Аппарат Государственной Думы - представительного и законодательного органа Российской Федерации: Теоретические, историко-правовые и политико-правовые аспекты организации и деятельности тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат юридических наук Шевелев, Владимир Ильич

• Шевелев, Владимир Ильич
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Шевелев, Владимир Ильич

ВВЕДЕНИЕ. 3

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 14

Глава 2. ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ

И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В РОССИИ. 48

2.1 Особенности формирования и функционирования аппаратов представительных и законодательных органов государственной власти в царской России.48

2.2 Аппарат высших органов государственной власти в советский период.78

2.3 Правовые основы создания Аппарата Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 97

Глава 3. РОЛЬ АППАРАТА В ОБЕСПЕЧЕНИИ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ.107

3.1 Общие вопросы деятельности Аппарата. 107

3.2 Структура и основные направления деятельности

Аппарата Государственной Думы.117

3.3 Совершенствование деятельности

Аппарата Государственной Думы.143

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Аппарат Государственной Думы - представительного и законодательного органа Российской Федерации: Теоретические, историко-правовые и политико-правовые аспекты организации и деятельности»

Российская государственность, несмотря на второе тысячелетие своего существования, все еще находится в стадии, требующей совершенствования, и не только с точки зрения текущих задач и интересов, но и с позиций стратегии сохранения и укрепления Российского государства в мировом сообществе. Государственность, как известно, не существует сама по себе. Она востребована потребностями общества. Различные элементы государственности занимают в ее системе то или иное место в зависимости от упомянутых потребностей. Некоторые элементы (структурные единицы, звенья) государственности напрямую служат потребностям общества, другие — косвенно или опосредованно. Представительный законодательный орган государства непосредственно служит интересам общества через свою представительскую, законодательную деятельность. На современном этапе российской истории таким государственным органом является Государственная Дума - палата Федерального Собрания Российской Федерации. Работу же Государственной Думы, как государственного органа, обеспечивает ее Аппарат. Этот малозаметный элемент государственности, служит данному обществу опосредованно, являясь как бы внутренним мотором Государственной Думы. В настоящее время совершенствование российской государственности происходит через реформирование государственного аппарата. В реформировании нуждаются многие элементы государственности, в том числе и аппараты государственных органов. А это означает необходимость решения хотя и разных, но взаимосвязанных задач, особенно, если иметь в виду, что Россия - страна многонациональная и государство — федеративное. Данная особенность накладывает свой отпечаток на все стороны жизнедеятельности общества, государства, в том числе, и на деятельность аппаратов государственных органов, следовательно - Аппарата Государственной Думы. Значит, реформируя аппараты государственных органов и Аппарат Государственной Думы, совершенствуя их деятельность, нужно иметь в виду многонациональный и федеративный характер российского государства.

Избранная диссертантом тема исследования как раз и находится в русле этих задач. Данный факт определяет ее актуальность.

На необходимость реформирования госаппарата указывалось в большинстве Посланий Президента Российской Федерации парламенту РФ. Это и Послания Б.Н. Ельцина, и Послания В.В. Путина.1

К примеру, в Послании 2003 г. В.В. Путин отмечает слабую развитость политической системы, малоэффективность государственного аппарата. Если исходить из общепринятого понимания политической системы как системы институтов (государственных учреждений, политических партий, общественных объединений) и норм, в рамках которой происходит политическая жизнь общества и осуществляется государственная власть, то мы вправе предполагать и несовершенство деятельности Государственной Думы как политического института, то есть самостоятельного явления политической жизни, элемента политической системы.

Совершенство же, эффективность деятельности государственной Думы зависит от многих составляющих, в том числе, и от Аппарата ее.

Чтобы реформы были успешными, они должны проводиться на научном уровне, с учетом достижений в различных сферах научных познаний. Хотя ведущее место в этой работе должно отводиться знаниям в области юридических наук, но нельзя игнорировать и наработки в области политологии, философии, психологии, информатики, истории. Организация

1 См.: Россия на рубеже эпох / Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. - М., 1999; Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации / Российская газета. 2001. 4 апреля; России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации / Российская газета. 2002. 19 апреля; Послание Президента России Владимира Пугина Федеральному Собранию РФ / Российская газета. 2003. 17 мая. и деятельность аппарата во все периоды развития государственности была актуальной. Ведь все общественные отношения объективно, в тенденции своего развития содержат организационное и управленческое начало. Организация общественной жизни не может обойтись без правителей и управляемых, руководителей и руководимых. «Все искусство и вся наука политики построена на этом первичном факте, от которого никуда не уйти», - писал Антонио Грамши.2 Сказанное давно, актуально и сегодня, несмотря на развитие инициативы населения, граждан, структур гражданского общества. Усложнение общественных процессов требует развития и управленческих отношений в целом, и государственного аппарата, в частности. Все это актуализирует тему об аппаратах органов государственной власти, в том числе, об Аппарате Государственной Думы как представительного и законодательного органа Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования. Если в целом к проблеме парламента и парламентаризма, представительных и законодательных органов государственной власти в условиях многонациональности и федеративности государства внимание ученых постоянно привлечено3, то к вопросу об аппарате данных органов государственной власти ученые обращаются гораздо реже. Еще менее

2 Грамши А. Избранные произведения. - М., 1936. Т.З. С Л 30.

3 Поскольку прямого отношения труды про федерализм, национальные и федеративные отношения к теме диссертации не имеют, то назовем лишь ряд исследований в этой области:

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. -М.: Республика, 1992 - 1993; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты Федерализма. -М.: Республика, 1994; Основы национальных и федеративных отношений. Учебное пособие / Под общей ред. Р.Г. Абдулатипова. М. Изд. РАГС, 2001; Абдулатипов Р.Г. Управление этнополитическими процессами: вопросы теории и практики. М.: Славянский диалог, 2001; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. Казань, 1998; Национальная политика России: история и современность. - М.: «Русский мир», 1997; Мириханов Н.М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. - М.: ООО «Арба Т-ХХ1». 2002; Еникеев З.И. Правовой статус Башкортостана в составе России: историко- правовое исследование. Уфа: Гилем, 2002; Михайлов В.А. Национальная политика России как фактор государственного строительства. М., 1995. уделено внимания в науке проблеме Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Тем не менее, если брать проблему в целом, как только что сказано, то исторически картина научных разработок получится внушительной. Ниже диссертант назовет авторов, прямо или косвенно занимавшихся «аппаратной проблемой», независимо от времени написания работ в алфавитном порядке. Это могут быть и авторы XIX в., и XX-XXI вв. Все они внесли свой вклад в исследование вопроса об аппаратах представительных и законодательных органов государственной власти, что дает возможность по крупицам создать общую картину организации и деятельности аппаратов в историческом и современном разрезе и на этом фоне выделить Аппарат Государственной Думы.

К числу таких ученых относятся: Абдулатипов Р.Г.; Авакьян С.А.; Авалиани С.; Автономов А.С.; Андреев В.Д.; Атаманчук Г.В.; Барабашев Г.В.; Барциц И.Н.; Безуглов А.А.; Беляев И.Д.; Блунчли И.К.; Болтенкова Л.Ф.; Буравлев Ю.М., Вернадский Г.В.; Воскресенский Н.А.; Герасимов А.П., Греков Б.Д.; Даневский П.Н.; Дубасов К.Е., Егоров В.К.; Калинина К.В.; Калинычев Ф.И.; Клеандрова В.М.; Козлова Е.И.; Кокошкин Ф.; Ключевский В.О.; Косицын А.П.; Костомаров Н.; Кукушкин Ю.С.; Кутафин О.Е.; Латкин В.Н.; Ломан Л.; Лысенко В.Н.; Мацнев А.А.; Мельников В.П.; Манохин В.М.; Медведев Н.П.; Михайлов В.А.; Нечипоренко B.C.; Новиков Ю.А.; Оболонский А.В.; Осавелюк A.M.; Романов В.Л.; Романовский Н.В.; Скрынников Р.Г.; Сперанский М.М.; Селюков Ф.Т.; Троцинк; Флетчер; Черепнин Л.В.; Чиркин В.Е.; Чичерин Б.О.; Чистяков О.И.; Шепелёв Л.Е.; Шеваллье Ж.; Шеремет К.Ф.; Юшков С.В.; Янин В.Л. и другие. Конкретные работы этих и других уважаемых ученых указываются диссертантом в списке использованных источников и литературы, а также анализируются по ходу изложения материала исследования.

Сведения об «аппаратной проблеме» черпаются диссертантом и в работах, речах политиков, государственных деятелей. К их числу можно отнести императоров России: Петра I, Екатерину И, Александра I, Александра И, Николая И; руководителей Советского государства: Ленина

В.И., Сталина И.В., Калинина М.И., Свердлова Я.М.; руководителей Российской Федерации: Ельцина Б.Н., Путина В.В.

Признавая большой вклад названных выше авторов, указанных в списке использованных источников и литературы диссертации и других, не вошедших в содержание исследования в силу допустимого объема, -диссертант все же должен отметить, что степень разработанности, изученности проблемы не настолько высока, чтобы ею не заниматься сейчас и в дальнейшем. Об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания РФ научных работ существует явно недостаточно, чтобы комплексно осмыслить проблему в соответствии с требованиями жизни, с точки зрения совершенствования государственного аппарата с учетом исторического опыта. Несмотря на активную работу ученых в понятийной сфере, и здесь, как показывает исследование, существуют резервы, над которыми следует трудиться.

Объектом исследования выступают те реальные явления и процессы, которые связаны с организацией и деятельностью аппаратов представительных и законодательных органов государственной власти в России на протяжении всей ее истории с выделением, обособлением из этого исторического фона процессов, связанных с Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретические разработки, связанные с функционированием государственного аппарата и в том числе непосредственно Государственной Думы ФС РФ, а также ее Аппарата, как структуры, обеспечивающей деятельность Думы, и собственно деятельность Аппарата Государственной Думы.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа исторического опыта и современной действительности в сфере аппаратной работы по обеспечению деятельности представительных и законодательных органов государственной власти выявить общие и особенные моменты в зависимости от времени, показать, воссоздать единую картину процесса, на основе чего попытаться разработать некоторые понятия и сделать конкретные предложения по совершенствованию деятельности Аппарата Государственной Думы.

Для достижения поставленной цели, предполагается решить следующие задачи: проанализировать состояние понятийного аппарата по избранной тематике в историческом ракурсе; сделать анализ понятийного аппарата на современном этапе; на основе проведенного анализа разработать понятие Аппарата Государственной Думы; проанализировать историю становления аппаратной работы по обеспечению деятельности представительных и законодательных органов государственной власти, разбив ее на периоды: о досоветский (царский), о советский, о современный; изучить имеющуюся правовую базу относительно аппаратов государственных органов, в том числе Аппарата Государственной Думы; с учетом анализа данной правовой базы показать место Аппарата Государственной Думы в системе аппаратов; раскрыть роль Аппарата в обеспечении деятельности Государственной Думы. сформулировать предложения по совершенствованию деятельности Аппарата ГД.

Гипотеза исследования заключается в предположении недостаточности научных изысканий в историческом плане аппаратной работы по обеспечению деятельности представительных и законодательных органов государственной власти, отсутствия понятия Аппарата Государственной Думы и противоречивого подхода к определению статуса собственно Государственной Думы, необходимости показа роли Аппарата в обеспечении деятельности Думы с тем, чтобы совершенствовать Аппарат.

Научная новизна исследования.

Исходя из поставленной цели, выполняя сформулированные задачи, следуя гипотезе диссертационного исследования, автор на основе сравнительно - сопоставительного анализа существующих теоретических положений, нормативно-правовых актов и реальной действительности:

1) формулирует определение понятия «Аппарат Государственной Думы»;

2) делает однозначный вывод, что Государственная Дума - это самостоятельный орган государственной власти, хотя и палата парламента - Федерального Собрания Российской Федерации;

3) предлагает понимать «государственный аппарат» в многогранном, широком значении, а не двояко или однозначно как это принято в настоящее время;

4) считает, что Аппарат Государственной Думы входит в государственный аппарат в узком смысле слова опосредованно (через Государственную Думу) и непосредственно - в широком смысле слова.

Изучив исторические источники, проанализировав существующую литературу по различным аспектам организации работы по обеспечению деятельности представительных и законодательных органов государственной власти в различные периоды истории российской государственности, диссертант создает общую последовательную картину становления и развития аппаратной работы с выделением особенностей, отличавших одну стадию развития от другой.

Проанализировав нормативно-правовые акты последнего десятилетия, диссертант обозначил проблему места Аппарата Государственной Думы в системе аппаратов государственных органов. На основе анализа правовых актов и реальной действительности в диссертации комплексно показана роль Аппарата в обеспечении деятельности Государственной Думы.

В диссертации делается вывод о недостаточном отражении в структуре и деятельности Аппарата многонациональной и федеративной специфики государства.

Автор высказывает суждения о тех моментах аппаратной работы, которые требуют законодательного закрепления, вносит предложения по совершенствованию деятельности Аппарата.

Методологическая база диссертации.

Методологической базой исследования является совокупность различных методологических приемов и средств познания. Общей методологической основой явились научные методы — общие, частные, специальные: диалектико-материалистический, комплексный, историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, метод анализа документов, метод социального анализа и другие. Применение названных и других методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.

Теоретическую и эмпирическую базу исследования составили труды российских (досоветских, советских и современных) и зарубежных ученых в различных сферах научных знаний: теории и истории государства и права, государственного (конституционного) права, административного права, философии, политологии, социологии и других, в которых тем или иным образом затронуты, рассмотрены отдельные аспекты избранной и диссертационной темы; правовые и политические документы отечественного и зарубежного происхождения, статистические данные.

Положения, выносимые на защиту: необходимость внесения ясности в понимание государственного органа; разграничение понятий государственного органа как органа государственной власти и государственного органа, не являющегося органом государственной власти; Государственная Дума — орган государственной власти, а не просто палата парламента — Федерального Собрания Российской Федерации; определение понятия «Аппарат Государственной Думы»; в науке пока достоверно не исследован вопрос, когда появляется слово «Аппарат», обеспечивающий деятельность государственного органа; во все периоды становления и развития российской государственности резкого (непреодолимого) разграничения между деятельностью представительного и законодательного государственного органа и структур, обеспечивающих эту деятельность, не было, за исключением современной Государственной Думы; необходимость внесения изменений в нормы Регламента Государственной Думы об Аппарате и в Положение об Аппарате Государственной Думы; необходимость единого подхода к основным элементам статуса аппаратов государственных органов: в настоящее время ряд аппаратов, обеспечивающих деятельность государственных органов, тоже считаются государственными органами, другие же аппараты (в их числе и Аппарат

Государственной Думы) такого элемента своего статуса не имеют. необходимость внесения изменений в федеральное законодательство о госслужбе, касающихся статуса госслужащего.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется широтой охвата (во времени и круге отраслей научных знаний) рассматриваемых вопросов, ориентированностью работы на изучение теоретических положений, понятийного аппарата и потребностей практики государственного строительства. Предлагаемые автором формулировки и некоторые предложения, не оформленные в понятия, могут быть взяты на вооружение специалистами в области теории и истории государства и права, государственного , административного права, практиками государственного строительства.

Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение для правоприменительной и политической практики в целях совершенствования российской государственности.

Содержание диссертации, положения, в ней имеющиеся, могут быть использованы в лекционно-преподавательской деятельности.

Обоснованность и достоверность исследования. Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе исторического опыта, законодательства, политических документов, научной, политической и правовой литературы, практики аппаратной работы государственных служащих. Автором был изучен достаточный объем работ по конституционному (государственному) праву, теории и истории государства и права, административного права, других наук, использованы современные достижения наук в исследуемой области.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Диссертация подготовлена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседании названной кафедры. Основные выводы и положения диссертации изложены автором в его научных публикациях (в пяти статьях).

Ряд предложений и рекомендаций, высказанных автором в диссертации, обсуждены в структурах Аппарата Государственной Думы и нашли одобрение с целью дальнейшего их рассмотрения и внедрения в практику.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих работ в этой области, и те из проблем, которые выявлены в ходе исследования и обозначены, могут представлять научный интерес для специальных, конкретных исследований.

Структура диссертации.

Поставленная диссертантом цель и сформулированные им задачи, определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, первая из которых без параграфов, вторая имеет три параграфа, третья - три параграфа. Неравномерность распределения параграфов и объема глав для данной темы логичны и закономерны. Первая глава посвящена только теоретическим вопросам и охватывает значительное количество их. Каждому из них отведено по несколько страниц. Вторая глава носит историко-правовой характер, включая современный период, поэтому более объемна. Поскольку в третьей главе рассматриваются вопросы деятельности Аппарата, то она разбита на три параграфа: общие вопросы деятельности, сама деятельность и совершенствование деятельности. Кроме введения и трех глав в диссертации имеются: заключение, приложения, которые содержат таблицы, рисунки и схемы со сведениями о составе и деятельности Аппарата, о структуре Аппарата Госдумы и аппаратов

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Шевелев, Владимир Ильич

Заключение.

Произведенное исследование по вопросу об Аппарате Государственной Думы как представительного и законодательного органа Российской Федерации в теоретической , историко-правовой и современной реальной плоскостях, позволяет сделать ряд обобщений, которые в сжатой форме отражают суть диссертации.

Рассмотрение вопроса об Аппарате Государственной Думы оказалось невозможным ограничить ни десятилетним периодом его существования, ни рамками одной только деятельности. Логика и цель исследования вывели автора на необходимость коснуться теоретических аспектов, прямо или косвенно связанных с аппаратными проблемами, анализа историко-правового фона аппаратной работы по обеспечению деятельности представительных и законодательных органов власти. На первый взгляд может показаться, что некоторые вопросы, исследованные в диссертации, не имеют отношения к Аппарату Государственной Думы, другие же — имеют отдаленное отношение. Однако автор полагает, что только разобравшись в понятийном аппарате, других теоретических проблемах, охарактеризовав историю вопроса, можно создать более или менее полную картину вокруг и в связи с Аппаратом Думы и на этом фоне показать основные моменты его деятельности с выделением существующих проблем.

Среди теоретических аспектов проблемы автор обращает внимание на множественность, при этом неоднозначность, а порой, и противоположность существующих в науке понятий, что иногда «запутывает» и практику, и законодательную базу. Это касается таких понятий, как «государственная власть», «государственный аппарат», «государственный орган», «орган государственной власти», «государственная служба» и т.д.

На основе анализа литературы, правовых источников и исходя из реальной действительности, диссертант полагает, что можно было бы без ущерба для науки (не нарушая права ученого на субъективизм и тенденциозность) выработать единый подход к ряду основополагающих понятий, которыми приходится пользоваться в законотворчестве. К примеру, что государственный аппарат следует понимать не однозначно как совокупность органов государственной власти, и не в двух значениях, а многогранно, во множестве значений. Каждый ученый вправе эти значения раскрыть, признавая при этом правомерность многогранности понятия государственного аппарата. При проведении реформ в области государственного строительства это может оказать содействие творческому подходу к решению практических проблем. В то же время, по мнению автора, такие понятия как «орган государственной власти», «государственный орган» нуждаются в разграничении, тогда как сегодня термином «государственный орган» охватываются и Президент Российской Федерации, и Счетная палата, и Уполномоченный по правам человека и его рабочий аппарат, и Аппарат Правительства и Администрация Президента. Но по Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Парламент (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство и суды. Следовательно, они - органы государственной власти. Применяя, к примеру, к Президенту термин «государственный орган», мы либо сужаем его масштабы, либо увеличиваем масштабы, к примеру, Аппарата Правительства, рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека, называя их тоже государственными органами.

Диссертант полагает, что нужна четкость и в определении статуса Государственной Думы. В Конституции прямого указания на то, что Государственная Дума является органом государственной власти или даже «просто» государственным органом, нет. Это дает повод умолчания данного вопроса и в науке. Хотя сравнительно-сопоставительный, формально-юридический анализ положений Конституции дает право диссертанту утверждать, что Государственная Дума - орган государственной власти. Она им является непосредственно, а не опосредованно (через палату парламента). Скорее наоборот, парламент - Федеральное Собрание - можно считать органом государственной власти опосредованно (через совокупность полномочий Совета Федерации и Государственной Думы).

Аппараты же органов государственной власти автор диссертации не склонен считать государственными органами, но при этом признает их частью государственного аппарата в широком его понимании.

Исследование вопроса позволило диссертанту выработать понятие Аппарата Государственной Думы: « Аппарат Государственной Думы — это постоянно действующая, обладающая статусом юридического лица, являющаяся частью государственного аппарата, совокупность структурных единиц, имеющих штатное расписание, работники которых объединены единством целей и составляют систему, возглавляемую высшим для данной системы должностным лицом, - Руководителем Аппарата, - задачами которых являются правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности Государственной Думы. Статус Аппарата ГД закрепляется Регламентом Государственной Думы, Положением об Аппарате Государственной Думы».

Данное понятие рекомендуется включить в Регламент Государственной думы и в Положение об Аппарате ГД.

Характеристика историко-правовых аспектов, касающихся аппаратной работы по обеспечению деятельности государственных органов власти приводит к выводу о том, что историю эту можно подразделить на три крупных периода: досоветский (царский), советский и новейший (современный). Каждый из них, несмотря на отличия, имеет и что-то общее и развитие идет через преемственность.

Из-за отсутствия специальных научных разработок в области аппаратной работы относительно целых столетий российской истории остается только предполагать, что вспомогательно - техническую работу по проведению веча, феодальных съездов в Древнерусском государстве осуществляли слуги великого князя, ведавшие удовлетворением тех или иных потребностей. Со временем личный слуга становился государственным деятелем, администратором. В русских республиках средневековья - Новгороде и Пскове условный аппарат веча состоял не только из боярских слуг, но и из политических лиц, совмещающих управленческие должности. В период образования Русского централизованного государства в аппарат входили, кроме слуг княжеских и боярских, путные люди (люди, возглавлявшие пути — отрасли управления), которых следует рассматривать уже как государственных служащих. Такими же «аппаратными» людьми становились и чины дворца — дьяки. Время сословно — представительной монархии отличается развитой системой представительных учреждений. Аппаратом Земского собора — представительного и законодательного органа можно считать совокупность таких служащих, как приказные дьяки и думные (Боярской думы) дьяки, подьячие. В период абсолютизма вся власть находилась в руках императора, хотя и был создан Петром I Сенат, но сложно этот орган назвать представительным. На пути становления представительных органов можно назвать Государственный совет, созданный в 1810г. Диссертант полагает, что Государственную канцелярию, как Установление, принадлежащее

Государственному совету, можно считать аппаратом Госсовета. Действует она по принципу смешения функций политико-правовых и управленческих. Предшественницей современной Государственной Думы явилась Государственная Дума 1906-1917 гг. Долгое время ее работу обеспечивал аппарат Государственного совета. И только 1 июля 1908 г. стал действовать закон об аппарате Думы, утвержденный Николаем И. Аппаратом Думы считалась Канцелярия. Работали в ней как служащие государственной гражданской службы, так и лица, избираемые из числа членов Государственной думы. В частности, возглавлял Канцелярию Секретарь со своими заместителями, которые избирались из числа членов Думы.

Советский период отличается тем, что представительные и законодательные органы имели статус высших органов государственной власти. Но как и прежние органы они тоже имели при себе аппарат, обеспечивавший их деятельность. Эти аппараты создавались при Президиумах. В конституциях о них ничего не говорилось. На этот счет существовали Регламенты и Положения об Аппаратах. В разные периоды могли допускаться соединения в одном лице аппаратного работника и публичного деятеля.

Новейший (современный) период представлен в диссертации Аппаратом Государственной Думы. В отличие от прежних времен правовая база деятельности Аппарата стала формироваться сразу и четче, хотя в течение десяти прошедших лет не стояла на месте, а постоянно совершенствовалась, что видно из диссертационного исследования. Одним из таких моментов является факт признания Аппарата ГД юридическим лицом, что произошло не сразу. Основными «внутренними» документами для Аппарата являются Регламент Думы и Положение об Аппарате, а также Положения о каждом подразделении Аппарата. Все это в настоящее время имеется.

Делая сравнительно - сопоставительный анализ нормативных и нормативно-правовых документов, автор диссертационного исследования отмечает неодинаковый подход к статусу аппаратов государственных органов, причем не всегда в «увязке» со статусом самого государственного органа. Так, Аппарат Государственной Думы не является государственным органом, хотя Дума — орган государственной власти, а рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека - государственный орган, хотя Уполномоченный по правам человека, исходя из Конституции, имеющей верховенство, не является органом, осуществляющим государственную власть. Напрашивается вывод, что либо к статусу аппаратов необходимо подходить единообразно, либо ранжировать их статус по статусу государственных органов.

Анализируя общие и конкретные вопросы деятельности Аппарата Думы, автор прослеживает взаимосвязь и взаимозависимость таких понятий как «государственная служба», «бюрократ», «бюрократия», «аппаратная работа» и т.д. Если первое из названных понятий зафиксировано в законодательстве, что отражено в диссертации, то многие другие понятия используются лишь в научных трудах, либо в политических документах и обыденной речи. К примеру, «бюрократ», как правило, понимается как служащий, пренебрегающий существом дела ради соблюдения формальностей, формалист, волокитчик, эгоист, стоящий на службе у отдельных лиц или социальных групп. Такое понимание бюрократа и бюрократии во многом исходит от реальной действительности. Диссертант полагает, что отношение к государственной службе во многом изменится, если она освободится от негативных свойств бюрократизма, которые складывались постепенно, веками и вытеснили положительные стороны этого явления. Необходимо, чтобы слово «бюрократ» воспринималось спокойно, или даже положительно. Ведь в лучшем смысле этого слова «бюрократия» означает профессионализм, компетентность, самостоятельность, устойчивость, соблюдение норм, объективность, справедливость, независимость от человеческих влияний на принятие решений, невмешательство в политику, но умение при этом служить политическому «хозяину», воздействуя на формирование его воли в нужном для общества (страны) направлении и т.д. По мнению диссертанта, именно при такой бюрократии, аппарат при всех политических переменах будет востребован, «незаменим», ибо что-то в государстве должно быть стабильным, иначе оно существовать не сможет. Устойчивость бюрократии способствовало сохранению России, хотя и она подвергалась ломкам, разрушениям и, в принципе, не должна оставаться в стороне от процесса обновления.

Работа Аппарата Государственной Думы базируется не только на Конституции, федеральных конституционных и федеральных законах, имеющих общеобязательный характер, но и на «внутренних» нормативно-правовых актах. Эти акты должны соответствовать не только общеобязательным, но и один другому внутри государственного органа. К примеру, Положение об Аппарате — Регламенту Думы. Анализ таких внутренних документов показал, что они не во всем соответствуют друг другу, в частности, Положение об Аппарате - Регламенту. В диссертации выявлены и показаны некоторые несоответствия.

В то же время, Положение об Аппарате, Регламент должны соответствовать федеральному законодательству и Конституции. Исследование показало, что в ряде случаев (в диссертации это отражено) Положение об Аппарате, Регламент Думы в части регулирования работы Аппарата, соответствуя Федеральному закону о государственной службе от 31 июля 1995 г., не соответствуют идеологии Федерального закона от 27 мая 2003 г. и нормам Конституции РФ. Речь идет об идеологическом, политическом многообразии, многопартийности. О том, что одним из принципов построения и функционирования системы госслужбы является приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательности их признания, соблюдения и защиты (статья 3 ФЗ от 27 мая 2003 г.). Имея в виду, что конкретные законы о виде государственной службы еще будут разрабатываться, диссертант предлагает учесть в них положения Конституции РФ и ФЗ от 27 мая 2003 г., чтобы не нарушать права госслужащих, памятуя о том, что это граждане России.

В этом же ракурсе, по мнению диссертанта, следует рассматривать и право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, предусмотренное ст. 26 Конституции РФ. Между тем в Аппарате Госдумы такой статистики сейчас не ведется.

Выявлены также несоответствия штатного расписания Аппарата ГД ФС РФ Перечню государственных должностей федеральной государственной службы (Приложение 4 Указа Президента РФ №981 от 3 сентября 1997 г.), что отражено в диссертации.

Характеризуя работу ряда подразделений Аппарата ГД по обеспечению деятельности Думы, автор отмечает как положительные (на его взгляд), так и негативные моменты, внося предложения по совершенствованию работы. Все это в рамках, позволительных для кандидатской диссертации, изложено во втором и третьем параграфах третьей главы.

В целом же диссертант считает, что тема об Аппарате Государственной Думы может быть предметом дальнейших исследований, ибо в данной диссертации значительную долю внимания пришлось уделять не собственно Аппарату Думы, а теоретическим и историко-правовым аспектам.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Шевелев, Владимир Ильич, 2003 год

1. Нормативные и нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: «Юридическая литература», 1993.

3. Конституция (Основной Закон)Союза Советских Социалистических Республик. Утверждена Чрезвычайным VIII Съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г.

4. Конституция (Основной Закон)Союза Советских Социалистических Республик. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.

5. Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г./СУ 1918. №51. Ст. 582.

6. Закон СССР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР/Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. №44. Ст. 727.

7. Закон РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР/Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1988. №44. Ст. 1303.

8. О Конституционном Суде Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ с изм.и доп. от 8 февраля 2001 г. №1-ФКЗ/СЗ РФ. 1994. №13. ст. 1447; 2001. №7. ст.607.

9. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ/СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

10. О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2 ФКЗ с изм.и доп. от 31 декабря 1997 г. № 3 ФКЗ/СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; 1998. №1. ст.1.

11. О Счетной палате Российской Федерации. Федеральный закон от 11 января 1995 г. №4-ФЗ/СЗ РФ. 1995. №3 ст. 167; СЗ РФ. 2002. №28. Ст.2790; СЗ РФ. 2001. №53. Ст.5030.

12. Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ/СЗ РФ. 1995. №31. Ст.2990. С изм. и доп. от 18 февраля 1999 г. №35ф3; от 7 ноября 2000 г. №135-Ф3/С3 РФ. 1999. №8. Ст.974; СЗ РФ. 2000. №46. Ст. 4537.

13. О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации. Федеральный закон от 10 января 1996 года № 6-ФЗ/СЗ РФ. 1996. №3, Ст. 144.

14. О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ/Российская газета 31 мая 2003. №104 (3218).

15. О национально-культурной автономии. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. №74-ФЗ (СЗ РФ, 1996, №25. Ст. 2965).

16. Об уничтожении сословий и гражданских чинов. Декрет ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г./СУ РСФСР. 1917-1918. №3. Ст. 31.

17. Указ о составлении в приказах проектов законов, дополняющих Уложение и последующие указы от 6 июня 1695 г./Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1-е. Спб. 1830. Т. III. №1513.

18. Указ об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе от 22 февраля 1711 г./Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л., 1945. С.197-198.

19. Указ о должности Сената от 27 апреля 1722 г./Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. -М.: Юрид.лит., 1986. С. 193.

20. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. №32 «О государственных должностях Российской Федерации» / Российская газета. 1995. 17 января.