Административные наказания в системе мер административного принуждения: Концептуальные проблемы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, доктор юридических наук Максимов, Иван Владимирович

• Максимов, Иван Владимирович
• доктор юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации доктор юридических наук Максимов, Иван Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

Раздел 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ В СИСТЕМЕ МЕР

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ.

Глава I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И РАЗНОВИДНОСТЬ л ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ.

§ 1. Убеждение и принуждение как методы управленческой деятельности: понятие, содержание и отличительные особенности.

§ 2. Государственное принуждение: понятие, особенности и общие вопросы специализации.

§ 3. Административное принуждение: понятие и его характерные черты.

Глава II. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ.

§ 1. Классификация мер административного принуждения.

• § 2. Административно-предупредительные меры.

§ 3. Административные пресекательно-обеспечительные меры.

§ 4. Административно-восстановительные меры.

§ 5. Меры административной ответственности (административные наказания).

Глава III. ОБЩЕПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ

ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ.

§ 1. Конституционные основы юридической ответственности, определяющие характер административных наказаний.

§ 2. Международно-правовые основы установления и применения административных наказаний.

§ 3. «Соразмерность» как общеправовая категория и принцип установления и применения административных наказаний (методологический аспект)

Глава IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ НАКАЗАНИЕ, ЕГО ПОНЯТИЕ,

СОДЕРЖАНИЕ И ЦЕЛИ.

§ 1. Генезис правовых основ регламентации административных наказаний

§ 2. Административное наказание: понятие и признаки.

§ 3. Цели административных наказаний, их виды и содержание.

Раздел 2. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИИ: * ОСНОВАНИЯ, УСЛОВИЯ И ПОРЯДОК ИХ ПРИМЕНЕНИЯ ПО

ДЕЙСТВУЮЩЕМУ АДМИНИСТРАТИВНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

Глава V. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ ПО ДЕЙСТВУЮЩЕМУ АДМИНИСТРАТИВНОМУ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ.

§ 1. Система административных наказаний: понятие, признаки и административно-правовое значение.

§ 2. Классификация административных наказаний: основания и содержание

§ 3. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса).

Глава VI. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ.

§ 1. Предупреждение как мера административного наказания.

§ 2. Административный штраф как мера административного наказания.

§ 3. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения как мера административного наказания.

§ 4. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения как мера административного наказания.

§ 5. Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, как мера административного наказания.

§ 6. Административный арест как мера административного наказания.

§ 7. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера административного наказания.

§ 8. Дисквалификация как мера административного наказания.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административные наказания в системе мер административного принуждения: Концептуальные проблемы»

Актуальность темы исследования. Начавшийся с принятием Конституции РФ 1993 года1 курс на построение правового государства потребовал переоценки концепции административного права, выработки качественно новых подходов к приведению в жизнь основных положений административной политики. Ряд проводимых реформ в правовой системе государства имеет целью достичь такого уровня порядка и стабильности в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизнедеятельности общества, при котором права и свободы человека и гражданина, а также другие социально-значимые ценности были бы реально действующими. Социалистическое законодательство, «возведенное» на принципах несуществовавшего более как политически, так и юридически государства, очевидно, не могло служить опорой государственно-властной деятельности в этом направлении. Причем в основу правового строительства российского государства заложены не идеи приоритета государственных интересов над личными, а наоборот, где первостепенную важность получают вопросы охраны прав личности на уровне, удовлетворяющем ее достоинству.

Вместе с тем правовая охрана индивида не мыслима без защиты определенного в законе общественного порядка, при котором только и возможны свободное и полное развитие личности. Разумеется, система правовой охраны ценностей новой России уже не может выглядеть «улицей с односторонним движением». Она должна быть организована с тем, чтобы лежащие в ее основе вопросы юридической ответственности прежде всего и любого иного государственно-властного реагирования решались во имя защиты как прав личности, так

1 См.: Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993, 25 декабря. № 237. и заложенного в законе социального порядка. Очевидно, что в условиях правового государства юридическая ответственность приобретает двойную направленность: во-первых, - на защиту свобод и прав личности и, во-вторых, - на надежную охрану общественного правопорядка от нарушений. В зависимости от того, насколько полно и точно реализуются требования правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность, определяется степень прочности и незыблемости правопорядка в обществе и государстве. Отсюда вполне понятны первые глубокие преобразования в сферах преимущественно гражданско-правовой и уголовной охраны интересов личности, общества и государства.

Общеизвестно, что административные правонарушения - самые распространенные из всех видов противоправных проявлений, что придает вопросу борьбы с ними большую значимость. Причем наибольший рост противоправных посягательств на административный порядок приходится на периоды «упадка» экономической, политической и правовой системы государства, приводящего к ослабеванию функции охраны им правопорядка и законности в обществе. Так, на фоне всеобщей «слабости» постсоциалистического государства динамизм рыночных отношений, известная ограниченность сферы уголовно-правового воздействия на различного рода асоциальные проявления и доминирование фискальных интересов, пожалуй, не способны окончательным образом остановить нарастание в российском сообществе внутренних противоречий, показать готовность государства к существованию в новых цивилизованных условиях. А имевшие отсюда место «сбои» во внутриполитическом курсе страны - один из существенных показателей отсутствия достаточной правовой опо-средованности роли государства в социальной системе.

Начавшаяся с 1994 года и затянувшаяся на длительный период работа над проектом КоАП РФ1 неоправданно способствовала росту количества совершаемых административных правонарушений. Тогда сложилась, по сути, парадоксальная ситуация, когда действующее законодательство об административ

1 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 ноября 1994 г. № 354-1 ГД «Об экстренных мерах по усилению борьбы с преступностью и обеспечению личной безопасности граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3319. ной ответственности не способно было служить той цели, ради которой оно принималось, - противодействию и профилактике правонарушений, в том числе в виду крайне неэффективного контроля за качеством управления и за соблюдением законов. В условиях, когда число принимаемых по вопросам административной ответственности законов (причем как на федеральном, так и региональном уровнях) прогрессировало, а соответственно ему - увеличивалось количество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур, иного и не могло быть. Негативная оценка этому давалась на самом высоком уровне: «если сопоставить их численность с результатами работы, в частности, с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным»1. Смена же ценностных ориентиров российского общества, получивших в конце прошлого столетия воплощение в государственно-правовой идеологии, настойчиво требовала широкомасштабной ревизии национального законодательства в заданной сфере. В этой связи не совсем понятно, но и является фактом то, что наиболее подвижная и непосредственная часть общественных отношений — управленческих, продолжала развиваться в рамках социалистических форм регулирования. Ведь разведенная буквально по углам правовой системы некогда действенная совокупность правовых средств административно-командного реагирования не могла, конечно, отвечать не только конституционно установленным ценностям, но и удовлетворять социальным запросам общества.

В то же время известно, что на протяжении многих лет человеческой истории как произвол, жестокость, так и «слабость» власти наиболее характерно проявлялись в той сфере общественных отношений, где применялись либо нет меры именно административной ответственности. «Эффективность государства, - подчеркивается в одном из выступлений В.В.Путина, - определяется не столько объемом контролируемой им собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общест

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 6 марта 1997 года «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1997, 7 марта. № 47. венных интересов в стране»1. А без эффективно действующего механизма административной ответственности нормы, регулирующие права и обязанности членов общества, носят декларативный характер. Правоохранительные органы не способны осуществлять принуждение к исполнению обязанностей, восстановление нарушенных прав и наказание нарушителей правовых запретов. Если органы административной юрисдикции проявляют бессилие в борьбе с правонарушениями либо попустительствуют правонарушителям, то в обществе так или иначе складывается мнение, что многие установленные законом запреты можно безнаказанно обходить, а для защиты своих прав целесообразнее всего прибегать к самоуправству, самосуду, привлекая к этому процессу различные неофициальные «силовые» структуры. С другой стороны, отсутствие реально действующей системы административной ответственности влечет за собой произвол со стороны государства, когда принуждение применяется произвольно, по усмотрению власть имущих. Государственные органы и должностные лица наделены властными полномочиями по привлечению к административной ответственности, применению и реализации санкций за различные правонарушения. Незаконное и необоснованное использование этих полномочий может причинить существенный урон правам и свободам личности.

КоАП РФ, работа над которым составила в итоге около 10 лет, был подпи

2 3 сан Президентом РФ 30 декабря 2001 г. , а с 1 июля 2002 г. - вступил в силу . Его позитивный эффект обнаруживается в том, что он «впитал» в себя все то лучшее, что было накоплено советской и российской традициями правотворчества и правоприменения в области административной ответственности. Новый закон закрепил единые для всей России, как для физических, так и юридических лиц принципы юридической ответственности и правила производства по делам об административных правонарушениях всеми субъектами администра

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 апреля 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций!» // Российская газета. 2001, 4 апреля. № 66.

2 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 июля 2004 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1; 2004. №31. Ст. 3229.

3 См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 2. тивно-юрисдикционной деятельности. Им оказались разрешенными многие проблемы унификации мер административной ответственности и, в частности, связанные с их единообразным применением к нарушителям таможенных правил, субъектам предпринимательской деятельности, за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. Таким образом, устранены противоречия в регулировании административной ответственности, причем не только федеральными законами, законами субъектов РФ, но и рядом подзаконных актов.

В свете вышесказанного, когда, с одной стороны, принятием нового КоАП РФ завершен необходимый этап преобразования законодательства об административной ответственности - новая кодификация, а с другой, было бы преждевременным считать его достаточно совершенным и полностью реформированным, необходимо доктринальное осмысление КоАП РФ не только по пути выверки практики его реализации, но и в некоторой степени опережающего теоретического построения научной концепции развития стержневых институтов административной ответственности с учетом взаимосвязи между опытом прошлого и современными проблемами, преемственности в развитии правотворчества.

В контексте административно-принудительных мер административное наказание - исключительный вид административного принуждения, характеризующийся высокой степенью карательного воздействия на правонарушителя. Из всех видов административного принуждения именно оно обладает способностью самым непосредственным и существенно-негативным образом задевать правовой статус субъекта общественных отношений. Для целей его реального применения служит система мер административно-процессуального принуждения, на службу ему поставлены административно-юрисдикционные силы государства. Иными словами, в административном наказании как виде принуждения и государственного принуждения, в частности, сфокусировался весь негатив - максима административно-принудительного воздействия. Поэтому в действующем административном законодательстве данная группа административно-принудительных мер, ее материально-правовои и процессуальный аспекты реализации получили наиболее определенное закрепление.

Наряду с этим в правовом государстве административное наказание призвано выполнять не только карательную функцию, но и своего рода выступать гарантом должного признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина, их объединений. В целях рационального сочетания, гармонии интересов личности, общества и государства законодатель наряду с определением содержания права устанавливает административные наказания и тем самым пределы его ограничения. Цель такого установления состоит в обеспечении (гарантировании) пользования конкретными благами и ценностями, лежащими в основе содержания права других лиц. Кроме того, учитывая намеченное усиление роли закона в регулировании отношений, связанных с привлечением виновных лиц к административной ответственности, проведенную новейшую кодификацию законодательства об административных правонарушениях, необходимо подробнее исследовать вопросы правовой природы административного наказания, как в содержательном плане интересного и комплексного явления.

Состояние и степень научной разработанности проблемы. Проблемы административной ответственности, связанные с учением об административных наказаниях, всегда находились в сфере различных научных интересов.

Известное единство с юридической ответственностью и производный от нее характер института административной ответственности позволили направить изначально свои изыскания в область общетеоретического знания. Отсюда основой исследования послужили труды, затрагивающие проблемы юридической ответственности на общетеоретическом и отраслевом уровнях, таких ученых, как: С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, Б.Т.Базылев, М.И.Байтин, С.Н.Братусь, Г.А.Гаджиев, В.М.Горшенев, О.С.Иоффе, И.И.Карпец, Д.А.Керимов, В.М.Корельский, В.Н.Кудрявцев, О.Э.Лейст, Н.С.Малеин,

A.В.Малько, Н.И.Матузов, П.Е.Недбайло, В.С.Нерсесянц, И.С.Ной, С.В.Поленина, В.Н.Протасов, И.А.Ребане, И.С.Самощенко, М.С.Строгович,

B.А.Тархов, Б.Н.Топорнин, М.Х.Фарукшин, Ф.Н.Фаткуллин, Н.И.Химичева, М.Д.Шаргородский, Б.С.Эбзеев, Л.С.Явич и др. Опыт, накопленный доктринальными поисками этих авторов, значителен и его трудно переоценить, несмотря на разнообразие подходов и наличие как критических, так и апологе-тичных мнений относительно некоторых вопросов правовой ответственности. Преодоление их дискуссионности видится необходимым с тем, чтобы максимально допустимым образом постичь достигнутое и сделать, в свою очередь, шаг вперед в освоении рассматриваемой проблематики.

Изучение современных аспектов административно-пунитивной теории не мыслилось и без обращения к концепциям, в которых постигались особенности политики государственного (административного, полицейского) принуждения (в том числе в связи с вопросами административной кары) на различных этапах исторического развития цивилизаций. В данном направлении поиском оптимальных вариантов решения занимались такие выдающиеся (зарубежные и российские) ученые - философы, правоведы и социологи, как: И.Е.Андреевский, Г.В.Ф.Гегель, В.М.Гессен, Т.Гоббс, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, А.А.Жижиленко, В.В.Ивановский, И.Кант, А.Ф.Кистяковский, Н.М.Коркунов, Г.В.Лейбниц, Ф.Лист, К.Маркс, Д.-С.Милль, С.П.Мокринский, М.К.Палибин, Л.И.Петражицкий, С.В.Познышев, Н.Д.Сергиевский, Н.С.Таганцев, Ф.В.Тарановский, И.Т.Тарасов, А.Фейербах, И.Г.Фихте, И.Я.Фойницкий, Г.Ф.Шершеневич, Ф.Энгельс и др.

В административно-правовой науке рассмотрение мер административной ответственности проводилось преимущественно через анализ ранее и ныне действующих источников законодательства об административных правонарушениях. Основу учения об административной ответственности составил богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административной ответственности: А.Б.Агапов, Ю.С.Адушкин, А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, Е.В.Додин, М.И.Еропкин, В.В.Игнатенко, И.Ш.Килясханов, А.П.Клюшниченко, С.Д.Князев, Л.В.Коваль, Ю.М.Козлов,

A.Н.Козырин, Н.М.Конин, П.И.Кононов, А.П.Коренев, Б.М.Лазарев,

B.А.Лория, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, М.Я.Масленников, В.И.Новоселов, А.Ф.Ноздрачев, И.В.Панова, Г.И.Петров, Л.Л.Попов, В.И.Ремнев,

Б.В.Россинский, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, П.П.Сергун, Ю.П.Соловей, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, С.С.Студеникин, М.С.Студеникина, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева, Б.Б.Хангельдыев, А.П.Шергин, В.А.Юсупов, А.Ю.Якимов, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская и др.

В то же время задача раскрытия сущности административного наказания, его правовой природы сквозь призму всей административно-деликтной юриспруденции, в лучшем случае, проводилась на аналитико-терминологическом уровне, что не вносило предельной ясности в такую проблему. Причем последняя усложнена отсутствием в юридической науке обстоятельного исследования понятия и признаков административного наказания не столько в виду новизны этой терминологии (в свете принятия нового КоАП РФ), сколько отсутствием вообще в административно-правовой теории и практике достаточной научной проработки категориально-дефинитивного аппарата указанного правового явления. Наряду с этим вполне очевидно, что в правовой науке вопросам исследования природы наказания (пока преимущественно в уголовном праве) уделено и уделяется до сих пор не только пристальное внимание ученых-юристов, но и сформирован солидный доктринальный пласт информации, обеспеченный к тому же законодательством.

Вместе с тем не только само административное наказание, но и известное разнообразие его видов, а также наличие существенных различий между последними касаются не столько совокупного понимания такого правого института, сколько условий и порядка их применения, а самое главное, - степени их сравнительной репрессивности. Это требует, в свою очередь, переориентации и упорядочения «движения» всей административно-наказательной политики государства, правильного проецирования ее «вектора» не только в плоскость правотворческой, правоприменительной деятельности, но и обстоятельного исследования в науке административного права.

Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.

Объектом любого исследования так или иначе выступают различные категории, явления и процессы физического мира, проявляющие себя в качестве материальной и (или) духовной ценности социальной коммуникации. Объектом настоящей работы является такая представляющая собой и материальную, и духовную значимость категория, как административное наказание в его онтологической и гносеологической связи с другими аналогами материального мира. При этом не лишаются акцента и статические (материальные), и динамические (процессуальные) характеристики указанной категории, которые выражают только присущие ей качества, особенности и внутреннюю организацию, а, следовательно, - социальные отношения, складывающиеся по поводу установления, применения и реализации административных наказаний.

Предмет настоящего исследования составляют теоретические и практические проблемы административно-деликтной юриспруденции, хотя и фрагментарно, но - предопределяющие, формирующие уже не одно десятилетие учение об административных наказаниях. Представляя собой отдельную административно-правовую проблематику, тема административных наказаний получила наряду с общим характерное только ей развитие. Следовательно, предметом данной работы является также разработка и методологическое обоснование современной концепции административных наказаний. Речь идет о выработке обстоятельных подходов к определению природы административных наказаний с учетом последней систематизации законодательства об административных правонарушениях.

Отсюда целью исследования выступает дальнейшая разработка основных теоретических вопросов административной ответственности, касающихся тематики административных наказаний, с тем, чтобы представить последнюю в качестве отдельной проблемы, требующей мобилизации надлежащих доктри-нальных и практических - правотворческих и правоприменительных — усилий. Также автор ставит перед собою цель системного, целостного построения концепции административных наказаний в структурной связи с административным принуждением, в контексте которого меры административной ответственности имеют решающее значение и отсюда выражают саму политику административного принуждения.

Для достижения поставленных целей диссертационного исследования представляется необходимым решение следующих основных задач: 1) рассмотрение логико-правовых оснований выделения в понятийной структуре общей теории административного принуждения материальных категорий, выражающих совокупный смысл и сущность государственно-властного принуждения; 2) обоснование характера логической взаимообусловленности мер административного принуждения через присущую им содержательность, уникальность и организационно-функциональную обособленность, предопределяющих сравнительное качество административных наказаний и формулирующих, таким образом, общие задачи административного принуждения; 3) анализ состояния адекватности юридико-отраслевых условий функционирования мер административной ответственности конституционным, международно-правовым и иным общеправовым установлениям; разработка на основе результатов такового методологических приемов «преобразования» содержания административных наказаний в русло цивилизованного и адекватного ограничения юридических возможностей личности; 4) раскрытие и построение на основе учета прежде всего исторической роли мер административной ответственности современных аспектов категориально-понятийной природы, параметров определения и назначения административных наказаний в структуре юридически-властного решения стоящих перед государством задач; 5) системное упорядочение компонентов, составляющих смысл и определяющих сравнительный характер природы административных наказаний; разработка на основе результатов такового методологической базы по установлению и правопреобразованию содержания мер юридической ответственности, налагаемых в административном порядке, в сферу единообразного административно-деликтного регулирования; 6) формирование логически завершенной системной модели административных наказаний через анализ как внешне связующих, так и собственных критериев видов административных наказаний, в том числе через раскрытие качественных и количественных составляющих каждого из них; 7) выработка научных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Методологическая основа. Для правильного, объективного и полного разрешения изложенных выше задач автор использует комплекс современных методов познания, разработанных философской наукой и применяемых юридическими науками: всеобщий (материалистическая диалектика), общенаучные (анализ (структурный), синтез, системный и функциональный подходы), част-нонаучные (исторический подход, статистический, логический и математический) и частноправовые (специально-юридический подход, формально-юридический и сравнительно-правовой) методы.

Анализируемая в диссертации проблематика административных наказаний освещается с учетом достижений таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное, уголовное, гражданское и международное право. В написании диссертации автором широко используются достижения ряда гуманитарных наук (философия, социология, политология и психология).

Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ, КоАП РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты), а также законодательство отдельных субъектов РФ. Для решения отдельных задач исследования требуется также обстоятельный анализ важнейших международно-правовых документов в области прав человека, в частности таких, как: Всеобщая декларация прав человека1, Международный пакт о гражданских и политических правах , Европейская конвенция о защите прав и л основных свобод и др. Для целей сравнительного исследования автор обращается к законодательству об административной ответственности государств-членов СНГ (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина) и Прибалтики (Латвия, Литовская Республика и Эстония).

1 См.: Всеобщая декларация прав человека, провозглашенная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. № 217 А (III) // Российская газета. 1995, 5 апреля. № 66.

2 Международный пакт о гражданских и политических правах, утвержденный Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. № 2200 А (XXI) // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

3 См.: Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1950 г. № ETS № 5 «О защите прав и основных свобод» // С3 РФ. 2001. №2. Ст. 163.

Широкий спектр исследований проводится автором и в сфере правоприменения и прежде всего судебной практики. Анализ отдельных вопросов установления и применения административных наказаний, непосредственно соприкасающихся с правами человека и гражданина, оказывается немыслимым без учета целого ряда правовых позиций, сформулированных в решениях Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и др. Обращение к международно-правовым актам не представляется полным и правильным без уделения внимания и правовым позициям Европейского Суда по правам человека, образующим мощный и реально действующий каркас прецедентного права Совета Европы.

Научная новизна. Диссертация представляет собой первое после принятия КоАП РФ в юридической и административно-правовой науке России, в частности, монографическое исследование, специально посвященное учению об административных наказаниях. Научная первостепенность такого исследования состоит и в том, что оно представляет собой пока единственную попытку комплексного рассмотрения природы административных наказаний, вытекающей из анализа положений нового КоАП РФ.

Особое внимание в работе уделено (в силу рассмотрения административного наказания как выражения реакции государства на административное правонарушение) анализу конституционных и международно-правовых установлений, определяющих свободу отдельной личности в рамках общества, где поведение первой проистекает из внутренне осознанной необходимости социального развития. Отсюда правоограничительный потенциал административного наказания получает характеристику, как выражающий конституционно-оправданные уровень и степень необходимого и допустимого в цивилизованном государстве ограничения прав и свобод человека и гражданина. Тем самым в научном плане рассмотрение административного наказания получает развитие с позиций «человеческого измерения».

Специфика исследования заключается, что не менее важно для административно-правовой науки, также в подробном юридическом разборе категории «административное наказание», исходя из характеристики причин и условий ее развития, выявлении ряда вытекающих отсюда существенных характеристик, последующее обобщение и систематизация которых явились формированием новой концепции административных наказаний.

Предложенное новейшее определение категории «система административных наказаний» позволяет характеризовать содержание и сущность последней, как выражающей необходимый уровень справедливого и гуманного распределения бремени негативных последствий административных наказаний с учетом значимости тех ценностей, которые государство призвано охранять в соответствии с легитимной волей общества. В диссертации в развитие высказанной в правовой литературе идеи о «квазиадминистративной ответственности» вводится в научный оборот понятие «квазиадминистративные наказания», которое используется автором для обозначения всех тех мер юридической ответственности, формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, которые применяются за нарушение норм административно-правового характера и (или) в административном (внесудебном) порядке. В этой связи предпринимается попытка выявить и сформулировать критерии отнесения их к сфере административно-деликтного регулирования.

Рассмотрение каждого из административных наказаний сопровождается введением в научно-поисковый оборот комплекса исторических документов, отражающих генезис правовых основ их регламентации. Кроме того, раскрытые автором при разборе категориально-понятийной природы административных наказаний признаки, служат методологически удобным инструментом «приспособления», а точнее наложения на «формат» отдельных мер, сквозных и характерных качеств административного наказания.

На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Вывод о том, что принуждение в отличие от убеждения является наличным (способным неминуемо, немедленно воздействовать негативным образом на личность), непосредственным (конкретным) и реальным (действительным). При этом принуждение, как метод властного воздействия на субъект, предполагает, в свою очередь, создание таких условий (состояния), при которых воля подчиняемого не столько внутренне или внешне противостоит воле подчиняющего, сколько в принципе исключается (как фактор учета субъектом подчинения психического отношения подчиняемого к ситуации подчинения) из числа объективных факторов, имеющих решающее для ситуации подчинения значение.

2. Предлагается рассматривать административное наказание в системе административно-принудительных мер как исключительный вид административного принуждения, характеризующийся высокой степенью карательного воздействия на правонарушителя, и итог, заключительный этап административного преследования. В механизме административного принуждения административное наказание должно выступать как самое эффективное и достаточное средство, ограниченное необходимостью адекватной реакции государства именно на правонарушение, с одной стороны, и позволяющее, - исходя из принципов справедливости, соразмерности и правовой безопасности, - гарантировать защиту конституционных ценностей, прежде всего прав и свобод человека и гражданина, с другой стороны.

3. Обосновывается особая (предопределяющая) роль Конституции РФ в сфере ее влияния на содержание административных наказаний, но не напрямую, а посредственно - через систему административно-деликтных отношений, где административная ответственность выступает сквозным понятием. Отсюда конституционную основу административной ответственности составляют юридически концентрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие универсальный характер положения Конституции РФ, определяющие правовой статус личности и допустимые условия его ограничения, обусловленные реакцией государства на административное правонарушение.

4. Вывод о корреспондирующем влиянии международно-правовых обязательств через призму конституционных положений на сферу прежде всего практической (преимущественно процессуальной) реализации публичного преследования, имеющем цель обеспечить гармоничное сочетание интересов государственного принуждения и защиты личности от произвола властно-обязывающей деятельности органов государства.

5. Предлагается методология «согласования» ограничений, составляющих содержание административных наказаний, с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина, лежащая в основе принципа соразмерности. Последний рассматривается, как принцип установления и применения административных наказаний, выражающий требования справедливости и установления административной ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциации в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении административного наказания.

6. Вывод о том, что система административных наказаний, закрепленная в ныне действующем КоАП РФ, сложилась постепенно, пройдя длительный путь эволюционного развития, в разрезе которого, - из учета уровня и объема регулирования административно-деликтных отношений, - выделяются пять основных этапов: 1) с 10 века (Древняя Русь) по 1721 г., 2) с 1721 г. по 1917 г., 3) с 1917 г. по 1980 г., 4) с 1980 г. по 2002 г. и 5) современный. Генезис административного наказания рассматривается как имманентная составляющая его правовой природы.

7. Из анализа законодательного определения административного наказания выявляются (с учетом его места в системе мер государственно-властного принуждения) присущие ему признаки, характеризующие административное наказание, как: 1) установленную государством меру ответственности; 2) допустимую лишь за совершение административного правонарушения; 3) применяемую только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения; 4) кару, заключающуюся в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; 5) носящую личный характер и не затрагивающую интересы третьих лиц; 6) используемую широким кругом уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях органов и должностных лиц; 7) влекущую последствие, при котором нарушитель и после исполнения административного наказания считается подвергнутым такому наказанию. Это позволяет определить административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения, применяемую только к лицу, признанному виновным в совершении такого правонарушения, и заключающуюся в обусловленном ею лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя.

8. Аргументируется положение о том, что понятие вины применимо к определению условий административной ответственности юридических лиц в той мере, в какой оно позволяет сочетать в себе социальные связи всех участников деликта и соизмеримо с коллективной волей указанного лица. Данное положение позволяет выразить вину как психическое отношение к содеянному, по сути, в опосредованной форме, поскольку, с другой стороны, последовательность волевых мотивов каждого из участников административного деликта в контексте корпоративной организации не измеряется волей какого-либо одного ее должностного лица, равно, как не требуется определение указанных мотивов всех участников такой организации.

9. Отстаивается позиция о том, что кара — это не столько всеобъемлющее свойство наказания, сколько та его часть, которая выходит за пределы возмещения причиненного действиями (бездействием) нарушителя ущерба общественным отношениям, дополнительно воздействует на правовой статус нарушителя негативным образом, т.е. причиняет ему объективные страдания (лишения).

Сама же кара рассматривается не как цель наказания, а его правовая возможность; она первична по отношению к таким целям и является непосредственной причиной, средством их достижения. Отсюда административное наказание, а именно его суть - кара, - применяется за совершение административного правонарушения — деятельности, осуществленной в прошлом, а цели, поставленные перед ней, ориентированы на будущее.

10. Формулируются философско-правовая (широкая) и собственно правовая (узкая) концепция системы административных наказаний. В широком смысле под системой административных наказаний понимается внутренне организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает комплексно-функциональное предназначение административного наказания в социальной среде. В узком смысле - относительно самостоятельная и устойчивая в структуре административного принуждения упорядоченная по критерию сравнительной суровости совокупность видов административных наказаний, взаимодействие и взаимосвязь которых обусловлена единством функционального назначения административного наказания в адми-нистративно-наказательной политике государства.

Практическая направленность такого подхода видится в том, что средства административно-карательного принуждения в их системном сочетании являются показателем эффективности административно-наказательной политики государства, экономичности, адаптивности и взаимосвязанности мер административного воздействия, а их содержательное единство, многообразие и диалектическая согласованность - надлежаще обеспечивают необходимость справедливого и гуманного распределения бремени негативных последствий указанного воздействия.

11. Предлагается деление системы видов административных наказаний по объекту их ограничительного воздействия, который позволяет в общих чертах определить сферу задеваемых ими интересов субъекта административного правонарушения и вырабатывает избирательный подход законодателя к установлению, а правоприменителя - к применению административных наказаний. Для этих целей все административные наказания подразделяются на: 1) административные наказания, направленные на корреляцию морально-правовых установок личности виновного (предупреждение); 2) административные наказания, направленные на ограничение имущественных прав (финансовых интересов и права собственности) виновного (административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения); 3) административные наказания, направленные на ограничение субъективных прав административно-разрешительной системы (лишение специального права, предоставленного физическому лицу); 4) административные наказания, направленные на ограничение профессиональных (социально-трудовых) прав виновного (дисквалификация); 5) административные наказания, направленные на ограничение личных прав (свободы, свободы передвижения и т.д.) виновного (административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства).

12. Определяется методология выявления и законодательного отнесения мер юридической ответственности, формально находящихся за пределами ад-министративно-деликтного регулирования, но применяемых за нарушение норм административно-правового характера и (или) в административном (внесудебном) порядке (квазиадминистративных наказаний), к административным наказаниям. Наиболее типичным инструментарием, способствующим этому, представляется достаточное установление следующих признаков: во-первых, применение в случае совершения правонарушения, во-вторых, использование уполномоченными административно-юрисдикционными органами и их должностными лицами принудительно, в-третьих, наличие фиксированного, установленного законом материального или нематериального выражения и, в-четвертых, направленность на удовлетворение публично-правовых, а не частных интересов.

Из учета данных критериев представляется возможным прийти к выводу, в частности, о дополнении предусмотренного ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ перечня мер административной ответственности новыми административными наказаниями в виде: а) лишения специального права, предоставленного юридическому лицу; б) принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного подразделения.

13. Выдвигается положение о единстве материального и нематериального интереса в реализации специального права, что обосновывает законодательное решение о назначения административного наказания в виде лишения специального права только в судебном порядке. В то же время лишение специального права может считаться допустимым лишь в той мере, в какой оно не затрагивает правомочия собственника по владению и распоряжению имущественным объектом, целевое использование которого составляет предмет административно-разрешительного режима, и не влечет утраты права собственности на этот объект.

14. Внесение ряда изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях: а) закрепить условие установления административно-правовых запретов и ответственности за их нарушение только КоАП РФ (на федеральном уровне), не исключая возможность регулирования законами субъектов РФ компетенции органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, в части их конкретизации, при условии, что таковая не выходит за рамки установленной федеральным законом соответствующей компетенции и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина; б) упорядочить виды административных наказаний (из учета принципа построения - от менее сурового наказания к более суровому и предложенных выше дополнений в систему административных наказаний) следующим образом: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) лишение специального права, предоставленного юридическому лицу; 7) дисквалификация; 8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 9) принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения; 10) административный арест. Причем, в отношении юридического лица могут применяться первое, второе, третье, четвертое, шестое и девятое административные наказания, а в отношении физического лица - все, за исключением шестого и девятого административных наказаний; в) для целей учета карательных свойств административного наказания в виде предупреждения и обеспечения их соразмерности с фактическими основаниями применения предлагается формулировку данной меры изложить в еледующей редакции: «Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении совершенного по неосторожности административного правонарушения и порицании физического или юридического лица».

Вследствие этого необходимо исключить ситуацию применения предупреждения как санкции за совершение административных правонарушений, характеризуемых статьями 5.38, 7.2 (ч. 4), 8.29, 11.17 (ч.ч. 2 - 5), 12.4 (ч. 1), 12.22, 13.2, 13.4, 13.5 (ч. 1), 13.11, 18.3, 18.4 (ч. 1), 19.1, 19.2, 19.4 (ч. 1), 19.15 (ч. 2), 19.17 (ч. 2), 19.24 и 21.5 КоАП РФ в качестве исключительно умышленных деяний. г) законодательно определить административный штраф как основное и дополнительное административное наказание, что позволит с точки зрения юридической логики и общей системы административных наказаний, в основу построения которой заложена степень их сравнительной суровости, в конкретных правовых ситуациях обеспечить ему надлежащую соразмерность и согласованность с взаимосвязанными административными санкциями; д) предусмотреть возможность наложения административного наказания в виде административного штрафа на физических лиц только судом, а на юридических лиц - органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, при отсутствии спора о правомерности взыскания административного штрафа, в противном случае - также судом; е) заменить способ исчисления размеров административных штрафов в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, на способ определения размера административного штрафа в твердой денежной сумме, внеся соответствующие изменения в санкции статей Особенной части КоАП РФ; ж) законодательно определить возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения как исключительно дополнительное административное наказание, что позволит с точки зрения экономии административной репрессии обеспечить в конкретных правовых ситуациях ее адекватность принципам дифференциации и индивидуализации, а следовательно, и справедливость самой административной ответственности; з) закрепить в КоАП РФ в случаях применения административного наказания в виде возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения возможность передачи бывшему собственнику суммы из учета рыночной стоимости изъятого имущества за счет предусмотренных для этих целей средств соответствующих бюджетов, если такое имущество по объективным причинам не может быть реализовано в разумные сроки; и) установить в КоАП РФ более высокие, чем предусмотренные конституционно, юридические гарантии собственности при применении административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения посредством законодательного определения ее следующим образом: «Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации вещей, находящихся в собственности лица, совершившего административное правонарушение, и не изъятых из оборота»; к) определить административное наказание в виде лишения специального права как лишение физического лица права на использование собственного имущества, представляющего собой источник повышенной опасности, в виду грубого или систематического нарушения порядка пользования этим имуществом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. При этом следует учесть, что такое лишение не влечет за собой перехода права собственности на указанное имущество, хотя и ограничивает возможности нарушителя по его целевому использованию; л) увеличить срок административного ареста до 30 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 60 суток, что позволит повысить эффективность административного ареста до уровня, пограничного с арестом как разновидности уголовного наказания, и результативность борьбы с наиболее общественно опасными проявлениями, запрещенными, в частности, ст.ст. 6.8, 20.1 (ч. 2), 20.2 (ч. 3), 20.25 (ч. 2) и 6.12 КоАП РФ; м) придать административному наказанию в виде административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства срочный характер, предусмотрев в ст. 3.10 КоАП РФ возможность его назначения с запрещением въезда в РФ на срок от одного года и до пяти лет; н) исключить возможность назначения административного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства в административном, предусмотрев его назначение только в судебном порядке; о) дополнить ст. 4.1 КоАП РФ оговоркой, по смыслу которой правила ч. 4 указанной статьи не применяются к дисквалифицированному лицу.

Научная и практическая значимость. Такая тема административно-деликтной юриспруденции, как проблема административных наказаний имеет бесспорно немаловажное значение как для административно-правовой науки, так и правоприменительной практики. Придерживаясь этого, автор считает, что воздействие административной науки на правоприменение в сфере отношений, складывающихся по поводу осуществления административного преследования, по причине отсутствия концептуально разрешенных проблем административных наказаний в современных социально-правовых условиях не достаточно ощутимо. Вследствие этого возрастающее значение приобретает проблема выбора приоритетных направлений научных исследований, одним из которых необходимо признать комплексное учение об административных наказаниях.

Теоретическая и практическая ценности диссертационного исследования находятся в диалектической связи и не допустимо тем более отрицать присущее проблеме административных наказаний свойство существенно сказываться на социальные процессы, на состояние общественной жизни и тем самым самой науки. Посредством анализа этой проблемы в свете состоявшихся и предстоящих государственно-властных решений можно всегда иметь отчетливое представление о состоянии механизма административно-наказательного воздействия, по своему существу образующего основу взаимоотношений государства и личности в соответствующей сфере.

Решая проблемы теории административной ответственности, автор выстраивает целостную картину мер юридической ответственности за нарушение правил административно-правового характера, выявляя и интегрируя присущие элементы данного понятия. Кроме того, заключающаяся в них характеристика способствует более глубокому познанию содержания института административных наказаний, в котором нашел свое выражение ряд гуманистических ценностей правового государства, что формирует адекватное представление о назначении указанных мер в механизме государственно-властной деятельности. В равной мере и то и другое послужат прочной основой совершенствования правовой мысли по тематически определенным данным исследованием проблемам и дальнейшей институционализации административных наказаний в праве.

Практическая значимость состоит в выработке и обосновании комплекса полезных для внедрения в учебный процесс результатов диссертационного исследования, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации широкого спектра практических работников при рассмотрении тематики административного принуждения и административной ответственности. В работе выдвигаются основанные на положениях конституционного и международного права предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, в том числе посредством дальнейшей систематизации норм, устанавливающих юридическую ответственность за нарушение административно-правовых правил.

Правовые позиции по ряду вопросов ориентированы на улучшение техники правового установления административно-правовых запретов и их применения в процессе государственно-властного преследования и судебной практике на различных уровнях территориальной организации и функционально-предметной специализации государственной власти в России.

Апробация результатов. Основные теоретические выводы диссертации систематически докладывались на заседаниях кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права для внедрения в образовательный процесс и учебно-методическую работу. Правовая позиция автора отражена в опубликованных по теме исследования монографиях: «Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система» (Саратов, 2003), «Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации» (Саратов, 2004), статьях ряда центральных журналов («Государство и право», «Российская юстиция», «Законность», «Современное право», «Юрист»), тезисах докладов и других публикациях.

Выносимые на защиту положения докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных конференциях, совещаниях, «круглых столах» в городах Москве, Саратове, Нижнем Новгороде, Воронеже, Самаре, Пензе, Белгороде, Курске, Тольятти, Астрахани и др. Результаты исследований используются в работе Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Астраханской области.

Ряд основных положений диссертации апробировался при разработке проектов Законов Астраханской области «Об административной ответственности должностных лиц Астраханской области» (1995 г.), «Об участии жителей Астраханской области в охране общественного порядка» (2002 г.), «Об административных правонарушениях на территории Астраханской области» (2004 г.), экспертизе проектов Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека (2000 г.), Федеральной концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти (2002 г.) и использовался в процессе участия (в том числе как научного консультанта и эксперта) в подготовке заключений по проектам регионального законодательства.

Результаты исследования отражены автором в учебно-методическом комплексе по преподаваемым спецкурсам «Административная ответственность в Российской Федерации», «Законодательная техника» и «Актуальные проблемы административного права».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух разделов, представляющих собой основное содержание, заключения и списка использованной литературы. Разделы включают шесть глав, разбитых, в свою очередь, на двадцать пять параграфов.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Максимов, Иван Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предпринятое в настоящей работе исследование преследовало, таким образом, цель по-новому показать функциональную роль и назначение в механизме государственно-властного принуждения системы карательных элементов административного принуждения и сформировать целостную и, по сути, обновленную с учетом общеправовых, конституционных и международно-правовых ценностей концепцию административных наказаний. При этом в основу работы положено диалектическое единство административных наказаний прежде всего с юридической свободой индивида, которая выступает не просто как объект ограничения, а как показатель (ориентир), определяющий качество, эффективность и допустимость существующего спектра административно-карательного вмешательства со стороны государства. В более общем виде можно сказать, что административные наказания выступают известным средством выражения отношений государства и личности, что, пожалуй, и составляет стержень предложенной концепции.

Административные наказания играют важную роль в структуре средств государственного принуждения и тем самым в обеспечении действенной реализации государством функций блюстителя общественно значимых интересов. Основной государственной задачей в этой связи выступает обеспечение в неменьшей степени условий, способствующих эффективности и в то же время разумности властного вмешательства в юридические возможности личности с тем, чтобы достичь и оправдать социальные ожидания, которые возлагаются на подобные правоограничительные меры в области охраны высших правовых ценностей.

После окончания эпохи необозримого множества разрозненных нормативных конфронтаций, выражающихся в установлении административной ответственности и мер ее реализации на различных правовых уровнях, т.е. исходя как из общегосударственных, региональных, так и ведомственных и суперлокальных (муниципальных) интересов, возобладали теперь две, но не во всем взаимодополняющие тенденции. Первая тенденция проявляется в укреплении (а точнее, законодательном признании) наказательных качеств мер административной ответственности, в совершенствовании механизмов административно-карательного воздействия на административную деликтность. Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры административно-наказательных отношений, основанной на доминировании в них гарантийных процедур и рассчитанной на одностороннее, преимущественно судебное, решение ключевых аспектов назначения и применения итоговых средств административного преследования (административных наказаний). Формирование адми-нистративно-наказательных отношений сопровождается, по сути, стремлением усилить карательное влияние на противоправные проявления административными средствами. Причем значение репрессивных аспектов в таких отношениях существенно сказывается на производстве по делам об административных правонарушениях вне всякой зависимости от того, кто — административный орган или суд - его осуществляет.

Вместе с тем содержание административного наказания в «разрезе» сложившейся системы правовых представлений о нем показывает, что оно направлено уже на установление и поддержание ни какого-то либо специального (особого) режима, совпадающего по своим характеристикам с константными пра-воограничениями, а такого порядка, при котором обеспечивается выполнение государством публично-правовых задач, разрешение коих составляют смысл и право государственного властвования. Немаловажна роль института административных наказаний и в рамках отношений, складывающихся по поводу как легитимного установления, так и легального применения административной ответственности.

Последними решениями в области законодательства об административных правонарушениях обеспечен существенный прорыв к цивилизованному урегулированию хотя и не всех, но многих насущных проблем административной ответственности. Наличествующее ныне положение вещей, очерченное в рамках единого федерального закона - КоАП РФ, характеризуется динамичной трансформацией системы административно-деликтных отношений на общероссийском уровне. Отсюда новый тип административно-деликтного регулирования, связанные с этим изменения в административном и смежном с ним законодательстве, усложнение задач, возлагаемых обществом на деятельность государства по борьбе с административными правонарушениями, побуждают не только практику, но и науку модифицировать процедуры, подходы к конкретным правовым категориям и с учетом происходящих перемен определять стратегию в отношении них, исходя прежде всего из сложившейся системы ценностей.

Проведенное же в рамках рассматриваемой темы исследование позволяет сформулировать, таким образом, собственную систему концептуальных выводов и взглядов на содержание и основные направления развития института административных наказаний в административно-деликтном законодательстве и науке.

1. Рассмотрение отдельных сторон и элементов административных наказаний, выражающих сердцевину административно-принудительного воздействия, поясняет необходимость в обоснованном и четком определении разумной дистанции между личными интересами и общественным укладом, в котором находит свое оправдание указанное воздействие. По данному поводу был сформулирован ряд научных выводов и предложений, в частности, федеральному законодателю и правоприменителю по многим конкретным вопросам совершенствования материальных и процессуальных предпосылок государственно-властной корреляции произвольного уклонения от соблюдения правил административно-правового характера.

Отсюда на протяжении всего исследования в диссертации наши размышления по административно-деликтной тематике тонкой нитью пронизываются идеей конституционного и международно-правового «звучания», концепция которого не столько нова для административно-деликтной юриспруденции, сколько в принципе актуальна в условиях социально-правовой действительности и отвечает тенденциям движения к правовому государству, каковым провозгласила себя Россия. В этой связи можно лишь приветствовать принятие законодателем столь значимого для целей административно-деликтного регулирования решения о комплексном реформировании законодательства об административных правонарушениях, нашедшего свое воплощение в КоАП РФ. Конечно, весомость такого решения не преувеличивается, ему, - как и любому другому, - оказались присущи все те изъяны, которые и после вступления его в силу вызывают не во всем, но справедливую критику со стороны административно-правовой науки и практики. Вместе тем, общая ценность КоАП РФ заключается в том, что он подстать запросам современных условий реанимирует возможность и способность государства защитить общество от таких форм асоциальных посягательств, эффективная борьба с которыми настоятельно требует принуждать нарушителей к правовому образу действий. И среди ряда средств, призванных обеспечить уважение ценностей, о которых идет речь, разумеется, выступает сама система административных наказаний, совокупность заложенных в которой правоограничений выражает отношение государства к стоящим перед ним и обществом в сфере административно-деликтных отношений проблем.

Если же взять за аксиому то, что государство обречено на необходимость защищать общее благо от посягательств отдельных лиц1, в нашем случае - через установление и применение административных наказаний, то, далеко идущий характер подобных ограничений означает, что они могут быть оправданы только в случае не менее особой необходимости. Таковая получает свое воплощение в тех запретах, которые в силу административно-правовой традиции именуются административными правонарушениями. В административно-деликтном же законе безусловно большое внимание уделяется особому характеру самих административных правонарушений и соответствующим админист-ративно-юрисдикционным полномочиям, позволяющим изменить равновесие между интересами государства и отдельной личности в пользу государства, если последняя получила свое признание в законе. Отсюда административное наказание служит выразителем тех интересов, которые подлежат удовлетворению

1 См.: Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1995. С. 68. в связи с их административно-деликтным умалением и в той мере, в какой это оправдывает социальные ожидания. Поэтому вполне объяснима активность государства в осуществлении репрессивных мер против административной де-ликтности, но не понятна — своеобразная «пассивность», а равно злоупотребление государством средствами административно-властного воздействия, что во всяком случае не способствует достижению социально-значимого результата.

Итак, административные наказания как выражение реакции государства на административное правонарушение бесспорно находятся в поле «притяжения» конституционных и международно-правовых установлений, определяющих свободу отдельной личности в рамках общества, где поведение первой проистекает из внутренне осознанной необходимости социального развития. В силу того, что на протяжении долгих лет меры административной ответственности использовались в качестве средств административно-командного воздействия преимущественно на экономические отношения для обеспечения повсеместных потребностей социалистического государства, ныне действующие ценностные ориентиры правового государства, заложенные в Конституции России и в принятых ею международно-правовых обязательствах, призваны нивелировать правовое положение индивидуума, из признания достоинства которого вытекает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, свобода действий которого не может быть произвольно ограничена. Отсюда правоограничи-тельный потенциал административного наказания должен выражать конституционно-оправданные уровень, степень и «силу» необходимого и допустимого в цивилизованном государстве ограничения прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, для целей учета вышеизложенного административное наказание в содержательном плане должно обладать такими качествами, которые в большей степени проявляли бы как свободу ограничения, так и ее пределы. В прагматическом ракурсе такие критерии должны быть закреплены на законодательном уровне, т.е. пройти юридическое оформление на достаточно высоком легитимном уровне.

2. Немаловажным фактором, определяющим обоснованность и эффективность административных наказаний, является и сама система административного принуждения, меры которого образуют собой обособленные совокупности (виды административного принуждения) по определенной предметно-целевой направленности. Место в таких «совокупностях» административных наказаний носит ярко выраженный правоограничительный характер с тем, чтобы их потенциал был использован только тогда, когда менее суровые средства административного принуждения не могут оправдать социальные ожидания - являются неадекватными и неуместными в определенных законодателем экстраординарных ситуациях, именуемых правонарушениями. Однако, к сожалению, на нынешнем этапе административные наказания как одна из разновидностей мер административного принуждения оказываются пока еще слабо представленными в механизме такого принуждения. Достаточно сказать, что существование за пределами административно-наказательного регулирования мер административного принуждения, наносящих более серьезный легальный урон правам и свободам человека и гражданина, практически дискредитирует саму идею максимальной суровости административных наказаний. Презюмированием же в настоящей диссертации приоритетного положения в указанной системе административных наказаний, мы, конечно, обозначили тем самым основные ориентиры совершенствования и комплексного развития института административного принуждения в законодательстве.

При таких обстоятельствах возрастает роль введения дифференцированного подхода к установлению и применению мер административного принуждения. Отсюда необходимо в законодательстве и на практике изменить предназначение административных наказаний, рассматривая их прежде всего как инструмент исключительного вмешательства в правовой статус лица, и придать всю систему административного принуждения корректировке в зависимости от этого. Следовательно, отношение к другим мерам административного принуждения должно претерпеть производные изменения, поскольку с точки зрения Конституции РФ лучшим оправданием ограничения (а главное, и самой суровости ограничения) может служить только противоправное виновное поведение, неотвратимым следствием которого в любом цивилизованном государстве признается лишь мера юридической ответственности, в нашем случае, административное наказание.

Итак, если исходить из концепции исключительности административно-наказательного вмешательства, то такое сравнительное в рамках административного принуждения свойство должно выражаться во всем, что связано с этим вмешательством: его содержании, условиях и процедуре1. Сама же суровость административных наказаний в системе административного принуждения должна быть, таким образом, предельной, т.е. выступать пределом не только для самих мер административной ответственности, но и ориентиром для других видов административного принуждения. При этом приоритет конкурирующих ограничений, устанавливаемых в содержании конкретной меры административного принуждения, может быть изменен законом, однако законодатель и правоприменитель не будет связан таким средством, если при его установлении не была обеспечена соответствующая иерархия ограничений, вытекающая из вышеуказанных требований.

3. Продолжая идею сочетания сравнительной суровости мер административного принуждения, следует обратиться и к результатам системного исследования административных наказаний, которые показывают, в частности, что их совокупность и последовательность, представленные в ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ, позволяют характеризовать административные наказания как «систему» с фрагментарной логической взаимосвязью ее элементов (видов административных наказаний). На уровне частной дифференциации административной ответственности это выражается, например, в том, что, формулируя санкции статей Особенной части КоАП РФ, законодатель в качестве альтернативных (взаимозаменяемых) определяет административные наказания, степень суровости которых вряд ли соизмерима, существенно противопоставляется и носит открыто диспропорциональный характер.

1 Степень суровости административного наказания парциальна и выражается не только в объеме сочетающихся в нем правовых ограничений, но и в условиях, правовых последствиях его применения, а также в самой ситуации государственного и общественного порицания (осуждения) противоправного поведения.

Причиной этому отчасти являются как нарушение последовательности на шестой и восьмой ступенях «лестницы» административных наказаний, так и явная недостаточность в ней промежуточных видов административных наказаний, в роли которых могли бы вполне служить те меры административного принуждения, основания применения и степень суровости которых придает им более карательное, нежели иное в системе административного принуждения назначение. В результате системного рассмотрения правового поля в сфере преимущественно государственного управления экономикой многие исследователи приходили к выводу о существовании формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования мер юридической ответственности. Однако в административно-правовой науке отсутствовали сколь либо выработанные методические пути решения этой проблемы. Не стремясь в итоге к перечислению всего множества так называемых квазиадминистративных наказаний, в настоящей работе предпринята попытка выявить и сформулировать критерии отнесения тех или иных мер юридической ответственности к сфере административно-деликтного регулирования. Такими критериями в наилучшем смысле послужили имманентные признаки административных наказаний. Их приспособление, а точнее наложение на «формат» находящихся за пределами административно-деликтного регулирования мер юридической ответственности позволил выявить административно-пунитивную природу большинства санкций, закрепленных в финансовом, налоговом, бюджетном, антимонопольном и других отраслях действующего законодательства. Так, выявлению квазиадминистративных наказаний способствуют такие четыре характеристики, вытекающие из природы административных наказаний, как: 1) применение в случае совершения правонарушения; 2) применение уполномоченными администра-тивно-юрисдикционными органами и их должностными лицами принудительно; 3) фиксированное, установленное законом материальное или нематериальное выражение санкции; 4) применение связано с удовлетворением публично-правовых, а не частных интересов.

Однако действующий КоАП РФ предусматривает жесткий перечень административных наказаний и включение в него других сходных мер юридической ответственности зависит в целом от позиции законодателя. В данной связи остается лишь надеяться на то, что предложенная в работе методика послужит хорошим инструментарием для целей выявления и закрепления тех или иных мер юридической ответственности в рамках административно-деликтного регулирования, в чем автор и видел свою частную задачу. Конечно и соответствующие первичные предложения в части позитивного решения данной проблемы нами уже были предложены, однако этого явно не достаточно, поскольку масштабы требуемой ревизии обретают колоссальный размах, сравнимый разве лишь с дополнительной кодификацией административно-деликтного законодательства, что, естественно, значительно увеличило бы объем настоящей работы.

Следуя же общей логике исследования, подчеркнем, что действующая система административных наказаний нуждается в таких мерах юридической ответственности, находящихся в рамках механизма административного принуждения, включение которых придало бы на уровне ее структурных элементов взаимосообщающийся преемственный по степени сравнительной суровости и логически законченный характер. Это позволит приравнять в санкциях многих статей Особенной части КоАП РФ степень суровости конкретных альтернативных административных наказаний, преимущественно придав им качество взаимозаменяемости.

Также существенную законодательную «ломку» должен претерпеть и ряд немалочисленных статей Особенной части КоАП РФ, санкции которых предусматривают основное и дополнительное административные наказания, где последнее по степени своей суровости превышает репрессивность основной административной санкции. И это в то время, когда в теории и практике юридической ответственности давно действуют общие принципы применения основных и дополнительных санкций, исходя из которых дополнительная санкция не может быть более тяжкой, чем основная, и не может быть однородна ей. Следовательно, считаем необходимым отметить, что законодатель при конструировании санкций Особенной части КоАП РФ обязан учитывать требование приоритетной суровости основного административного наказания над дополнительным.

4. В настоящей диссертации автор резюмировал, что сохранением в КоАП РФ двухуровневой структуры установления административной ответственности (федеральной и региональной) федеральный законодатель вопреки конституционным требованиям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) подрывает единство правового статуса личности в России, ставит объем и характер административно-правовых исключений (административно-правовых запретов и ответственности за их нарушение) из содержания такого статуса в зависимость от места проживания и (или) совершения административного правонарушения. Причем на фоне того обстоятельства, что гражданское законодательство не только в своей деликтной части, но и в целом отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, сохраняющаяся легальная возможность установления административной ответственности в пределах совместного правового регулирования Федерации и ее субъектов представляется крайне сомнительной и безосновательной.

Вместе с тем создание нормативной базы административной ответственности в соответствии с Конституцией РФ и международно-правовыми стандартами прав человека и гражданина, основания и меры которой надлежит устанавливать исключительно на федеральном уровне - в КоАП РФ, потребует немалых законодательных усилий, сравнимых разве лишь с очередной реформой административно-деликтного законодательства.

В то же время, как уже указывалось в работе, не исключается возможность регулирования законами субъектов РФ компетенции органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, в части ее конкретизации при условии, что таковая не выходит за рамки установленной КоАП РФ соответствующей компетенции и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.

5. Намеченная федеральным законодателем тенденция к росту числа административных наказаний, налагаемых в судебном порядке, не вызывает принципиальных возражений. Более того, полагаем, что так называемое «судебное присутствие» не искажает административную природу указанных мер юридической ответственности. Отмеченная природа наказаний, установленных в Ко

АП РФ, объективна в большей степени постольку, поскольку находит свое выражение не в процессуальных аспектах их наложения, а в материально-правовых предпосылках (основаниях) и юридически признанных интересах, имеющих цель оправдать само применение таких мер. Считаем, что административные правонарушения представляют собой противоправное нарушение норм административно-правового характера и всякое здесь властное преследование нарушителя, проявляющееся в том числе и в административных наказаниях, имеет цель удовлетворить интересы именно государственной администрации. Отсюда склоняемся к выводу о том, что когда, с одной стороны, в производстве по делу об административном правонарушении лицо, подозреваемое в совершении такого правонарушения, а с другой, преследующий его орган государственной администрации, налицо - столкновение интересов, а значит и спор, вытекающий из административно-правовых отношений.

Таким образом, судебный порядок наложения административных наказаний обусловлен (мотивирован) не только природой (характером) самих прав, ограничиваемых в результате применения административных наказаний, но и выполнением судом особой, корректирующей функции в административно-властном преследовании, допускающем лишь односторонний - обвинительный уклон. Такая, далеко идущая в этом вопросе позиция федерального законодателя может лишь всячески приветствоваться как с точки зрения конституционных положений, так и международных принципов в области прав человека. Однако подчеркнем, что традиционно оперативный, экономный характер производства по делам об административных правонарушениях не должен и не может свести в процессуальном смысле судебную функцию к нулевому результату. Судебному рассмотрению дел об административных правонарушениях надлежит быть подчиненным общим принципам судопроизводства, в частности таким, как гласность, состязательность и равноправие сторон. А самое главное, роль суда как независимого и беспристрастного арбитра не может подвергаться сомнению вне всякой зависимости от того, в рамках какого производства он выступает в качестве участника, о чем, к сожалению, в новом КоАП РФ умалчивается1. Следовательно, считаем, что федеральный административно-деликтный закон в своей процессуальной части нуждается в развитии с учетом прежде всего конституционных традиций отправления правосудия.

6. Существенное значение для укрепления роли суда в производстве по делам об административных правонарушениях имеет также и проблема специализации судебного механизма в этом направлении. В данной связи представляется уместной и позитивной, по сути, идея учреждения в России административной юстиции как системы органов правосудия, основная задача которой состоит в том, чтобы осуществлять судебный контроль за законностью как правотворческой, так и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти.

Производство по делам об административных правонарушениях, в частности, как одно из ключевых направлений деятельности органов исполнительной власти носит откровенно односторонний (властный) характер и выражает собой процессуальный аспект преследования нарушителя правил административно-правового характера. При этом такая характеристика деятельности государственной администрации естественна, необходима и справедлива, поскольку борьба с административными посягательствами на интересы этой же администрации составляет неотъемлемые смысл и содержание самого административного преследования. Однако при таких обстоятельствах лицо, в отношении которого осуществляется такое преследование, объективно оказывается в неравном положении, что позволяет повысить вероятность пренебрежения правами и свободами данного лица, а значит и злоупотребления этим со стороны государства. Именно вследствие этого судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти в рамках осуществления ими производства по делам об

1 Отсюда считаем крупным процессуальным недостатком в КоАП РФ уподобление функций суда в производстве по делам об административных правонарушениях функциям других органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать указанные дела, сводящихся, по сути, к административному преследованию. Такой недочет не только не находит в комментируемой литературе критической оценки, но и получает, к сожалению, развитие как вполне позитивная данность (см., например: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002. С. 22). административных правонарушениях носит характер особой гарантии от эксцессов со стороны преследующей власти.

Создание административной юстиции и тем самым совершенствование процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений, в том числе об административных правонарушениях, представляются очередными неотъемлемыми, взаимозависимыми средствами должного развития административно-деликтных отношений в части законодательного определения режима применения административных наказаний.

7. Итоги развития в нашей стране законодательства об административных правонарушениях свидетельствуют о переводе всех государственно-властных усилий в русло единых правовых подходов к механизму преодоления негативных аспектов административной деликтности и формировании устойчивой тенденции к своеобразному обновлению интереса государства к борьбе с административными правонарушениями. Вместе с тем правовые и практические проблемы, с которыми продолжают сталкиваться законодатель и правоприменитель, свидетельствуют о недостаточной устойчивости позитивных тенденций развития административно-деликтных отношений в соответствии с общей концепцией правовой политики России. Значительными остаются масштабы административной деликтности, «стандарты» административного преследования недопустимо низки, не обеспечивается и минимальный уровень юридических гарантий в производстве по делам об административных правонарушениях.

В то же время сформировался и благоприятный социальный фон дальнейшего осуществления реформы - действия, осуществляемые государством в сфере административно-деликтных отношений в публичных интересах, имеют и частное значение, поскольку доверие граждан является в высшей степени легитимным источником оправдания таких действий, необходимого для поддержания долгосрочной эффективности государственной политики в области борьбы с административными правонарушениями. Отсюда вытекает необходимость повышения доверия граждан не только к закрепленной в административ-но-деликтном законе системе мер административно-властного вмешательства в правовой статус личности, но и к тем усилиям органов публичной власти, которые могли бы способствовать повышению такого доверия.

Указанным целям призвано служить создание на основе комплексной оценки масштабов и условий совершения административных правонарушений полноценной системы прогнозирования и координации функциональных задач реагирования на административную деликтность, которые в своей основе направлены на формирование механизма предварительной и последующей защиты общественных отношений, что должно обеспечиваться посредством не обязательно только законодательного, но и специального правового регулирования (концепции, программы, общие рекомендации). В правовой литературе до появления нового КоАП РФ отмечалась, а после его принятия и тем более назрела необходимость формирования в России концепции административно-наказательной политики.

В российской политико-правовой реальности административно-наказательная политика, очевидно, не может быть представлена лишь как инструмент, исполняющий обеспечительную роль по отношению, например, к уголовно-правовой политике. Сами эти понятия уже приобрели иное общественное и в большей степени автономное значение. Административно-наказательная политика принципиально отличается от других видов политики определением параметров, приоритетов, целей, принципов и методов государственно-властного решения стоящих перед государством в сфере административно-деликтных отношений проблем на основе законодательства об административных правонарушениях. Сущность административно-наказательной политики состоит в выработке и формулировании идей и принципиальных положений, форм и методов административно правового воздействия на административную деликтность. Причем существенным выразителем (показателем) содержания такой политики является, как представляется, ни общий характер и состояние законодательства об административных правонарушениях, ни условия реализации административной ответственности, как таковой, а характер и назначение тех средств административно-властного воздействия, с материализацией которых государство связывает достижение социально-значимых результатов, выражающих в целом перспективы — цели административно-наказательной политики в ее гуманистическом измерении. Отсюда однако не следует вывод о том, что присущие характеристике административных наказаний аспекты упрощают анализ и выражают все стороны административно-наказательной политики. Сами характер и назначение административных наказаний как ключевого элемента административно-карательной деятельности государства является значимыми для определения содержания административно-наказательной политики, но не решающими. Следовательно, административно-наказательная политика государства нуждается в собственном инструментарии, принципы и методы использования которого настолько же специфичны.

Вместе с тем на пути преодоления таких трудностей поднимаются вопросы, разрешение которых представляется не менее важным для целей надлежащего исследования концептуальных основ административно-наказательной политики. Кроме того, развитие концептуальных основ административно-наказательной политики в России уже невозможно и без законотворческой активности по установлению административной ответственности, предполагающей определение характера борьбы с административными правонарушениями с учетом также и интересов субъектов РФ. Такая активность, как и в целом поступательное развитие административно-деликтных отношений, дает не только пищу, но и готовые теоретические решения для будущих научных исследований.

В данной связи считаем, что концептуальный подход к разработке административно-наказательной политики требует специального и отдельного глубокого анализа. Однако представляется, что такая концепция структурно должна обязательно охватить следующие вопросы: а) констатация состояния законодательства и оценка его адекватности объективному ходу развития административно-деликтных отношений; б) цели и принципы развития административно-деликтного законодательства; в) стратегия (приоритеты) развития законодательства об административных правонарушениях; г) планы законотворческой работы на краткосрочную, среднесрочную или долгосрочную перспективы; д) методические и социально-экономические ресурсы реализации концепции. В то же время считаем, что говорить о формировании и интенсивности развития ад-министративно-наказательной политики российского государства имеет смысл в той мере, в какой она придерживается своего правового «регламента».

8. Достигнутый Россией опыт законодательного регулирования в области борьбы с административными правонарушениями, очевидно, может служить достойным в этом отношении примером для многих государств с развивающейся правовой системой. С другой стороны, несомненно и то, что Россия не должна прибегать к игнорированию имеющихся прежде всего в экстерриториальном пространстве национальных достижений административно-деликтного регулирования, учитывая тем самым общность геополитических и правовых интересов сопредельных с ней государств.

Отсюда немаловажным для целей дальнейшей интеграции государств-членов СНГ в части сближения своих правовых систем, повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями и подтверждения приверженности делу уважения прав и свобод человека (как стержневой ценности демократического сообщества) представляется разработка рекомендаций Совета глав государств-участников СНГ об общих принципах установления и применения мер административной ответственности. В таких рекомендациях обязательно должны найти разрешение такие вопросы (гарантии), как: 1) минимальный уровень правового регулирования административных санкций; 2) действие правового акта, определяющего административную ответственность, во времени; 3) ограничения, касающиеся двукратного привлечения к административной ответственности за одно и то же противоправное деяние; 4) разумные пределы срока производства по делам об административных правонарушениях; 5) возможность разделения функций административного преследования и применения мер административной ответственности; 6) возложение бремени доказывания вины лица в совершении административного правонарушения и 7) судебный контроль за деятельностью органов и должностных лиц, осуществляющих административное преследование, а также 8) все другие вопросы, касающиеся определения гарантий лицу, против которого осуществляется административное преследование.

9. Соблюдение законного механизма административного преследования и условий как установления, так и применения мер административной ответственности невозможно без совершенствования юридического образования. Пока же весьма распространенным явлением как в сфере административно-деликтного регулирования, так и практической реализации законодательства об административных правонарушениях является упущение из виду и недооценка ограничительных аспектов административно-наказательного вмешательства, что неоднократно выявлялось на протяжении всего нашего исследования. Впрочем, «второстепенное» отношение к институту административной ответственности отмечается не только на практическом, но и теоретическом уровнях. Это выражается в относительно незначительных объеме и глубине доктриналь-ной разработки ряда, причем насущных проблем административно-деликтной юриспруденции.

Между тем динамика административно-деликтного регулирования с точки зрения его сообразования с системой развивающихся правовых ценностей, постановка новых приоритетов административно-наказательной политики требуют соответствующих подвижек не только на уровне правоприменительной практики, но и активизации учебно-методического комплекса усилий в этом направлении. Кроме того, как следует из общей оценки современного состояния проблем административной деликтологии, сохранение прежних подходов к ним, по существу, еще допускает явные искажения целей и задач института административно-карательных ограничений и ориентированной на них общей концепции административно-деликтного законодательства.

В то же время конституционные и международные обязательства российского государства давно диктуют необходимость выравнивания юридических гарантий и подходов во всех случаях вторжения государственной администрации в правовой статус личности, что, при некоторой осмотрительности, конечно, можно декларировать на законодательном уровне. Однако большие сложности могут возникнуть и возникают именно в практической плоскости, где имеют место не только социально-экономические трудности, но и отсутствие профессиональной подготовки практических работников, от действий и, главное, правовой позиции которых во многом зависят законность и эффективность применения административной ответственности.

В целом же задача заключается в подготовке достаточного количества квалифицированных практических работников, понимающих концепцию законодательства об административных правонарушениях и конкретные администра-тивно-деликтные проблемы, владеющих современными навыками ведения производства по делам об административных правонарушениях. Последнему пока не способствует сложившаяся программа преподавания в системе высшего юридического образования, в которой вопросы административной ответственности рассматриваются весьма поверхностно, фрагментарно и бегло в рамках единого учебного курса «Административное право». Оговоримся сразу, что речь не идет о предметно-методологическом выделении отдельной отрасли права, обособление вопросов административной ответственности сохраняет здесь институциональный характер, но имеет цель прежде всего учебно-методической специализации в рамках образовательной программы высшего юридического образования с тем, чтобы изначально решить задачу комплексного изучения актуальных проблем административной ответственности.

Включение в учебные программы, осуществляемые в рамках высшего юридического образования, курса по подготовке в области административной ответственности, позволит вузам выпускать специалистов-юристов с углубленным знанием вопросов административной ответственности, способных на высокопрофессиональном уровне решать многие практические проблемы и предупреждать тем самым нарушения прав и свобод других участников производства по делам об административных правонарушениях. Повышению же качества правоприменительной деятельности в неменьшей степени могут способствовать преимущества системы дополнительного образования: создание современной системы переподготовки и повышения квалификации кадров, включая разработку и внедрение современных отраслевых образовательных стандартов, базирующихся на действующих квалификационных требованиях к работникам судов и органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Эта стратегия требует особой качественной оценки тем более с позиций поэтапно реализующейся в институциональном смысле концепции судебной реформы1, связанной, в частности, с созданием в России административной юстиции, которая не мыслится и без определенных кадровых решений.

10. В качестве общего позитивного момента хотелось особо подчеркнуть смещение акцента на такие, более существенные и устойчивые критерии, как суровость и объект правоограничения конкретного административного наказания. Понимание на таком уровне, независимо от того, какой бы четкой не показывалась административно-деликтная норма и тем более определяемая ею ситуация, представляется возможным при дополнительном толковании, поскольку всегда будет существовать надобность в разъяснении неясных моментов и в адаптации к изменяющимся обстоятельствам. Уяснение правил административной ответственности предполагает также последовательное от дела к делу толкование их судебной практикой. Чтобы оно соответствовало международным и конституционным требованиям, должно быть достигнуто соответствие результатов судебного толкования природе правонарушения и разумная предсказуемость решения, определяющего судьбу лица, совершившего такое деяние. Устойчивость и большая степень адаптивности названных критериев позволяет, в свою очередь, обеспечить достаточную жизнеспособность такой системы административных наказаний не столько по отношению к самой себе, сколько - к другим системам мер юридической ответственности, а значит, и поддерживать эффективное существование самого института административной ответственности.

В итоге можно констатировать, что сложившееся на сегодняшний день в России правовое понимание института административных наказаний выражает все то лучшее, что было накоплено десятилетиями практической деятельностью законодателя, правоприменителя и научно-теоретической мыслью. Результаты такого развития нашли свое полное либо частичное закрепление в действую

1 См. подробнее: Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1991. №44. Ст. 1435. щем административно-деликтном законодательстве, что вместе с тем не говорит об исчерпаемости тех усилий, которые предваряли и сопутствовали этой деятельности. В известной мере такие результаты являются показателем не только силы государственной власти в России, как «демократическом, правовом, дееспособном федеративном государстве»1, но и стабильности в обществе, где, с одной стороны, действуют гарантии справедливости, неотвратимости административных наказаний, а с другой, гарантии защиты прав и свобод личности.

Все это с точки зрения общеправовых и сугубо отраслевых представлений об административных наказаниях чтимо и не должно игнорироваться на всех уровнях правовой регламентации и реализации средств административно-наказательного ограничения юридических возможностей личности - административных наказаний. В доктринальном же плане считаем, что разработанная концепция административных наказаний может способствовать консолидации научных взглядов на эту проблему и развитию теории административно-деликтной юриспруденции в целом.

Кроме того, нуждаются в глубокой научной разработке проблемы системного освоения административного принуждения и конкретных его видов, дифференциации и индивидуализации административных наказаний как показателей меры административной ответственности, логического толкования и конструирования административно-деликтного законодательства, рассмотрение которых имеет большое теоретическое и прикладное значение, но выходит за рамки задач данного диссертационного исследования.

1 Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Российская газета. 1999, 31 декабря. № 255.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Максимов, Иван Владимирович, 2004 год

1. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА 1. Литература на русском языке

2. Абрамов А.Е. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Законодательство. 2001. № 12. С. 25 — 31.

3. Абрамова A.A. Дисциплина труда в СССР: правовые вопросы. М.: Юрид. лит., 1969. — 176 с.

4. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А.Авакьяна. М.: Изд-во Московского университета, 2001. С. 9 - 32.

5. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М.: «Статут», 2000. - 251 с.

6. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики. М.: Статут, 2002. - 988 с.

7. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: «Юристь», 1997.-352 с.

8. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М.Манохина, Ю.С.Адушкина. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1988. - 168 с.

9. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Штатиной. М.: Спарк, 2003. - 464 с.

10. Административное право России: Учебник: В 3-х частях. Ч. III: Административная юрисдикция / Под ред. А.П.Коренева, В.Я.Кикотя. М.: ЦЮЛ «ЩИТ», 2002. - 368 с.

11. Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю.Хаманева. М.: Юристь, 2004. - 556 с.

12. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л.Попова. М.: Юристь, 2002. - 699 с.

13. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л.Попова. М.: Юристь, 2004. - 697 с.

14. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М.: Юристь, 1999.-728 с.

15. Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов / Сост. и авт. вступ. ст. Ю.Н.Старилов. М.: БЕК, 1998. - 848 с.

16. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш.Килясханова. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. 399 с.

17. Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке / Авт. кол.: И.Ф.Бартыков, П.С.Дагель, П.Ф.Елисейкин и др. М.: Юрид. лит., 1964. - 162 с.

18. Адушкин Ю.С. К критике «Общих положений» проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях // Вестник Саратовской академии права. 1999. № 4 (19). С. 95 99.

19. Адушкин Ю.С. Новый КоАП Российской Федерации все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 37 - 43.20.