Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Голубев, Алексей Геннадьевич

  • Голубев, Алексей Геннадьевич
  • кандидат исторических науккандидат исторических наук
  • 2000, СамараСамара
  • Специальность ВАК РФ07.00.02
  • Количество страниц 304
Голубев, Алексей Геннадьевич. Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период: дис. кандидат исторических наук: 07.00.02 - Отечественная история. Самара. 2000. 304 с.

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Голубев, Алексей Геннадьевич

ВВЕДЕНИЕ.3

ГЛАВА I. Формирование, состав, численность, компетенция губернских администраций Среднего Поволжья в пореформенный период .32

§ 1. Законодательные основы формирования и деятельности.

§ 2. Функции губернских органов управления.43

§ 3. Структура и численность губернских администраций

Среднего Поволжья в пореформенный период.65

§ 4. Личный состав губернских администраций.84

ГЛАВА II. Деятельность губернских администраций в пореформенный период. 103

§ 1. Основные направления деятельности.103

§ 2. Губернские администрации и реализация крестьянской реформы.122

§ 3. Роль губернских администраций в проведении буржуазных реформ, 60-70-ые гг. XIX в.149

§ 4. Деятельность губернских администраций в эпоху контрреформ".170

ГЛАВА III. Губернская администрация и органы самоуправления: конфликты или сотрудничество?. 182

§ 1. Администрации и земства.182

§ 2. Администрации и городские думы. 199

§ 3. Администрации и корпоративные органы (дворянские собрания, купеческие старосты, мещанские и ремесленные управы). 220

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Отечественная история», 07.00.02 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период»

Данная работа посвящена комплексному исследованию губернской администрации Среднего Поволжья в пореформенный период. Здесь рассматриваются её организация, состав, численность, основные направления деятельности, взаимоотношения с центральными органами власти и местными органами самоуправления.

Губернская администрация представляла собой одно из звеньев цепи аппарата управления пореформенной России. Это была система губернских органов различных ведомств, которые исполняли законы и указы императора и высших органов власти, а также предписания центральных органов управления - министерств. При этом губернский уровень государственного аппарата управления не был децентрализован. Возглавлявший его губернатор - "начальник губернии" - олицетворял собой принцип единоначалия в губернии. Задолго до начала изучаемого нами периода он был наделён большим объёмом полномочий, обладая правом брать под своё непосредственное руководство любые социально-экономические и общественно-политические вопросы и требовать отчета с любых лиц, живущих в пределах вверенной ему губернии.

Во второй половине XIX века принцип единоначалия в организации местного аппарата управления сохранился. Но ситуация в стране изменилась. В соответствии с этим и губернский административный аппарат должны были затронуть некоторые изменения, причём не только количественные, но и качественные. Модернизировалась и его деятельность: в ней появились новые задачи, их выполнение должно было потребовать новых методов работы. Однако всё это должно было укладываться в рамки самодержавного курса правительства.

Научная актуальность темы данной работы определяется ролью губернской администрации в общественной жизни губернии пореформенного периода. Как и в предшествующую эпоху, администрация губернии была проводником политики верховной власти. В то же время она

- 4 контролировала все жизненно важные аспекты экономических, социальных и политических отношений. Поэтому её устройство и деятельность в то время представляют огромный научный интерес.

Предметом исследования в нашей работе является устройство губернского аппарата управления Пензенской, Самарской и Симбирской губерний во второй половине XIX в., а также процесс его функционирования. Объект исследования - губернская администрация как единый институт, возможности, которыми она тогда обладала, а также, в связи с этим, результаты её деятельности в указанное время.

Главные сюжеты работы, указанные выше, определены центральными проблемами, существовавшими в до- и пореформенной России в деятельности любой администрации, в том числе губернского уровня. Это были проблемы обеспечения дееспособности всей государственной-системы и воздействия на различные сословия и социальные группы, в первую очередь на дворянство и крестьянство. Их решение местными администрациями, по существу, и рассматривается в диссертации. Реализация военной и образовательной реформ, взаимоотношения гражданского и духовного ведомств на местах, вопросы строительства, охраны порядка, деятельность жандармерии - эти проблемы заслуживают отдельного изучения и в данной работе рассматриваются в самом общем плане. То же относится к рассмотрению местных финансов, фискальной политики, политических течений внутри самих администраций. Аграрная и промышленная эволюция, социальные движения, культурное развитие Средневолжского региона уже были ранее рассмотрены в специальных исследованиях

В период, изучаемый в данной работе, включены следующие этапы внутренней политики правительства: 60-70-ые гг. XIX в. - период реформ, 80-90-ые гг. - эпоха так называемых "контрреформ". Включение в рамки исследования двух этапов реформирования социально-политических институтов в России позволяет проследить за развитием органов администрации. В частности, можно будет приблизиться к ответу на вопрос, какое влияние оказывала смена акцентов во внутренней политике верховной власти на устройство администраций конкрет

- 5 ных губерний России.

Территориально исследование охватывает Самарскую, Симбирскую и Пензенскую губернии, традиционно относящиеся к нынешнему Среднему Поволжью. Во второй половине XIX в. они относились к разным экономическим районам. Самарскую губернию исследователи относили по особенностям освоения к земледельчески-окраинным, а по географическому положению - к степным губерниям 2. Симбирскую и Пензенскую губернии относили то к Центрально-Чернозёмному району, то к разным районам - соответственно, к Средневолжскому и к ЦентральноЧерноземному 3. Однако указанным губерниям было присуще единство исторических традиций, сходство природных условий и основных занятий населения, главным из которых являлось земледелие. Это послужило основанием для рассмотрения трёх соседних губерний как единого пространства.

Вместе с тем для исследуемых губерний характерны некоторые различия. Прежде всего, они были образованы в разные годы: Симбирская губерния в 1780 г., Пензенская в 1801 г., Самарская в 1851 г. К началу крестьянской реформы они подошли с разным административным опытом.

Историографию проблем, связанных с устройством и деятельностью губернской администрации, нельзя назвать достаточно многочисленной. Дореволюционная историография насчитывает ряд работ по истории государственного аппарата России, в которых так или иначе авторы обращались к изучению губернских учреждений. Эти сочинения вышли из-под пера главным образом историков государственной школы и юристов-правоведов.

Первая дореволюционная работа научного характера о государственной службе была написана Н.В.Нелидовым 4. В ней исследовалось прежде всего понятие государственной службы. В конце 80-х гг. XIX в. вышла работа В.А.Евреинова о гражданском чиновничестве' в Московском государстве, а также в Российской империи периода абсолютизма 5. Это было систематическое и - долгое время - единственное в своём роде исследование истории организации гражданской службы в

- 6

России.

Далее изучением проблем истории государственной службы в России занимались такие видные исследователи, как Н.М.Коркунов, А.Д.Градовский, А.И.Елистратов, И.М.Страховский, С. А. Корф и И.А. Блинов 6. Исследование проводилось ими, как правило, с формально -юридических позиций, путём анализа соответствующих статей "Полного собрания законов" и "Свода законов" разных лет издания. В какой-то мере это был вынужденный исследовательский подход. Деятельность практически всех звеньев государственного аппарата была строго засекречена, что сужало источниковую базу исследований и исключало возможность учета административных приёмов воздействия на текущее управление и правительственную политику в целом.

В дореволюционной русской историографии проблема местного управления являлась предметом острой полемики между правыми и либералами. Одна из первых попыток анализа системы местного управления принадлежит перу известного юриста К.Ф.Головина. Отчасти ещё в 80-х годах, а отчасти позднее он сформулировал тезис о том, что в своём основании местное управление в России построено на распределении государственных обязанностей между сословиями. Он "возлагал" общегосударственные задачи, наряду с коронными органами, и на крестьянскую общину, и на дворянское самоуправление, не акцентируя внимания на их неравнозначности:, то, что дворянство участвовало в выполнении задач "своего" помещичье-самодержавного государства, а крестьяне выполняли повинности, навязанные им, было совершенно упущено им из виду 7. Вместе с тем одним из первых Головин поставил вопросы о соотношении бюрократии и дворянства в местном управлении и об их столкновениях. Так или иначе эти вопросы затрагивались почти всеми последующими исследователями.

Тезис о борьбе бюрократии и общества - общее место всей либеральной литературы - был положен в основу исследования В.М.Гес-сена. Бюрократии, по его мнению, были свойственны "оторванность от общества, непонимание общественных нужд"; исключением являлось дворянское сословие, связь с которым наложила на бюрократию "осо

- 7 бый своеобразный отпечаток". Однако, несмотря на эту важную оговорку, Гессен продолжал настаивать на внеобщественности русской бюрократии. Кроме того, он указал на отрицательное свойство российской бюрократии, отличавшее её от западной, - отсутствие чувства законности, - и вывел из него все её "исторические пороки": неуважение к личности, взяточничество, насильственность административных приёмов.

Но, признавая чиновничество "орудием", необходимым современному государству, Гессен не предлагал упразднить его. Автор считал, что усилия следует направить к "оздоровлению" бюрократии. Достигнуть этого, по мнению Гессена, можно было путём внутренней реорганизации бюрократического аппарата (усиления ответственности чиновников, поднятия их умственного и нравственного уровня) и развития контроля общественности. Важное место в борьбе с пороками автор отводил переустройству местного управления 8.

Прослеживая эволюцию института губернаторов, Гессен отмечал "вредный дуализм" в их функциях как органа надзора и как органа управления. Однако, по мнению автора, в законодательстве наметилась очевидная тенденция освобождения губернатора от функций активного управления и превращения его в орган надзора 9.

С подобными утверждениями не согласился крупный юрист-госу-дарствовед Н.И.Лазаревский. Прослеживая изменения в губернской администрации после реформ 60-х годов, он отмечал её растущую разобщённость, ведомственную раздробленность. Как и В.М.Гессен, он отметил свёртывание функции активного управления в деятельности губернаторов, но это, как подчеркнул автор, означало не превращение их в орган надзора, а, напротив, свёртывание надзора (наряду с другими надведомственными функциями). Губернатор все больше превращался в чиновника МВД. По мнению Лазаревского, только надзор за благонадежностью должностных лиц становился всё активнее, но это была чисто полицейская обязанность. Огромную власть в руки губернаторов, как отмечал Лазаревский, давало именно их положение как начальников полиции, ибо по количеству и разнообразию свих полно

- 8 мочий, а главное - по возможности безнаказанно превышать их, российская полиция "всегда занимала совершенно особое место среди полиций всех культурных государств" 10. Таким образом, Н.И.Лазаревский показал полицейский характер губернской администрации в пореформенный период.

В целом в дореволюционной литературе так и не были показаны связь и взаимозависимость системы местного управления и общих социально-экономических условий в стране, не были выявлены наиболее существенные особенности системы местного управления в России. Остались невыясненными происхождение и степень живучести укоренившихся в ней традиционных правовых норм и традиционной социальной психологии.

И тем не менее следует отметить, что дореволюционные исследователи поставили почти все проблемы, касающиеся государственного аппарата, включая такие кардинальные, как единство управления и его децентрализацию, изучение которых актуально и сегодня.

Для советской историографии характерно более обстоятельное рассмотрение проблем, обозначенных в данной работе. Критикуя социально-экономические отношения и политический строй второй половины XIX века, советские историки одновременно более глубоко их анализировали благодаря исследованию неизученных ранее источников и литературы. При всем этом советские исследователи касались рассматриваемых проблем преимущественно в общероссийском масштабе, за некоторыми исключениями не уделяя пристального внимания отдельным регионам, тем более "окраинным".

В формально-юридическом аспекте в советской историографии, как правило, давалась характеристика функций центральных и местных органов власти (в том числе и губернаторов) в учебных пособиях по истории государственных учреждений. Системе органов управления России в целом (до 1917 г.) и местным государственным учреждениям России в дореформенный период (с начала XIX в. до 1860 г.) посвящены учебные пособия Н.П.Ерошкина. В них содержится очерк государственного аппарата Российской империи, функции которого пере

- 9 числяются в очень сжатом виде. Местный аппарат управления в XIX веке характеризуется автором как полицейский и бюрократический, его административно-хозяйственная деятельность - как казённо-бюрократическая, которая "ложилась дополнительным гнетом на народные массы"

В большей степени, нежели функции, в пособиях Н.П.Ерошкина была освещена структура центральной и местной администрации XIX в. По этому вопросу в советский период вышла в свет ещё одна важная для данного исследования работа. В 1982 г. была опубликована большая статья П.Н.Зырянова, посвящённая социальной, а фактически - и организационной структуре местного управления России со времени реформ до начала первой мировой войны 12.

П.Н.Зырянов, вслед за дореволюционным юристом К. Ф.Головиным,-придерживался концепции распределения государственных обязанностей между сословиями. Губернская администрация оценивалась им как бюрократический верхний "этаж" местной администрации, не "выросший из сословий", как волостное и уездное управление, а явившийся порождением феодально-абсолютистского государства. В соответствии с этим губернское управление было охарактеризовано П.Н.Зыряновым как система, имевшая архаическую основу и пользовавшаяся в основном грубыми и насильственными методами 13. Автор справедливо отметил бюрократический механизм принятия решений, часто лишавший органы управления возможности справляться с текущими делами, и продво-рянскую ориентированность губернской администрации. Но при этом губернский аппарат управления оказался лишённым каких бы то ни было положительных черт. Такая оценка была обусловлена прежде всего чрезмерной идеологизированностью советской историографии, определённое влияние оказала и тема исследования, предполагавшая (благодаря первому фактору) противопоставление крестьянскому самоуправлению "антинародного" государственного аппарата.

Вопрос о социальном составе высшей губернской бюрократии был затронут в курсе лекций И.В.Оржеховского. Автор отмечал, что её кадры в основном рекрутировались из потомственного дворянства, совладевшего крупной недвижимой, в основном земельной, собственностью 14.

Более подробный анализ социального состава высшей губернской администрации содержится в монографии П. А. Зайончковского "Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке". Под высшей губернской администрацией подразумевались губернаторы, вице-губернаторы, председатели казённых палат и окружных судов, управляющие акцизными сборами. Анализ осуществлялся по многим параметрам, часть которых введена и в наше исследование: имущественное положение, чин, опыт службы, образование, должностной оклад. На основе проведённого исследования были сделаны выводы о том, что с середины XIX до начала XX в. .высшее звено администрации оставалось по-прежнему дворянским, однако число помещиков среди губернской администрации, за исключением губернаторов и вице-губернаторов, значительно упало.

Кроме того, П.А.Зайончковским был проанализирован процесс развития юридической базы, определявшей границы компетенции губернской администрации. В итоге автором сделан вывод об устойчивом стремлении высшей и центральной администрации в течение пореформенного периода усилить власть "начальников губерний", укрепить тем самым принцип единоначалия.

Таким образом, монографией П.А. Зайончковского "Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. " была определена - в применении ко всей Европейской России - значительная часть вопросов, рассматриваемых нами в настоящей работе.

Автор указанной монографии не ставил цели рассмотреть отношения центральной и губернской администрации с дворянской корпоративной организацией: им изучался только назначаемый правительством бюрократический аппарат, выборные сословные элементы власти им не рассматривались. Поэтому из поля зрения автора монографии почти совершенно выпала фигура губернского предводителя дворянства. Но и за его "вычетом" облик губернской администрации в исследовании П.А. Зайончковского на её "высшем уровне" сохраняет дворянский характер

- И

- как в дореформенный, так и в пореформенный период. Отмеченное выше некоторое уменьшение удельного веса дворян-помещиков к концу XIX - началу XX в., вызванное "оскудением" дворянства, и увеличение доли выходцев из разночинных слоев населения вовсе не говорило об утверждении в среде чиновничества разночинной идеологии и о буржуазном перерождении какой-то его части 15.

Исследование П.А.Зайончковским государственного аппарата управления пореформенной России было впоследствии им продолжено. В работе "Российское самодержавие в конце XIX столетия" он обратил внимание на роль предводителей дворянства в системе местного управления 16. Правда, основное внимание здесь уделено не столько реальной их роли, сколько роли проектируемой правительством. И в целом в монографии внимание акцентируется на деятельности не столько губернских и даже центральных, сколько высших органов управления в России.

Организации государственной службы в России с начала 80-х гг. XIX в. была посвящена специальная работа Б. Б. Дубенцова. Впервые в советской историографии в ней специально рассматривались численность и состав чиновничества в период с 1880 по 1904 гг. и исследовались наиболее существенные элементы законодательства о гражданской государственной службе, регулировавшего формирование бюрократии. Автор ставил перед собой задачу проанализировать принципы и правила подбора чиновников, порядок замещения должностей и продвижения по службе. Основное место при этом занимало изучение следовавших одна за другой с начала 80-х гг. попыток правительства осуществить пересмотр как всего законодательства о службе, так и его отдельных положений 17.

В современной российской историографии продолжается всестороннее исследование органов управления Российской империи в XIX в., в том числе законодательной базы её функционирования. Важной в теоретическом и фактографическом отношении работой, касающейся проблемы развития юридической базы формирования и деятельности губернской администрации в Среднем Поволжье в XIX в., является докторе

- 12 кая диссертация Ю.Н.Смирнова, в которой изучается процесс колонизации Заволжья (а именно территорий Оренбургской, Саратовской и Симбирской губерний, составивших новую Самарскую губернию) и формирования институтов управления осваиваемыми территориями, включая год основания Самарской губернии 18. Особый научный интерес для нашего исследования представляет изучение в указанной работе процесса перехода административного устройства Заволжья на общероссийские принципы. К середине XIX в., как отмечает автор, этот процесс был завершён, что и обусловило те "общие основания", на которых управлялись в пореформенный период Самарская, Симбирская и Пензенская губернии.

В указанной работе Ю, Н.Смирновым было продолжено исследование деятельности администрации Самарской губернии, начатое им в ряде работ, посвященных XVIII - началу XIX в. В них доказывается, что процесс формирования аппарата управления Поволжским краем был долгим и трудным, в ходе его зарождалось "попечение" администрации о местном населении и в результате была подготовлена почва для реализации реформ, начатых во второй половине XIX в. 19.

М.М.Шумилов посвятил исследованию губернской администрации две работы. Более ранняя из них является исследованием взаимоотношений центральной и местной администрации с начала 50-х до конца 80-х годов XIX в. 20. Немалое внимание уделено в книге основным реформам 60-70-х гг. - крестьянской, финансовой, судебной - и их влиянию на организационную структуру и функции губернской администрации, сравниваются до- и пореформенное состояния указанных сфер государственной деятельности. К сожалению, среди приводимых примеров реализации реформ не встречаются примеры по Среднему Поволжью, приводятся факты только по некоторым губерниям разных регионов России.

Вторая работа М.М.Шумилова посвящена изучению главных органов в губернской администрации, канцелярий губернаторов и губернских правлений 21. Прежде всего, здесь даётся краткая характеристика структуры, функций и качества делопроизводства этих органов.

13

Основное внимание здесь уделено проблеме их реорганизации, попытки решения которой предпринимались как перед отменой крепостного права, так и в 70-ые - 80-ые годы XIX в. Автор отмечает тенденцию к понижению роли губернского правления в системе губернских административных органов, превращение его во "вторую канцелярию" губернатора, тогда как роль "первой" канцелярии возрастала. Это и вызвало к жизни проекты упразднения губернских правлений, объединения их с губернаторскими канцеляриями. Но, как отмечает М.М.Шумилов, правительство не решилось на этот шаг, предпочитая частичные преобразования, и "в XX век Россия вступила с подновлённым, но не реформированным кардинально аппаратом местного управления" 22.

О деятельности губернской администрации советские и современные российские исследователи писали лишь в связи с иными проблемами.

Реализации крестьянской реформы посвящены известная монография Н.М.Дружинина "Русская деревня на переломе" и две работы П.А. Зайончковского. В них всесторонне исследуется претворение крестьянской реформы в жизнь, даются количественные и качественные характеристики природных ресурсов и хозяйств разных регионов России, освещаются важнейшие этапы крестьянской реформы. Кроме того, в этих работах рассматриваются проблемы взаимоотношения крестьянства и органов управления - но, в связи с темой исследования, чаще рассматриваются либо органы крестьянского самоуправления, либо центральные органы (указы и их проекты). Правительственная политика по отношению к крестьянству после 1881 г. - именно до этого года довёл своё исследование Н.М.Дружинин - рассматривается в кандидатской диссертации И.В.Скуратова. Не говоря о губернской администрации, это сочинение, как и указанные выше работы, даёт представление о том, чем она руководствовалась в своей деятельности по этому направлению 23.

Реализации крестьянской реформы в Самарской губернии была посвящена диссертация А.Г.Каревской. В ней так же, как в указанных выше изданиях, изучается ход реформы, причём особое внимание уде

- 14 лено помещичьим крестьянам, но о роли губернской администрации в работе почти не говорится. О реализации крестьянской реформы в Пензенской губернии были опубликованы статьи В.П.Догаевой и Н.П. Востоковой, однако они касаются вопросов землеустройства и крестьянских "возражений" и "заявлений" как одной из форм их классовой борьбы, совершенно не затрагивая тех лиц, которые руководили процессом землеустройства в губернии и к кому были направлены возра-жениния крестьян, - представителей местной администрации. Тем не менее последние две работы описывают условия, в которых происходила деятельность местных органов управления 24.

Судить о роли губернской администрации в реализации крестьянской реформы позволяет не. только анализ процесса её деятельности в этом направлении, но и исследование результатов реформы, тенденций, наблюдавшихся в сельском хозяйстве региона и возможных вариантов его развития. Различные аспекты этой проблемы неоднократно исследовал П.С.Кабытов, историографии проблемы, в тесной её связи с общественными движениями в крае, посвящена работа П.С.Кабытова в соавторстве с П.И.Савельевым и Ю.И.Смыковым 25.

Изучению того же вопроса применительно к Среднему Поволжью посвящена монография П.И.Савельева "Пути аграрного капитализма в России". Монография посвящена исследованию по материалам Среднего Поволжья (в том числе и Самарской, Симбирской, Пензенской губерний) одного из важнейших вопросов российской истории - аграрной эволюции. В работе содержится комплексный анализ определявших её факторов, национально-хозяйственных укладов Поволжья, а также хозяйственного этоса дворян, купцов и крестьян. Применительно к теме нашего исследования, в работе показаны конкретные результаты реализации крестьянской реформы, обращено внимание на роль дворянского самоуправления в формировании системы сельскохозяйственного кредита, имеются примеры деятельности учётных комитетов губернских отделений Государственного банка. Кроме того, до издания указанной монографии этим же автором было проведено изучение (по материалам Самарской губернии) проблемы "реформы и реформаторов" - взаимовли

- 15 - • яния аграрной эволюции и функционирования местных органов управления и самоуправления, - имеющее важное значение для настоящей работы 26.

Благодаря таким авторам, как В.Г.Чернуха, Н. Ф.Устьянцева, Л.Г.Захарова, начато исследование местных учреждений, осуществлявших непосредственное управление крестьянами 27. Особо подчеркнем, что Л.Г.Захарова совершенно справедливо указала на прямую связь между подготовкой к отмене крепостного права и проектами реорганизации местного аппарата власти. Оставив вне поля зрения сам механизм выработки этих планов и претворения в жизнь принятых постановлений, автор отметила важную роль гласности и других нетрадиционных для самодержавия путей и методов решения первоочередных проблем, стоявших в 60-х годах XIX века перед правительством.

О крестьянском вопросе в правительственной политике России и о проблеме политической реформы в правительственных кругах России в начале 70-х гг. XIX в. были опубликованы две работы В.Г.Чернухи. В первой, уже упоминаемой выше, рассматривается решение крестьянского вопроса на всех уровнях, в том числе на губернском. Во второй работе глубоко и всесторонне исследована проблема обеспечения единства управления на министерском уровне 28. Результаты научных изысканий, отражённых в статье, облегчают изучение попыток её решения на губернском уровне.

Вопрос о служебных взаимоотношениях губернаторов с местными учреждениями попутно затрагивался в работах А.И.Коняева и Л.В.Ка-моско, посвященных анализу правительственной политики в области финансового контроля и народного просвещения 29. Однако, как выяснилось в результате исследования указанных работ, эти взаимоотношения представлены авторами в несколько искаженном виде. А.И.Коня-ев вообще считал финансовый контроль за административными органами фикцией, а Л.В.Камоско преувеличила уровень губернаторского вмешательства в деятельность учебных заведений.

Т.У.Воробейкова и А.Б.Дубровина, заявив о намерении осветить процесс административных преобразований в России во второй полови

- 16 не XIX века, всё же сосредоточили внимание на буржуазных реформах 60-70-х гг. и оставили вне поля зрения собственно административный аппарат управления 30.

Историки, писавшие о судебной реформе, также исследовали её преимущественно на центральном, министерском уровне. Такова работа М.Г.Коротких о судебной реформе по России в целом; более того, в ней акцентируется внимание на законодательной базе реформы 31. Есть работа и о реализации реформы на региональном уровне. Особенности проведения судебной реформы в Среднем Поволжье исследуются в кандидатской диссертации С.Ю.Заводюк, рассматривавшей Самарскую, Симбирскую и Казанскую губернии 32. В этой работе, однако, ставилась цель изучить деятельность пореформенных судебных институтов в связи с общественным сознанием, благодаря чему там рассматриваются-в основном процессы трансформации правовых принципов и институтов в российской провинции. Впрочем, один из параграфов работы посвящен учреждению окружных судов в губерниях, но эти события рассматриваются в общем "ключе" данного исследования, без рассмотрения связи нового суда с прочими правительственными органами.

О проблеме влияния на администрацию "контрреформ" писали Л.Г.Захарова в монографии "Земская контрреформа 1890 г." и П.А.За-йончковский в работе "Российское самодержавие в конце XIX в." Последней предшествовала книга "Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг.", в которой была обозначена важная проблема децентрализации управления в России применительно к концу 50-х - началу 80-х гг. XIX в. 33. Именно эту проблему и продолжил исследовать М.М.Шумилов в указанной выше работе об отношениях центральной и местной администрации в 50-80-ые гг. XIX в. в России, сделав вывод о том, что ужесточение внутриполитического курса заставило правительство поставить на обсуждение вопрос об объединении деятельности местных органов, но в -конечном счёте этот вопрос'кардинально решён не был 34.

Проблема взаимоотношений губернской администрации и органов самоуправления до сих пор изучена недостаточно глубоко. В дорево

- 17 люционной литературе взаимоотношения местной администрации и органов земского и городского самоуправления находились на периферии внимания исследователей. Наиболее значительные результаты по этой проблеме были достигнуты А.И.Васильчиковым и Б.Б.Веселовским. Первая работа носила теоретический характер, образцом для автора служили западноевропейские органы самоуправления. Вторая работа была посвящена истории создания и деятельности самих земств 35. Тем не менее в них были поставлены проблемы разграничения компетенции правительственных и земских учреждений во второй половине XIX -начале XX вв.

В советское время проводилось исследование различных проблем истории земского самоуправления. Социальную базу формирования земских учреждений Европейской России в целом и роль земства в общественном движении изучала Н.М.Пирумова. Деятельности земских учреждений Самарской губернии посвятила свою диссертацию Н.Л.Хайки-на, указавшая на конфликты губернской администрации и земства в некоторых делах 36. Применительно к Среднему Поволжью проблемам истории земского самоуправления неоднократно посвящал свои исследования П. С.Кабытов, рассматривая традиционные сферы земской деятельности - экономические мероприятия, земскую статистику 37.

Проблема взаимоотношений земских органов самоуправления с губернскими органами управления стала научно разрабатываться в последние годы. Именно в её региональных исследованиях достигнуты значительные успехи. В комплексном исследовании земских органов Самарской губернии конца XIX - начала XX вв., осуществлённом H.A. Арнольдовым, органам самоуправления отдана ведущая роль в экономическом и социальном развитии губернии, отношения же их с губернской администрацией сводятся к противодействию первых чрезмерному административному контролю. Но в диссертации 0.В.Тургановой, пос-вящённой культурно-просветительской деятельности Самарского земства во второй половине XIX - начале XX вв., отмечается поддержка центральной и губернской администрациями (в первую очередь министерством народного просвещения и его местными органами) земских

- 18 ходатайств об учреждении начальных школ, увеличении материальной базы земского образования и т.д. М.С.Чирков в своей диссертации уделил внимание не только разграничению обязанностей администраций и земств Самарской и Симбирской губерний, но и (в связи с этим) определению ими ряда вопросов, решаемых совместно 38.

Та же проблема по отношению к Пензенской губернии в последние годы была затронута местными историками. В.В.Гошуляк написал очерк Пензенского земства, редко упоминая об отношениях земства и администрации, К.М.Тимошкин - статью, освещающую некоторые вопросы их взаимоотношений, в частности, в деле развития сельскохозяйственного образования. Изучению процесса организации и основных направлений деятельности земских учреждений Пензенской губернии в пореформенный период посвящена диссертация Н. Ю. Синевой, в которой отмечаются чрезмерный контроль деятельности земских органов со стороны администрации, концентрация власти в руках правительственных органов по мере расширения компетенции земских учреждений 39.

Исследование проблемы взаимоотношений губернской администрации и органов городского самоуправления в пореформенный период невозможно без характеристики состояния городского управления в первой половине XIX в. Исследование такого рода, применительно ещё к уездному городу Самара, было осуществлено Л.М.Артамоновой. Результаты исследования были опубликованы в 1995 и 1996 гг. В работах подчёркивается неразвитость городских органов управления, обусловленная невниманием губернских органов власти к проблемам городов в конце XVIII - первой половине XIX вв. 40.

Взаимоотношениям администрации и органов городского самоуправления посвятила две работы В. А.:Нардова. В монографии, вышедшей в свет в 1984 г., рассматривается политика правительства по отношению к городскому самоуправлению в эпохи реформ и "контрреформ". Для нас важное значение в этой работе имеют неоднократно отмечаемые факты анализа министерством внутренних дел ситуаций с общественным управлением в разных городах России, в том числе в некоторых поволжских. Во второй работе подробнее рассматривается полити

- 19 ка правительства в области городского самоуправления в конце XIX -начале XX веков; в частности, говорится о правительственном курсе на осуществление городской "контрреформы" 41.

Изучение проблемы взаимоотношений органов государственного управления и городского самоуправления должно основываться на систематизированном фактическом материале из истории многих городов России в пореформенный период. Применительно к Поволжью работа такого характера уже опубликована. В книге Л.Н.Гончаренко о городах Среднего и Нижнего Поволжья в XIX в. описываются экономико-географическое положение, состав населения, значение поволжских губернских городов того времени, некоторые черты быта их населения, а также, в связи с этим, основные направления деятельности городских дум. К сожалению, Пенза не вошла в ряд исследуемых городов 42.

По Среднему Поволжью опубликованы диссертации Н.В.Гусевой и Г.Ю.Бурдиной о городском самоуправлении, в которых - в большей степени во второй работе - указываются некоторые факты совместной деятельности органов администрации и самоуправления. В первой диссертации эти взаимоотношения показаны только с точки зрения высших и центральных правительственных органов и губернаторов как глав губернских администраций 43.

В советской историографии обозначились проблемы взаимоотношений администрации и органов сословного самоуправления, или сос-ловно-представительных органов. Речь идёт о работах, посвященных самим сословиям и их органам самоуправления. Исследование дворянства в России конца XIX - начала XX в. было осуществлено Ю.Б.Соловьёвым и А. П.Корелиным.

В последние годы российскими историками было продолжено исследование различных сословий и их органов самоуправления в XIX в. Российским предпринимателям (купечеству) посвятил своё сочинение А.Н.Боханов. В 1996 г. была защищена кандидатская диссертация В.В. Захаровой, в которой исследовалось мещанское сословие России со времени его возникновения до 1917 г. 44.

Заметную часть современной российской историографии госу

- 20 дарственного управления в XIX в. составляют обобщающие, комплексные исследования центральной и местных администраций. Данные о социальном составе губернских администраций второй четверти XIX в. обработаны 0. В. Моряковой. В работе также содержится анализ структуры и функций местных администраций 45.

За последние несколько лет история государственных учреждений пополнилась "местными" исследованиями. В основном это работы об администрации и органах самоуправления губерний Центра Европейской России, Сибири, Дальнего Востока, Юга, Петербургской губернии, а также работы историко-философского характера о политических институтах в России XIX века 46. Диссертаций по данной теме, специально посвященных Среднему Поволжью, практически нет. Исключение, с известными оговорками, составляет не относящееся к избранной нами части региона специальное исследование Л.Н.Гонча-ренко органов управления нерусскими народностями Казанской губернии 47.

В итоге, о состоянии изученности проблем можно сказать следующее. Комплексные исследования губернских администраций отдельных регионов начали осуществляться только в 90-ые годы XX в., обобщающие же работы о системе губернских органов управления России в пореформенный период и поныне отсутствуют. Объясняется это тем, что ещё не во всех регионах России такие исследования проведены. В частности, ещё всесторонне не изучалась история губернской администрации Пензенской, Симбирской и Самарской губерний. Вместе с тем существует ряд работ, освещающих структуру и функции губернских органов власти в целом по 'России, преимущественно канцелярий губернаторов и губернских правлений, а также работ историко-поли-тологических, посвященных историческому развитию институтов управления в России. Знакомство с ними помогает создать достаточно ясную картину устройства и деятельности губернской администрации во второй половине XIX века, в том числе в губерниях Среднего Поволжья, тем более, что имеется литература об условиях её формирования и деятельности.

- 21

Целью настоящей работы является определение реальной роли администрации трех средневолжских губерний в системе органов государственного управления России. Кроме многих других, рассмотрены вопросы о соотношении между центральной и местной властью, о пределах контроля "сверху" и пределах самостоятельности губернских органов.

Для ответа на этот вопрос предстоит решался ряд задач. Главной из них является определение основных черт состояния и функционирования губернской администрации Среднего Поволжья в пореформенный период. С этой целью рассмотрены ее структура и компетенция, определены формы и степень участия в важнейших общегосударственных мероприятиях второй половины XIX века.

Внутренняя политика администрации в дореформенной России была традиционной, направленной на сохранение основ самодержавия. Именно традиционному типу власти, по мнению современных российских историков, соответствовала власть в России и во второй половине XIX в., в период проведения буржуазных реформ 48. В связи с этим одной из задач данного исследования, обусловленной актуальностью темы, является определение методов управления, используемых губернской администрацией. Возникает вопрос, насколько эти методы соответствовали традиционному укладу, социальной жизни населения российских губерний, а с другой стороны, насколько они подверглись модификации.

Научная новизна работы заключается в комплексном изучении состава, численности, структуры и деятельности органов управления трех губерний Среднего Поволжья" второй половины XIX века. Выявлены взаимоотношения центральной власти и губернской администрации, губернской власти и местного самоуправления.

Методологической основой данной работы являются принципы историзма, объективности, а также комплексность подхода к объекту исследования. Из методов исследования превалируют описательные методы, так как количественные данные из архивных и опубликованных источников недостаточно многочисленны. Поскольку тема исследования

- 22 сложна и многогранна, в ходе работы будут применены также общеисторические методы: историко-сравнителъный (сравнение деятельности администрации в эпоху реформ и время "контрреформ") в сочетании с историко-генетическим методом (анализ юридической базы, структуры и состава губернской администрации), йсторико-типологический метод применён при анализе взаимоотношений администрации с органами местного самоуправления. Наконец, историко-системный метод использован в заключении.

Источниковая база исследования весьма разнообразна. Опубликованные источники по данной теме следует разделить на несколько больших групп. Первую составляют законодательные источники. Прежде всего, это "Полное собрание законов Российской империи". Для изучаемого периода использовались тома второго и третьего собраний. В них содержатся важнейшие законодательные акты по реформам 60-70-х и 80-90-х годов. Это положения о крестьянской и о последовавших реформах, правила введения их в действие, указы об изменении, дополнении или разъяснении тех или иных статей положений, уставов и учреждений, по которым работали местные административные органы 49.

Не менее важное значение имеет "Свод законов Российской империи". Если "Полное собрание законов" являлось хронологическим собранием, то "Свод законов" представлял собой собрание систематическое. Самое прямое отношение к теме исследования имеет второй том издания, "Свод губернских учреждений", которому и будет уделено наибольшее внимание. Он являлся основным для губернской администрации. Этот том содержит общие учреждения начальников губерний, губернских правлений, казённых палат, палат государственных имуществ, органов полиции, удельного управления, а также уездных, городских и волостных органов управления и самоуправления.

Кроме того, в первую часть второго тома входили общие положения об устройстве и порядке делопроизводства присутственных мест, о порядке сношений, об отчётах и ответственности органов управления. В раздел "Общие основания управления в губерниях", объ

- 23 единявший все эти правила, были включены и положения об определении и увольнении служащих. Но эти положения были связаны только с пределами полномочий губернских органов управления в работе с их личным составом. Детально же порядок работы личного состава губернских учреждений был разработан в уставах о службе гражданской, о службе по определению от правительства и о службе по выборам (T.III). В конце XIX в. законодательство о положении должностных лиц в государственном управлении было дополнено уставами о пенсиях и единовременных пособиях, а также уставами эмеритальных касс гражданского ведомства.

Общие учреждения губернских органов управления: административных, полицейских, хозяйственных, финансовых, - имеющиеся во втором томе, только перечисляли предметы их ведомства и пределы власти, то есть определяли их компетенцию. Что же касается работы органов управления непосредственно по их "предметам" (отраслям), то она определялась соответствующими уставами в отдельных томах "Свода" 50.

Вторую группу опубликованных источников образуют статистические и справочные издания. В первую очередь представляют интерес адрес-календари и памятные книжки Самарской, Симбирской и Пензенской губерний за 1861-1894 гг. В них даются статистические и справочные сведения о структуре губернской администрации и ее личном составе, о деятельности тех или иных комитетов, очерки истории губерний, публицистические материалы о проводимых в стране реформах, статьи с анализом состояния той или иной сферы общественной жизни: крестьянского дела, народного образования, судебной деятельности 51. Кроме того, источником сведений о численности населения губерний, его составе по возрастам, вероисповеданиям и другим критериям, о хозяйстве, промыслах населения, количестве учреждений разного рода и т.д. являются статистические сборники, составленные Центральным или губернскими статистическими комитетами в течение пореформенного периода 52.

Третью группу опубликованных источников представляют сборни

- 24 ки документов, выработанных центральными и местными органами управления в процессе их деятельности. Ещё в пореформенный период министерством внутренних дел были изданы материалы, собранные для работавшей при министерстве комиссии по преобразованию губернских и уездных учреждений. Самарским губернским правлением был издан дополнительный реестр положений Правительствующего Сената, выработанных с середины 70-х до середины 80-х гг. XIX в. 53. В советский период были опубликованы доклады губернаторов министрам внутренних дел о ходе крестьянской реформы в течение двух первых лет её реализации. В Ульяновске был опубликован сборник документов по различным проблемам истории Симбирской губернии - буржуазным реформам 60-70-х гг. XIX в., крестьянскому движению, развитию капитализма в сельском хозяйстве губернии, развитию промышленности, торговли и транспорта губернии, её культурному развитию в пореформенный период 54.

Четвертую группу опубликованных источников образуют мемуары и дневники государственных и общественных деятелей, административных и земских служащих, в той или иной степени затронувшие деятельность губернских администраций. В дневниках министра внутренних дел П.А.Валуева и местные администрации, и известия из губерний упоминаются чрезвычайно редко. Но в них характеризуется работа и комиссии по губернским и уездным учреждениям, и комиссии по выработке проекта реорганизации губернских органов власти. В обоих случаях отмечается сильнейшее противодействие любым нововведениям консервативного лагеря 55.

Мемуары князя В.П.Мещерского характеризуют либеральные реформы 60-70-х гг. как непродуманные, лишившие дворянское сословие многих привилегий, проводивших их государственных деятелей, в первую очередь П.А.Валуева и П.И.Шувалова - как непорядочных, некомпетентных людей. В связи с этим деятельность комиссии по губернским и уездным учреждениям с 1861 по 1870 гг. оценивается как бесполезная, пассивная, не приведшая к выработке жизнеспособных проектов реорганизации местного управления 56.

- 25

Литератор Э.П.Перцов, живший некоторое время в Пензенской губернии, посвятил свои воспоминания первому году реализации в этой губернии крестьянской реформы. В них отражены и мероприятия по опубликованию в губернии "Положений" 19 февраля, и отклики населения на реформу, и подавление крестьянских выступлений войсками 57 .

Последний момент стал темой для воспоминаний генерал-майора императорской свиты А.М.Дренякина. В них рассказано о восстании крестьян в с.Кандеевка, о волнениях в Керенском и Чембарском уездах Пензенской губернии в 1861 г., с указанием причин волнений. При этом упоминается обращение автора в губернское по крестьянским делам присутствие с мнением о необходимости изменений в комплексе крестьянских повинностей, даётся положительная характеристика личности пензенского губернатора Е.П.Толстого 58.

Цензор и журналист А.Е.Егоров в воспоминаниях описывает свою службу в Симбирском губернском по крестьянским делам присутствии в 60-х гг. XIX в.; в воспоминаниях об этом периоде рассказывается о пожаре в Симбирске в 1864 г. Автором воспоминаний отмечены разногласия между членами присутствия при рассмотрении многих уставных грамот и выкупных договоров, не приводившие, однако, к серьёзным конфликтам внутри губернской администрации 59.

Мировой посредник, непременный член Самарского губернского по крестьянским делам присутствия, в 80-ые гг. XIX в. екатеринос-лавский вице-губернатор В.К.Луцкий в воспоминаниях о своей службе в Самарской губернии в 1861-1871 гг. рассказывает о своей работе в качестве мирового посредника'и члена губернского присутствия, о составе присутствия и его деятельности, о земских собраниях. Им также были даны характеристики некоторых государственных деятелей, в том числе двух бывших самарских губернаторов, Н.А.Замятнина и Н.П.Мансурова 60.

В журнале "Исторический вестник" за 1909 г. были опубликованы воспоминания помощника правителя канцелярии астраханского губернатора в 1878-1881 гг. Н.Г.Вучетича, впоследствии журналиста, о

- 26 жизни и деятельности М.Т.Лорис-Меликова в 1861-1881 гг. Для нас представляет интерес последняя часть воспоминаний, описывающая пребывание Лорис-Меликова на должности временного генерал-гсберна-тора Астраханского, Саратовского и Самарского в 1878-1879 . гг. В основном описана его деятельность по борьбе с эпидемией чумы в Астраханской губернии, но указаны несколько фактов, относящихся к Самарской губернии 61.

Протоиерей П.Секторов, священник одного из пензенских сельских приходов в 50-60-х гг., опубликовал в "Пензенских епархиальных ведомостях" за 1881 г. воспоминания о Варлааме, архиепископе Пензенском в 1855-1862 гг. Местный глава православного ведомства охарактеризован как неутомимый церковный и общественный деятель, постоянно ревизовавший деятельность приходов и экзаменовавший местное духовенство. Отмечена значительная роль архиепископа Вар-лаама в обнародовании "Положений" 19 февраля 1861 г. в Пензенской губернии 62.

Особую группу источников по данной теме составляют периодическая печать и продолжающиеся издания. В качестве первой подгруппы, менее изученной, можно выделить центральные издания. К ним относятся столичные журналы "Исторический вестник" и "Русская старина". Основное место в них занимали историческая беллетристика и воспоминания, дневники, письма. Наше внимание привлекли некоторые воспоминания, о которых речь шла выше.

Вторую подгруппу, более важную для данного исследования, составляют официальные губернские печатные органы. Во-первых, это "Губернские ведомости" 63. В официальной части издания постоянно публиковались распоряжения высших и центральных органов власти: указы Правительствующего Сената, циркулярные распоряжения министров. За ними следовали распоряжения "губернского начальства". Последние касались, как правило, назначений на губернские и уездные должности тех или иных лиц. Регулярно, по крайней мере, раз в месяц, печатались памятки для полицейских управлений о видах ведомостей, которые обязательно должны были доставляться губернаторе

- 27 ким канцеляриям и губернским правлениям. Кроме того, губернские администрации публиковали в официальной части объявления об исках, происшествиях, торгах различного рода.

Со второй половины 60-х гг. XIX в. в официальной части "Губернских ведомостей" стали занимать заметное место подробные объявления о торгах на оброчные статьи ведомств удела или государственных имуществ. Более разнообразной по содержанию в 70-80-х гг. XIX в. стала неофициальная часть "Ведомостей": в ней стали публиковаться отчёты о деятельности и балансы общественных банков, земских учреждений.

В "Губернских ведомостях" были опубликованы важнейшие законоположения о реформах социально-экономического и социально-политического характера. В первую очередь это издание послужило источником для изучения деятельности администрации по реализации крестьянской реформы, так как в издании 1861 г. были опубликованы "Общее положение", "Положение о дворовых людях" и "Положение о выкупе крестьянами земельных наделов" 19 февраля 1861 г., а затем в этом и последующих годах публиковались распоряжения губернских по крестьянским делам присутствий. Кроме того, в изданиях за некоторые годы встречаются очерки деятельности губернских администраций, как правило, за предыдущий год.

Подобно "Губернским" строились "Епархиальные ведомости". Их официальная часть содержала распоряжения Синода и глав епархий. В неофициальной части печатались очерки из истории православной церкви, воспоминания и богословские сочинения церковных деятелей разных уровней. В неофициальной части публиковались речи, проекты, статьи духовного содержания .по вопросам богословия, общей истории церкви и мировых религий, сектантства. Кроме того, в неофициальную часть "Епархиальных ведомостей" перепечатывались из столичных и местных светских изданий или писались местными же священнослужителями очерки о влиянии проводимых реформ на народную нравственность и общественное хозяйство 64.

Неопубликованные (архивные) источники по данной теме чрезвы

- 28 чайно многочисленны, разнообразны и ранее недостаточно вводились в научный оборот. На первое место следует поставить материалы официального делопроизводства и переписки губернских органов управления с высшими и центральными органами, а также между собой и с уездными учреждениями и органами самоуправления.

Вторую подгруппу архивных источников составляют статистические материалы, собранные в центральных органах управления, а также выработанные там проекты административных и социально-политических реформ и переписка по этому поводу. Значительная часть этих источников выявлена нами в Российском Государственном Историческом Архиве г.Санкт-Петербурга.

В ходе исследования были просмотрены документы из фонда Департамента общих дел Министерства внутренних дел. Там содержатся дела с перепиской министров внутренних дел и юстиции за 1866 г. о разделении губерний и уездов на мировые судебные округа. Переписка министра внутренних дел с министром финансов за 1864 - 1869 гг. посвящена назначению денежных средств на содержание временных губернских комитетов и комиссий. За 1864-1865 годы встречаются "всеподданнейшие" доклады министра внутренних дел о введении в действие "Положения о земских учреждениях" в тех или иных губерниях, в том числе в Самарской и Симбирской.

Некоторые результаты проведения крестьянской реформы отражены в записке министра внутренних дел, статс-секретаря П.А.Валуева, имеющейся в собрании разных документов за 1868 г. В собрании всеподданнейших докладов за 1881 г. содержится доклад о необходимости созыва особой комиссии для составления проекта преобразования губернской и уездной администраций. Некоторым итогам деятельности этой комиссии, известной как "Кахановская", посвящено отдельное дело со всеподданнейшим докладом министра внутренних дел гр.Толстого 65.

Некоторые документы, имеющие отношение к теме исследования, можно встретить в циркулярах министра внутренних дел за 1881, 1885 и 1892 годы. Среди них немало предписаний, касающихся реформирова

- 29 ния социально-политических институтов на местах, изменения в связи с этим характера взаимоотношений администрации и органов земского, городского и сословного самоуправления 66.

В фонде Комиссии по губернским и уездным учреждениям хранятся разнообразные документы: мнения, докладные и объяснительные записки должностных и частных лиц, отзывы и замечания губернаторов, - касающиеся реформы административного управления и полиции. Подавляющее большинство просмотренных документов, относящихся к 1869 -1881 гг., посвящено проблеме реорганизации полиции, а также деятельности полицейских мест и их личному составу 67.

Из фонда канцелярии сенатора И.И.Шамшина, ревизовавшего Саратовскую и Самарскую губернии в 1880-1881 гг., просмотрены документы за 1881 г. по ревизии делопроизводства Самарского губернского правления и губернского по крестьянским делам присутствия. Кроме того, имеется собрание прошений крестьян в уездные по крестьянским делам присутствия и непосредственно на имя сенатора, относящихся к крестьянскому делу, и.отзывов на них. Канцелярией были также собраны мнения чиновников губернского правления, губернского присутствия, окружного суда и полиции о "Своде законов" издания 1876 г. 68.

Основную массу неопубликованных источников по теме исследования представляют собой документы из фондов государственных архивов Самарской, Ульяновской, Пензенской областей. В государственном архиве Пензенской области просмотрены 48 дел из четырёх фондов: канцелярии губернатора, губернского правления, губернских по крестьянским и по городским делам присутствий. Большую часть дел представляют дела из фонда канцелярии губернатора. В государственном архиве Самарской области просмотрены более 200 дел из 18 фондов, в государственном архиве Ульяновской области - 55 дел из 5 фондов: кроме тех же фондов, какие были изучены в госархиве Пензенской области, были просмотрены дела из фонда губернского училищного совета.

В Самарском и в Ульяновском областных архивах, как и в Пен

- 30 зенском, было уделено внимание прежде всего фондам канцелярий губернаторов. Ввиду того, что эти органы осуществляли переписку с различными учреждениями по многим, весьма разнообразным проблемам, документы именно из этих фондов представляют наибольший интерес. Далее по своей значимости следуют документы из фондов губернских правлений, палат, комитетов, комиссий, присутствий. Архивные материалы в целом изучены за 1861-1894 гг. В меньшей степени изучены материалы за более поздние годы.

В фондах канцелярий самарского, симбирского и пензенского губернаторов содержатся книги сенатских указов, министерских предписаний, годовые отчеты о состоянии губерний. Здесь также хранится отчётность губернских, уездных и городских учреждений: годовые отчёты, рапорты и ведомости губернских правлений, казённых палат, уездной полиции, земских начальников, земских и городских управ. Встречаются материалы об учреждении присутственных мест, статистические сведения о состоянии губерний, переписка о введении в губерниях основных законоположений по реформам 59.

Источниками изучения социального состава губернских органов управления являются формулярные списки чиновников, большинство которых обнаружено в фондах канцелярий губернаторов. В меньшей степени формулярные списки о службе губернских и уездных чиновников встречаются в документах из фондов губернских правлений и других органов власти.

Фонды губернских правлений включают в себя указы Сената, распоряжения и инструкции Министерства Внутренних дел, собственные указы и журналы заседаний. Кроме того, имеются межевые книги и планы, материалы об определении границ уездов и волостей, сведения о ценах, дела о сборах и повинностях по губерниям, сметные расписания о доходах и расходах губернских и уездных органов ведомства МВД. Имеются также ведомости и дела по строительной и дорожной части, дела о благоустройстве городов и об открытии ярмарок, переписка и сведения об открытии ученых заведений и сельскохозяйственных выставок,, отчёты врачебных отделений и сведения об открытии и

- 31 работе больниц и аптек. Наконец, в фондах губернских правлений хранятся материалы о перечислении из одного сословия в другое, о переходе иностранцев в российское подданство и о наблюдении за ними, о лишении прав состояния и о содержании арестантов 70.

Перечисленные документы явились основными для изучения структуры и деятельности губернской администрации во второй половине XIX в. Кроме того, были просмотрены некоторые документы из фондов губернских статистических комитетов, казённых палат - для уточнения их функций 71, губернских по крестьянским и по городским делам присутствий, губернских земских управ - для изучения хода крестьянской, земской и городской реформ. В Государственных архивах Самарской и Ульяновской областей, кроме того, были просмотрены некоторые дела из фондов окружных судов и губернских училищных советов для изучения участия местной администрации в реформах судебного управления и народного образования 72.

В комплексе архивные и опубликованные источники, использованные нами, дают достаточную базу для ответа на поставленные выше вопросы.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут быть применены при написании статей, диссертаций, посвященных тем или иным вопросам истории Среднего Поволжья, а также монографий, в которых исследовалась бы история местных органов управления пореформенной России.

Тема исследования была неоднократно апробирована. Организационная структура и численность губернской администрации, её личный состав, основные направления ее деятельности, участие в реализации крестьянской реформы, роль местной администрации в государственных мероприятиях 60-70-х гг. XIX в. и в "контрреформах" 80-90-х гг., преимущественно по Самарской губернии - эти вопросы освещались в выступлениях на ежегодных научных конференциях, а также на четвёртых и пятых Всероссийских Платоновских чтениях. Рассмотрение некоторых из указанных вопросов отражено в ряде научных публикаций 73.

- 32

Похожие диссертационные работы по специальности «Отечественная история», 07.00.02 шифр ВАК

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Голубев, Алексей Геннадьевич

- 237 -ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое нами комплексное исследование показало, что его объект - губернскую администрацию Среднего Поволжья в пореформенный период - нельзя охарактеризовать как институт, имевший особое положение и признаки, существенно отличавшие его от администраций большинства "великорусских" губерний. Администрации Пензенской, Самарской и Симбирской губерний принципиально не различались между собой по устройству и характеру деятельности и не имели в этом отношении отличия от большинства губерний Европейской России. Губернии, изучаемые в данной работе, относились к территориям, управляемым не по специальным положениям, а на общем основании, несмотря на многонациональный состав населения. Природные условия региона благоприятствовали его интенсивной колонизации, развитию земледелия и превращению изучаемой территории в аграрный район с преобладанием "великорусского" населения и православной конфессии, что и обусловило обычный статус администраций трёх средневолжских губерний во второй половине XIX века.

Не следует также переоценивать роль губернской администрации второй половины XIX в. в общественной жизни того периода и делать вывода о ее влиянии на внутреннюю политику в стране. Система органов управления пореформенной России была единой, губернская администрация являлась только её средним звеном и решала частные задачи, реализация которых была подчинена целям, определяемым высшими и центральными органами власти. На губернскую администрацию не возлагалась выработка новых законов, это была прерогатива российского самодержца. Местные органы власти по закону были лишь исполнителями "высочайших повелений" и блюстителями прав самодержавия, то есть надзирали за тем, чтобы законы исполнялись точно и беспрекословно.

Однако, если сущность функционирования губернского аппарата управления и в пореформенный период осталась неизменной, то его состояние и деятельность существенно изменились. Это было тесней

- 238 шим образом связано с проводимыми социально-экономическими и политическими реформами.

К началу 60-х годов XIX в. в своде губернских "Учреждений" были в общем виде определены предметы ведомств губернаторов, их канцелярий, губернских правлений. В Пензенской, Самарской, Симбирской губерниях, средних по численности населения, губернские правления были отнесены ко второму, промежуточному разряду. К началу реформ также были определены предметы ведомства местных органов финансового и удельного управления, государственных имуществ, детально были разработаны иерархия чинов и правила чинопроизводства, служебная субординация и порядок служебной деятельности.

Реформы вызвали некоторое развитие юридической базы деятельности администрации губерний. Она пополнилась рядом новых законов, имевших форму положений об общегосударственных мероприятиях и правил введения их в действие, а также традиционных по форме уставов и учреждений. Кроме введения новых органов, правительственных и общественных, губернского и уездного уровня, определения порядка их взаимодействия, новые законодательные акты распределяли изучаемые губернии по местностям или большим ведомственным округам. "Местное Великорусское Положение", один из основных законодательных актов крестьянской реформы, распределило их по полосам и разделило на местности. Судебные уставы распределили изучаемые губернии по округам судебных палат: Самарская и Симбирская губернии вошли в округ Казанской судебной палаты, Пензенская - в округ Саратовской судебной палаты.

Кроме того, - ибо понятие" юридической базы шире понятия базы законодательной, - был развит административный порядок решения многих вопросов. Увеличилось количество циркуляров, исходящих из центральных учреждений - министерств. С середины 70-х годов XIX в. губернаторы получили право делать обязательные постановления, касавшиеся общественного хозяйства.

Таким образом, юридическая база функционирования губернской администрации-в пореформенный период была расширена и уточнена,

- 239 что в принципе должно было способствовать улучшению деятельности губернских органов управления.

Структура пубернских администраций Пензенской, Самарской и Симбирской пуберний была, как и по всей Европейской России, в основном одинаковой. Но различный административный опыт обусловил некоторые различия между ними. В частности, это относится к управлению неправославными конфессиями в духовном ведомстве. Все три губернии были населены жителями нескольких национальностей. Однако специальные местные управления мусульманским и лютеранским вероисповеданиями имели только две губернии: Пензенская и Симбирская. Самарская же губерния, имея в составе населения не меньше мусульман и лютеран, имела лишь управление православным вероисповеданием в лице епископа и духовной консистории. В данном случае представляется очевидным влияние традиции. По поводу иноверческих дел администрация Самарской пубернии обращалась к духовным ведомствам соседних пуберний, из частей которых она была в своё время образована: по делам лютеран - в Саратовское управление, по делам "магометан" - в Оренбургское магометанское духовное собрание.

То же самое мы наблюдаем при рассмотрении местных органов удельного ведомства. Для Самарской губернии было характерно существование в 60-х гг. трёх удельных контор как органов управления территориями трёх удельных имений - Саратовскопо, Оренбургского и Самарского. Во второй половине 60-х гг. управление удельными землями Самарской пубернии было централизовано. Целью этого было упорядочение делопроизводства и сокращение затрат на содержание органа удельного управления, а условием, позволившим это осуществить, являлось наличие достаточно развитопо управления удельными округами. Важную роль сыграло и то, что управление крестьянами в процессе проведения крестьянской реформы преобразовывалось, устанавливаясь по единому образцу, крестьяне приобретали при этом единый статус "свободных сельских обывателей".

Министерство внутренних дел и его местные органы по-прежнему ипрали плавную роль в системе губернских органов власти. В поре

- 240 форменный период их структура приобрела ряд новых подразделений, руководивших строительством, здравоохранением, социальным обеспечением.

В течение изучаемого периода произошла унификация структуры местной администрации. Высшими и центральными органами власти в стране были предприняты попытки организовать вертикаль власти каждого ведомства по единому образцу. Крестьянским делом в губерниях управляли губернские по крестьянским делам присутствия, которым были подведомственны уездные присутствия. Казённая палата стала руководить губернским и уездными казначействами. Народным образованием стали управлять губернские училищные советы, в подчинении которых находились уездные,--училищные советы. Вариантом уездного или местного звена государственного аппарата являлись округа - акцизные, удельные. В отрасли, требовавшей более пристального внимания и характеризовавшейся более значительным объёмом делопроизводства, местное деление было более "дробным": в Самарской и Симбирской губерниях в начале 90-х гг. XIX в. губернским акцизным управлениям были подчинены по три акцизных округа, а удельным конторам - соответственно, 17 и 29 удельных имений, или округов.

Важное место в структуре губернской администрации стали занимать межведомственные совещательные органы. Таким образом местные представители министерств внутренних дел, финансов, юстиции, государственных имуществ, народного просвещения, удела, дворянской корпорации поочерёдно участвовали в работе друг друга.

В 80-ые годы XIX в. произошло соединение административного и судебного ведомств на уездном и" губернском уровнях, в лице земских начальников и губернского присутствия. Это было вызвано необходимостью контролировать деятельность крестьянских обществ и органов управления.

В течение второй половины XIX в. значительно увеличилась общая численность служащих губернской администрации. Если в конце 60-х гг. численность чиновников губернских администраций трёх губерний составляла 266-273 чел., то в 1891 г. руководящий состав

- 241 губернских органов управления, от управляющих до столоначальников и секретарей, насчитывал уже 327-460 чел. Это произошло благодаря учреждению новых органов управления, а также возникновению технических, исполнительных- должностей. В составе некоторых органов -как правило, учётных комитетов при отделениях государственного и общественных банков - появились купцы.

В пореформенный период состав губернских органов власти стал пополняться образованными людьми. Должности управляющих губернскими учреждениями стали занимать лица, окончившие университеты или специальные высшие учебные заведения, а также гимназии. Доля их в составе губернской администрации в целом была невелика. Непрерывный служебный стаж от 15 до 35 лет отмечался знаками отличия, особые заслуги при этом - орденами Св. Станислава, Св. Анны, Св.Владимира. Из общего числа выявленных послужных данных в 40% отмечены награждения,"'в основном - знаками отличия "беспорочной службы".

Основанием для признания служебной безупречности считалась благонадёжность служащих. Во-первых, это была благонадёжность политическая: тот, кто находился на государственной службе, не должен был участвовать в сомнительных обществах. Во-вторых, это была благонадёжность "нравственная": государственный служащий не должен был совершать уголовных преступлений, а также часто подвергаться денежным взысканиям. Примеры особо выделяющейся неблагонадёжности чиновников, приведшей к их увольнению из государственной службы, по Пензенской, Самарской и Симбирской губерниям не встречались.

Служащие губернских органов управления, занимавшие относительно высокие должности, особенно по ведомству министерства внутренних дел, финансов и государственных имуществ, получали высокое денежное содержание. Самой высокооплачиваемой была должность "начальника губернии": в общей сложности размер денежного содержания губернаторов составлял до 6 тыс. руб. в год. Управляющие губернскими органами власти получали до 4, 5 тыс. руб. в год.

Губернаторы имели и самые высокие чины в губернской администрации - действительного статского или тайного советника. Такие

- 242 же чины иногда получали и губернские предводители дворянства. - Чины давались за выслугу лет, которая составляла по 3 года для более низких чинов и по 4 пода для более высоких, от коллежского асессора до статского советника. Для чинов действительного статского и тайного советников выслуга лет не устанавливалась: производство в эти чины зависело от воли императора. Им губернаторы и назначались на эту должность.

Внутри местной администрации существовало разделение функций по ведомствам. Но ряд дел решался совместно несколькими ведомствами. Местные орпаны министерств внутренних дел, государственных имуществ, удельного ведомства совместно решали вопросы, касавшиеся охраны порядка в губернии, воинской службы, перехода податного населения из одних сословий (ведомств) в другие, торгов на казенные оброчные статьи и некоторые другие проблемы.

Постепенно возрастал объём функций губернской администрации. В принципе их комплекс остался прежним: определение на должности уездных и губернских служащих, надзор за подчинёнными органами и лицами, решение дел и принятие мер к исполнению законов, представление высшим инстанциям дел, требующих их разрешения, и различных сведений. В то же время содержание этих общих функций в течение второй половины XIX в. расширилось. Увеличилось число объектов надзора, как административного, так и полицейского. Более разносторонней стала работа губернских статистических комитетов по сбору и публикации статистических и справочных сведений, очерков, посвя-щённых "попечению" о хозяйстве и социальных проблемах. Анализ делопроизводства канцелярий губернаторов и губернских правлений за 1862-1880 гг. показывает, что его объём стремительно возрос - в 5-6 раз.

Компетенция губернской администрации имела свои достаточно чёткие границы. Территория действий ограничивалась пределами губернии. Назначения на должности происходили по представлению губернатору, а затем соответствующим министрам: во всех административно-полицейских местах, подчинённых непосредственно губернскому

- 243 правлению, - по представлению его присутствия, во все прочие губернские и уездные учреждения - их непосредственных начальств. Этому порядку соответствовал порядок награждения и наложения выговоров и прочих взысканий, причём управляющим губернскими "местами" и предводителям дворянства выговоры делал Правительствующий Сенат

В денежном выражении компетенция губернской администрации также была ограничена. Но по сравнению с дореформенным периодом ее пределы заметно расширились. Например, в сфере казённого управления сумма торгов на аренду казённых и удельных оброчных статей, утверждаемая губернатором, возросла с 3 тыс. руб. (на 1857 г.) до 10 тыс.руб. (на 1892 г.). Это свидетельствует не только об изменении социальной политики, но и о расширении и усложнении функций губернской администрации.

Основные направления деятельности губернской администрации были определены в "Наказе губернаторам". Это были те дела, в которых губернатор осуществлял "попечение" о вверенной ему губернии. Из общих вопросов управления первостепенное внимание уделялось обнародованию законов и попечению о личном составе органов управления. Примером достаточно оперативных действий по обнародованию законов является деятельность администраций всех трёх изучаемых губерний по опубликованию "Манифеста" и "Положений" о крестьянской реформе 1861 г. К распространению этих законов среди населения были привлечены все силы, включая полицию, жандармский корпус, духовное ведомство. Положения о крестьянской реформе были опубликованы как отдельными экземплярами, число которых регулировалось, так и в официальном печатном" органе губернской администрации -"Губернских ведомостях". Подобным образом, в несколько меньших масштабах, происходило обнародование положений о последовавших реформах: земской, судебной, городской.

Попечение о личном составе, кроме деятельности по движению кадров (назначению, перемещению, увольнению), выражалось в попечении о материальном положении чиновников. Управляющие губернскими органами постоянно, через губернаторские канцелярии, ходатайствовали о единовременных пособиях губернским и уездным служащим -своих ведомств. Во второй половине 80-х гг. XIX в. по ведомствам министерств юстиции, народного просвещения и военного министерства были учреждены эмеритальные кассы, что являлось следствием неоднократного акцентирования внимания на этом в отчётах губернаторов.

Кроме того, в общих делах управления важное значение придавалось развитию народного образования в губерниях, в том числе начального и женского. К 70-80-м годам XIX в. относится становление в Пензенской, Самарской и Симбирской губерниях местных училищных советов, а также комплекса благотворительных учреждений и учреждений ведомства императрицы Марии. В состав первых входили губернаторы, вице-губернаторы, предводители дворянства, уездные исправники, в состав последних - супруги их и наиболее состоятельных жителей губерний, как правило, купцов.

Одним 'из основных направлений деятельности местной администрации был комплекс мер по народному продовольствию и общественному хозяйству. В этой области большое внимание было уделено благоустройству населенных пунктов, в первую очередь губернских городов -местных центров управления и культуры. В Пензенской губернии были открыты новые училища, школа для лютеран, богадельни для призрения представителей податных сословий, банковские учреждения. В губернском городе были устроены мостовые, реконструирован рынок, открыты учительская семинария, реальное училище, общественная библиотека. В Самарской губернии были успешно организованы начальное народное образование и борьба с эпидемиями,строилось немало церквей и школ. В губернском городе был устроен общественный сад, открылись приюты, построен кафедральный собор. Мероприятия подобного рода были проведены и в Симбирской губернии и ее центре.

К основным направлениям деятельности губернской администрации прежде всего относилось участие в общегосударственных мероприятиях, направленных на реформирование социально-политической системы в России. Для изучаемых губерний первостепенным направлением

- 245 последовавших за нею реформ были созданы новая система государственных кредитных учреждений, аппарат управления местным хозяйством, оформившийся в виде органов самоуправления, независимый от администрации суд.

При реализации судебной, земской, городской реформ в сферу государственного и общественного управления было привнесено выборное начало. Разрешение на выборы давали губернаторы, исполняя правила введения в действие соответствующих положений и циркулярные распоряжения министра внутренних дел. Они же сообщали управляющему министерством внутренних дел о результатах выборов. На местах выборами руководили предводители дворянства, ответственные перед Сенатом. Они же руководили работой земств.

Так называемые "контрреформы" существенно скорректировали выборную форму представительства в органах управления, сократив число гласных или присяжных заседателей, пополнив ряды первых более состоятельными и (в гораздо меньшей степени) образованными людьми, сузив компетенцию вторых и исключив из них значительную часть заседателей-крестьян. Последнее произвело и отрицательный, и положительный эффект. С одной стороны, суд присяжных лишился многих представителей основного населения губерний, хорошо знавших его обычаи и учитывавших их при вынесении приповора. С другой стороны, эта мера администрацией была принята вынужденно, для того, чтобы не отвлекать крестьян от полевых работ (из-за которых они на практике часто не являлись на заседания) и тем самым не тормозить работу суда присяжных.

Контрреформы" повлияли на эффективность работы выборных органов управления и другими способами. Они поставили органы общественного управления, во-первых, в большую зависимость от администрации и полиции. При слабой распорядительной власти органов общественного управления губернатор имел право отдавать распоряжения (издавать упоминаемые выше обязательные постановления) по этой отрасли .от своего имени. Полицмейстеры или уездные исправники (согласно циркулярам министра внутренних дел и губернаторов)"-приобрели "

- 246 право вносить коррективы в планы мероприятий по благоустройству городов и сёл, присутствовать в комиссиях для выборов присяжных заседателей. Земские начальники в уездах, губернское присутствие как их руководящий орган, объединили судебную и административную власть в надзоре за органами крестьянского самоуправления.

Введение этого института явилось шагом и в процессе усиления зависимости органов самоуправления и суда от дворянского сословия. Судебное управление пополнилось особыми сословными судами по делам о должностных преступлениях (просуществовавшими, однако, недолго). Губернские предводители дворянства неоднократно приглашались в качестве сословных представителей на заседания судебных палат.

В период "контрреформ"- была осуществлена некоторая подвижка в сторону повышения эффективности взимания местной администрацией государственных сборов. В середине 80-х гг. были учреждены губернские податные присутствия для взимания с промышленных предприятий дополнительного сбора, исчислявшегося не по доходам предприятий, а по стоимости их недвижимого имущества. Введение податных присутствий ненамного увеличило численность служащих администрации: сюда вошли выборные члены от земства, остальные же его члены представляли собой управляющих губернскими "местами".

Таким образом, "контрреформы", которые правильнее было бы назвать консервативными реформами, не привели к полному свёртыванию политики реформ и не оказали существенного влияния на структуру губернской администрации. Влиянию подверглась её компетенция. Расширились права губернской администрации, особенно губернатора, на принуждение и запрет. Принцип формального соответствия законам дополнился принципом целесообразности: крестьянская, земская, судебная, городская реформы на практике неоднократно приводили к нарушению "баланса" недвижимого имущества, сословий (в пользу непривилегированных и неимущих), финансов. Эти явления подрывали основы самодержавного строя и подлежали ликвидации, что и обусловило расширение компетенции губернского административного аппарата в указанном направлении.

- 247

Рассмотрение деятельности губернской администрации было направлено на решение двух взаимосвязанных проблем: о методах её работы и о пределах её самостоятельности и контроля со стороны высших и центральных учреждений.

Методы деятельности, используемые администрацией, не отличались разнообразием. Это были либо административные и судебные взыскания по отношению к составу органов управления и к населению, либо усиление охраны порядка и силовое вмешательство в социальные конфликты. Без последнего не обошёлся ни один этап реализации крестьянской реформы во всех трёх губерниях. О применении этого метода при обнародовании положений о крестьянах свидетельствуют приведённые нами отчёты губернаторов министру внутренних дел за два первых года реформы. Исследователями аграрных отношений в России и в Поволжье неоднократно отмечалось "усмирение" вооружёнными силами волнений, возникавших в процессе введения в действие уставных грамот и вследствие неурожаев.

Работа администрации была чрезвычайно формализована: между учреждениями и внутри их осуществлялась обширная переписка, ведению делопроизводства придавалось первостепенное значение. Так же формализованы были и регулярные обозрения губернии: в первую очередь ревизовалось делопроизводство уездных присутственных мест, волостных и сельских управлений. Ревизии же губернских органов власти, проводимые первым лицом в губернии, были чрезвычайно редки.

Однако стиль работы администрации в пореформенный период всё же постепенно менялся. На смену силовому методу решения социальных проблем приходил метод "мирового посредничества" - мирного решения межведомственных (государственных, и общественных) и межсословных проблем. Главным же в изменении стиля работы администрации губерний было то, что "попечение" о благосостоянии населения стало реальным .

Первые шаги к этому были сделаны опять же в ходе реализации крестьянской'реформы. После нескольких лет её проведения были про

- 248 анализированы условия заключения договоров о временио-обязанных отношениях крестьян (уставных грамот) и о переходе их на выкуп, обстановка, в которой происходил дорогостоящий для крестьян процесс выкупа. Анализ осуществлялся на центральном уровне на основе представления губернской администрацией подробной информации, а также (как мы показали на примерах) мнений губернаторов по этим вопросам. В результате центральной администрацией были сделаны твёрдые выводы о том, что убыточность выкупной операции вызвали тяжёлые условия жизни основного населения губерний, а не нежелание крестьян трудиться. Следствием этого стало не только сложение недоимок; особенно большие их размеры были сложены как раз с крестьян Пензенской и Симбирской губерний. Был проведён целый комплекс мер административных органов по оказанию помощи населению, в том числе учреждение продовольственных капиталов, общественных кредитных установлений и государственных поземельных банков.

Относительно эффективной мерой помощи части населения, испытывавшей затруднения с родом деятельности, - преимущественно по причине неурожаев, - стало применение общественных работ в области общественного хозяйства. Положение о них существовало в законах ещё до начала периода реформ, но только во второй половине XIX в. они реально стали проводиться в массовом масштабе. Как свидетельствуют архивные документы и исследования дореволюционных историков, в большем обьёме общественные работы - и по сельскому хозяйству, и по строительству путей сообщения - проводились в Самарской губернии, нежели в Симбирской и Пензенской. Последний факт объясняется тем, что Самарская губерния и в пореформенный период оставалась районом внутренней колонизации, где шли интенсивные миграционные процессы.

Успех новых методов деятельности был бы невозможен без применения и улучшения некоторых традиционных методов - но далеко не всех. Законодательство о деятельности губернских органов управления - а именно раздел "Общего губернского учреждения" о губернаторах - подчёркивало важное значение такого неформального метода ра

- 249 боты, как непосредственный разговор губернатора с подчинённым, ему лицом или любым служащим губернского или уездного присутственного места. Этот метод, перешедший в пореформенное законодательство ещё с конца XVIII в., был поистине архаичен и неэффективен. Дело не только в том, что трудно было подобрать критерий его эффективности и он не поддавался статистике. В официальной переписке и в губернаторских отчётах нам ни разу не встретились замечания о беседах подобного рода с пользой для дел государственной службы.

Однако нельзя говорить и о полной непопулярности неформального метода работы. Некоторое его подобие можно наблюдать в работе межведомственных присутствий, в первую очередь по крестьянским делам. Вообще в крестьянском деле, а именно в процессе общения с крестьянами, административно-полицейские чины пытались использовать этот метод довольно часто. Процесс обнародования положений о крестьянской реформе показал большую эффективность спокойного, обстоятельного разъяснения народу его прав и обязанностей по сравнению с "успокоением" волнений вооруженной силой. Политика правительственных органов по отношению к крестьянскому самоуправлению, как подчеркнул самарский губернатор Г.С.Аксаков, вообще должна была стремиться к освобождению от излишних формальностей, и это осуществлялось на практике: губернаторы через чиновников особых поручений собирали сведения прямо с волостных правлений, и это занимало гораздо меньше времени, чем сбор тех же сведений через полицейские управления. Целью такой политики должно было стать сохранение в народе основ самодержавной идеологии как "непосредственного чувства".

Пример обнародования законов о крестьянской реформе, неоднократно упоминаемый здесь, служит примером успешного применения другого традиционного метода, уже достаточно хорошо развитого в пореформенный период. Это был активный сбор информации, своеобразное административное расследование, или "исследование", всякого рода чрезвычайных ситуаций, в необходимых случаях подкрепляемое исполнителвными мерами. Всё это осуществляли чиновники особых по

- 250 ручений. Они находились в штате губернских управлений нескольких ведомств: внутренних дел, финансов, государственных имуществ. Нами приведены примеры деятельности чиновников особых поручений при губернаторе. К ней относились и дознание о должностных преступлениях, и разъяснение податному населению его прав и обязанностей по законам, и исследование экономического положения в губерниях. Эти же чиновники брали на себя часть ревизии уездных органов управления, помогая губернатору, в изучаемый нами период они руководили ликвидацией стихийных бедствий, эпидемий, мерами по переселению крестьян, контролем за печатью.

Изменение методов работы губернской администрации было связано с непрерывным процессом изменения её компетенции, а следовательно, с определением тех мер, которые она могла принимать непосредственно - в рамках закона и под контролем высших инстанций. Вся деятельность губернской администрации определялась законодательством и административными распоряжениями центральных учреждений. Выше говорилось о пределах её компетенции в вопросах работы с личным составом и функций. Решения по этим вопросам утверждались центральными и высшими органами власти. Они принимались и проводились в жизнь не каким-либо собранием представителей, не единолично ответственным должностным лицом, а всей административной машиной в целом, от низшего до высшего уровня.

То же можно сказать и о решениях, принимаемых администрацией по вопросам основных направлений её деятельности. Проведение всех мероприятий администрации изучаемых губерний, примеры которых приведены в главах о её деятельности и о взаимоотношениях с органами самоуправления, - выработка проектов по ликвидации "разорительных приёмов" при взимании недоимок, передача дел земским управам, учреждение присутствий для выборов мировых судей и т.д. - было предписано начальникам губерний соответствующими министрами. По каждому этапу их проведения губернским "начальством" осуществлялась текущая отчётность перед министрами (максимум - через неделю после получения предписания). Кроме того, отчёты посылались и по итогам

- 251 мероприятий: например, по составлению списков кандидатов в мировые судьи - через три месяца после получения циркуляра. Общественные работы контролировались императором: по орошению и обводнению земель ведомства государственных имуществ в Самарской губернии - через руководившего ими представителя Генштаба, по сооружению железных дорог - через Комитет министров и правительственных инспекторов от министерства путей сообщения. Улучшение ситуации с обнародованием "Положений о крестьянах" в Пензенской губернии произошло только после непосредственного вмешательства генерал-майора императорской свиты. Таким образом, контроль высшей и центральной администрации над местной был в пореформенный период не менее сильным, чем в предшествовавшую ему эпоху, и это было небходимо.

Однако губернская администрация сама искала пути исполнения тех или иных предписаний, приспособления их к той или иной ситуации. По Самарской губернии нами был приведён пример составления в 1871 г. проекта мер по избежанию разорения крестьян при взыскании с них недоимок. Очевидно, что критерий нового порядка взимания недоимок был определен губернской администрацией вполне самостоятельно. Выбор формы общественных запасов на случаи неурожаев в 1874 - 1875 гг. также был предоставлен центральной администрацией на усмотрение населения и губернской администрации. В конце 80-х гг. встал вопрос об ужесточении контроля за утверждением должностных лиц органов самоуправления. Центральная администрация, не забирая себе волевым решением обязанности утверждать членов этих органов, предварительно "испросила" мнения губернской администрации о целесообразности этой меры. Губернская администрация признала её нецелесообразной и вновь взяла эту обязанность на себя, определив порядок своих действий в соответствии с законами. Все указанные примеры говорят о том, что губернская администрация в то же время обладала достаточной самостоятельностью, со стороны высших и центральных органов власти ей оказывалось немалое доверие.

Создаётся общее впечатление пассивности губернской администрации, её отхода от "активного управления", характерного для на

- 252 местников и их "команд" в начале XIX века. Но на самом деле выполнение предписаний высших инстанций, сбор для них разнообразных сведений, представление им на решение различных дел и отчётов с "видами и предположениями" - всё это во второй половине XIX в. и стало составлять активное управление для административного аппарата губернского уровня.

Отношения губернской администрации и органов местного самоуправления, как видно из приведённых в нашей работе примеров, нельзя охарактеризовать однозначно. В отношениях земских учреждений с губернскими властями имели место трения и взаимные жалобы. Однако деятельность земских органов изучаемых нами губерний получала поддержку администрации чаще, нежели отказ в признании её целесообразности. Более того, в изучаемых губерниях администрация и земство проводили совместную работу по обеспечению народного продовольствия, во всяком случае это происходило при проведении мероприятий по ликвидации последствий неурожаев. Для земских орпанов была характерна некоторая оппозиционность по отношению к правительственным органам, но в целом земство рассмотренных нами губерний (за исключением Симбирской) не "увлекалось" политической деятельностью и занималось решением "предписанных" ему хозяйственных вопросов.

Положительно следует оценить и отношения администрации с органами городского самоуправления, несмотря на несколько иное положение последних. Городские думы являлись представителями преимущественно "городских обывателей", доля представителей привилепиро-ванных сословий здесь была низкой. Но при этом во "всесословном" представительстве играл главную роль имущественный ценз. Сочетание его с полупривилепированным (или податным) социальным положением большинства гласных городских дум, сравнительно низкая политическая культура горожан обусловили лояльность городского самоуправления местной посударственной власти. Мероприятия по благоустройству городов осуществлялись под стропим контролем губернских по породс-ким (а затем'по земским и городским) делам присутствий, неоднок

- 253 ратно напоминавших городским вдастям о необходимости уделять должное внимание санитарному состоянию городов.

Администрация осуществляла тщательный надзор за земскими и городскими финансами. Его сущностью - и это можно сказать о финансовом контроле администрации вообще - было поддержание баланса между финансами государства с одной стороны, земства и городов с другой: последние не должны были формироваться в ущерб первым, земские и городские нужды не должны были главенствовать над государственными. В то же время губернские правительственные органы в принципе не препятствовали мерам органов самоуправления, направленным на преодоление бюджетного дефицита, земствам и городам отводилось время на первоначальное устройство и самообеспечение органов общественного управления. Был создан ряд кредитных учреждений: в течение пореформенного периода в губерниях были образованы отделения трёх государственных'банков, два из которых носили специфический, аграрный и сословный характер. В целом взаимоотношения администрации и местных органов самоуправления изученных в данной работе губерний во второй половине XIX в. можно охарактеризовать скорее как конструктивные, имевшие в основном положительные черты.

Подводя итоги изучения структуры и деятельности администрации Пензенской, Самарской, Симбирской губерний в пореформенный период, следует подчеркнуть, что её состояние в указанное время существенно изменилось по сравнению с предшествующей эпохой, чем было обусловлено немало положительных результатов её деятельности. Однако следует обратить внимание и на двойственность её состояния и деятельности. С одной стороны, ей были присущи полицейский характер и заметная архаичность в методах работы, с другой - жёсткая иерархичность, обеспечивавшая контроль за собственной деятельностью и и за общественной жизнью, и относительная гибкость и в устройстве, и в деятельности.

Как и вся администрация Российской империи, местная администрация средневолжских губерний в целом была технически достаточно удовлетворительна. Большой опыт следования традициям, вполне

- 254 квалифицированный технический аппарат - всё это позволяло достаточно гибко реагировать на возникавшие хозяйственные проблемы. Вместе с тем администрации, как центральная, так и местная, оказались способными решать сложнейшие социально-экономические и политические задачи, обострённые всей совокупностью событий в пореформенной России.

В силу неспособности и нежелания российской бюрократии разрешить глобальные проблемы в стране нарастала психологическая неудовлетворённость существующим положением, грозящая социальными потрясениями. Но в Средневолжском регионе в рассматриваемый период социальное недовольство ещё не выплёскивалось наружу в сколько-нибудь значительных размерах. ■Государственные учреждения изученных губерний в это время достаточно успешно справлялись с определёнными для них законом обязанностями.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Голубев, Алексей Геннадьевич, 2000 год

1. ИСТОЧНИКИ11. Архивные материалы

2. Российский Государственный Исторический Архив (РГИА).

3. Ф.1284. Департамент общих дел Министерства внутренних дел. Оп. 91. Д. 8,23; Оп. 192. Д. 17; Оп. 238. Д. 62, 66, 72; Оп. 241. Д. 61, 205. Ф.1316. Комиссия по губернским и уездным учреждениям.

4. On. 1. Д. 3, 4, 7, 16, 17, 41, 56, 57, 126, 139, 151, 158.

5. Ф.1391. Сенаторская ревизия И.И.Шамшина Саратовской и Самарской губерний.1. On. 1. Д. 1, 28, 57, 261.

6. Государственный Архив Пензенской Области (ГАПО).

7. Ф.5. Канцелярия пензенского губернатора.

8. On. 1. Д. 3960, 4074, 4280, 4581, 4631, 4688, 5064, 5127, 5369, 5404, 5465, 5598, 5900, 5962, 6043.

9. Ф.6. Пензенское губернское правление.

10. On.1. Д. 3523, 3791/ 4132, 4364, 4582, 5326, 5615, 5975, 6198.

11. Ф. 54. Пензенское губернское по крестьянским делам присутствие

12. On. 1. Д. 360, 678. Ф. 361. Пензенское губернское по городским делам присутствие. On. 1. Д. 2, 171.

13. Государственный Архив Самарской Области (ГАСО).

14. Самарское губернское правление.

15. СП. 1. Д. 3758, 4115; Оп. 2. Д. 2, 13, 18.

16. ОП.З. Д. 2; Оп. 4. Д. 110, 157, 195, 211.

17. Канцелярия самарского губернатора.

18. Оп. 8. Д. 41; Оп. 9. Д. 21; Оп. 10. Д. 1.

19. Оп. 11. д. 5, 7а, 76; Оп. 13. Д. 8.

20. Оп. 14. д. 14, 75; Оп. 18. Д. 20.

21. Оп. 24. д. 2; Оп. 26. Д. 32, 43.

22. Оп. 27. д. 40, 46; Оп. 30. Д. 62.

23. Оп. 37. д. 2; Оп. 42. Д. 15; Оп.75. Д. И.

24. Оп. 76. д. 2; Оп. 77. Д. 3; Оп. 79. Д. 6, 32.

25. Оп. 80. д. 29; Оп. 82. Д. 5; Оп.83. Д. 1.

26. Оп. 84. д. 2; Оп. 85. Д. 4; Оп.86. Д. 2.

27. Оп. 88. д. 8; Оп. 89. Д. 9, 11; Оп.93. Д. 11.

28. Оп. 94. д. 3, 9, 13; Оп. 95. Д. 22, 32, 337.

29. Оп. 97. д. 4, 19, 33, 34а; Оп. 102. Д. 9, 14, 53.

30. Оп. 103. д. 27; Оп. 105. Д. 25, 48.

31. Оп. 107. д. 6, 15, 34, 35, 48, 57; Оп. 114. Д. 7.

32. Оп. 117. д. 2; Оп. 122. Д. 39; Оп. 141. Д. 3.

33. Оп. 148. д. И, 12, 51; Оп. 152. Д. 13; Оп. 159. Д. 8.

34. Оп. 163. д. 5, 25; Оп. 165. Д. 26, 76.

35. Оп. 166. д. 16, 477; Оп. 169. Д. 68, 69, 74.

36. Оп. 172. д. 16, 26; Оп. 173. Д. 85.

37. Оп. 177. д. 1, 18; Оп. 178. Д. 27; Оп. 187. Д. 2.

38. Оп. 189. д. 8; Оп. 198. Д. 2, 54; Оп. 199. Д. 24.

39. Оп. 201. д. 22; Оп. 202. Д. 1; Оп. 204. Д. 63.

40. Оп. 205. д. 104; Оп. 223. Д. 69; Оп.227. Д. 19.

41. Оп. 228. д. 1, 6; Оп. 233. Д. 945, 1000, 1122, 1409.

42. Самарская губернская земская управа.

43. Оп. 9. д. 6, 14, 23, 25, 39, 46, 68, 126, 148, 342380а.1. Самарский окружной суд.

44. Оп.1. Д. 569, 577, 580, 587, 600, 634. Ф.41. Самарская контрольная палата.

45. Оп. 1. Д. 443, 450, 481. Ф.43. Самарская удельная контора.

46. Оп. 13. Д. 35, 42, 47, 56, 62, 71, 86. Ф.146. Самарский купеческий староста.

47. Оп.1. Д. 12, 15. Ф.150. Самарская казённая палата.

48. Оп. 2. Д. 180, 185, 319, 320, 321. Оп. 3. Д. 334, 1515. Ф. 171. Самарский губернский статистический комитет.

49. Оп.1. Д. 9, 46, 199. Ф.174.Самарское губернское по крестьянским делам присутствие Оп.1. Д. 12, 18, 19, 21, 40, 53, 175, 179, 265, 468 1048, 1127, 3013, 3173, 3299, 3359, 3398, 3431, 3484, 3559, 3645а, 3740, 3873, 4030, 4069.

50. Ф.175. Самарское губернское по земским и породским делам присутствие. Оп. 1. Д. 2, 6, 7, 15, 28, 33, 38, 59, 65. Ф.217. Самарская мещанская управа.

51. Оп. 1. Д. 43, 88, 157а. Ф.316. Самарская ремесленная управа.

52. Оп.1. Д. 7, 33, 55, 144, 217. Ф.341. Самарский губернский комитет по крестьянскому делу.

53. Оп. 1. Д. 8. ' Ф.364. Самарский пубернский училищный совет.

54. Оп.1. Д. 2, 9, 15, 18, 26, 27, 29. Ф.430. Самарское дворянское депутатское собрание.

55. Оп.1. Д. 660, 781, 786. Ф.468. Самарское губернское жандармское управление.

56. Оп.1. Д. 6, 30, 112, 114. Ф.663. Канцелярия самарского губернского предводителядворянства. Оп. 1. Д. 1, 4, 12, 15.

57. Государственный Архив Ульяновской Области (ГАУО).

58. Ф.76. Канцелярия симбирского губернатора. Оп. 1. Д. 249, 322.

59. Оп. 2. Д. 58, 128, 162, 181, 202, 213, 382, 579, 600, 626, 635, 661, 712, 722, 791, 947, 953, 956.1. Оп. 5. Д. 72, 178.

60. Оп. 8. Д. 260, 266, 268, 272, 351, 359, 466, 533, 650. Ф. 83. Симбирское губернское присутствие. Оп. 1. Д. 19.

61. Ф.85. Симбирское губернское по крестьянским делам присутствие.

62. Оп. 1. Д. 62, 263, 843. Оп. 5. Д. 691. Ф.88. Симбирское губернское правление.

63. Оп. 1. Д. 59, 70, 106, 367, 420, 606, 768. Оп. 4. Д. 6, 8, 82, 95, 139, 194. Оп. 5. Д. 5, 12, 99, 171, 795, 1075. Ф.640. Симбирское губернское по городским делам присутствие. Оп. 1. Д. 1, 4.12. Периодическая печать

64. Исторический вестник. СПб.,1909. Т.118.

65. Пензенские губернские ведомости. Пенза, 1870, 1877.

66. Пензенские епархиальные ведомости. Пенза, 1881.

67. Русская старина. СПб., 1885. Т. 46; СПб. ,1904. Т.117, 118.

68. Самарские губернские ведомости. Самара, 1861; 1866; 1877;- 294

69. Самарские епархиальные ведомости. Самара, 1875. Симбирские губернские ведомости. Симбирск, 1870.

70. Опубликованные источники ■13.1. Юридические акты

71. Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. T.-XXXVI: 1861. СПб. ,1864; T. XL:' 1865. СПб. , 1867; T. LUI: 1878. СПб.,1880; T.LIV: 1879 18 1880. СПб.,1881; Собр.III. T.V: 1885. СПб.,1887; T. XI: 1891. СПб.,1894.

72. Реформы Александра II. / Сост. Чистяков О.И., Новицкая Т.Е. М., 1998.

73. Российское законодательство X XX веков. Т.7: Документы крестьянской реформы. М.,1990; Т.8: Судебная реформа. М.,1991.

74. Свод законов Российской империи, по указу Государя Императора Николая I составленный. Т.П. 4.1. СПб. ,1857, 1876.

75. Свод законов Российской империи. Издание неоффициальное. В 2 кн. СПб.,1911.13.2. Статистические и справочные материалы

76. Адрес-календарь: Роспись всех' чиновных особ в государстве. 4.1,2. СПб., 1855; 1893.

77. Адрес-календарь и памятная книжка Пензенской губернии на 1869, 1884, 1889, 1891 гг. Пенза, 1869; 1883; 1888; 1890.

78. Адрес-календарь и памятная книжка Самарской губернии на 1891 г. Самара, 1890.

79. Адрес-календарь лиц, служащих в Симбирской губернии, на'1875 г. Симбирск, 1875.

80. Адрес-календарь Самарской губернии на 1881, 1882 гг. Самара, 1880; 1881.

81. Календарь Самарской губернии на 1871 г. Самара, 1871.- 295

82. Календарь Симбирской губернии на 1881 г. Симбирск,1880.

83. Памятная книжка Самарской губернии на 1863-1864 гг. Самара,1864.

84. Памятная книжка Симбирской губернии на 1869 г. Симбирск, 1869

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.