Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах современной России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Пунина, Ксения Александровна

• Пунина, Ксения Александровна
• кандидат политических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат политических наук Пунина, Ксения Александровна

Введение.С.

Глава 1.Место органов представительной власти в региональном политическом процессе.С.

§1 Модели конституционного дизайна в регионах России.С.

§ 2. Комитетская структура как модель внутренней организации региональных парламентов.С.

Глава 2. Законодательное Собрание Пермской области как актор регионального политического процесса.С.

§1. Институциональная структура пермского регионального парламента.С.

§2. Взаимодействие Законодательного Собрания и администрации

Пермской области.С.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Органы представительной власти как акторы политического процесса в регионах современной России»

Актуальность темы исследования. Современные политические системы строятся на разделении властей, принципах конституционализма и парламентаризма. Несмотря на то, что истоки парламентаризма в России можно найти еще в начале XX века, его история протекала достаточно сложно и противоречиво. Советская политическая система, сложившаяся после 1917 г., не отвечала основным характеристикам парламентаризма - разделение властей при верховенстве парламента. Однако в 1990-е гг. в условиях трансформации политического режима была предпринята попытка возрождения парламентаризма. Особенность современного этапа состоит в том, что парламентаризм развивается не только на общенациональном, но и на региональном уровне.

В начале существовала тенденция перераспределения властных полномочий в пользу исполнительной власти, что привело к зависимому положению региональных легислатур, к их незначительному влиянию на политический процесс. В первой половине 1990-х гг. во многих регионах страны сложились недемократические (авторитарные, гибридные) политические режимы, отличающиеся господством неформальных практик взаимодействия различных элитных групп.

Современная ситуация демонстрирует, что реформирование избирательного законодательства, направленное на усиление роли партий, особенно на региональном уровне, изменение способа рекрутирования высшего должностного лица посредством «избрания» его региональным парламентом, придают современным региональным парламентам более значимую роль. Только у органов законодательной власти есть право принимать региональные бюджеты. В региональных парламентах представлены основные группы интересов, отныне в них формируются фракции партий, представленных и на федеральном уровне, именно в этих органах власти происходит апробация новых «правил игры».

Происходящая сегодня унификация институционального дизайна на практике оказывается гораздо шире и разнообразнее, нежели можно предполагать априори. Распространенные неформальные практики, обладающие высокой степенью устойчивости, разнообразные институциональные характеристики парламентов не позволяют говорить о размывании и рассыпании региональных режимов.

В этой связи особое значение и актуальность приобретает проблема исследования институтов, структурирующих и регламентирующих функционирование парламентов.

Степень научной разработанности проблемы. Изучению органов законодательной (представительной) власти в науке уделяется довольно пристальное внимание. Одними из ключевых подходов в изучении законодательной власти и роли парламентов в политических процессах являются концепции в рамках теории разделения властей, содержащиеся в работах Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Б. Констана, Дж. Мэдисона, У. Бэджгота и др.1

Изучению парламентов в контексте взаимодействия с исполнительной властью, а также под углом политических режимов и форм правления посвящены работы таких видных теоретиков западной политической науки, как С. Хаггард, М. Шугарт, С. Росс, Д. Кэри, К. Стром и др.2

1 См.: Локк Дж. Два трактата о правлении. Сочинения: в 3 т. Т.З. М., 1988; Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969; Федералист: Полит, эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. М., 1993; Bagehot W. The English Constitution. London, 1996.

2 См.: Haggard S., McCubbins M.D. Presidents, Parliaments And Policy. Cambrige University Press, 2001; Ross C. Federalism and Democratization in Russia. Manchester, 2002; Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design electoral dynamics. New York: Cambridge University Press, 1992; Strom K. Contending Models of Cabinet Stability // American Political Science Review. Vol. 79. 1988.

Ключевыми для характеристики участия собственно региональных легислатур в политическом процессе являются концепции региональных политических режимов, а также модели его трансформации, о которых идет речь в работах В. Гельмана, С. Рыженкова, А. Кузьмина, В. Нечаева, С. Борисова, Н. Борисовой, К. Мацузато, К. Сулимова и др.1 При этом отметим, что изучению самих легисталур, их внутренней организации, парламентской деятельности в указанных работах внимание практически не уделяется. Основным актором политического процесса в данных концепциях выступает исполнительная власть, а сами подходы весьма персонифицированы и ситуативны.

Также существует значительное число работ политико-правовой направленности, посвященных изучению органов законодательной (представительной) власти. Так, правовым основам деятельности федерального парламента России, отечественному законотворческому процессу уделяется внимание в изданиях Фонда развития парламентаризма в

1 См.: Гельман В., Рыженков С., Бри М. Россия регионов: Трансформация политических режимов. М., 2000; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: Институты, режимы и практики // Политические исследования. 1998. №1; Гельман В.Я. Политические режимы переходного периода: Российские регионы в сравнительной перспективе // Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001; Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории) // Политические исследования. 2001. №1; Кузьмин А., Мелвин Н., Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2002. №3; Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. Том

5. № 1. 2000; Борисов С. Актуальный политический режим в Нижегородской области: Становление в 1990-е годы // Политические исследования. 1999. №1; Мацузато К. Трансформация политического режима в Татарстане (становление модели централизованного централизма) // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. Екатеринбург, 2002; Сулимов К. Понятие «регионального режима» в политическом дискурсе // Политический альманах Прикамья. Вып.2. Пермь, 2002.

России.1 Вопросы формирования и функционирования российского парламента рассматриваются в работах А. Автономова, В. Кочева и других2. Кроме того, значительное количество работ посвящено проблеме взаимодействия Федерального Собрания РФ с другими органами власти.3 Значительно меньше исследована проблема становления региональных парламентов в России. Одной из первых работ, которая обращается к данной проблеме, стала книга «Урал: становление областных законодательных органов власти (март 1994 - март 1995 годов)», написанная екатеринбургскими авторами.4 Они выделили общее и особенное в организации законодательных органов власти в шести областях Урала, а также определили некоторые тенденции становления представительных органов в субъектах Российской Федерации. Значимым для нас в этих работах является, прежде всего, понимание парламентов как таковых, их юридического статуса в России, места в системе органов государственной власти.

Институциональная оценка российским региональным легислатурам дана в работе Д. Гончарова5. Он сделал серьезную попытку измерить институциональную деятельность региональных легислатур, выделив четыре

1 См.: Парламентаризм в России: Опыт и перспективы 1994 года. М., 1994; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. М., 1996; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах. М., 2000.

См.: Автономов А. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М., 1999; Кочев В.А. Государственная власть в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000.

3 См.: Ачкасов В. Президент РФ и Государственная Дума: перспективы взаимоотношений // Правоведение. 1995. №45; Парламентаризм и многопартийность в современной России. М., 2000.

4 См.: Кириллов А., Кириллов Б., Рыжков А. Урал: Становление областных законодательных органов власти (март 1994 - март 1995 годов). Екатеринбург, 1995.

5 См.: Гончаров Д. Легислатуры в российских регионах: институциональная оценка // Казанский федералист. 2005. №2-3. индикатора. В своем анализе автор опирается на практику деятельности многих региональных парламентских институтов. Работа имеет значительную прикладную пользу для измерения эффективности деятельности легислатур, но не может быть использована вне контекста региональных особенностей.

Анализ процесса становления и развития российских парламентов (федерального и региональных) в 1990-х гг. включен в обширную проблематику политической трансформации современной России. В русле этой проблематики можно выделить работы Ф. Шмиттера, Д. Линца. А. Степана, С. Липсета, А. Пшеворского, Г. О'Доннелла и другие, посвященные процессам демократизации в различных странах мира и, в том числе в России1. В отечественной литературе данная проблематика рассмотрена в работах А. Мельвиля, В. Гельмана, М. Ильина, Б. Капустина и др.2

См.: Linz J.J., Stepan A. Toward Consolidated Democracies // Journal of Democracy. 1996. vol. 7. №2; Lipset S. Some social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy // Empirical Democratic Theory / Editors Cnudde Ch., Neubauer D. Chicago, 1969; O'Donnell G., Schmitter P.C. Transition from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1986; O'Donnell G. Illusions About Consolidation // Journal of Democracy. 1996. vol. 7. №2; Шмиттер Ф. Процессы демократического транзита и консолидации демократии / Демократические переходы: Варианты путей и неопределенность результатов // Политические исследования. 1999. №3; Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Там же. 1996. №5; О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. № 23; Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999.

2 См.: Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты, демократическая теории и посткоммунистическая Россия // Политическая наука в России. М., 2000; Ильин М.В. Российский выбор: сделан, отсрочен, изменен? // Политические исследования. 2003. № 2.; Капустин Б.Г. Конец «транзитологии»? О теоретическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия // Политические исследования. 2001. № 4; Гельман В.Я. Трансформация в России: Политический режим и демократическая оппозиция. М., 1999.

Изучению парламентов в той степени, в которой их функция рассматривается как взаимодействие внутри элитных групп, политических партий посвящены работы группы исследователей. Так под углом зрения развития региональных элит региональные парламенты исследуются в работах Н. Лапиной и А. Чириковой, Р. Галлямова1. Такие исследователи, как Г. л

Голосов, Р. Бикмётов, А. Кынев, А. Глубоцкий, А. Филиппов обращаются к проблеме региональных парламентов при изучении электоральных институтов и партийных систем.

Разнообразным аспектам политического развития регионального парламента в посвящены работы пермских исследователей Л. Фадеевой3 (с точки зрения политической культуры), В. Мохова4 (политической элиты), О. Подвинцева, М. Старковой, С. Бойко5 (в контексте электоральных институтов),

1 См.: Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М. 2000; Галлямов P.P. Политические элиты российских республик: Особенности трансформации в постсоветский период // Политические исследования. 1998. №2.

См.: Голосов Г. Политические партии на региональном уровне // Политическая социология и современная российская. СПб., 2000; Бикметов P.M. Избирательный процесс, власть и оппозиция в Ульяновской области // Политические исследования. 1999. №3; Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Партийная составляющая законодательных собраний российских регионов // Там же. 2003. №6; Филиппов А. Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (1990-1998) / Выборы и партии в регионах России / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой и С. Рыженкова. М.; СПб., 2000.

3 См.: Фадеева Л.А. Политические традиции и региональная политическая культура // Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001.

4 См.: Мохов В.П. Трансформация региональной политической элиты в переходный период: Некоторые тенденции / На путях политической трансформации (политические партии и политические элиты постсоветского периода). Ч. 2. М., 1997.

5 См.: Бойко С.С. Корпорации Пермской области и их роль в региональной политической системе// Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001; Панов П.В., Подвинцев О.Б., Пунина К.А. Воздействие изменений в характере внутриэлитных отношений на

Н. Борисовой, Д. Красильникова1 (эволюции регионального политического режима), П. Панова (законотворческого процесса).

Анализ устройства двухпалатных парламентов субъектов РФ в своей работе провел С. Заславский . Электоральная история, особенности партийного представительства в законодательном (представительном) органе власти Санкт-Петербурга в период с 1989 по 1998 гг. исследована Т. Драбкиной4. А. Сунгуров на протяжении нескольких лет занимался изучением проблем, связанных с функционированием Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (ранее Ленсовета), особенно в части такого института как уполномоченный по правам человека - парламентский омбудсман5.

Одним из примеров case-studies может служить работа доктора юридических наук А. Малого и депутата Архангельского областного Собрания депутатов М. Гмырина «Организация областного парламента»6. В ней функционирование региональных политических институтов Пермской области // Там же. Вып. 3. Пермь. 2002; Старкова М.А. Политическая культура региональной элиты: Пермская область в свете выборов // Там же. Вып. 1. Пермь, 2001.

1 См.: Борисова Н.В. Трансформация российского политического режима: Проблемы институционального развития// Политический альманах Прикамья. Вып. 3. Пермь, 2002; Красилышков Д.Г. Эволюция механизма реализации власти в Прикамье в конце 80 - начале 90-х гг. XX века // Там же. Вып. 1. Пермь, 2001.

2 См.: Панов П.В. Законотворческий процесс в Пермской области // Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001.

3 См.: Заславский С.Е. Российский бикамерализм в региональном измерении // Вести Моск. ун-та. Сер. 12. Полит, науки. М., 2000. № 3.

4 См.: Драбкина Т. Законодательный (представительный) орган власти Ленинграда - Санкт-Петербурга: электоральная история / Выборы и партии в регионах России / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой и С. Рыженкова. М.; СПб., 2000.

5 См.: Римский В., Сунгуров А. Российские центры публичной политики: Опыт и перспективы // Политические исследования. 2002. № 6; Сунгуров А. Из опыта развития института омбудсмена в регионах России // Там же. 2002. №2.

6 См.: Малый А., Гмырин М. Организация областного парламента. Архангельск, 2001. рассматриваются такие вопросы как основы правового статуса представительного органа, описание его структуры, правового положения отдельных элементов.

Анализ разработанности проблемы показывает определенные пробелы в исследовании роли и места парламентов в региональном политическом процессе. Большинство исследований, посвященных какому-то конкретному региону, основываются сугубо на нормативно правовой базе (правовые основы деятельности представительных органов власти субъектов РФ), либо затрагивают узкую проблематику, будь то институт омбудсмана, электоральные процессы1. В научной литературе практически нет примеров столь масштабного кросс-регионального исследования, включающего в выборку все 89 субъектов РФ.

Отсутствие, за редким исключением, литературы по внутренней структуре, по институтам, регламентирующим деятельность региональных парламентов, неполная выборка регионов для сравнения, делают необходимым дальнейшее изучение данного вопроса.

Объектом исследования выступает региональный парламент со своими институциональными характеристиками.

Предметом исследования являются роль и место органов законодательной (представительной) власти в региональном политическом процессе современной России. Говоря о региональном политическом процессе, автор имеет в виду динамические характеристики (функционирование, изменение) региональной политики (politics). Региональная политика включает в себя систему институтов государственной власти, систему управления,

1 Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование репрезентативность: Материалы Всероссийской научной конференции, посвященной 100-летию принятия закона о выборах депутатов I Государственной думы. -Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г. / Под ред. Ю.Н. Солонина, JI.B. Сморгунова. -СПб., 2005. Подавляющее большинство исследований региональных парламентов, включенных в сборник, связано с проблематикой политических партий и выборов. механизмы разработки и принятия решений, основных политических акторов, существующих формальных и неформальных правил игры, в соответствии с которыми формируются и реализуются политические курсы.

Цель исследования: проанализировать место и роль органов законодательной (представительной) власти в региональном политическом процессе современной России.

В связи с этим в работе предполагается решение следующих задач:

1) верифицировать существующие научные концепции, методологические подходы к анализу парламентских институтов;

2) проследить становление федерального законодательства (формальных «правил игры»), регламентирующего взаимодействие органов государственной власти регионов;

3) сравнить место легислатур в конституционном дизайне регионов России;

4) рассмотреть внутреннюю структуру региональных парламентов.

5) рассмотреть варианты институциональной структуры Законодательного Собрания Пермской области;

6) проанализировать взаимоотношения Законодательного Собрания и администрации Пермской области в области законотворчества;

7) выявить соотношение формальных и неформальных «правил игры» в функционировании Законодательного Собрания.

Поскольку обобщенная институциональная оценка региональных легислатур возможна только на основе детальной оценки деятельности отдельных законодательных органов, для более полного и глубокого анализа деятельности парламента и для возможности экстраполяции полученных данных на другие регионы, для исследования в качестве кейса был выбран парламент Пермской области.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 г. по 2005 г. В 1992 г. в регионах начинают приниматься уставы и конституции, определяющие институциональный дизайн. В большинстве регионов деятельность легислатур институционально оформилась к 1997 году. Начиная с 1996 г., в регионах прошли первые всенародные выборы глав, что легитимировало их власть.

В декабре 2003 года в связи с появлением нового субъекта РФ -Пермского края - начинает складываться новая неопределенность: появляются новые институты, правила игры для основных политических акторов, происходят изменения в расстановке элитных группировок. В декабре 2005 г. -был назначен губернатор Пермского края, а в декабре 2006 - будет избрана новая краевая легислатура, что усиливает неопределенность политической ситуации. В связи с чем, период с декабря 2005 г. не входит в поле нашего исследования.

Теоретическую основу исследования составили, прежде всего, теории институтов. Как отмечает в своей работе немецкий ученый Ф. Шарпф, «изучение институтов включает две различные перспективы. Одна фокусирует внимание на последствиях, которые институты могут иметь для политических акторов и их действий. Другая направлена на объяснение генезиса и трансформаций самих институтов»1. Вторая перспектива получила теоретическое обоснование в рамках неоинституционального подхода. Внутри неоинституционализма между различными течениями существуют разногласия по вопросу о том, как возникают и изменяются политические институты2, при этом никто не отрицает тот факт, что деятельность политических акторов влияет на их создание и функционирование. Наиболее активно эту позицию отстаивают сторонники экономической версии неоинституционализма, понимающего под институтами ««правила игры» в

1 Scharpf F. Institutions in Comparative Policy Research // Comparative political studies. 2000.Vol.33, № 6/7. P.763.

2 См.: Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalism // Political Studies. 1996. Vol. 44, №5. обществе, или. созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»1.

Институты включают в себя все формы ограничений (формальных и неформальных), созданных людьми для того, чтобы придать определенную л структуру человеческим взаимоотношениям. Под формальными институтами понимаются конституции, уставы, законы и административные нормы. Они детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Государственные институты гарантируют соблюдение формальных правил средствами убеждения (в идеале) или же угроз и санкций. Формальные правила возникают, изменяются и внедряются путем насаждения извне.

К неформальным институтам относятся традиции, обычаи, моральные ценности, религиозные убеждения, сети и другие нормы долгосрочного общения. Неформальные институты вырастают на основе самоорганизующейся динамики социального взаимодействия. Они генерируются социально.3

Процесс образования специфического набора социальных норм и правил, задающих контекст человеческого существования и взаимодействия, определяется как институционализация. Совокупность таких правил эффективно связывает поведение акторов, гарантирует соответствие реальности ожиданиям и одновременно развивает силу действия. Институциональные изменения - т.е. изменения институтов - определяют то, как общества развиваются во времени и являются ключом к пониманию исторических перемен.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.,1997. С. 17.

2 Там же.

3 Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефективных демократиях // Политические исследования. 2002. № 2. С.22.

Взаимодействие формальных и неформальных институтов нашло свое отражение в предложенной Д. Нортом концепции представительного органа, отражающего интересы групп избирателей и их роль в достижении соглашения с правителем. Эта концепция учитывает потребность правителя в получении больших налоговых доходов в обмен на согласие предоставлять определенные услуги группам избирателей. Представительный орган облегчает обмен между сторонами. В современной представительной демократии общественная система становится гораздо сложнее, благодаря развитию многообразных групп интересов и гораздо более сложной институциональной структуры, призванной облегчить обмен между группами интересов. Ввиду многообразия групп интересов, ни одна группа, которая может иметь своего представителя в законодательных органах, не способна завоевать большинство. Поэтому каждый законодатель не может действовать в одиночку и представлять только свою группу. Ему приходится заключать соглашения с другими законодателями, которые представляют другие группы интересов.1

В условиях неопределенности, связанной с изменением институтов, едва ли не решающую роль играет выбор институтов, выбор конституционной модели распределения властных полномочий по горизонтали (президентской или парламентской). Именно на этом этапе значительную роль играют легислатуры, обладающие в демократической системе определенным набором функций: формирование повестки дня, репрезентативность (парламент -единственный институт, который представляет политическое сообщество, как в целом, так и во всем его многообразии), политическое рекрутирование и другие.2 Кроме того, парламенты легитимируют существующие (установившиеся) политические режимы.

1 Норт Д. Указ. соч. С.70-71.

2 Hahn J.W. Introduction: Analyzing Parliamentary Development in Russia / Democratization in Russia: the development of legislative institution / edited by Jeffrey W. Hahn. 1996. P.4.

Первоначальный выбор, с точки зрения исторического институционализма, оказывает глубокое воздействие на все последующие политические решения. Это означает, что даже если произойдут несколько последующих структурных изменений, первоначальные изменения продолжают оказывать свое воздействие на политический процесс.

В результате изменений формальных институтов - конституционного дизайна, в частности, происходит трансформация политического режима. Различия между президентскими и парламентскими режимами находятся в центре исследовательских интересов структурного неоинституционализма1.

В рамках этого подхода на первый план выходит такой аспект: какой эффект оказывают формальные политические институты на характеристики политической системы в целом - партийную систему, стабильность или представительность правительства и т. д. Следовательно, независимой переменной здесь являются формальные политические институты: конституционный дизайн, электоральные системы, структура парламента. Зависимой - партийная система, стабильность правительства и другие. Модель конституционного дизайна оказывает существенное воздействие на политический процесс, определяя правила игры: с одной стороны, предоставляя, а с другой — ограничивая политические возможности акторов2. Та или иная модель конституционного дизайна является проекцией места парламентов в политической системе, характеристикой внешнего аспекта его деятельности.

Методы исследования. В диссертации применялось несколько методов: 1) интервью, прямое (включенное) наблюдение; 2) кросс-темпоральный и эталонный методы сравнения; 3) статистический и исторический.

1 См.: Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.

2 См.: Панов П.В. Теории политических институтов. Пермь, 2004. глава 8.

Из сугубо политологических методов в диссертации был использован метод М. Шугарта и Дж. Кэри 1 для сравнительного анализа формальных институтов в регионах России, а также для анализа конституционного дизайна, заложенного рамками федерального законодательства. Ценность данного метода заключается в том, что он может быть адекватно применен к большому числу случаев (выборка из 89 случаев), позволяет достаточно быстро и точно описать и провести сравнительный анализ различных моделей конституционного дизайна.

Для измерения конституционного дизайна М. Шугарт и Д. Кэри предложили так называемый интервальный, или пространственный, метод.2 Все разнообразие взаимоотношений между органами власти они предлагают анализировать по двум шкалам:

- власть президента над правительством (возможность как формировать, так и увольнять правительство). Чем больше таких полномочий, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по этой шкале.

раздельное выживание» ((власть парламента над правительством (вотум недоверия, импичмент, отставка президента) и власть президента над парламентом (право роспуска парламента)). Чем меньше эти зависимости, тем большее значение у режима по данной шкале. Каждый из четырех параметров оценивается по 4-балльной шкале. Затем баллы суммируются, в результате чего два показателя измеряются по шкале от О до 8. После этого две шкалы накладываются на плоскость с двумя осями координат, и мы получаем не только «измерительный инструмент», но и графическую иллюстрацию, на которую можно наложить конституционный дизайн сравниваемых стран.

1 См.: Shugart M.S., Carey J.M. Opt. cit.

2 Ibid. Ch.8.

Следует отметить, что Шугарт и Кэри предложили подобный инструментарий для измерения еще одного показателя президентской власти — «законодательная власть президента»: право вето, издания декретов, вынесение вопросов на референдум и т. д.1 Этот показатель имеет самостоятельное значение и не учитывается при измерении конституционного дизайна.2

Иначе говоря, для достижения поставленной цели автор использовал сложное сочетание количественных и качественных методов. На первом этапе исследования при выборке в 89 субъектов РФ были применены количественные методы, тогда как на втором этапе в ходе анализа конкретного проявления изучаемого феномена был применен широкий спектр качественных методик.

1 Впоследствии данная методика была использована Шугартом при анализе политических процессов в странах Восточной Европы (См.: Shugart М. Executive-Legislative Relations in Post-Communist Europe. Transition, 1996, vol. 2, №25). Применилась она и при изучении российских регионов (См.: Ross С. Federalism and Democratization in Russia. Manchester, 2002.), в т.ч. отечественными специалистами (См.: Умнова И. Разделение законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: правовые аспекты / Органы государственной власти субъектов Российской Федерации / под ред. В .Я. Гельман и др. М., 1998). Однако в работах российских исследователей метод Шугарта-Кэри, в основном, используется в сокращенном и/или урезанном виде и служит скорее вспомогательным средством при описании одного из измерений регионального политического режима (См.: Кузьмин А., Мелвин Н., Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2002. №3). Была также сделана попытка соединить модель Шгарта-Кэри с теорией рационального выбора для исследования объема полномочий законодательной и исполнительной ветвей региональной власти, установленного конституциями республик в составе РФ (См.: Кононенко П.Б. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской Федерации // Политические исследования. 2003. №6).

2 Shugart M.S., Carey J.M. Opt.cit. Ch.8

Источниковую базу исследования можно разделить на несколько групп:

1) нормативные документы. Они позволяют формально определить изменения «правил игры», институциональный дизайн политических режимов регионов. Это, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы и указы Президента РФ, устанавливающие основные принципы организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ. На основании выделенных этапов исторического развития регионов при анализе федерального законодательства учитывались его редакционные изменения.

Другая группа документов - основные законы (конституции и уставы) субъектов РФ. Аналогично с федеральным законодательством, основные законы субъектов были взяты в трех редакциях, несмотря на то, что изменения в них порой вносятся ежемесячно. Для анализа мы взяли самую первую редакцию конституции или устава в зависимости от сроков принятия в каждом конкретном регионе. Затем редакция, учитывающая изменения, принятые на федеральном уровне - в зависимости от региона 1999-2002 гг. И, наконец, последняя учитываемая нами в исследовании редакция уставов и конституций - после внесения в них изменений, касающихся изменения процедуры избрания глав регионов. В ряде регионов подобные изменения не внесены и на настоящий момент.

Отметим также, что в связи со значительным объемом региональных «конституций», в соответствие с поставленными задачами, для анализа были взяты лишь главы, касающиеся законодательной и исполнительной власти субъекта.

Кроме того, для исследования внутренней структуры - количества комитетов и численности парламентов, в качестве источников были использованы региональные законы о парламентах, а также регламенты их работы.

2) архивные документы Законодательного Собрания, являющиеся эмпирическим материалом для проверки выдвигаемых нами гипотез. Это протоколы заседаний, содержащие сведения о рассмотренных и принятых вопросов в ЗСПО. В стенограммах заседаний содержатся выступления депутатов, представителей исполнительной власти в ходе обсуждения того или иного вопроса. В материалах рабочих групп содержится информация о количестве поступивших поправок к тому или иному законопроекту, количестве и периодичности заседаний рабочей группы, круге участников обсуждения законопроекта. Весьма значимым источником для нас являются поименные голосования депутатов в ходе пленарных заседаний ЗСПО. Применение количественных методов исследования позволит определить уровень «фракционной солидарности». Причем, поименные голосования являются единственным источником для этого.

3) материалы и информация, полученные путем включенного наблюдения во время пленарных заседаний ЗСПО, его комитетов, рабочих групп, перерывов, а также в результате экспертных интервью, бесед с работниками аппарата ЗСПО, помощниками депутатов. Эта группа источников дает возможность выявить неформальные «правила игры» и нормы поведения, практики взаимодействия различных акторов в ЗСПО;

4) мемуары политических и государственных деятелей, например, первого спикера ЗСПО Е. Сапиро, или председателя комитета по региональной политике ЗСПО первого созыва, а ныне депутата Государственной Думы РФ А. Климова. В их книгах содержатся и воспоминания о становлении пермского регионального парламента, и некоторые оценки деятельности как парламента, так и исполнительной власти. Как и интервью, мемуары также служат источником для рассмотрения и анализа неформальных практик в деятельности парламента.

5) периодические издания, как федеральные, таки региональные. Прежде всего, это Независимая газета с приложением НГ-регионы, Российская газета, КоммерсантЪ, Ведомости. Пермскую региональную прессу можно разделить на лояльную губернатору - Новый Компаньон, Бизнес-класс, Пермские новости, Местное время, Деловое Прикамье, и на оппозиционную -Пермский обозреватель, Вечерня Пермь, отчасти Звезда.

6) Отдельно следует сказать о такой группе источников, как Интернет-ресурсы. Информационные материалы о деятельности региональных парламентах, сведения об их структуре, персональном составе депутатов, законотворческом процессе размещается на региональных сайтах. Их наполняемость, качество предоставления информации является одним из показателей открытости парламента для внешнего мира, степени развития парламентских институтов. Результаты исследований показали, что из 89 региональных парламентов собственные Интернет-порталы имеют 65. Как правило, на всех этих сайтах можно найти новости, информацию о структуре и составе парламентов. Сведения о депутатах, информация об аппарате, планы мероприятий и повестки заседаний также размещены на большинстве официальных сайтов парламентов. Однако на многих сайтах (Брянская, Владимирская, Воронежская, Калининградская, Пермская, Сахалинская области и другие регионы) не размещены региональные законы, особенно такие, как устав/конституция, закон о парламенте, закон о выборах и т.п. Наиболее полно деятельность парламентов освещена в таких регионах, как Волгоградская, Камчатская, Липецкая области. Здесь присутствует и механизм обратной связи, и подробная информация об органах, формируемых парламентом (Контрольно-счетная палата, представители в СФ ФС РФ, Совет органов местного самоуправления и другие), аналитические отчеты, справочники.

Информацию о парламентах 13 регионов (Республики Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика, Новгородская, Омская, Орловская, Тамбовская, Тульская области, Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий автономные округа) можно найти только по косвенным источникам в Интернет - это сайты, предоставляющие справочную информацию (http://www.mediatext.ru/docs), либо новостные ленты информационных агентств.

Остальные парламенты имеют свою страницу или раздел на официальных сайтах регионов (Республики Алтай, Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкессия, Коми, Тыва (Тува), Псковская область, Еврейская автономная область, Усть-Ордынский Бурятский и Эвенкийский АО), либо на сайтах исполнительных органов власти (Республика Мордовия, Калужская, Кировская, Пензенская, Челябинская области, Ханты-Мансийский АО).

Минимальную информацию о Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия и Областном собрании депутатов Архангельской области можно получить с официальных сайтов их председателей.

Теоретическая значимость исследования определяется наличием в диссертации теоретических выводов, объясняющих взаимовлияние процесса становления парламентских институтов и политических процессов в ходе постсоветской трансформации, в котором в ходе изменений сохраняются значительные элементы непрерывности, но сами непрерывности подвержены изменениям. Кроме того, теоретическая значимость исследования определяется углубленным осмыслением сущности и особенностей развития регионального политического процесса. Проведенное сравнение конституционного дизайна всех 89 регионов на разных этапах изменения федерального и регионального законодательства может послужить основой для новых исследований и региональных политических режимов, и институтов исполнительной власти в частности. Модифицированная методика Шугарта-Кэри может быть применена и для анализа институционального дизайна органов местного самоуправления.

Практическая значимость работы. Материалы данного исследования могут быть использованы при чтении как общих курсов по политическим процессам в России, политической регионалистике, так и при чтении спецкурсов по актуальным вопросам взаимодействия органов государственной власти, политико-административному управлению.

Результаты исследования могут использоваться государственными служащими и политиками при выработке форм взаимодействия между ветвями власти, при подготовке и корректировке соответствующих программ и законопроектов, направленных на совершенствование государственного управления в регионах.

Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политических наук Пермского государственного университета. Основные положения, идеи и выводы исследования были изложены автором на публичных экспертных дискуссиях «Социальная политика как инструмент продвижения демократии на локальном уровне», (Пермь, июнь 2004 г.), «Взаимодействие власти и общества в социальной сфере», (Пермь, ноябрь 2004 г.), на семинаре-форуме «Перспективы развития представительных органов власти регионов», (Пермь, декабрь 2004 г.), на Всероссийской конференции «III Гражданские Чтения, посвященные памяти Виктора Астафьева», (Пермь, май 2005 г.), на Всероссийской научной конференции «Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность», (Санкт-Петербург, декабрь 2005г.), а также в 17 научных публикациях, включая:

Лунина К.А. Воздействие изменений в характере внутриэлитных отношений на функционирование региональных политических институтов Пермской области // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. Вып. 3. С. 94-113. В соавторстве Пановым П.В., Подвинцевым О.Б.

Лунина К. Институциализация взаимоотношений администрации и Законодательного Собрания Пермской области в 1992-2000 годах / Проблемы достойного правления глазами студентов: Сборник статей. Пермь, 2002. С. 1321.

Пунина К. Региональная политическая элита Пермской области / Пермская элита: Становление, развитие, современное состояние. Пермь, 2003. С.60-64.

Пунина К. Конфликты и «порядок» в региональном парламенте (На примере Законодательного собрания Пермской области) // Политические исследования. 2003. №6. С. 125-134. В соавторстве с Пановым П.В.

Пунина К. Институты, структурирующие деятельность комитетов Законодательного Собрания Пермской области / Пермский вариант - 2: Политическое развитие Прикамья и России в 1990-е годы. Пермь, 2004. С.59-68.

Пунина К. Проблемы взаимодействия власти и общества в процессе создания социального законодательства // Политический Альманах Прикамья. Пермь, 2005. Вып. 5. С. 58-65.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Пунина, Ксения Александровна

Трансформация советской политической системы привела к появлению на

региональном уровне законодательных органов власти, играющих основную

роль в принятии решений: создание региональной законодательной базы,

определение (формулирование) формальных правил игры, выстраивание

формальных и неформальных практик. В процессе трансформации

политических институтов легислатуры первыми получили легитимность

снизу. От взаимодействия их с исполнительной властью зависело становление

того или иного политического режима в регионах. Формирование институционального (конституционного) дизайна в

российских регионах происходило по-разному, хотя и зависело от

установленных федеральных рамок. Тот факт, что в подавляющем

большинстве субъектов РФ воспроизводится общероссийская

конституционная модель в данной работе верифицирован при помощи

количественных методов, в первую очередь, на основании модифицированной

автором методики Шугарта-Кэри. На первом этапе — этапе первоначального

институционального выбора — было выявлено большое число разнообразных

моделей конституционного дизайна от чистого парламентского типа,

президентско-парламентского и до чистого президентского типа. Последний

тип, дающий большие полномочия главе исполнительной власти был наиболее

распространенным. Политические процессы, начавшиеся на федеральном уровне с приходом к

власти В. Путина, стали носить характер так называемой «рецентрализации». Федеральный центр начал политику, направленную на усиление своей роли,

что нашло отражение и в устранении противоречий регионального

законодательства федеральному. В 1999 г. впервые был принят Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»,

установивший жесткие рамки для конституирования институционального дизайна в регионах России. В результате, с формальной точки зрения,

нолитические режимы в регионах утратили то разнообразие, которое

наблюдалось н а этане нервоначального институционального выбора. Щ/ Современный этан развития региональных нолитических нроцессов

свидетельствует об усилении тенденции унификации на уровне установления

ф формальных нравил игры и нроцедур. Вслед за изменением федерального

законодательства в 2004 г. нодавляющее большинство регионов установило у

себя смешанный тин раснределения нолномочий но горизонтали, находянцийся

между нрезидентским и ассамблейно-независимым. Роль и влияние

законодательной власти в этом варианте формально несколько значимее, чем в

чистом нрезидентском тине . Однако следует отметить тот факт, что в конституционно-нравовых

нормах, фиксируюш;их конституционный дизайн, содержится и региональная

снецифика, некоторые субъекты сохранили некоторые нравила, которые

сложились на этапе нервоначального институционального выбора. В то же

время, в конституционном дизайне не отражается реальный механизм

действия властных институтов, который, как представляется, отличается от

региона к региону. Примером такого разнообразия является институциональная структура

регионального нарламента, которая определяется депутатами самостоятельно в

ф результате постоянного взаимодействия. Такие структуры облегчают как

объединение ресурсов, так и проведение совместных решений в жизнь ; они

ограничивают самостоятельное участие акторов в нолитическом процессе, но в

то ж е время резко снижают стенень неонределенности, делая

функционирование парламента значительно более стабильным и устойчивым. Индикатором нолитических процессов и траектории институционального

развития является внутренняя организация парламента , его комитетская

структура. Применительно к региональным легислатурам, можно сказать, что

^ отсутствие опыта законотворческой деятельности, становление новой политической и экономической системы в регионах в период становления

парламентских структур в значительной степени влияло на определение

структуры законодательного органа. Нестабильная экономическая ситуация в

регионе, меняющаяся социальная структура общества не позволяли

устанавливать долговременные структуры, исходя из интересов общества и

экономики. В большинстве регионов структура парламентов была скопирована

либо с Государственной Думы, либо с прежних областных и краевых Советов. В российских региональных парламентах система постоянных комитетов

(комиссий) построена по функционально-отраслевому принципу. Сравнительный анализ региональных парламентов показал, что их обобщенная

институциональная оценка возможна только на основе детальной оценки

деятельности отдельных законодательных органов. Такие индикаторы, как

место парламента в системе разделения властей, его институциональная

структура и эффективность, взаимодействие с другими акторами, могут быть

введены, в первую очередь, в рамках сравнительно-ориентированного

исследования отдельного региона, для более полного и глубокого анализа

деятельности парламента и для возможности экстраполяции полученных

данных на другие регионы

Анализ регионального политического процесса как динамических

характеристик системы институтов государственной власти, системы

управления, механизмов разработки и принятия решений парламентов показал,

что с одной стороны, под воздействием федерального Центра происходит

унификация конституционных моделей российских регионов, с другой

стороны, структура комитетов региональных парламентов развивается с

учетом региональной специфики и многообразия направлений региональной

политики. В исследовании данного феномена, на взгляд автора, необходимо

сочетание количественных и качественных методов. В полной мере это удалось сделать в рамках исследования конкретного случая —

Законодательного Собрания Пермской области. Деятельность региональной легислатуры может рассматриваться в двух

аснектах - внешнем и внутреннем. Внешний аспект - взаимодействие

Законодательного Собрания с другими акторами регионального политического

процесса. Внутренний аспект - взаимодействие между акторами в самом

парламенте. К ним относятся депутаты, комитеты и депутатские группы. Комитет Законодательного Собрания является одним из основных

субъектов подготовки решений в региональном парламенте. Применительно к

комитетской структуре ЗСПО, установлена связь между основными

направлениями деятельности комитетов, приоритетными направлениями в

политике региональной власти и выбором депутатами того или иного

комитета. Сравнительный анализ показал, что четкое распределение

политических групп по комитетам во втором созыве сменяется весьма

размытым составом комитетов в третьем созыве. Это может быть объяснено

как существованием некоего баланса сил в комитетах, стремлением «фракций»

иметь своих представителей во всех комитетах, вместо установления контроля

над одним, так и отсутствием четкой ярко выраженной политики групп, частой

смены приоритетов, групповой нестабильности. И - как следствие,

превалирование личностных отношений и взаимосвязей над партийно политическими. В комитетах сложилось две модели взаимоотношений:

межличностные и межгрупповые. Так, в работе комитетов, механизмах их

взаимодействия наряду с формальными нормами, важное место занимают

неформальные стратегии и «правила игры». Происходит очень сложное и

трудноотделимое переплетение и сращивание формальных и неформальных

институтов, при этом последние имеют тенденцию к дальнейшей

формализации, т.е. легализации, закреплению в нормативно-правовых

документах.Формально-групповая структура Законодательного Собрания третьего

созыва по сравнению с предыдущим значительно усложнилась, что

выразилось 1) в увеличении количества депутатских групп с 3 до 7; 2) две из

семи депутатских групп приобрели «партийный» характер; 3) в работе

нынешнего созыва областного парламента широко используется двойное

членство в депутатских группах. Усложнение формальной структуры

парламента отражает реальную сложность расстановки сил внутри

региональной политической элиты. Более четкая формально-групповая

структура ЗСПО второго созыва - по интересам, профессиональной

принадлежности и личной привязанности к определенному лидеру не

вызывала для парламентариев необходимости входить в состав двух и более

депутатских групп. В 2004 г. происходит как снижение уровня фракционной

солидарности, так и количества «спорных голосований». Последнее

объясняется тем, что работа парламента становится все менее публичной. В работе Законодательного Собрания в сфере взаимодействия с областной

администрацией также произошло взаимное переплетение,

взаимопроникновение формального и неформального, публичного и

непубличного. В вопросе разработки законодательства приоритет отдается

профессионалам из администрации, нежели депутатам, приезжающим в ЗС два

раза в месяц. Как и при внутренней организации, во взаимодействии с

внешними акторами пермский региональный парламент использует комплект

формальных и неформальных институтов. Последние наиболее активно

используются при решении сложных противоречивых вопросов. Институциональное равновесие обеспечивается тем, что ни одна элитная

группировка не обладает устойчивым большинством в пермском парламенте и

полностью не контролирует исполнительную власть. Такое положение вещей

приводит к тому, что пермская региональная элита стремится к поиску

компромиссов по наиболее принципиальным вопросам, и исполнительная

власть старается проводить сбалансированную политику, поддерживать определённую стабильность в регионе (на институциональном, социально экономическом и общеполитическом уровне). В основе феномена переплетения и взаимопроникновения формальных и

неформальных «правил игры», по большому счету, лежит такое явление, как

«импорт институтов». Он произошел в 1990-е гг. в процессе радикальной

трансформации политической системы и заимствования западных (по своему

происхождению) формальных правил (парламентской процедуры,

многопартийности и т.д.). Теоретические и эмпирические исследования

институциональных трансплантаций показывают, что успех

институционального импорта зависит как от «политического искусства импортеров», так и от «пригодности» трансплантанта: «в контексте институциональной трансплантации возникает напряжение между

формальными и неформальными институтами... Невозможно

трансплантировать всю гамму формальных и неформальных институтов сразу. Трансплантируя формальные институты страны-донора на свою почву, акторы

часто имплицитно надеются, что это приведет к изменению культурных

практик. Однако неформальные институты, хотя не являются полностью

независимыми от формальной сферы, гораздо более неуловимы и их труднее

трансплантировать, чем формальные. Когда это случается, то обычно

происходит в форме трансплантации идеологии или набора идей, отличных от

тех, которые ранее превалировали. Хотя даже в этом случае разработка этих

идей протекает в форме повых формальных рамок, которые могут

происходить, а могут напрямую и не происходить из оригинальных»\

В результате «имнорта» траектория институционального развития может

развиваться по различным сценариям. В одних случаях новые институты

отвергаются, в других они «приживаются» к новому контексту, третий вариант

* The Theory and Practice of Institutional Transplantation: Experiensies with the Transfer of

Policy Institutions / Editors M. de Jong, K. Lalenis, V, Mammadouh. Kluwer Academic

Publishers. 2002. P.22. • появление «институционального гибрида». Выбор сценария в значительной

степени зависит от констелляции акторов. В рамках доступной информации и

своего понимания полезности (а также в рамках институтов более высокого

уровня) каждый актор производят институциональный выбор\

На наш взгляд, это объясняет различия институциональных структур в

региональных парламентах России. В регионах, где губернатор является

доминирующим актором, его рациональной стратегией становится создание

неформальных политических сообществ клиентелистского типа, которые

позволяют ему полностью контролировать ситуацию в парламенте. В

условиях, когда Центр начинает активно способствовать укреплению

федеральных политических партий (прежде всего, «партии власти») на

региональных политических сценах, стратегии доминирующих акторов

меняются. Многие губернаторы активно включились в процесс партийного

строительства с тем, чтобы уже формальные партийно-групповые структуры

стали опорой их влияния в парламентах. В регионах с иной расстановкой политических сил, при отсутствии

доминирующего актора (ярким примером является Пермская область),

наиболее рациональной стратегией влиятельных политических акторов при

выборе институтов стала ориентация на использование как формальных, так и

неформальных структур, поскольку каждая из них в отдельности не

обеспечивает оптимального с точки зрения максимизации полезности

результата. В таком случае траектория институционального развития

оказывается значительно сложнее. При этом, одновременно действует

несколько разнонаправленных тенденций:

- продолжают оказывать влияние старые неформальные институты

(«наследие»). ' См.: Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в

современной российской нолитике //Политические исследования. 2003. JVQ4.импортированные институты оказывают достаточно сильное

воздействие на сохранившийся неформальный контекст. Формальные

демократические процедуры, как бы к ним не относились политические элиты,

к заставляют их подстраиваться под себя. Более того, формальные институты в

ряде случаев дают для политических акторов больший результат, чем

ф следование неформальным нормам

- неформальные практики модифицируют формальные институты -

наблюдается и обратный процесс. - «деформализации правил» ^

Очевидно, что тенденции соотношения формальных и неформальных

правил в условиях возникновения «институционального гибрида» весьма

противоречивы. Если формальные и неформальные институты противоречат

^ друг другу, происходит, своего рода, «разбалансировка системы». Лучшей

гарантией выживания и повышения роли формальных институтов, приведения

системы в баланс являются: 1) сохранение конкурентной политической среды,

в том числе в учреждениях парламентского типа; 2) институциональное

преодоление «неформального багажа» путем установления формализованной

системы «сдержек и противовесов» применительно и к парламентским

институтам. Сегодня в рамках образования нового субъекта РФ - Пермского края -

ф идет процесс определения его институциональной структуры. В декабре 2006

г. должны состояться выборы в Законодательное Собрание Пермского края. В

регионе активно обсуждаются вопросы численной структуры будущего

парламента, его институциональная структура. Сформирована временная

избирательная комиссия по выборам депутатов нового парламента. Идет

активное создание коалиций, политические партии формируют избирательные

' См.: Радаев В, Новый институциональный подход и деформализация правил в российской

экономике / Экономическая социология: Новые подходы к институциональному и сетевому

анализу / нод ред. В. Радаев. М., 2002.списки, исполнительная власть ищет возможные пути влияния на будущий

состав парламента. Представляется, что на становление/формирование

краевого парламента будет, так или иначе, влиять опыт деятельности

. к легислатуры Пермской области, поскольку очевидно, что часть депутатского

корпуса новой легислатуры будет сформирована за счет депутатов

ф предыдущих созывов. Вследствие этого, весьма важным оказывается вопрос:

насколько этот эффективен. Эффективность Законодательного Собрания Пермского края понимается

нами с точки зрения трех важных функциональных характеристик

легислатуры: представительства, законотворчества и контроля над

исполнительной властью. Иначе говоря, эффективная легислатура - это такой

институт власти, который максимально представляет и продвигает в своих

^ качественных решениях интересы общества, как в целом, так и групп и

сообществ его образующих. Относительно структуры региональной легислатуры, установлено, как

отмечалось выше, что сильные, специализированные и авторитетные комитеты

- залог ее успешной законотворческой работы. Комитетская структура

Законодательного Собрания Пермской области сложилась еще в середине

1990-х гг. и с того времени не претерпела изменений. Но в новых условиях

реализации ряда реформ, особенно в связи с объединением двух субъектов,

ф логика распределения между комитетами вопросов, находящихся в их

ведении, порой нарушается, по ряду вопросов возникают пересекающиеся

интересы. Это зачастую снижает эффективность работы, выводит на передний

план неформальные правила, нивелируя демократические процедуры. Комитетская структура новой легислатуры должна создаваться исходя из

новых реалий. Качество представительства интересов в парламенте связано с другой

институциональной структурой - депутатскими «фракциями». Новые правила

л формирования региональных парламентов по смешанной избирательной системе, в конечном итоге, должны способствовать становлению в них

«полноценных» депутатских фракций, основанных на партийной

принадлежности депутата. Существующая в настоящее время возможность у

депутатов состоять одновременно в двух депутатских группа делает

фракционную структуру легислатуры нечеткой, кроме того, идентификация

депутата может быть двойной, а значит, профессионализм депутата

относительно низкой. Это, в свою очередь, влияет на качество разработки,

обсуждения и принятия решений. Кроме того, вследствие наличия этого

института неустойчивой оказывается и фракционная солидарность. В условиях

смешанной системы формирования легислатуры, устранение этого института

позволит расширить контрольные возможности за избранниками со стороны

общества. На постоянной профессиональной основе в ЗСПО сейчас работает 9

человек. Это председатель ЗС, его заместитель, председатели 2 комитетов и

заместители председателей комитетов. Это означает, что для трех четвертей

депутатского корпуса работа в парламенте - вторична. Столь низкий уровень

профессионализации политической жизни влияет на качество принимаемых

решений и успешное проведение региональной политики. Поэтому

необходимо принципиальное решение вопроса об увеличении численности

депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе. Немаловажной является и проблема развития политико-правовой культуры

региональных парламентариев. В отношениях между исполнительной и законодательной властью

необходимо усилить контроль легислатуры над «правительством». Нри

относительной развитости формальных средств контроля (парламентские

слушания и комиссии, депутатские запросы) в настоящее время отсутствует

публичная система оценки работы администрации. Кроме того, для повышения эффективности функционирования

регионального парламента необходимо усиливать уровень профессионализации политики. Исходя из того, что депутаты ЗСПО

собираются на пленарные заседания для принятия решений один раз в месяц. С одной стороны, такая периодичность заседаний может быть объяснена

тщательной подготовкой вопросов к пленарным заседаниям и формализацией

процедуры голосования по вопросам. Однако анализ ситуации показывает, что

депутаты голосуют за решения, выработанные по инициативе исполнительной

власти и оформленные («согласованные» с) аппаратом парламента. И несмотря

на достаточно высокую степень образованности и профессионализма

чиновников, в силу дефицита времени и отсутствия организационных

возможностей законодательный орган не может вести ни эффективную

законодательную работу, ни действительно контролировать деятельность

исполнительной власти и региональной бюрократии в той мере, в какой бы мог

это делать. В этой связи следует провести перераспределение законодательных

полномочий от бюрократии в пользу «народных избранников» для повышения

качества вырабатываемых и принимаемых решений, а также ответственности

перед избирателями за эти решения. Таким образом, очевидна роль формальных институтов,

регламентирующих деятельность регионального парламента. Без

приоритетного положения этих институтов роль представительной власти в

региональном политическом процессе становится декларирующей и

декорирующей. При становлении Законодательного Собрания Пермского края

необходимо не только учитывать опыт демократических государств, но и

восстановить, активизировать те элементы деятельности представительных

органов, которые делали их значимым актором в 1990-е гг.