Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 22.00.04, кандидат социологических наук Кочетков, Андрей Валентинович

• Кочетков, Андрей Валентинович
• кандидат социологических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат социологических наук Кочетков, Андрей Валентинович

ВВЕДЕНИЕ.

РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

РАЗДЕЛ 2. КАДРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: СОСТОЯНИЕ И ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ.

РАЗДЕЛ 3. ИСТОЧНИКОВАЯ БАЗА ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

РАЗДЕЛ 4. НЕОБХОДИМОСТЬ НОВОГО ПОД ХОДА К ФОРМИРОВАНИЮ КАДРОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства»

Чтобы основать совершенное государство, надо прежде всего создать такие существа, природа коих допускает, чтобы они всюду жертвовали собственным благом во имя общесгвенного благополучия."

Артур Шопенгауэр1

На протяжении многих веков философы, начиная с Платона и его идеи основания идеального государства", социологи, юристы, историки и политические деятели ищут модель совершенного государства, в котором частные интересы граждан органически сочетались бы с государственными и общественными интересами. В поисках ее формировалась и развивалась концепция у правового государства" как гаранта общественного благополучия, являющаяся одним из существенных достижений человеческой цивилизации.

Идея создания такого государства как в теоретическом, так и практическом планах имеет особую социальную значимость для современной России. После принятия в 1993 году ее новой Конституции в нашей стране взят курс на становление3 демократического федеративного правового государства с действенной системой управления, которая призвана отвечать актуальным потребностям общества и быть способной обеспечивать приоритет прав и свобод человека и гражданина, реализацию законных интересов людей и повышение качества их жизни.

1 Цит. пвГГаранов П С Анатомия мудрости. 106 философов: жизнь, судьба, учение. Том П. Симферополь. 1995. с. т. Й№"ДМРМИ, государ^щрм донимается вшхжоразвнтый тип государства, в котором жизнь и деятельность фяШшш'ш 6ЩЩШ соаммгствчи р законами, нормами н правилами, воплощенными в праве. Это означает, что * цредабОквЩрю его заклщмкдаер в том, чтоб« всемяодям (своим гражданам) представите равные (в ta№ew>M отнешгаивфврава и сща^яи и ибгребова» {* необходимы^, в|>ейеяах>выполнения каждым равных <^!йннО(|ШЙ, разумев^» в«ред обяЯрам, ёиё по яютелщвеги/' (См. Атаману Г.В. Новое государство: поиски, иялюзми, ^можосгн. МЩу96. С. 129). С;

3 Понятие лсщраш1снае" оэйачвст, применительно к конкретный социальным явлениям, переход от начальной Стадии их существования (зарождения) к jfк завершенной форме, единство бьпи* и небытия, ведущее к определенному результату.

Становление правового государства в России невозможно без создания социально высюкоэффективной государственной службы1, движущей силой которой выступают ее кадры. Они рассматриваются нами как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом, представляющая собой основной (штатный, постоянный) состав государственных служащих. Именно кадры государственной службы во многом определяют пути и механизмы реализации государственных замыслов, принятых законодательных актов и социальных программ. Это тот "секрет", благодаря которому государство приобретает стабильность, упрочивает организацию своей жизнедеятельности или же становится неуправляемым, разваливается, пользуется поддержкой народа или же порождает недоверие с его стороны.

В диссертации предпринята попытка социологическою анализа состояния и динамики развития кадров государственной службы в част, касающейся принципов и источников их формирования на уровне субъектов Российской Федерации2. Это дает возможность объективно оценить реальную ситуацию в соответствующем регионе и России в целом, сделать выводы и предложения по совершенствованию деятельности государства в кадровой сфере.

На современном этапе формирование кадров государственной служ-бы как социальный процесс , посредством которого осуществляются подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, - один из главных вопросов стратегии и тактики органов государственной власти как на федеральном, гак и региональном уровнях, их жизнеспособности и авторитета в обществе. Нынешняя ситуация такова, что обновляющемуся российскому со В соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" фсударственная служба (в дальнейшем иногда сокращенно - госслужба) есть профессиональная деятельность №> обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

2 Под принципами Формирования кадров государственной службы диссертант понимэдт исходные началз, основные правила, установки, требования, имеющие объективную основу и отражающие социальные закономерности, традиции, условия подготовки, подбора и расстановки нх^ дарственных тужащих, определенные потребности а них общества и государства, а под источниками формирования кадров государстве^^ службы - социальные группы, слои, категории граждан, являющиеся основой для аюдгощця, подбору^: ¡мну пноаки<цсударственных служащих.

3 Социальный процесс есть ".совокупность однонаправленных и повторяющихся дейкоторые можно выделить из множества других социальных действий" (См.: Фролов С.С. Социология. М, ЦЦЬъ С. 350). циуму в условиях становления правового государства должна соответствовать новая философия формирований кадров государственной службы, то есть новые научно обоснованные общие принципы, концептуальный подход к организации и регулированию данного социального процесса, его основным источникам.

Актуальность темы исследования определяется следующими факторами:

Во-первых, тем, что задача выявления принципов и источников формирования кадров государственной службы, рассматриваемых в их органической увязке со всей системой социального управления, является неотъемлемой частью более общей и глобальной проблемы - создания российской демократической государственности, авторитетной и действенной власти в обществе. Сегодня для государственного строительства нет актуальнее задачи, чем создание специального социального слоя профессионально подготовленных и нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать высокую социальную эффективность1 и безупречность работы органов государственной власти в Российской Федерации. Именно по кадрам государственной службы, принципам и источникам их формирования судят о государстве и "качестве" его правового поля. От работы государственных служащих2 в значительной мере зависит положение дел в нем и обществе в целом.

Во-вторых, особой важностью определения принципов и источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ для создания и развития по существу новой системы регионального управления, которая должна соответствовать целям и принципам демократических социальных преобразований, задачам построения правового государства и современных институтов гражданского общества. Очевидно, что ей для обеспечения при

1 Под социальной эффективностью автором понимается определенный, конечный и социально значимый результат, полученный при наименьших издержках и в оптимальные сроки, его итоговая стоимость и ценность для общества и социального управления.

2 В дальнейшем иногда сокращен^ - госслужащие. оритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, реализации законных интересов людей необходим качественно новый кадровый корпус госслужащих субъектов РФ, требования к которому со стороны общества и его ведущих слоев все более растут в настоящее время.

В-третьих, насущной потребностью преодоления негативных социальных последствий преемственности в подходах к формированию кадров государственной службы1 на основе верности "хозяину" в лице государя и партии, политической ангажированности и принадлежности к определенному ведущему социальному сословию, социальному классу или общественному объединению. Именно эти подходы в немалой степени привели к фактам социального неравенства при приеме на госслужбу, что явилось одной из главных причин кризиса в Российском государстве. Обеспечение социально высокоэффективной реализации научно обоснованных принципов формирования кадров государственной службы субъектов РФ и наличие действенных источников данного социального процесса, разработка и внедрение адекватного правовому государству подхода к нему позволяют перейти от стихийности к управляемости в вопросах подготовки, подбора и расстановки госслужащих.

В-четвертых, необходимостью теоретического рассмотрения и осмысления принципов и источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ с учетом тенденций и перспектив развития России, ее регионов2 и общества в целом, отечественного и зарубежного опыта государственного управления. Это требует сочетания системного и комплексного подходов к вопросам подготовки, подбора и расстановки госслужащих. Важны пересмотр, обобщение и классификация принципов и источников формирования кадров государственной службы с новых позиций, определяющихся условия

1 Под подходом к формированию кадров государственной службы здесь понимается основанная на соответствующих принципах совокупность способов и приемов рассмотрения данного процесса, воздействия на него в целом и образующие его компоненты в отдельности.

2 В данной работе под регионом понимается часть территории Российской Федерации, совпадающая с границами одного из ее субъектов и обладающая общностью природных, социально-экономдфщщц,, национально-культурных и иных условий. ми становления правового и социального государства в Российской Федерации1, учитывающих определенные региональные особенности и местные традиции.

В-пятых, особой практической значимостью исследования социально-правовых аспектов реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы субъектов РФ с точки зрения способствования осуществлению кадровой деятельности органов государственной власти, отвечающей потребностям общества и становления правового государства, и разработки ими соответствующей нормативно-правовой базы регулирования кадровых процессов в регионах.

Все перечисленные обстоятельства обусловили выбор проблемы, объекта и предмета исследования, определили его цель и задачи.

Проблема исследования: противоречие между потребностями общества и государства, ведущих социальных слоев в высокоэффективной государственной службе, качественном обновлении ее кадров на основе использования действенных принципов и источников формирования, и их нынешним состоянием, отсутствием адекватного правовому государству подхода к подготовке, подбору и расстановке государственных служащих на региональном уровне.

Объект исследования: кадры государственной службы субъектов Российской Федерации как особая социально-профессиональная группа, занимающая одну из ключевых позиций в социальной структуре общества и современной системе государственного управления.

Предмет исследования: принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации, возникающие при их применении в условиях становления правового государства социальные связи и отношения (на материалах деятельности представительных и ис

1 Статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Россия есть социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. полнительных органов государственной власти Рязанской области и других субъектов РФ).

Цель исследования: проанализировать реальную кадровую ситуацию в системе государственной службы субъектов РФ в части, касающейся реализации принципов, применение которых способствует или препятствует становлению адекватного правовому государству подхода к формированию ее кадров, и определения социальных групп, слоев и категорий граждан, которые следует рассматривать в качестве потенциальных источников данного социального процесса, и разработать соответствующие научно-практические рекомендации региональным органам государственной власти по совершенствованию их деятельности в вопросах подготовки, подбора и расстановки государственных служащих.

Задачи исследования:

- охарактеризовать и классифицировать принципы и источники формирования кадров государственной службы, присущие правовому государству, руководствуясь его признаками и актуальными потребностями общества в высококвалифицированных госслужащих, используя опыт анализа проблемы формирования аппарата государственного управления в истории социально-философской мысли, зарубежный опыт госслужбы и управления персоналом;

- оценить современное состояние кадров государственной службы субъектов РФ как особой социально-профессиональной группы и осмыслить основные принципы и компоненты источниковой базы их формирования, выделить ее приоритеты с позиций соответствия социальным потребностям становления правового государства, учитывая уроки подходов к формированию кадров госуслужбы на различных исторических этапах развития России;

- осуществить анализ нормативно-правовой базы субъектов РФ с точки зрения отражения в ней социально-правовых аспектов реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы;

- обосновать необходимость нового подхода к формированию кадров государственной службы субъектов РФ в условиях становления правового государства, на первые роли в котором должен выдвинуться "человеческий аспект"1;

- сформулировать научно-практические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ, призванные обеспечить действенность формирования кадров государственной службы как социального процесса.

В исследовании диссертант опирался на методологические ирнииипы системного подхода к обществу как социальному целому и диалектического единства исторического и логического; учитывал имеющиеся в научном обороте философские, социологические, правовые и иные понятия; использовал элементы логического, сравнительно-исторического, социологического и структурно-функционального методов анализа принципов и источников формирования кадров государственной службы. Наиболее широко применяемыми и продуктивными стали приемы описания, объяснения и сравнения.

Теоретической основой исследования являются труды зарубежных и отечественных авторов по проблемам гражданского общества и правового государства, социального управления, бюрократии, государственной службы и управления персоналом. И прежде всего классиков - Платона, Н.Макиавелли, А.Шопенгауэра, Г.В.Ф.Гегеля, К.Маркса, М.Вебера, Н.И.Бердяева, И.А.Ильина и других2. Содержащиеся в этих трудах основополагающие идеи и положения об общественной системе, государстве как социальном институте, государственном управлении и кадровых процессах служат надежным фундаментом, позволяющим строить теоретические конструкции и мировоззренче

1 "Человеческий аспект" применительно к кадровым процессам в государственных органах исходит из того, что государственный служащий рассматривается главным действующим лицом в системе государственного управления и шире, социального управления. При этом особо при формировании кадров государственной службы обращается внимание на такие черты государственного служащего, как профессионализм, законопослушность, принципиальность, неподкупность, творчество, новаторство, интуиция, самостоятельность. 2

Бердяев H.A. Истоки и смысл русского коммунизма. М., 1990; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Он же. Избранное. Образ общества. М., 1994; Гегель Г.В.Ф. Философия права. М , 1990; Ильин H.A. Путь к очевидности. М., 1993; Макиавелли Н. Государь. M., 1990; Маркс К., Энгельс Ф., Ленин В.И. О демократии. M., 1988; Платон. Сочинения-. В 3-х т. Т. 3. Ч. 1,2; Шопенгауэр А. Афоризмы и максимы. Л., 1990 и др. ские подходы к формированию кадров государственной службы, анализировать принципы и источники данного социального процесса, делать соответствующие выводы.

Научному осмыслению проблемы исследования особенно способствовали теоретические идеи современных отечественных ученых, касающиеся вопросов определения сущности и пршнаков правового и социального государства (В.И.Ефимова, С.А.Комарова, О.Е.Кугафина, В.В.Лазарева, В.С.Нер-сесянца, Ю.В.Тихонравова и др.), анализа социальных, правовых, организационных и духовно-нравственных основ государственной службы (Г.В.Ата-манчука, Д.Н.Бахраха, А.А.Беляева, В.Д.Граждана, Н.И.Загладина, Г.П.Зин-ченко, В.С.Карпичева, В.А.Мальцева, В.С.Нечипоренко, Д.М.Овсянко, Б.Т.Пономаренко, В.Л.Романова, В.М.Соколова, Ю.Н.Старилова и др.); принципов, технологий и механизмов реализации государственной кадровой политики, методов планирования, привлечения и профессионального отбора кадров, их мотивации, оценки и продвижения по службе, кадрового программирования и контроля (Т.Ю.Базарова, А.П.Волгина, В.А.Дятлова, В.Я.Ермакова, А.Я.Кибанова, В.И.Лукьяненко, В.И.Матирко, В.И.Никонова, А.М.Ома-рова, В.А.Сулемова, В.В.Травина, А.И.Турчинова и др.).

В работе использованы теоретические разработки в области общей социологии, социологии управления и социологии государственной службы, в том числе выводы К.Маркса, М.Вебера, Т.Парсонса, М.Крозье, Р.Мертона о бюрократии как социальном феномене; Н.И.Бердяева и И.А.Ильина о предметном отборе лучших представителей социальных классов, слоев и сословий; Ю.ПАверина, К.И.Варламова, И.М.Слепенкова, Ж.Т.Тощенко о кадрах как элементе системы социального управления; А.Н.Елсукова, А.И.Кравченко, Э.В.Тадевосяна, С.С.Фролова об обществе как целостной системе, социальных общностях, группах, классах, слоях, категориях, организациях и процессах; Б.В.Лытова, Е.В.Охотского, В.Г.Смолькова о природе, сущности * особенностях государственной службы как социального института; В.Э.Бойкова о характеристиках госслужащих как особой социально-профессиональной группы и их роли в управлении различными аспектами общественной жизни; М. Н.Афанасьева о патронажно-клиентарных социальных отношениях; И. М. Ильинского, Е.Е.Леванова, В.Т.Лисовского, В.И.Чупрова о месте и роли молодежи в социальной структуре общества и др. В ходе исследования автор опирался на разработки, касающиеся анализа социальных механизмов формирования: чиновничества дореволюционной России1, советской бюрократии и номенклатуры как социального института2, современной административно-политической элиты3. Существенное влияние на характер и содержание диссертации оказали мировоззренческие и методологические подходы к анализу формирования российской бюрократии, изложенные в современных работах отечественных ученых в области теории бюрократии, которые явились особо ценным источником идей для разработки поставленной проблемы4.

Степень научной разработанности проблемы реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы в отечественной социологии имеет, по мнению автора, недостаточный характер. Несмотря на наличие значительного опыта исследования проблемы фор

1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений в дореволюционной России. М , 1983; Демидова Н Ф Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М,, 1987; Мельников В.П. Государственная служба в России: отечественный исторический опыт и современность !! Государственная служба: теория и организация Ростов-на-Дону, 1998. С. 404-431; Он же. Кадровая работа в дореволюционной России: традиции и уроки // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение. М., 1998. С. 429-449; Мельников В Н., Голубева ЕИ., Хаяина Т.И. Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Нижний Новгород, 1994 и др. Восяенский М.С. Номенклатура Господствующий класс Советского Союза М., 1991; Каратуев А.Г. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства н ее кризис (1919-1991). Белгород, 1993; Кдюжихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М., 1994; Курашвили Б.П. ¡Борьба с бюрократизмом. М., 1989; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989; Сулемов В.А. Номенклатура руководящих кадров как социально-управленческий институт и возможности его использования в системе современной государственной службы I! Российское государство и государственная служба на современном этапе. М., 1998. С. 89-94 и др.

1 Афанасьев М.Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России М.-Воронеж, 1996; Ашин Г.К. Рекрутирование элиты // Власть. 1997. № 5 с. 25-31, Гаман О.В. Политические элиты: эволюция теоретических концепций. М., 1996; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M., Черноус В В. Теория и история административно-политических элит России. Ростов-на-Дону, 1996; Охотский Е В. Политическая элита и российская действительность. М., 1996; Понеделков А.В. Политическая элита: генезис и проблемы становления в России. Рос-тов-на-Дону, 1995 и др.

4 Масловский М.В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Оболонский А.В Бюрократия и бюрократизм (К теории вопроса) // Государство и право. 1993. № 12. С. 88-98; Он же. На государевой служ^ бюрократия в старой и новой России. М, 1997; Он же. Постсоветское чиновничество: квазибюрократически^ правящий класс //Общественные науки и современность. 1996. № 5. С. 5-15 Охотский Е В , Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996 и др. мирования аппарата государственного управления в истории социально-фитю-софской мысли и большого количества работ, касающихся вопросов подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, попыток системного подхода к исследуемой проблеме предпринималось практически мало. В настоящее время ощущается недостаток фундаментальных как социологических, так и правовых исследований, дающих целостное представление о принципах и источниках формирования кадров государственной службы Российской Федерации.

В определенной мере данную ситуацию можно объяснить тем, что многие годы вопросы, связанные с анализируемой проблемой, изучалась, как правило, в контексте их исторического и профессиологического анализа и в целом мало способствовала выработке общесоциологических обобщений. Начиная с 20-х годов XX века в России господствовала парадигма рассмотрения кадровой политики как средства борьбы за власть, ее укрепление и реализацию в интересах определенных социальных классов и групп. В основу концепции формирования кадров государственной службы как инструмента власти было положено сочетание принципов классовости и партийности, в соответствии с которым при замещении вакантных государственных должностей прежде всего учитывались партийная принадлежность и классовое происхождение, Работы этого периода рассматривали в роли главных источников формирования кадров государственной службы представителей рабочих и крестьян. считавшихся наиболее активными и передовыми политическими элементами общества, а также "политически благонадежных" представителей научно-технической интеллигенции и служащих1.

Вместе с тем в 20-е годы, отмеченные высоким теоретическим уровнем исследований проблем научной организации труда, имелись работы, указывающие на необходимость внесения элементов рационализации в решение Бухарин Н А. Борьба за кадры. Речи и статьи. М.-Л., 1926, Он же. Культурные задачи и борьба с бюродаашз-мом. // Революция и культура. 1927. № 2; Митрофанов А.Х. Выдвижение рабочих и крестьян. М., 1926; фМЬ. Компартия и госаппарат. М., 1928 и др. вопросов подготовки, подбора и расстановки госслужащих1. В ряде работ 50-60-х годов уделялось особое внимание уточнению принципов формирования кадров советской государственной службы, способствующих укреплению ап

-у парата государственного управления". В 70-80-е годы появились работы, в которых содержался анализ социологических и правовых аспектов подготовки, подбора и расстановки госслужащих, применялись статистический и сравнительно-исторический методы анализа кадровых процессов в советском обществе, делались выводы о необходимости выработки и реализации научно обоснованных принципов формирования кадров государственной службы, определения надежных источников этого социального процесса3.

Интерес к анализируемой проблеме особенно возрос в 90-е годы, что вызвано прежде всего необходимостью реализации конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе и значительным расширением источниковой базы формирования ее кадров в условиях становления правового государства. Примечательно, что в ряде образовательных учреждений профессионального образования в программе курсов по вопросам государственного и муниципального управления читаются лекции или рассматриваются вопросы, связанные с раскрытием сущности принципов и источников формирования кадров государственной службы в различные периоды истории России. Некоторые аспекты исследуемой проблемы анализируются в ряде последних диссертаций, посвященных вопросам становления государственной службы Российской Федерации, рассмотрению социальных и ор

1 Гастев А.К. Как надо работать. М., 1921; Дрезен Э.И. На путях рационализации госаппарата Сб. статей. М., 1925; Он же. Основные принципы организации советского госаппарата // НОТ и хозяйство. 1926. № 8-9; Керженцев М П. Принципы организации. Пг., 1922; Розмирович Е.Ф. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике управления. М., 1926 и др.

2 Манохин В.М. Органы советского государственного управления: вопросы формирования. Саратов, 1962, Он же. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963; Он же. Советская государственная служба. М., 1966; Морозов Б.М Создание и укрепление советского государственного аппарата. М., 1957; Морозов П.Д. Ленинские принципы подбора, расстановки и воспитания кадров. М., 1959 и дл,

3 Перфильев М.Н. Кадры аппарата управления в СССР. Социологические проблфЩЪшбора и расстановки. Л., 1970; Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров: Организационно-прав^ц^^просы. М., 1981; Оцже Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы М, 1982;^ирюко К.У. Вопросы раЯ1м партийного и государственного аппарата. М., 1982 и др. ганизационно-управленческих основ формирования ее кадров, анализу профессиональных и нравственных характеристик государственных служащих1.

Автором в ходе проведенного анализа особенно были изучены и использованы работы социологов и других ученых и специалистов, связанные с исследуемой проблемой и вышедшие в 1985-1998 годах. Для ее более предметного рассмотрения данные работы были объединены в две группы по временному признаку.

К первой группе отнесены работы отечественных ученых советского периода, в которых проблема реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы анализировалась преимущественно при изучении этого социального процесса в рамках разработки кадровой политики КПСС, методологических основ социального управления и вопросов социально-правового статуса человека в системе государственного управления2.

Во вторую группу включены работы современных ученых и специалистов, которые опубликованы в постсоветский период исторического развития России. Здесь заслуживают внимания публикации, рассматривающие исследуемую проблему с учетом тенденций и перспектив развития Российского государства, его регионов и общества в целом, а также с позиций адаптации к

1 Жабрев А. А. Становление государственной службы субъекта Российской Федерации: социальные и организационно-управленческие основы (по материалам Ленинградской области): Дис .канд. социол. наук. М., 1997; Ко-ланда B.M. Принцип профессионализма и компетентности в государственной службе Российской Федерации (Конституционно-правовые и административно-правовые аспекты): Дис. .канд. юрид. наук M., 1997; Лукьянен-ко А.Е. Совершенствование управления персоналом государственной службы (структурно-функциональный аспект): Дис. .канд. фил. наук. М., 1996; Рыбаков O.B. Нравственные характеристики современных кадров государственной службы, значимость, содержание (социологический аспект проблемы). Дис. .канд. социол. наук. М. 1997; Слатинов В. Б. Социальные аспекты формирования кадров государственного аппарата в переходный период (Историко-социологический анализ опыта 20-х годов): Дис. .канд. социол. наук. М., 1997 и др.

2 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Мартанус Р.В. Социальное управление: кадры и кадровая политика. М: 1986; Оболонский А, В. Человек и государственное управление. М., 1987; Омаров A.M. Руководитель: Размышления о стиле управления. М., 1987; Пашков А.С., Иванкина ТВ., Магницкая E.B. Кадровая политика и право. М., 1989; Филиппов А.В. Работа с кадрами психологический аспект. М., 1990; Шаховой В.А. Кадровый потенциал системы управления. М., 1985; Слеиенков ИМ., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М., 1986 и др. нашим социальным условиям зарубежного опыта ее решения1. Особо необходимо выделить труды, в которых вопросы формирования кадров госслужбы, его принципов и источников связываются с разработкой концептуальных основ государственной службы и государственной кадровой политики, карьерной стратегии и современных социальных технологий управления персоналом в системе государственной службы2. Надо отметить некоторые социологические подходы к анализируемой проблеме в работах, затрагивающих вопросы эффективности деятельности, профессионализма и нравственности кадров госслужбы, формирования их резерва, привлечения молодежи на государст-венную службу, эффективного использования в ней женщин и др.

Диссертантом использованы материалы проведенного с его участием кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской акаде

1 Брячихин A.M. Россия - Город - Власть: (Москва, факты, поиск, проблемы, становление). М, 1995; Бурмистров

A.П. Формирование персонала государственных служащих: отечественный и зарубежный опыт // Государственная служба: становление, кадровое обеспечение. М., 1994 С. 169-179; Загородний В.И. Практика формирования штатов государственных служащих Канады и США // Вестник Государственной Службы. 1993. № 1. С. 45-62; Зарубежный опыт управления: подготовка кадров государственной службы. Проблемы России // Под ред. Л.О.Вознесенской, Н.ИМарчука; рук. авт. колл. Н.В.Загладин. М., 1998; Карагодин H., Карагодана И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для Росс™ И Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 2. С. 78-90; Никонов В.И. Формирование персонала государственной службы it Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998. С. 520-542; Слепцов Н.С. Проблемег фирмирива-ния государственно-региональной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих // ИРАГС: Социологическое обеспечение государственной службы. 1996. № 10. С 8-15 и др. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Кадроведение / Под общ. ред. Е.В.Охотского. М., 1998; Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под общ. ред. С.В.Пирогова; рук. авт. колл. В.А.Сулемов. М, 1996; Государственная служба Российской Федерации. первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997; Государственная служба: теория и организация i Под общ. ред. Е.В.Охотского, В.Г.Игнатова Ростов-на-Дону, 1998; Граждан В.Д Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Кадровое обеспечение государственной службы /

B.Г.Игнатов, В.А.Сулемов, А.И Радченко и др. Ростов-на-Дону, 1994; Лукьяненко B.R Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации. М., 1995; Овсянко ДМ. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Служебная карьера / Под общ. ред. Е В.Охотского. М., 1998; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование Воронеж, 1996; Тихонов Р.Е., Пищулин Н.П., Ковалевский В.Ф. Кадры, вопросы теории, государственной политики и практики. М., 1993; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Управление персоналом государственной службы I Под общ. ред. Е.В.Охотского. М, 1997 и др.

Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. № 6. С. 99-108; Зинченко Г.П Социологический анализ эффективное™ деятельности государственных служащих (региональный уровень) // Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов-на-Дону, 1998. С. 118-129; Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков А.В., Старостин A.M. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации. Региональный уровень. Ростов-на-Дону, 1997; Канальянова P.M. Женщина на государственной службе, современная политика и перспективы. М., 1996; Никонов В.И. Резерв кадров, становление новой системы // Служба кадров. 1997. № 10. С. 2-4; Романов В. Л. Карьера молодых, какой ей быть? И Там же. № 7. С. 2-5; Сояо» лов В М Общественные оценки государственных служащих // Человек и власть (социокультурный аспект): Социология власти. 1998. № 1. С. 89-99; Сулемов В.А. Кадровый потенциал государственной службы: критерии оценки, состояние и пути развития // Кадровая политика в государственной службе (Социологические аспекты): Социология власти. 1997. № 3. С. 24-34 и др. мии государственной службы при Президенте Российской Федерации1 социологического исследования "Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы"2 и осуществлен вторичный анализ материалов ряда других социологических исследований по проблемам организации и социальной эффективности государственной службы, профессионализма и нрав3 ственности ее кадров, их социально-правовои защищенности .

Документальной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, Федеральные законы "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", Указы и распоряжения Президента РФ, его ежегодные Послания Федеральному Собранию РФ, а также законы и иные нормативные правовые

1 В дальнейшем иногда сокращенно - РАГС.

2 Исследование проводилось в сентябре 1996 года по закачу Администрации Президента РФ среди государственных служащих и экспертов 8 федеральных органов государственной власттг к cprsucs ¿¿¡¿¿г.

7 субъектов РФ (города Москвы, Архангельской, Московской, Ростовской, Рязанской, Тюменской и Ярославской областей) под руководством Е В. Охотского. Количество опрошенных: государственных служащих - 740 человек, экспертов - 212 человек. Выборка репрезентативная по полу, возрасту, должности. Расчетная надежность выборки - 96 %. Индекс КСТ-96.

3 Исследование, проведенное РАГС по проблеме духовно-нравственных качеств современного государственного служащего в ноябре 1997 года под руководством Е.В.Охотского и B.M.Соколова. Общее количество опрошенных - 1257 государственных служащих федеральных и региональных органов государственной власти. Индекс НГС-97, исследование, проведенное РАГС по проблеме эффективности и кадрового обеспечения городского управления в Москве в апреле 1995 года под руководством E.B. Охотского. Опрошено 382 государственных служащих и 286 муниципальных служащих. Индекс ЭКО-95, опрос населения 9 регионов России, проведенный РАГС по проблеме работы государственных служащих и их морали в ноябре 1997 года под руководством Е.В.Охотского и В М.Соколова. Количество опрошенных - 758 человек. Индекс ОНР-97; опрос населения Тульской области, проведенный РАГС по проблеме профессионального развития кадров государственной службы Тульской области в январе 1996 года под руководством Е.В.Охотского. Опрошено 800 человек. Индекс ОНТ-9&, Опрос 300 государственных служащих 4 федеральных министерств и 347 слушателей РАГС, занимающих различные государственные должности в федеральных и региональных органах государственной власти, проведенный в ноябре 1996 года под руководством В.Э.Бойкова. Индекс ОГС-96, Опрос работников государственных органов Тульской области. Количество опрошенных - 202 государственных служащих. Индекс ОРГ-96; Опрос 128 государственных служащих - слушателей РАГС, работающих на главных, ведущих, старших и младших должностях в органах государственной власти 47 субъектов РФ и федеральных государственных органах, проведенный в марте-апреле 1995 года под руководством М.Н.Афанасьева. Индекс ОСА-95; опрос 52 председателей профкомов аппаратов органов исполнительной власти су&ьектов РФ, проведенный РАГС по проблеме роли профессиональных союзов в защите прав государственных служащих в апреле 1997 года под руководством Е.В.Охотского и В.Л Романова. Индекс ППА-97, Экспертный опрос глав и заместителей глав администраций 30 субъектов РФ, представляющих все территориально-экономические зоны России, проведенный РАГС в октябре 1995 года под руководством В.Э.Бойкова. Индекс ОГЗ-96; экспертный опрос, проведенный РАГС по проблеме статуса и организации деятельности кадровой службы государственного органа в феврале 1997 года под руководством Е.В.Охотского и А.П.Бурмистрова. В качестве экспертов выступили 56 из 68 руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств. Индекс КСГ-97 и др. акты Рязанской области и других субъектов РФ1. Важнейшим источником документальной информации при подготовке диссертации явились публикации газет и иные материалы периодической печати по вопросам государственной службы, вышедшие в 1993-1998 годах.

Научная новизна диссертации заключаются в следующем:

1. Данная диссертация является одной из первых работ, в которых поставлена проблема социологического анализа реализации принципов и определения источников формирования кадров государственной службы как социального процесса в условиях становления правового государства. На основе изучен!« опыта исследования проблемы формирования аппарата государственного управления в истории социально-философской мысли, известных положений социологии политики и бюрократии, теорий правового государства и гражданского общества, социального управления, госслужбы и кадрового менеджмента изложены некоторые теоретико-методологические основы формирования кадров государственной службы. В частности, выделены его основные типы: "рациональный" и "иррациональный". Охарактеризованы присущие им основные принципы и обращено внимание на то, что современному правовому и социальному государству соответствует новый тип формирования кадров государственной службы, который назван автором "рационально-реалистическим". Он должен отражать реальные потребности гражданского общества и правового государства в профессионализации государственного управления, обеспечивать стабильность социального слоя госслужащих и высокую эффективность его социального действия, учитывать "человеческий аспект" и регулироваться не обычаем и не конкретным лицом, а законом. Выделены и рассмотрены общие, особенные и частные принципы формирования кадров государственной службы. Дана классификация его источников в зависимо

1 В диссертации широко использованы принятые в 1995-1998 гг. законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского и Хабаровского Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Иркутской, Костромской^ ЙЮтеПКзой, Московской, Нижегородской, Новгородской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской, С|даЛМНвк№1. Свердловской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Челябинской, Читинской и Ярославско^обяаСтей, • города Москвы и других субъектов РФ. сти от различных социальных параметров. Указано, что в условиях правового государства необходимо рациональное сочетание внешних и внутренних источников формирования кадров государственной службы. Отражены их преимущества и недостатки.

2. Исследовано современное состояние кадров государственной службы субъектов РФ в части, касающейся реализации принципов их формирования с позиций соответствия социальным потребностям становления правового государства. Раскрыты основные противоречия данного процесса: преемственность в осуществлении кадровых назначений по принципу личной преданности вышестоящему руководству, использование вместо конкурсного отбора методов назначения по усмотрению руководства, слабое влияние принципа профессионализма на карьеру государственного служащего субъекта РФ, зависимость его служебного роста от характера личных социальных связей, поддержки политических партий и экономических структу р и др. Определено, что в России на современном этапе процесс реализации принципов формирования кадров государственной службы, присущих правовому государству, находится на начальной стадии своего развития, характеризующейся зарождением новых адекватных ему социальных механизмов и технологий. Проанализированы нормативные правовые акты субъектов РФ с точки зрения отражения в них социально-правовых аспектов реализации следующих принципов формирования кадров государственной службы: законности, равнодоступности, заслуг, профессионализма, внепартийности, справедливости, демократизма, стабильности, социально-правовой защищенности, социального партнерства, ответственности, социального контроля, открытости, гласности и др. Обоснован вывод о начале создания в регионах нормативно-правовой базы для формирования кадров государственной службы субъектов РФ, соответствующей потребностям общества, правового и социального государства.

3. Выделены и обоснованы приоритеты, способствующие созданию действенной источниковой базы формирования кадров государственной службы субъекта РФ: заблаговременное выявление и профессиональное развитие творчески способных госслужащих; создание региональной системы последовательного и организованного привлечения молодежи на госслужбу; рассмотрение с учетом конкретной ситуации в качестве предполагаемых источников формирования кадров государственной службы действующих в регионе федеральных государственных служащих, представителей депутатского корпуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, муниципальных служащих, кадров политических партий и иных общественных объединений, руководящего состава коммерческих организаций; оптимальное использование в государственных органах потенциала научных работников, бывших военнослужащих, женских кадров и др. Разработан ряд мер по реализации данных приоритетов и привлечению на государственную службу субъектов РФ лиц из различных социальных групп, слоев и категорий граждан.

4. Предложен новый подход к формированию кадров государственной службы субъектов РФ1, соответствующий "реалистической" парадигме государственного управления и рассматривающий "человеческого аспект" в качестве основы концепции этого социального процесса, характеризующегося открытостью и многообразием его источников. Данный подход предполагает выдвижение на первый план при подготовке, подборе и расстановке госслужащих субъекта РФ принципов законности, равнодоступности и "меритократии"2. Он в соответствии с последним может быть назван "меритократическим" и, по мнению автора, позволяет обеспечить интенсивный переход от стихийности к управляемости формированием кадров государственной службы, от его "иррационального" типа к "рационально-реалистическому", от верности "хозяину" к честному служению обществу и гражданину как налогоплательщику, верности идеям правового и социального государства.

1 То есть подход, который является новым по отношению к тем подходам, которые были в России до принятия в 1993 году Конституции РФ и должен использоваться государственными органами в условиях становления Российской Федерации именно как нового государства.

2 Термин "меритократия" (лат. тегЛш - достойный + греч. кгаК» - власть) означает буквально власть, основанную на заслугах, и введен в употребление английским социологом М.Янгом. В антиутопии "Возвышение меритократии; 1870 - 2033" (1958) он изображал грядущий приход к власти интеллектуально наибамцдарекмых и энергичных личностей, рекрутируемых из всех социальных слоев общества. В настоящее врйНя принцип "меритократии" лежит в основе современных концепций государственной службы за рубежом.

5. Показана необходимость разработки и реализации социально высокоэффективного алгоритма формирования кадров государственной службы субъектов РФ1, его научного и нормативно-правового сопровождения. Основные цели данного алгоритма: отражать потребности общества и правового государства в действенности современной системы государственного управления и оптимизации ее кадрового обеспечения; осуществлять набор на государственную службу наиболее достойных лиц из различных социальных групп, слоев и категорий граждан, готовых стоять на страже закона и способных защищать интересы людей, права и свободы человека и гражданина. Предложено в основу алгоритма формирования кадров государственной службы субъектов РФ положить реализацию следующей триады: "резерв2 - конкурс - карьера". Представлены научно-практические рекомендации для органов государственной власти по его разработке и внедрению в практику, призванные обеспечить действенность подготовки, подбора и расстановки государственных служащих в регионах.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования идей и положений диссертации и сформулированных в ней предложений федеральными и региональными государственными органами, их структурными подразделениями и должностными лицами в ходе разработки стратегии формирования кадров государственной службы, нормативных правовых актов и других документов, связанных с этим социальным процессом и направленных на обеспечение профессионализма госслужащих, повышение их авторитета в обществе. Диссертация представляет определенный интерес для научных и педагогических работников при подготовке и чтении спецкурсов: "Социальный менеджмент", "Социология управления", "Система государственного управления", "Муниципальный менеджмент", "Управление персоналом" и других управленческих дисциплин. Она полезна для социологов и правоведов, занимающихся исследованием проблем власти, бюрократии, гос Диссертант вводит понятие алгоритм формиррвания кадров государственной службы, которое приводится в разделе 4.

2 Имеется в «иду реэдрр щ выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы субъекта РФ. службы и ее кадров, образования и молодежи. Результаты диссертации позволяют заложить основу для дальнейших научных разработок или проведения специального социологического исследования по теме: "Формирование кадров государственной службы Российской Федерации: принципы, источники, технологии".

Апробацией работы стало непосредственное участие автора в разработке законов и других нормативных правовых актов Рязанской области по вопросам государственной и муниципальной службы, образовательной и молодежной политики1, Основные идеи и положения диссертации изложены в научных публикациях2, лекциях перед студентами высших учебных заведений, в различного рода предложениях для региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Диссертация обсуждалась на заседаниях проблемной группы и кафедры государственной службы и кадровой полигики РАГС.

1 О государственной службе Рязанской области: Закон Рязанской области от И июля 1996 года // Бюллетень Рязанской областной Думы. 1996. № 6. С. 41-86. Автором в ходе работы над проектом данного Закона непосредственно были написаны и остались практически без изменений после его принятия статьи 1-5, 7-10, 20, 27-29, 40-50. - 1,0 п л.; О муниципальной службе Рязанской области: Закон Рязанской области от 8 августа 1997 года // Бюллетень Рязанской областной Думы. 1997. № 11, С 6-51. Автор являлся руководителем творческого коллектива, подготовившего проект данного Закона; О молодежи. Закон Рязанской области от 2 июля 1998 года // Бюллетень Рязанской областной Думы. 1998. К® 16. С. 18-65. Автором предложена концепция данного Закона и др.

2 Кочетков А. В. Источники формирования кадров региональной государственны! службы в условиях становления Российского правового государства // В сб.". Политика. Власть. Право / Под ред. С. А. Комарова Коломна: КПИ, 1997. - 1,0 п л., Он же. Исгочниковая база формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации. Москва. МГАПИ, 1998. - 2,0 п л.; Он же. Нормативно-правовое обеспечение работы с резервом кадров государственной службы субъектов Российской Федерации. Москва: МГАПИ, 1998. - 1,5 п.л.; Он же. Принципы формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации // В сб.: Политика. Власть. Право. / Под ред. С.А. Комарова. Коломна: КПИ, 1998. - 0,8 п.л.

Заключение диссертации по теме «Социальная структура, социальные институты и процессы», Кочетков, Андрей Валентинович

Учитывая все вышеизложенное в настоящем разделе, можно сделать следующие выводы:

1 В условиях становления правового государства необходим новый "меритократический" подход к формированию кадров государственной службы субъектов РФ, основой которого является "человеческий аспект". Он в значительной мере позволяет внедрить в практику успешно применяемую во многих странах мира "систему заслуг и достоинств", дающую, по мнению автора, возможность создать в России социально высокоэффективную государственную службу, обновить ее кадры на основе использования действенных принципов и источников их формирования. Данный подход должен быть на-

1 См. Общими силами - к подъему России: Выступление Президента РФ Б.Н. Ельцина на совместно« заседании палат Федерального Собрания 17 февраля 1998 года // Российская газета 1998. 18 февраля С. 2.

правлен на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и достойнейших людей из различных социальных слоев общества. С его помощью в настоящее время на региональном уровне важно обеспечить: а) выявление людей, для которых государственная служба является призванием; б) приоритет профессиональным качествам государственного служащего; в) учет духовно-нравственных качеств человека при формировании кадров государственной службы; г) политическую нейтральность госслужащих и вместе с тем их лояльность основам конституционного строя Российской Федерации.

2. Действенность нового подхода к формированию кадров государственной службы во многом будет зависеть от социальной эффективности задаваемого государственными органами как на федеральном, так и региональном уров-нях алгоритма данного социального процесса, надежности его научного и нормативно-правового сопровождения.

3. В рамках разработки и реализации указанного алгоритма в регионах особенно необходима активизация деятельности по созданию новой системы работы с резервом. В качестве социально эффективных мер в этом направлении можно предложить следующие: а) утверждение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ концепции региональной кадровой политики, некоторые положения которой определяли бы стратегию формирования и использования резерва, основные направления работы с ним; б) обязательное включение в закон субъекта РФ о государственной службе статьи, посвященной резерву, в которой четко устанавливаются его предназначение, принципы и технологии работы с ним и др.; в) разработка и введение в действие адекватного современным требованиям Положения о резерве: г) принятие специального закона или иного нормативного правового акта о статусе государственного служащего, находящегося в резерве; д) закрепление в законодательном порядке преимущественного права лица, включенного в резерв и прошедшего соответствующую подготовку в его составе, на з^щение ва^эдтцрй ^удерсгвенной дрдаости госслужбы; е) ус-

тановление системы определенных социальных льгот лицам, зачисленным в резерв, и в первую очередь первоочередное направление на обучение и повышение квалификации в образовательные учреждения профессионального образования; ж) разработка и внедрение в практику пакета типовых документов и методических рекомендаций, характеризующих все этапы формирования резерва, и специальных показателей для оценки результатов работы с ним. Целесообразно разработать и принять региональную программу "Кадры". предусмотрев в ней специальный раздел (подпрограмму) "Работа с резервом".

4. Следует обеспечить неукоснительную реализацию принципа кон-курсности и состязательности, способствующего созданию конкурентной среды в системе государственной службы субъектов РФ. Это во многом позволит освободиться от "кадрового балласта" на госслужбе и преградить путь на нее не имеющим соответствующей профессиональной подготовки лицам.

5. Необходимо предусмотреть четкое статусное разделение политических и "карьерных" государственных должностей в системе государственной службы субъектов РФ. Сообразно с этим в отношении лиц, замещающих государственные должности госслужбы категории "В", надо изучить возможность реализации принципов "пожизненного найма" и карьеры, соответствующих мировым тенденциям в развитии госслужбы. Важно создать условия для карьерных устремлений государственных служащих субъектов РФ и планирования ими своего продвижения по службе, обеспечения единства принципов стабильности и обновления при формировании кадров госслужбы.

6. При разработке алгоритма формирования кадров государственной службы следует учитывать нормативно-правовую базу соответствующего субъекта РФ, регламентирующую порядок назначения на государственные должности государственной службы, проведение на его территории конкурсов на их замещение и аттестации государственных служащих, и предусмотреть создание и развитие адекватной правовому государству социальной ин-фраструктуры их цо^говки. г#енодготоккй й МкппЬйня квалификации.

7. В условиях, когда сегодня на практике лишь намечаются контуры нового "меритократического" подхода к формированию кадров государственной службы субъектов РФ, именно наличие четких принципов и надежных источников их формирования, обеспечение единства его социальных механизмов и технологий в соответствующем регионе во многом позволят выбрать путь, по которому предстоит пройти в будущем, чтобы создать новое Российское правовое государство !! обеспечить действенност ь власти в нем.

В настоящее время необходим выход на первые роли в государственной службе субъектов РФ талантливых, деловых, ответственных граждан с чувством собственного достоинства и чести из числа лучших представителей различных социальных слоев общества. Ибо то. какие люди сегодня придут на нее, в немалой степени определит будущее регионов и Российского государства в целом. "Ведь что бы ни происходило в краях и весях России, какие бы пути дальнейшего развития выбраны ни были, какие бы модели ни отрабатывались, дело обстоит, обстояло и еще долго будет обстоять таким образом, что от государственной власти, от государственного чиновника зависит, зависела и зависеть еще долго будет судьба любого решения, любого начинания, любой проблемы."1

Кадры решшш, решают и будут решать во все времена. Ибо они есть имманентное свойство любой системы государственного управления, ее главный источник и движущая сила. Так было всегда так будет и впредь!

1 Мсяикьяи Г Надеюсь, нам удастся переломить взгляд на чиновника // Российская Федерация. 1996, № 10. С. 43

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Россия на пороге нового XXI века находится в особой ситуации, уникальность которой состоит в процессе становления демократического федеративного правового государства и институтов развитого гражданского общества. Одним из главных факторов, оказывающих решающее влияние на происходящие в связи с этим изменения в социальной структуре общества и современной системе государственного управления, является создание социально высокоэффективной государственной службы. Состояние последней в значительной мере определяется действенностью формирования, использования и профессионального развития ее кадров как особой социально-профессиональной группы, играющей ключевую роль в социальном управлении. Именно от их деятельности как на федеральном, так и региональном уровнях во многом зависит успех идущих преобразований в обществе и выполнения государством возложенных на него социально-экономических и политических задач.

На основании проделанного в настоящей работе социологического анализа формирования кадров государственной службы субъектов РФ с позиций реализации принципов и определения источников данного социального процесса представляется актуальным и возможным рекомендовать региональным органам государственной власти осуществить на современном этапе следующие меры по совершенствованию их деятельности в вопросах п^тг^яргт подбора и расстановки государственных служащих:

1. Проанализировать реальную кадровую ситуацию в системе государственной службы субъекта РФ и особенно в части, касающейся принципов и источников их формирования. Разработать с учетом проведенного анализа и утвердить в установленном порядке целостную кадровую политику в государственных органах, которая послужила бы основой для выработки соответствующей концепции формирования кадров государственной службы

субъекта РФ и позволила бы готовить, подбирать и расставлять на государственные должности государственной службы способных профессионально работать в современных и будущих политических и социально-экономических условиях лиц. Данная политика должна обеспечить согласованность социальных действий всех субъектов формирования кадров государственной службы и впитать в себя все самое передовое из отечественного и зарубежного опыта подготовки, подбора и расстановки государственных служащих.

2. Исходить в своей кадровой деятельности прежде всего из того, что в Российской Федерации и ее субъектах взят курс на построение качественно нового правового государства, которому необходимы научно обоснованные принципы и действенная источниковая база формирования кадров государственной службы как на федеральном, так и региональном уровнях. Важно обеспечить подготовку, подбор и расстановку государственных служащих субъектов РФ на основе реализации принципов законности, равнодоступности, демократизма, справедливости, внепартийности, заслуг, профессионализма, стабильности, социально-правовой защищенности, социального контроля и других, присущих условиям правового государства. Надо разработать эффективные социальные технологии, направленные на ограничение использования протекционизма при решении кадровых вопросов, недопущение формирования кадров государственной службы на основе принципов усмотрения руководства и личной преданности ему. Следует стремиться к тому, чтобы на всех участках работали только обладающие устойчивой гражданской позицией и высокими нравственными качествами профессионалы своего дела, для которых государственная служба является призванием.

3. Обеспечить внедрение в практику нового подхода к формированию кадров государственной службы субъекта РФ, который должен соответствовать "реалистической" парадигме государственного управления, рассматривающей "человеческий аспект" в качестве основы концепции формирования кадров государственной службы. Этот подход должен предусматри-

вать рациональное сочетание внутренних и внешних источников формирования кадров государственной службы, которое позволяет с одной стороны, черпать кадры государственной службы из возможно широкой ис-точниковой базы, а с другой - выделять в ней "элитарную" группу - резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы, и обеспечивать условия для профессионального развития входящих в нее лиц.

4. Выделить в своей деятельности основные приоритеты, способствующие созданию действенной источниковой базы формирования кадров государственной службы субъекта РФ, в число которых в первую очередь включить создание системы последовательного и организованного привлечения молодежи на государственную службу заблаговременное выявление и профессиональное развитие творчески способных государственных служащих, рассмотрение с учетом конкретной ситуации в качестве предполагаемых источников формирования кадров государственной службы действующих в соответствующем регионе федеральных государственных служащих, представителей депутатского корпуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, муниципальных служащих, кадров политических партий и иных общественных объединений, руководящего состава коммерческих организаций, а также оптимальное использование потенциала научных работников, бывших военнослужащих и женских кадров.

5. Обеспечить интенсивный переход от стихийности формирования кадров государственной службы субъекта РФ к управляемости данным социальным процессом. От философии "политически ангажированный специалист - винтик государственной машины" к философии "профессиональный и высоконравственный специалист - главное действующее лицо государственной службы". От "иррационального" типа формирования кадров государственной службы к "рационально-реалистическому". От т|>а-

диции к законности, от классовости (клановосги, семейственности, кумовст-

ва, землячества, корпоративности) к равнодоступности, от номенклатурное™ и дилетантизма к профессионализму, от партийности к внепартийности (политической нейтральности), от протекционизма к "меритократии" (заслугам), от корысти и приспособленчества к беспристрастности и справедливости, от келейности к гласности, от закрытости к открытости, от "проб и ошибок" к научности, от субъективности к объективности. От верности "хозяину" к честному служению обществу и гражданину как налогоплательщику, верности идеям правового и социального государства. От административно-командной и "демократической" систем к "системе заслуг и достоинств".

6. Предусмотреть выдвижение на первый план при формировании кадров государственной службы субъекта РФ следующих принципов:

• законности как главного принципа правового государства;

• равнодоступности как основополагающего при формировании кадров государственной службы и законодательно установленного в Российской Федерации;

• "меритократии" как предусматривающего создание социальной системы, способствующей привлечению на государстве иную службу и продвижению по ней на основе заслуг и достоинств честных, компетентных и талантливых граждан.

В соответствии с последним новый подход к формированию кадров государственной службы может быть назван "меритократическим". По нашему мнению, именно ему суждено обеспечить законную государственную власть достойных граждан и воплотить в жизнь новую триаду кадровой системы Российского правового государства: "гражданственность - профессионализм -стабильность".

7. Разработать социально высокоэффективный алгоритм формирования кадров государственной службы субъекта РФ и начать последовательную работу по его реализации в регионе, уделив при этом особое внимание вопросам создания:

• действенного резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы в регионе из различных социальных слоев и системы работы с ним, обеспечивающей преимущественное назначение на государственные должности государственной службы зачисленных в него и прошедших соответствующую подготовку в его составе лиц;

• конкурентной среды в системе государственно» службы субъекта

РФ путем внедрения реального конкурсного отбора в качестве главной технологии формирования ее кадров, введения квалификационных экзаменов и системы объективной оценки государственных служащих, в основе которой лежит их аттестация;

• механизма планирования карьеры государственных служащих субъекта РФ.

При разработке алгоритма формирования кадров государственной службы важно предусмотреть возможность принятия специального Этического кодекса государственного служащего субъекта РФ как системы нравственных ориентиров его деятельности, проведения кадрового мониторинга, осуществления межведомственной и внутриведомственной ротации в государственных органах, а также обеспечение рационализации затрат на формирование кадров государственной службы и создание оптимальной и гибкой системы оплаты их труда.

8. Обеспечить соответствующую поддержку новому подходу к формированию кадров государственной службы и реализации его алгоритма в виде образовательной системы, предусматривающей создание и развитие адекватной правовому государству современной социальной инфраструктуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Она призвана обеспечить подготовку по новым учебным программам специалистов для государственной службы и взаимозависимость повышения квалификации госслужащих с их должностным ростом.

9. Выработать надежные и способствующие реализации нового "меритократического" подхода к формированию кадров государственной службы соответствующие социально-политический, нормативно-правовой, организационный, научно-информационный, учебво-мегоди-ческий и финансово-экономический механизмы. Если в соответствующем субъекте РФ не будет обеспечена их взаимообусловленность и взаимонаправленность на практике, то есть вероятность того, что приведенные в настоящей работе принципы формирования кадров государственной службы могут стать лишь "протоколом о намерениях".

Сегодня важно понять, что не создав новые механизмы формирования кадров государственной службы на региональном уровне, мы никогда не избавимся от всего груза проблем, которые стоят перед всеми, кто видит перспективы России в ее поступательном движении вперед, в будущее, а не в прошлое. Пока менталитет государственных органов и их должностных лиц будет не осознавать, что неправильный подбор кадров государственной службы ведет к колоссальным издержкам в социальном управлении, к ненужной растрате опыта и образования, к высокой текучести персонала государственных органов, все реформы по пути становления Российского правового государства будут обречены на провал.

10. Обратить внимание на особую важность создания и развития нормативной базы правового регулирования формирования кадров государственной службы Российской Федерации. Без нормативно-правового закрепления новой концепции формирования кадров государственной службы и соответствующего ей "меритократического" подхода к этому процессу не может идти речи об его социальной эффективности. Поэтому выглядит целесообразным принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые обеспечили бы сопровождение формирования кадров государственной службы на региональном уровне.

В развитии общества существует немало проблем, которые можно назвать "вечными". К ним следует вполне отнести и проблему формирования кадров государственной службы, поскольку общество всегда будет нуждаться в хороших управляющих, таких, которые смогут привести его оттуда, где оно находится, туда, где оно хочет быть. На переломных этапах истории данная проблема обостряется и во многих случаях становится ключевой.

В современных условиях, когда России предстоит пройти долгий путь, прежде чем она станет действительно правовым государством, идущие социальные реформы невозможны без нового адекватного ему подхода к формированию кадров государственной службы, базирующегося на научно обосно-ванных принципах и действенной источниковой базе. Именно дальнейшая разработка и последовательная реализация данного подхода в субъектах РФ будут иметь решающее значение для оптимизации кадрового обеспечения современной системы государственного управления в нашей стране.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Кочетков, Андрей Валентинович, 1999 год

1. Или "недобюрокрйтия" См.: Обйййвский A.B. Постсоветское!чиновничество квазибюрократический правящий ющве If Офк*Твенные на^иь^сй^еменность. 1996. № 5. С.'5.

2. Под сословием понимается социальная группа населения, чюладающля ¿¿крепленными в обычае или законе и передаваемыми по наследству правами и обязанностями.

3. Комаров Е.И. Бюрократизм на суд гласности! М., 1989, С. 102.

4. Каратуев А. Г. Советская бюрократия. Система политико-экономического господства и ее кризис (1919 1991). Белгород, 1993. С. 344.

5. Ельцин Б.Н. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября ¡995 г. М., 1995. С. 5.2 Индекс ЭКО-95.

6. Кадровое программирование: содержание, организация, проблемы. / Под ред. В.Я.Ермакова. М., 1993. С. 36.

7. Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба; теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998. С. 82.

8. См.: Слатинов В.Б. Социальные аспекты формирования кадров государственного аппарата в переходный период (йстсрико-социологический анализ опыта 20-х годов). Автореф. дис. канд. социоя. наук. М., 1997. С. 1&.

9. Субъект РФ будет настолько силен, насколько правильно и социально эффективно в нем будет организовано региональное управление как форма государственного управления и шире, социального управления.

10. Региональное управление будет настолько сильно, насколько сильными (надежными, имеющими заслуженный авторитет в обществе, компетентными и заинтересованными в своей работе) будут кадры государственной службы субъекта РФ.

11. Охотский Е.В., Соколов В.М. Духовно-нравственные качества государственного служащего // Человек и власть (Социокультурный аспект): Социология власти. 1998. № I. С. 73.

12. Гребениченко С Ф , Фролов Б И, Ефанова O.A. Расчет потребности ц обучении государственных служащих исполнительных органов власти РФ // Кадровая политика в государстваннрй службе (Социологические аспекты): Социология власти. 1997. № 3. С 37. ™

13. См.: Лебедев В.А., Ткаченко Ю.А. Основы и приоритеты федеральной кадровой политики // Региональна» кадровая политика. Информационный сборник N 3-4. Тула, 1996. С . 9-10.

14. Сулемов В. А Кадровый потенциал государственной службы: критерии оценки, состояние и пути развития // Кадровая политика в государственной службе (Социологические аспекты): Социология власти. 1997. № 3. С. 29.

15. См. Гришковец A.A. Сравнительный анализ правового регулирования государственной службы субъектов Российской Федерации//Ежегодник'96. М., 1997. С. 35.

16. См.: Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. N» 6. С. 104.3 Там же.

17. В других субъектах РФ численность молодежи на государственной службе колеблется в основном от 8 до 30%. Например, согласно данным по Тульской области 1996 г., в ее Думе молодые работники составляли на тот период 23,7%, а в администрации 17,2%.