organizational ecology. Logical and mathematical investigations in organization theory. Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor (d. o. s. s.). - Amsterdam, 1996., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980. нами в целях изучения оргструктур, складывающихся на основе институтов исполнительной власти.

Методологическая основа исследования.

База применяемой методологии представлена институциональным подходом. Для нас нет сомнений, что формы нормативной организации государственного исполнения должны анализироваться именно с помощью институциональных приёмов ведения политологических изысканий.

Однако, меньшей трудоёмкости раскрытия темы диссертации можно достигнуть за счёт дополнительного применения иных политологических методов. Онтологический подход применён в части дешифровки понятий, формулирования дефиниций, выявления специфики феноменов. Исторический подход задействован при анализе ретрологических проблем и при реконструкции хроники событий и процессов. Системный подход применён при рассмотрении системных аспектов изучаемых феноменов. Структурно-функциональный метод пригодился при раскрытии специфики структурных составляющих института исполнительной власти. Нормативно-ценностный подход использован при выборе ориентиров реформирования институтов исполнительной власти. Компаративный метод сыграл принципиальную роль при сравнении альтернативных вариантов структурной организации института исполнительной власти. В диссертации также нашли применение такие научные методы, как моделирование (применено для описания способов деятельности по реализации исполнительной власти), использование статистики (применено в целях упорядочения однотипных количественных данных) и анализ документов (применён для изучения формализованных аспектов статики и динамики исполнительной власти).

Эмпирическая: база исследования представлена фактологическими; материалами из научных работ1 и электронных

1 Работы: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance». // «Полис» («Политические исследования»). 2003. № 4., Японский феномен. - М., 1996. и т. д.

1 2 ресурсов ; справочной информацией ; статистическими данными из сборников

Госкомстата РФ и из научных работ3; правовыми актами4. Положения, выносимые на защиту.

1. Исполнительная власть государства - это функциональная составляющая государственной власти по применению официальных политических норм, изданию вспомогательных официальных нормативных актов и обеспечению политического действия. Но она является общественным отношением, но ещё не институтом и не организацией. Институт исполнительной власти государства - это самовоспроизводящаяся форма построения общественных взаимодействий, реализующая исполнительную власть государства и поддерживающая тем самым функционирование общества в целом. Существование такого института объективно регистрируется: разнообразные институты, реализующие исполнительную власть государства, подчинены единой регулярной норме этой власти - применению официальных нормативных актов/к реальной ситуации. Можно говорить и о необходимости распространения институционального объяснения объективных сторон государственности на сферу законодательной власти государства и на сферу судебной власти государства. И уже на базе института исполнительной власти строится система органов исполнительной власти — не форма построения: общественных взаимодействий, а организация, политический актор.

1 Электронные ресурсы: http://www.cabinet-office.gov.uk (12. 05. 2003.)., http://www.gov.ru (14. 04. 2003., 18. 06. 2003.). и т. д.

2 Содержится в: Государственная Дума в весенней сессии 2000 года (сборник аналитических, информационных и справочных материалов). / Под общ. ред. Нисневича Ю. А. - М., 2000., Organization of the government of Japan. 1995. - Tokyo, 1995. и т. д.

3 Сборники Госкомстата РФ: Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2002., Российский статистический ежегодник: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2000.; научные работы: Кушлин В. Управление финансами в Великобритании. // Государственная служба. 2001. № 1., Структура государственной службы в Великобритании. // Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зарубежный опыт. Выпуск шестнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997.

4 Конституция Французской республики. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общей редакцией и со вступительной статьёй Окунькова Л. А. - М., 2001., Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы». № 121. 14 февраля 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 8. и т. д.

2. Эффективность института исполнительной власти государства — это характеристика института исполнительной власти государства, выявляющая, насколько он достигает соответствующие предназначению общества цели, приближается к требуемым результатам и минимизирует затраты ресурсов политической власти. Эффективность необходимо рассматривать как один из параметров организации исполнительной власти. Такая эффективность должна стать научным конструктом с фиксированным, конкретным смыслом и собственным местом в системе соотношений и взаимозависимостей параметров указанной организации. Раз уж она декларируется конкретным параметром, то она должна обладать не только качественными, но и, по возможности, количественными атрибутивами.

3. Предлагаемые теоретические основания для изучения эффективности института исполнительной власти базируются на учёте комплекса всех -структурных, функциональных, экологических и трансакционных - аспектов присутствия этого института в пространстве общественных отношений.

4. Предлагаемая специализированная методология для изучения эффективности института исполнительной власти имеет дело с: а) базами числовых данных; б) структурно-функциональными и структурно-дисфункциональными гранями института; в) учётом среды. Сердцевиной методологии является формализованный институциональный подход. Причём если в общей схематике метода «институт исполнительной власти государства» заменить каким-то другим политическим институтом, например, «политической партией», то в методе никаких аспектов, кроме тех, что относятся к структурным и функциональным сторонам изучаемого института, менять не придётся. Данный метод можно считать подходящим для изучения эффективности любого политического института.

5. Математическая оценка эффективности организации исполнительной власти вполне целесообразна, и нами предложен соответствующий формульный инструментарий. Главным вопросом количественного определения такой эффективности является поиск способов измерения целевых результатов работы органов исполнительной власти.

6. Эффективность института исполнительной власти зависит только от характеристик его структуры. Причём следует различать факторы и критерии эффективности. Факторы зависят от структуры института и показывают потенциал эффективности; критерии детерминируются окружающей средой института и показывают результаты проявления потенциала эффективности.

7. Институт исполнительной власти государства как политический феномен может существовать только в условиях разделения властей государства. Полное разделение властей государства достижимо при условии детального юридического распределения полномочий органов государственной власти. Эффективность института исполнительной власти должна увеличиваться с повышением степени разделённости властей.

8. В организации исполнительной власти бюрократизм представляет собой использование госслужащими известного объёма должностных полномочий, назначение которого не регламентировано, не в управленческих, а в личными (или) корпоративных интересах. Он есть один из факторов неэффективности этой организации. Служащий любой организации исполнительной власти действует, исходя из двух категорий интересов: управленческих интересов (не связанных с запросами самого служащего) и внеуправленческих, бюрократических интересов (связанных с запросами самого служащего), причём ликвидация внеуправленческих интересов невозможна. Принудительное сдерживание бюрократических интересов никогда гарантированно не повысит эффективность института исполнительной власти, а ключом к решению проблемы бюрократизма является согласование: бюрократических и управленческих интересов.

9. Эффективность института исполнительной власти как некого абстрактного объекта можно изучать только на стадии теоретической абстракции. Существуют универсальные условия структурного построения организации исполнительной власти, обеспечивающие эффективность этой организации. При этом в настоящее время в обстановке политической реальности можно отыскать линейную, адаптивную и превентивную структурные модели этой организации. Отказаться от какой-либо из моделей нельзя — все они целесообразны; на долгосрочную перспективу можно прогнозировать возникновение новой - репрезентативной - модели. При выработке практических рекомендаций по повышению эффективности института исполнительной власти может оказаться полезен учёт страновой специфики. Реалистичные межстрановые среднесрочные способы увеличения эффективности можно построить, ориентируясь на разработанную нами «парадигму адекватности», имеющую дело с совмещением линейных, адаптивных и превентивных принципов в пропорциях, соответствующих (адекватных) цивилизационному типу, экономическим достижениям, обычному праву, партийному дискурсу и прочим устойчивым «индексам» общества конкретной страны.

10. В настоящее время в апериодических колебаниях политического режима России институт исполнительной власти РФ выполняет роль резонансного пространства, причём-основная роль по управлению протекающими в стране политическими процессами опять-таки в настоящее время приходится на систему органов исполнительной власти РФ. Возможно спрогнозировать несколько среднесрочных сценариев развития ситуации с эффективностью института исполнительной власти РФ. По нашему мнению, либеральный путь развития приведёт к построению в нашей стране наиболее эффективного института исполнительной власти. При проведении ряда локальных реформ и устранении ряда противоречий эффективность института исполнительной власти РФ должна резко возрасти, так как современное состояние нормативной структуры института имеет прогрессивные основания. Предлагаемая концепция либеральной среднесрочной оптимизации института исполнительной власти РФ по линии эффективности пригодна для применения. В специальном обсуждении нуждаются контуры полупарламентской республики, обрисованные в диссертации в качестве прогрессивной будущей формы государственного правления РФ. Научная новизна работы.

Диссертация представляет собой первое в политической науке комплексное исследование эффективности института исполнительной власти государства. Её научная новизна заключена как в самой постановке проблемы, так и в результатах исследования. Эти результаты таковы:

- уточнены некоторые категории политической науки, имеющие в контексте данной диссертации важное значение (исполнительная власть государства, эффективность института исполнительной власти государства и т. д.;

- разработаны теоретические принципы для изучения эффективности института исполнительной власти государства;

- создана методология изучения эффективности политического института, причём в ходе исследования произведена масштабная доработка институционального метода в целях расширения его эвристических возможностей;

- разработан математический метод определения величины эффективности политической организации, основывающийся на принципе учёта результатов достижения целей; "1

- выявлена системная сущность фундаментального процесса государственного исполнения, реализуемого системой исполнительной власти государства;

- предложен способ идентификации областей государственно-исполнительного управления, в которых применимы или не применимы политико-рыночные механизмы;

- обоснована несостоятельность разделения «стратегической» и «оперативной» функциональной нагрузок современной организации исполнительной власти;

- конкретизирована научная информация о свойствах ныне существующих структурных моделей организации исполнительной власти государства;

- на основе исследования обширного фактологического материала спрогнозированы долгосрочные изменения в эффективностях институтов исполнительной власти;

- предложена общая среднесрочная; концепция повышения эффективности институтов исполнительной власти;

- определена специфика российского института исполнительной власти и выяснена его роль на российском макроуровне политики;

- произведён расчёт общеотраслевой эффективности организации исполнительной власти РФ;

- определены перспективы развития технологий «электронного правительства» на территории Российской Федерации;

- предложена среднесрочная концептуальная стратегия увеличения эффективности института исполнительной власти РФ;

- разработан способ составления графических схем политических институтов. Теоретическая значимость диссертации.

В ходе исследования возник факт постановки и решения вопроса о точности, универсальности и строгой научности в изучении эффективности института исполнительной власти, и его наличие открывает дорогу к разработке точных теоретико-методологических оснований политической науки. В последнее время искать их политологи, в особенности российские, почти как бы и не пытаются: как описывает подобную ситуацию, сложившуюся в политологической компаративистике, Л. В. Сморгунов, «разнообразие методологических ориентаций превратило политологов в «скептиков» относительно раз и навсегда решённых вопросов»1. Можно добавить, что это отношение к универсальным схемам преобладает во всех дисциплинарных отраслях науки о политике. Нельзя в таком случае не выразить озабоченность в связи с опасностью размывания научности политологии (да и вообще; социального знания) под воздействием такого релятивизма, исходящего из мнений об абсолютной ситуативности

1 Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. - М., 2002. С. 3. любых моделей, а следовательно, подспудно отвергающего саму возможность объективных наблюдения, анализа и познания политической реальности.

Научная ценность впервые проведённого комплексного формализованного исследования институционального аспекта государственного исполнения состоит в открывающихся перспективах изучения чётких, целостных, ясных, безусловных и, главное, постоянных закономерностей в феномене государственного исполнения.

Сконструированный метод для изучения эффективности института исполнительной власти можно без затруднений приспосабливать для теоретической работы над проблемами эффективности любого политического института, а это означает повод к появлению множества принципиально новых научных исследований по самым разным политическим институтам. Метод при его должной доработке может применяться как один из алгоритмов работы какой-либо научно-исследовательской организации, профильно соответствующей научным вопросам эффективности политических институтов, научной проблематике эффективности политических организаций.

Предложенный математический метод определения общеотраслевой эффективности политической организации своим появлением закладывает основания для интенсификации процессов научных исследований по созданию формализованных политологических методологий и технологий.

Наконец, произведённые уточнение категориального ряда политологии и разработка правил составления графических схем политических институтов привнесли вклад в развитие инструментального багажа политологии. Практическое значение диссертации.

В пространстве результатов исследования отчётливо просматривается новая -опирающаяся на постулаты либертаризма - рыночная концепция государственного исполнения1. На перекрёстках исторических путей она может служить

1 Эти постулаты - отсутствие доминанты иерархии, отсутствие координирования экономики государством, свобода индивида как принцип, более важный, чем право действий государства от имени общества и т. д. Вообще же концепция либертаризма чётко выражена в замечательной работе Ф. Л. фон Хайека «Дорога к рабству» (см.: Хайек Ф. А. фон. Дорога к рабству. - Пер. с англ. / Предисл. Петракова Н. Я. - М., 1992.). дорожным знаком», подсказывающим обществу путь к свободе и подлинной демократии.

Созданный математический метод может использоваться в политических организациях с целью определения их эффективности.

Сформулированные рекомендации по оптимизации имеют праксиологическую направленность и ориентируют реформаторов на творческий неординарный подход к извечным задачам и проблемам.

Учебно-методическое значение работы состоит в том, что материалы диссертации могут быть задействованы в высших учебных заведениях: при подготовке спецкурсов по политологии, а также для чтения учебных курсов по социально-политическим дисциплинам. Апробация исследования.

Материалы диссертации неоднократно проходили обсуждения на заседаниях кафедры политологии МАИ (ГТУ). Положения работы использовались при проведении семинарских занятий в этом университете. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах общим объёмом 2,64 п. л. Кафедрой политологии МАИ (ГТУ) диссертация рекомендована к защите. Структура диссертации.

Структура диссертации обусловлена особенностями поставленных нами целей и определённых нами задач. Она представлена введением, тремя главами-(каждая глава поделена на два параграфа), заключением, содержит перечень задействованных источников информации. Также в неё включены приложения. Объём диссертации - 231 с.

Похожие диссертационные работы по специальности «Теория политики, история и методология политической науки», 23.00.01 шифр ВАК

Заключение диссертации по теме «Теория политики, история и методология политической науки», Татаров, Артём Михайлович

Заключение.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.