Правовые основы финансирования и финансового контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Шапошников, Алексей Валерьевич

• Шапошников, Алексей Валерьевич
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Шапошников, Алексей Валерьевич

Введение.

Глава 1. Значение и источники правового регулирования финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий.

§ 1. Теоретико-правовые аспекты и этапы развития законодательства Российской Федерации о финансировании избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий.

§ 2. Принципы и субъекты финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий.

§ 3. Правовое регулирование порядка финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий.

Глава 2. Особенности порядка формирования и расходования избирательных фондов.;.

§ 1. Понятие и значение избирательного фонда.

§ 2. Порядок формирования избирательных фондов.

§ 3. Направления расходования избирательных фондов.

Глава 3. Контроль за формированием и расходованием фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений; а также бюджетных средств, выделенных для обеспечения деятельности избирательных комиссий

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовые основы финансирования и финансового контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий»

Выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации проходят каждые 4 года. Такое положение закрепляет Конституция Российской Федерации 1993 года1 (соответственно статьи 96 и 81). Таким образом, устанавливается сменяемость основных должностных лиц государства, что обеспечивает необходимую ротацию власти, изменение состава правящей элиты. Но финансирование выборов, стадий данного процесса -дорогостоящее мероприятие, которое требует существенного расходования бюджетных и частных (внебюджетных) средств. Опыт всех предыдущих избирательных кампаний показывает, что значение финансового обеспечения как одного из решающих факторов очень велико в целях получения кандидатами соответствующих мест во властных структурах федерального уровня. Финансирование выборов - особый предмет правового регулирования, который предполагает установление относительно точных параметров расходования средств, их источники, процедуры, решение вопросов формирования фондов .

Настоящая работа посвящена исследованию проблем финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий, так как к 2003 году в Российской Федерации сложилась обширная законодательная база и практика применения норм избирательного законодательства, в том числе и в области финансирования избирательных кампаний.

Актуальность темы исследования определяется противоречивым состоянием демократических преобразований, необходимостью системного подхода в анализе достигнутых результатов развития российской государственности посредством выборов - высшей формы непосредственной

1 Российская газета. 1993. № 237.

2 Выборы в Российской Федерации. - М.: ВЭЛТИ, 1998. С. 27. демократии, в части поиска и совершенствования правового механизма их финансирования, с одной стороны, и финансового контроля - с другой.

Кроме того, в 2002 году приняты два Федеральных закона, регламентирующие выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Выборы, соответственно, состоятся в 2003 и 2004 годах. Вышеупомянутые законы также регламентируют финансирование избирательных кампаний кандидатов, но с существенными изменениями, в отличие от аналогичных законов 1999 года, утративших силу.

Выбор темы настоящей работы обусловлен многочисленными проблемами, возникающими на практике, в области соблюдения всех установленных законом правил при формировании и расходовании избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и объединений, а также контроля за данными процессами. Кроме того, на проведение выборов федерального уровня затрачиваются и средства федерального бюджета, которые нуждаются в рациональном и эффективном расходовании.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется постепенный переход от наследия прошлого к демократическому обществу, основанному на широком участии граждан в формировании всех государственных органов власти, сознавая, что «задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству»1. В этой связи необходимо выделить основные проблемы правового регулирования и определяющие их тенденции финансового обеспечения подготовки и проведения выборов - единственного легитимного основания делегирования власти народа органам государственной власти и органам

1 Россия на рубеже эпох. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 5. местного самоуправления1. Это соотношение бюджетного и внебюджетного финансирования избирательных кампаний, определение порядка формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, осуществления контроля за порядком формирования и расходования фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений, а также бюджетных средств, выделенных для обеспечения деятельности избирательных комиссий.

В последнее десятилетие в стране произошли радикальные изменения взаимоотношений между государством и обществом, гражданином и властью, которые привели к значительному преобразованию системы публичной власти. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических и социально-политических системах и процессах. Финансы являются основополагающими носителями информации в организационно-правовом управлении, они - определяющий критерий его эффективности и оптимального развития. Действительно, победить на выборах сегодня в России возможно в том случае, если кандидат или его партия известны людям (потенциальным и реальным избирателям -электорату), их программы авторитетны; или при помощи значительных финансовых средств, вложенных в предвыборную агитацию, работу с избирателями (выезд на места, проведение встреч, аренду помещений, оплату труда агитаторов и сборщиков подписей).

Характерно, что финансы выполняют три функции: распределительную, контрольную и стимулирующую, роль которой на современном этапе развития России возрастает. Адекватное проявление названных функций в избирательных кампаниях возможно лишь при условии

1 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма - Инфра - М., 2002. С. 358. оптимального совершенствования их правового регулирования, включая развитие законодательной базы.

В связи с изложенным выше возникает вопрос о степени эффективности правового регулирования финансирования и осуществления финансового контроля за проведением выборов на современном этапе, в значительной степени определяющих развитие основополагающих институтов избирательного права в единой совокупности с институтами и положениями финансового, бюджетного права. Но необходимо отметить, что в 2002 году выбрана и законодательно сформулирована позиция российского государства в области финансирования избирательных кампаний и проведения контроля за порядком формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений. Государственной Думой приняты 2 основополагающих закона, которые будут определять и регулировать ход и проведение избирательных кампаний и выборов в 2003 и 2004 годах. Это Федеральный закон от 20.11.2002 года № 175 - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 и Федеральный закон от 24.12.2002 года № 19 - ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» .

Целью исследования является рассмотрение и анализ правового регулирования финансового обеспечения и контроля избирательных кампаний, деятельности избирательных комиссий с точки зрения эффективности применения финансово-правовой базы, а также практики ее использования и тенденции развития.

Из данной цели вытекают и основные задачи, решаемые автором:

- изучить и дать анализ отечественного опыта правового регулирования финансирования и финансового контроля избирательных кампаний;

1 Российская газета. 25.12.2002. № 241.

2 Российская газета. 16.01.2003. № 6.

- проанализировать нормы избирательного и финансового законодательства Российской Федерации, в том числе претерпевшие существенные изменения в 2002 году;

- рассмотреть компетенцию субъектов финансирования и финансового контроля избирательных кампаний, организационно-правовой механизм их финансового обеспечения;

- очертить общий круг задач, решаемых контрольно-ревизионными службами (КРС) избирательных комиссий соответствующего уровня, их функции, правовой статус в данной области;

- рассмотреть виды ответственности за нарушение норм законодательства о выборах, регулирующих финансовое обеспечение и финансовый контроль избирательных кампаний;

- проанализировать судебные споры, которые обусловлены рассматриваемой в данном диссертационном исследовании проблематикой, в том числе по возврату кандидатами избирательного залога, показать их роль в организационно-правовом механизме финансового обеспечения и финансового контроля избирательных кампаний;

- дать предложения по совершенствованию финансового и избирательного законодательства Российской Федерации.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с аккумулированием и целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых на проведение избирательных кампаний, финансирование деятельности избирательных комиссий; и формированием, расходованием денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий, избирательных объединений (блоков), основ их правового регулирования, а также финансового контроля.

Предмет настоящего диссертационного исследования составляют, с одной стороны, нормы и институты финансового, бюджетного и налогового права, а с другой - избирательного права, а также сложившаяся практика их применения. При этом в работе учтены положения норм как федерального, так и в целях проведения сравнительного анализа - регионального законодательства о выборах, регулирующие различные финансовые аспекты избирательных кампаний, что потребовало рассмотрения отдельных законодательных актов субъектов Российской Федерации. Но преимущественно настоящая работа посвящена рассмотрению вопросов и проблем финансирования выборов федерального уровня как наиболее масштабных, значительных, в том числе и по количеству выделяемых бюджетных средств. В частности, значительный интерес в контексте проводимого диссертационного исследования представляют актуальные вопросы государственного (бюджетного) финансирования политических партий и проблемы возврата соответствующих бюджетных средств избирательными объединениями, политическими партиями, кандидатами, участвовавшими в федеральных выборах.

Методологическую основу диссертационного исследования определяют современные методы познания. В работе использованы сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-исторический, логический, функционально-структурный, прогностический, статистический методы научного познания, научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области права, управления финансами, а также финансового контроля на базе системного анализа, многофакторной оценки и других современных научных инструментов.

Законодательную и практическую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты избирательных комиссий (Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий некоторых субъектов Российской Федерации), касающиеся аспектов финансового обеспечения и финансового контроля избирательных кампаний, отдельные постановления

Конституционного Суда Российской Федерации, а также некоторые решения (определения) Верховного Суда Российской Федерации.

Говоря о степени разработанности темы исследования, необходимо отметить, что актуальность проблемы совершенствования правового режима финансирования и финансового контроля избирательных кампаний в современной России не нашла достаточного и необходимого для практики отражения в научных исследованиях и работах. Общетеоретические аспекты состояния и развития финансирования и финансового контроля освещены в работах: Н.Г. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.А. Куфаковой,

A.С. Наринского, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина1 и других.

Аспекты развития финансирования выборов, а также отдельных фрагментов их финансового контроля в России, СССР и за рубежом рассматривались в работах А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, С.Д. Князева, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В. Лапаевой,

B.И. Лысенко, B.C. Нерсесянца, А.Н. Артемова и других авторов2.

Вместе с тем следует отметить, что научные публикации и исследования, касающиеся фундаментальных основ правового регулирования финансирования и финансового контроля избирательных кампаний в Российской Федерации, а также дальнейших путей создания достаточно эффективного организационно-правового механизма финансового обеспечения и финансового контроля избирательных кампаний,

1 См.: Финансовое право. Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: БЕК, 1995; Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А. Финансовое право России: Учебник. -М.: ТЕИС, 1995; Гаджиев Н.Г., Наринский А.С. Контроль в условиях рыночной экономики. - М.: Финансы и статистика, 1994, и др.

См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М.: Весь Мир, 1997; Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. - М.: Весь Мир, 1996; Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. - М.: Юрид. лит., 1998; Князев С.Д. Российское избирательное право. Учебник. Изд-во Дальневосточного университета. 2001, и др. на данном этапе носят фрагментарный характер. В частности, не выработаны научно обоснованные подходы к решению ряда проблем, прежде всего затрагивающих: назначение и методику проведения контроля за созданием и расходованием избирательных фондов, оптимизацию правового режима регулирования и финансирования предвыборной агитации, оптимального финансового обеспечения коммуникабельности государственной автоматизированной системы (ГАС «Выборы»), в том числе при передаче данных на соответствующих этапах избирательного процесса, а также возврата денежных средств кандидатами (зарегистрированными кандидатами), политическими партиями, набравшими менее 3 процентов голосов избирателей на федеральных выборах 1999-2000 годов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании авторской концепции дальнейшего системного развития и совершенствования институтов финансирования и финансового контроля, применяемых в отношении избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий посредством оптимального применения соответствующего нормативно-правового и организационного механизмов.

Данная работа представляет собой первое комплексное исследование современного правового режима финансового обеспечения и контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий, а также направлений совершенствования избирательного и финансового законодательства с учетом отечественной практики и зарубежного опыта.

В рамках диссертационного исследования автором применены новые идеи, теоретические положения и практические предложения по следующим аспектам:

• проведен сравнительный анализ системы финансирования выборов и избирательных кампаний в Российской Федерации и других странах;

• представлены структура и схемы организационно-правового механизма финансового обеспечения и финансового контроля выборов, в том числе, схемы избирательной кампании кандидата, избирательного объединения (блока), отражающие роль и место добровольных пожертвований как юридических, так и физических лиц;

• разработаны предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы финансирования избирательных кампаний, а также их системного финансового контроля и предоставления отчетности;

• сформулированы и классифицированы основные виды и критерии совокупного прямого и косвенного финансового обеспечения избирательных кампаний;

• теоретически обосновано представление об обеспечении финансирования как одного из комплексных институтов избирательного права и его корреляции с отдельными принципами избирательного и финансового права;

• сформулированы предложения по совершенствованию работы контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий и государственных органов Российской Федерации, осуществляющих финансовый контроль.

В настоящей работе также проведен сравнительно-правовой анализ федеральных законов 1999 и 2002 годов, регулирующих выборы федерального уровня. Цель такого сравнительного анализа - определение направлений и концепции развития законодательства Российской Федерации в области финансирования избирательных кампаний, в том числе - из федерального бюджета.

Результатом предпринятого исследования явились следующие основные выводы и положения, которые выносятся на защиту.

1. Институт финансирования и контроля избирательных кампаний кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений носит комплексный характер, регулируемый нормами как избирательного, так и финансового законодательства. Это связано с тем, что часть предвыборной агитации через государственные средства массовой информации и транспортные расходы финансируются из государственного бюджета. Проверка целевого расходования данных средств, их дальнейший возврат регламентированы нормами финансового права.

2. В Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» следует закрепить, что основанием для отказа в регистрации кандидата, избирательного блока и объединения, независимо от их нового названия, должно являться невозмещение ими на предыдущих выборах бюджетных средств, выделенных на проведение предвыборной агитации, финансирование транспортных расходов, независимо от их размеров. Данный факт подлежит установлению регистрирующей избирательной комиссией. Указанное положение необходимо закрепить в одном из подпунктов п. 8 ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и одном из подпунктов п. 2 ст. 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».

3. Определения отдельных понятий, используемых в федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации». Так, избирательный фонд кандидата, избирательного блока, избирательного объединения представляет собой совокупность денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании, сформированную в установленном законом порядке, имеющую целевое назначение, ограниченный круг источников и направлений расходования.

Под финансированием избирательной кампании следует понимать оказание физическими и юридическими лицами финансовой и иной поддержки, выделение бюджетных средств в целях создания материальной базы, необходимой для участия в выборах кандидатов, избирательных блоков и объединений. Данные определения можно использовать для дополнения пп. 20 п. 1 ст. 2. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.

Добровольное пожертвование юридического лица означает заведомо не обусловленное получением какой-либо выгоды поручение самого жертвователя кредитной организации перечислить денежные средства со своего расчетного средства платежным поручением на специальный избирательный счет кандидата, политической партии, избирательного объединения, избирательного блока. В частности, предлагаемое определение можно использовать, изменив пп. 15 п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.

4. Отделения Сбербанка России, в которых открыты избирательные счета, должны четко проверять платежные поручения, при помощи которых перечисляются жертвователями денежные средства на финансирование предвыборной кампании кандидата, избирательного блока или объединения. При обнаружении недостающих сведений в указанном платежном документе, несовпадении содержащихся в нем данных с удостоверяющими личность документами или идентифицирующими юридическое лицо документами, что говорит о признании в дальнейшем такого пожертвования анонимным, запрещенных законом, уполномоченный банк обязан отказать принимать денежные средства наличными у физических лиц и платежные поручения на безналичное перечисление от юридических лиц. Указанное положение необходимо закрепить в п. 3.3. Инструкции от 14.01.2000 года № 69/785 - 3 «О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации», утвержденной Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В данном случае необходимо наделить отделения Сбербанка РФ функциями агентов финансового контроля, так как они непосредственно осуществляют проверки всех представляемых документов, прием и перечисление наличных и безналичных денежных средств.

5. При проверке финансовых отчетов кандидатов контрольно-ревизионные службы соответствующих избирательных комиссий обязаны делать запросы в налоговые инспекции в целях предоставления информации об имущественном положении того или иного претендента на должность депутата, президента. Кроме того, если уже открыт специальный избирательный счет, то отделение Сбербанка по запросу осуществляющей проверку избирательной комиссии обязано предоставить сведения, имеющиеся у него, о дате, жертвователе, сумме поступивших пожертвований. Избирательная комиссия должна сверить данные, зафиксированные кандидатом в отчете, с информацией, предоставленной отделением Сбербанка России. Если выявлены какие-либо отклонения, то кандидату необходимо вынести предписание о допущенных нарушениях. Данное положение следует закрепить в п. 6 ст. 65 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 года № 19 - ФЗ, в п. 6 ст. 73 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 года № 175 - ФЗ. При выявлении повторных нарушений, следует снимать кандидата с регистрации. Кандидат не может мотивировать сложившуюся ситуацию своим неосведомлением о порядке формирования его избирательного фонда.

Он также должен осуществлять контроль над ним, в том числе и через своего финансового уполномоченного. Строгость данных мер в целом оправданна, так как практика проведения выборов в России свидетельствует о многочисленных нарушениях и злоупотреблениях, допускаемых в сфере финансирования предвыборных кампаний, проведения агитации.

6. В настоящее время в России имеется необходимость более четкого распределения контрольных полномочий между различными государственными органами, разграничения функций между ними по проверке целесообразности и законности расходования выделенных бюджетных средств, в частности, между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Представляется, что Министерство финансов России должно проверять ежеквартальные отчеты Центральной избирательной комиссии о получении и расходовании бюджетных средств (ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Счетная палата обязана проводить ежегодные проверки деятельности Центральной избирательной комиссии России с выездом на место в целях осуществления контроля за надлежащим расходованием бюджетных средств. Данное положение необходимо закрепить в п. 10 ст. 72 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», п. 10 ст. 64 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Отчеты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы представляются соответственно в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной полученных итогов и состоит из выводов по результатам проведенного системного анализа нормативно-правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение и контроль избирательных кампаний, обобщения соответствующих статистических данных по итогам прошедших избирательных кампаний в период 1992-2002 годов и выработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию организационно-правового регулирования финансового обеспечения современных избирательных кампаний.

Выработанные автором теоретические положения и выводы исследования позволяют выйти на качественно новый уровень подходов к совершенствованию материальных и процессуальных норм финансового, налогового и избирательного права для определения качественных критериев оценки эффективности правового регулирования финансового обеспечения избирательных кампаний, деятельности избирательных комиссий и их многоуровневого финансового контроля.

Кроме того, практическое значение диссертационного исследования определяется и реальной возможностью апробации выработанных диссертантом положений и рекомендаций для качественного улучшения финансового обеспечения и контрольной деятельности всей системы избирательных комиссий Российской Федерации, включая улучшение деятельности их контрольно-ревизионных служб.

Апробация результатов исследования заключается в том, что его основные положения нашли свое отражение в ряде научных публикаций автора, были обсуждены на научных конференциях в Московской государственной юридической академии, Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Предложения диссертанта, основанные на опыте его работы свыше пяти лет в органах государственной власти, системе избирательных комиссий также получили нормативное закрепление в ряде документов Избирательной комиссии города Москвы, территориальных избирательных комиссий Северо-Восточного административного округа города Москвы по выборам депутатов Московской городской Думы.

Выводы автора могут служить исходным материалом для теоретического и практического разрешения проблем в области финансирования избирательных кампаний, выборов и осуществления контроля за порядком формирования и расходования соответствующих денежных фондов.

Настоящая работа подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.

Объем и структура диссертационного исследования обусловлены его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих три параграфа каждая, заключения, библиографии и приложения.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Шапошников, Алексей Валерьевич

Заключение

По результатам проведенного диссертационного исследования в области правовых основ финансирования и контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий, опираясь на изучение практики применения действующего законодательства, необходимо сделать следующие выводы.

1. Важность своевременного разрешения вопросов, возникающих в сфере финансирования выборов, обуславливает дальнейшую разработку проблем, связанных с данным институтом, нормы которого составляют предмет как избирательного (конституционного), так и финансового права (публичных отраслей права).

2. Законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и объединений, осуществления контроля за данными процессами со стороны компетентных органов государства в целом соответствует европейской практике правовой регламентации данных отношений. Обновленное в 2002 году избирательное законодательство позволит обеспечить подлинное равенство кандидатов на выборах, в том числе и в области финансирования избирательных кампаний. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» содержат нормы, позволяющие обеспечить прозрачность процедур образования избирательных фондов кандидатов, публичного обнародования сведений о физических и юридических лицах, вносящих пожертвования на специальный избирательный счет. Существенно расширены полномочия контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий.

3. Вопросы осуществления контроля за порядком формирования и расходования избирательных фондов и расходования средств федерального бюджета избирательными комиссиями на выборах общероссийского уровня приобретают качественно новый уровень правового регулирования с учетом накопленного опыта с 1991 года. Избирательное законодательство четко закрепляет полномочия контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий, их взаимодействие с налоговыми инспекциями, отделениями Сбербанка Российской Федерации. Совершенствуются механизм и методы проведения финансового контроля в исследуемой сфере деятельности. Отделения Сбербанка России, в которых открыты избирательные счета, должны четко проверять платежные поручения, при помощи которых перечисляются жертвователями денежные средства на финансирование предвыборной кампании кандидата, избирательного блока или объединения. При обнаружении недостающих сведений в указанном платежном документе, несовпадении содержащихся в нем данных с удостоверяющими личность документами или идентифицирующими юридическое лицо документами, что говорит о признании в дальнейшем такого пожертвования анонимным, запрещенных законом, уполномоченный банк обязан отказать принимать денежные средства наличными у физических лиц и платежные поручения на безналичное перечисление от юридических лиц. Указанное положение необходимо закрепить в п. 3.3. Инструкции от 14.01.2000 года № 69/785 - 3 «О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации», утвержденной Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В данном случае необходимо наделить отделения Сбербанка РФ функциями агентов финансового контроля, так как они непосредственно осуществляют проверки всех представляемых документов, прием и перечисление наличных и безналичных денежных средств.

4. При проверке финансовых отчетов кандидатов контрольно-ревизионные службы соответствующих избирательных комиссий обязаны делать запросы в налоговые инспекции в целях предоставления информации об имущественном положении того или иного претендента на должность депутата, президента. Кроме того, если уже открыт специальный избирательный счет, то отделение Сбербанка по запросу осуществляющей проверку избирательной комиссии обязано предоставить сведения, имеющиеся у него, о дате, жертвователе, сумме поступивших пожертвований. Избирательная комиссия должна сверить данные, зафиксированные кандидатом в отчете, с информацией, предоставленной отделением Сбербанка России. Если выявлены какие-либо отклонения, то кандидату необходимо вынести предписание о допущенных нарушениях. Данное положение следует закрепить в п. 6 ст. 65 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 года № 19 - ФЗ, в п. 6 ст. 73 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 года № 175 - ФЗ. При выявлении повторных нарушений, следует снимать кандидата с регистрации. Кандидат не может мотивировать сложившуюся ситуацию своим неосведомлением о порядке формирования его избирательного фонда. Он также должен осуществлять контроль над ним, в том числе и через своего финансового уполномоченного. Строгость данных мер в целом оправданна, так как практика проведения выборов в России свидетельствует о многочисленных нарушениях и злоупотреблениях, допускаемых в сфере финансирования предвыборных кампаний, проведения агитации.

5. В настоящее время сформирована достаточно эффективная нормативно-правовая база для применения мер ответственности к нарушителям установленного порядка формирования и расходования средств избирательных фондов и финансирования деятельности избирательных комиссий. Введенная система санкций должна способствовать предупреждению совершения правонарушений в области финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий. В Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» следует закрепить, что основанием для отказа в регистрации кандидата, избирательного блока и объединения, независимо от их нового имени и названия, должно являться невозмещение ими на предыдущих выборах бюджетных средств, выделенных на проведение предвыборной агитации, финансирование транспортных расходов, независимо от их размеров. Данный факт подлежит установлению регистрирующей избирательной комиссией. Указанное положение необходимо закрепить в одном из подпунктов п. 8 ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и одном из подпунктов п. 2 ст. 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».

6. По итогам теоретического обобщения исследованного материала можно предложить следующие определения ключевых понятий раскрываемой темы. Избирательный фонд кандидата, избирательного блока, избирательного объединения представляет собой совокупность денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании, сформированную в установленном законом порядке, имеющую целевое назначение, ограниченный круг источников и направлений расходования.

Под финансированием избирательной кампании следует понимать оказание физическими и юридическими лицами финансовой и иной поддержки, выделение бюджетных средств в целях создания материальной базы, необходимой для участия в выборах кандидатов, избирательных блоков и объединений.

Добровольное пожертвование юридического лица означает заведомо не обусловленное получением какой-либо выгоды поручение самого жертвователя кредитной организации перечислить денежные средства со своего расчетного средства платежным поручением на специальный избирательный счет кандидата, политической партии, избирательного объединения, избирательного блока. Указанные определения можно использовать для дополнения пп. 20 п. 1 ст 2. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.

7. Дальнейшими направлениями развития законодательства, регламентирующего порядок формирования и расходования избирательных фондов, расходования бюджетных средств избирательными комиссиями и их контроля должны являться:

1) разграничение полномочий компетентных органов Российской Федерации, осуществляющих контроль в рассматриваемой области;

2) повышение роли уполномоченных банков, осуществляющих обслуживание специальных избирательных счетов;

3) ужесточение мер ответственности к кандидатам, избирательным блокам и объединениям, не набравшим на выборах установленного числа голосов и не возвратившим выделенные им бюджетные средства;

4) расширение контрольных полномочий избирательных комиссий за порядком открытия специальных избирательных счетов, их пополнения и расходования денежных средств.

В этой связи одной из наиболее актуальных задач правового регулирования создания финансовой базы для проведения избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий является обеспечение соблюдения права кандидатов на равенство быть избранным, доступ к средствам массовой информации при отсутствии нарушений законодательства, незлоупотребления имеющимися у политической партии финансовыми и иными возможностями. При выявлении нарушений имеющихся нормативно-правовых актов допустившие их виновные лица должны быть в установленном законом порядке привлечены к ответственности, в том числе к штрафам, отказу от регистрации, снятию кандидатуры. Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие ответственность за нарушения избирательного законодательства, должны применяться судами на практике, а не быть закрепленными только на бумаге. В этой связи избирательным комиссиям всех уровней следует более четко организовывать свою работу по выявлению нарушителей законодательства, регламентирующего порядок формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и объединений. Ведь практика проведения выборов, начиная с 1991 года, говорит о том, что многие кандидаты на выборах в депутаты Государственной Думы и Президента Российской Федерации нарушают установленный порядок формирования избирательных фондов и финансирования избирательных кампаний. Такое положение недопустимо, так как подлинно демократические, справедливые выборы, отражающие волю избирателей, играют значительную роль в жизни страны. И финансирование выборов должно соответствовать регулируемым его правовым нормам.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Шапошников, Алексей Валерьевич, 2003 год

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Принята всенародным голосованием 12.12. 1993 // Российская газета. 1993. № 237.

2. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2003 год» от 24.12.2002 года// СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132.

3. Федеральный закон от 20.12.2002 года «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»» // СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 172.

4. Федеральный закон от 20.11.2002 года № 175 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 25.12.2002. № 241.

5. Федеральный закон от 24.12.2002 № 19 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Российская газета. 16.01.2003. № 6.

6. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

7. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, введенный в действие с 01.07.2002 года (утвержден Федеральным законом от 30.12.2001 года № 195 ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 2. Федеральный закон от 05.08.2000 года № 117 ФЗ. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

9. Федеральный закон от 21.06.1995 года № 90 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст.2398.

10. Федеральный закон от 11.07.2001 года № 95 ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

11. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 24.07.2002 года) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

12. Федеральный закон от 09.01.1997 года № 6 ФЗ «О повышении минимального размера оплаты труда» // СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 350.

13. Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.1996 года в редакции от 07.05.2002 года.

14. Уголовный кодекс Российской Федерации. Утвержден Федеральным законом от 13 июня 1996 года № 63-Ф3 (в редакции Федерального закона от 08.04.2003 года № 45 ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954 // Российская газета. 11.04.2003.

15. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года № 4 ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

16. Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР» от 24.04. 1991 № 1096 1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

17. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ Ф.1996. №31. Ст. 3696.

18. Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. Указ Президента РФ от 1 октября 1993 года № 1557 // «Бюллетень» ЦИК РФ.- 1993.-№ 1.

19. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 5.

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 937 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной

21. Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 35. Ст. 4322.

22. Приказ Министерства по налогам и сборам Российской Федерации от 31.01.2002 года «О форме сводного финансового отчета политической партии и порядке заполнения такого отчета» // Российская газета. 18.02.2003. № 31 (3145).

23. Инструкция о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации (утверждена Приказом Министерства финансов РФ 14.04.2000 года № 42н) // Финансовая газета. 2000. № 23.

24. Сборник законодательных и иных нормативно правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. 1997 - 1999. -М.: ЦИК, 2000. С. 543.

25. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28. 10. 1998 № 154/1070-П «О контрольно-ревизионных службах при избирательных комиссиях» // Вестник Центризбиркома РФ. 1998. № 10.

26. Инструкция Госбанка СССР от 30.10.1986 № 28 «О расчетных, текущих и бюджетных счетах, открываемых в учреждениях Госбанка СССР» //Закон. 1997. № 1.

27. Постановление Центральной избирательной комиссии от 20.02.2000 № 149/1349 3 «Об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы М. И. Джинчарадзе» // Вестник Центральной избирательной комиссии. 2002. № 1.

28. Постановление ЦИК РФ от 5 ноября 1999 г. № 38/476-3 «Об отказе в регистрации в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Тарабанову А.В.» // Вестник Центризбиркома РФ. 1999. № 18.

29. Решение Верховного суда Российской Федерации от 23 марта 1999 г. № ГКПИ 99-65 «О признании состоявшимися выборов в отношениикандидата в депутаты Государственной Думы Десятникова В.А» // Правовая база данных «Консультант плюс».1.. Монографии и статьи

30. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. - 345 с.

31. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма - Инфра - М., 2002. - 918 с.

32. Баранов С.Д. Финансирование избирательных кампаний и группы давления // Вест. Моск. ун-та. Сер. 18: Социология и политология. 1998. -и№ 4. - С. 83-90.

33. Вайль И.М. Некоторые особенности развития партийной системы США // Избирательные системы и партии в буржуазном государстве. М.: ИГПАН, 1979. С. 32.

34. Вешняков А.А. Демократия стоит денег // Российская газета. 08.04.2003. № 66 (3180).

35. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997.-52 с.

36. Власов В. Контроль за финансированием избирательных кампаний // Вест. Центр, избират. комис. Российской Федерации: Спец. вып.: Выборы депутатов Государственной Думы 19 декабря 1999 года. 1999. - Ноябрь. -С. 24-27.

37. Воропаева В.В. Финансовая деятельность российских политических объединений // Право и экономика. № 17-18. С. 54-60.

38. Выборы в Российской Федерации. М.: ВЭЛТИ, 1998. - 144 с.

39. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Электоральная статистика. М.: Весь мир, 2000. - 292 с.

40. Гаджиев Н.Г., Наринский А.С. Контроль в условиях рыночной экономики. М.: Финансы и статистика, 1994. - 342 с.

41. Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Полис. 1997. - № 4. - С. 12-18.

42. Грачева Е. Ю. Финансовый контроль подотрасль финансового права // Финансовое право. - 2002. - № 2. С. 58.

43. Джабасов А.А. Политические технологии: прошлое, настоящее и будущее. М., 1999. - 78 с.

44. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. -М.: Весь Мир, 1996.

45. Игнатенко В. В., Ищенко Е. П. Юридическая ответственность за нарушения избирательного законодательства М.: РЦОИТ, 1999. - 96 с.

46. Карпунов B.C., Колюшин Е.И., Петронавичус Т.А., Платэ А.Н. Финансирование выборов// Выборы депутатов Государственной Думы. 1995: Электоральная стат. / Центр, избират. комис. Российской Федерации. М.: Изд-во «Весь Мир», 1996. - С. 65-70.

47. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. -Владивосток, 1999. 257 с.

48. Ковлер А.И., Зотова 3. М. Стратегия избирательной кампании и ее планирование. М.: РЦОИТ, 1999. - 80 с.

49. Ковлер А.И. Деньги не пахнут? (Финансирование избирательных кампаний в России) // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М.: Ин-т государства и права РАН, 1995. - С. 135-140.

50. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт / РАН, Ин-т государства и права. М., 1995. - 116 с.

51. Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. М.: Юрид. лит., 1998.- 192 с.

52. Колюшин Е.И. Финансирование выборов (правовые вопросы) // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. -1998. -№ 1.-С. 120-131.

53. Колюшин Е.И., Петронавичус Т.А., Давыдов А.А. О «круглом столе» по вопросам финансирования и открытости избирательных кампаний // Вест. Центр, избират. комис. Российской Федерации. 1997. - № 11. - С. 58-67.

54. Лазаревский Н.И. Конституционное право. СПб., 1905, С. 182.

55. Лапаева В.В. Финансовая деятельность российских политических объединений: проблемы правовой регламентации // Право и экономика. -1997. -№ 17-18.-С. 52-58.

56. Максимов А.А. «Чистые» и «грязные» технологии выборов: российский опыт. М.: Дело, 1999. - 448 с.

57. Малкин Е., Сучков Е. Основы избирательных технологий. М.: Русская панорама, 2000. - 584 с.

58. Малокотин Л., Винницкий Д. Налоговые льготы при финансировании избирательных кампаний в РФ // Хозяйство и право. 1999. - № 2. - С.58-62.

59. Малый А.Ф. Избирательная система Российской Федерации. -Саранск, 1995. 79 с.

60. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 1997.-672 с.

61. О поддержке государством посевных работ // Российская газета. 22.03.2003. № 54 (3168).

62. Овсянников J1.H. Финансовый контроль как система // Финансы. -2000. -№ 12. 2000. С. 38.

63. Опенышев С.П., Жуков В.А. Предмет, метод, виды, принципы государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты. -2000.-№4. С. 189.

64. Опенышев С.П., Жуков В.А. Сущность, цели, задачи и функции финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты. 1999. - № 12. С. 177.

65. Опенышев С.П., Жуков В.А. Доктрина государственного контроля// Бюллетень Счетной палаты. 1999. - № 11. С. 223.

66. Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 13.

67. Постников А.Е. Финансирование выборов: законодательное регулирование // Избирательная кампания/ Российский центр избират. технологий. М., 1995. - С. 3-34.

68. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М.: Наука, 1974. С. 20-21.

69. Сковиков А.К. Избирательные системы демократических государств в мировом политическом процессе. М.: МГУ, 2000. - 321 с.

70. Словарь русского языка // Под ред. JI. JI. Кутина. Том 4. М.: Русский язык, 1984. - 789 с.

71. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. - 491 с.

72. Треушников М.К. Судебная защита избирательного права // Журнал российского права. 2000. - № 3. С. 74.

73. Юдин Ю. А. Финансирование политических партий в зарубежных странах // Государство и право. 1996. - № 9. С. 140-152.

74. Юрьева Т.В. Экономический «портфель» кандидата в депутаты Государственной Думы // Избирательная кампания / Российский центр избират. технологий. М., 1995. - С. 35-82.

75. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. - № 3. С. 62.

76. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. № 4. - 1999. С. 27.

77. I. Учебники, учебные пособия, лекции, диссертации, авторефераты

78. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Автореферат дисс. М.: МГЮА, 2000. 28 с.

79. Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А. Финансовое право России: Учебник. М.: ТЕИС, 1995.

80. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации Н Учебник под ред. А. В. Иванченко. М.: Норма, 1999. - 856 с.

81. Князев С.Д. Российское избирательное право. Учебник «Россия на рубеже эпох». Изд-во Дальневосточного университета. 2001. 461 с.

82. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. -М., 1995.

83. Лейст О. Э. Общая теория государства и права / под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. М., 1998. - 622 с.

84. Теория государства и права / Учебник для ВУЗов. Под ред. Н.И. Матузова, А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 149.

85. Финансовое право. Учебник / Под ред. Н.И.Химичевой. М.: БЕК,1995.

86. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1999. -600 с.

87. Финансовое право: Учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. 2-изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - 495 С.

88. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для вузов / Под ред. профессора В.Г. Стрекозова. М.: Отечество, 1993. - 345 с.1.. Иностранные источники

89. Comparative political finance. P. 87.