Институционализация органов государственной власти Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор юридических наук Хутинаев, Игорь Дадагкаевич

• Хутинаев, Игорь Дадагкаевич
• доктор юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации доктор юридических наук Хутинаев, Игорь Дадагкаевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. Институциональная теория и построение системы органов государственной власти Российской Федерации.

§ 1. Институциональная теория в право- и государствоведении.

§ 2. Институты государственной власти: функциональное предназначение.

§ 3. Централизация и децентрализация государственной власти в контексте теории институционализации.

§ 4. Эффективное государство - цель институционализации органов государственной власти.

Глава II. Теория и практика институционализации президентской власти в

Российской Федерации.Ошибка! Закладка не определена.

§ 5. Институт Президента Российской Федерации и институт президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти.

§ 6. Институционально-функциональные аспекты реализации компетенции

Президента Российской Федерации.

§ 7. Элементы президентской власти в Российской Федерации.

§ 8. Становление президентской власти в Российской Федерации как условие государственного развития.

Глава III. Институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации.

§ 9. Институты исполнительной власти в Российской Федерации.

§ 10. Институционализация исполнительной власти как задача административной реформы в Российской Федерации.

§ 11. Федерализация системы исполнительной власти Российской Федерации.

Глава IV. Институционализация органов законодательной и судебной власти.

§ 12. Институты парламентаризма в системе органов государственной власти.

§ 13. Конституционное правосудие как институт разрешения противоречий между органами государственной власти.

§ 14. Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации.

Глава V. Институционализация государственной службы.

§ 15. Государственная служба как социальный институт.

§16. Правовое регулирование реформирования государственной службы.

§17. Система управления государственной службой в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институционализация органов государственной власти Российской Федерации»

Актуальность темы диссертационного исследования. Общепризнанной является убежденность, что Россия - потенциально одна из богатейших стран мира. В то же время, Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и неподсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь. Чем можно объяснить подобное несоответствие? В том числе и несовершенством системы управления великой страной. В чем же это несовершенство состоит, если Россия обладает всем необходимым для демократического правового государства набором государственных органов, достаточно обширной системой нормативного правового регулирования их деятельности?

Существующий в России набор органов государственной власти сегодня еще не сложился в эффективно функционирующую систему государственных институтов. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.

Очевиден цивилизационный выбор России, конституционно закрепившей в качестве цели построение демократического правового социального государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила необходимый для государственного развития каркас институтов власти, тем самым выполнив возложенную на нее учредительную функцию в обоих ее пониманиях: во-первых, были образованы новые дотоле неизвестные властные институты; во-вторых, уже существовавшие получили подтверждение своей легитимности и были наполнены новым содержанием. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании. Но в том и состоит особенность конституционного регулирования, что конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты -правовые статусы и организационные структуры.

Последнее десятилетие XX века охарактеризовалось формированием системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Однако, лишь спустя десятилетие после принятия действующей Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс может быть определен как процесс институционализации органов государственной власти Российской Федерации. В ходе институционализации и конституционно-правового обеспечения этого процесса закрепленные в праве правовые статусы и организационные формы наполняются содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.

Именно этот аспект реформирования системы государственной власти России не получил своего должного научного осмысления. Он ни в коей мере не оспаривает и не ставит под сомнение «роль личности в истории», но на поступательное развитие государства и общества можно надеяться только тогда, когда сформирована система власти, устойчивая к негативным внешним воздействиям и способная обеспечить воспроизводство власти при любых условиях.

При анализе существующей в стране системы государственной власти можно утверждать, что лишь институт президента Российской Федерации в значительной степени соответствует требованиям, предъявляемым к категории «институт государственной власти». Хотя и здесь следует признать, что эффективность функционирования Президента Российской Федерации как института главы Российского государства, во многом, определяется способностями, желаниями, а то и физическими возможностями конкретного государственного деятеля.

Что же касается других институтов президентской власти, институтов парламента, институтов исполнительной и судебной власти, то процесс институционализации их государственно-властной практики еще впереди. В этих целях необходимо существенно изменить работу государственных институтов всех ветвей власти, модернизировать структуру исполнительной власти, сделать государственный аппарат более эффективным. Многое в решении этих стратегических задач зависит от повышения роли института президентства Российской Федерации в системе разделения власти, в использовании всех ветвей власти, обеспечения их взаимодействия и сотрудничества в реализации курса на стабилизацию и устойчивое развитие России как федеративного государства.

Рассматривая институционализацию органов государственной власти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименования органов явно недостаточно. О сложившейся институционализации органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них согласно теории разделения властей функции вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно институционализация государственно-властных отношений и позволяет вести речь о правовом государстве.

При изучении институтов государственной власти Российской Федерации приходится преодолевать как объективные трудности, связанные с основными тенденциями развития управленческих процессов на территории современной России, так и препятствия, носящие очевидный субъективный характер, среди которых, прежде всего, следует отметить неразработанность категориального аппарата. Главным и наиболее опасным заблуждением является трактовка института государственной власти лишь как элемента в системе разделения властей, вне анализа институционально-функционального аспекта деятельности государственной власти. При опоре на данное заблуждение разработка концепции институционализации органов государственной власти России с неизбежностью сводится к набору неких эмпирических сведений о системе органов государственной власти, о реорганизациях в ней, что само по себе полезно, но явно недостаточно, так как подобная констатация не содержит механизмов разрешения проблем эффективности деятельности государственной власти.

Необходимость анализа современного состояния институтов государственной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по совершенствованию системы правового регулирования государственной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Развитию взглядов на институты принадлежит особое значительное место в истории право- и государствоведения. В истории юридической мысли категория «институт» понимается как феномен, призванный обеспечить преемственность системы государственной власти, последовательного нормативного регулирования общественной жизни.

Следует признать, что анализ государственных институтов привлекает все большее внимание ученых-конституционалистов разных стран мира, таких как: Дж.Марч, Дж.Олсен, Д.Риччи, М.Леви, Е.Остром, Т.Моу, Р.Бейтс, Р.Гудин, Р.Графстейн, Р.Джепперсон, Т.Коулб, К.Шепсл, С.Стейнмоу, К.Телен и др. Наряду с американцами Дж.Гэлбрейтом, Р.Томасом, О.Уильямсоном, Д.Кэмпбеллом, У.Пауэллом и П.Ди Маггио, М.Дугласом и У.Стриком, взгляды институционализма развивали во Франции Ж.Бюрдо, Б.Бади, П.Бирнбаум, М.Дюверже ,Фр. Перру, в Швеции Г. Мюрдаль, в Германии одним из наиболее ярких последователей институционализма является А. Геленц. Особое внимание при подготовке диссертационного исследования уделено изучению работ таких зарубежных ученых, как Т. Гоббс, Р.Дарендорф, Э.Дюркгейм, М.Вебер, Р. Мертон, Д.Норт, М.Ориу, Т. Парсонс, К.Поппер, А. де Токвиль, Ю. Хабермас и др.

До начала 1990-х гг. теория институционализма не получила в отечественном правоведении ни должного применения, ни даже надлежащего освещения. Хотя институциональные подходы нашли свое место в трудах выдающихся российских государствоведов второй половины XIX - начала XX вв. - С.М. Соловьева, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, К.П. Победоносцева, Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, А.А. Кизеветера и других. В 1929 г. в СССР был осуществлен перевод «Основ публичного права» М.Ориу с предисловием Е.Б.Пашуканиса. Анализу взглядов М.Ориу посвятил свое диссертационное исследование Е.А.Воротилин.

Кризис государственных институтов, пришедшийся в России на конец 80-х гг. XX в., обусловил внимание к теории институционализма не только среди отечественных философов и социологов, но и юристов-теоретиков права, прежде всего, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, С.А.Авакьяна, Н.М. Казанцева, О.Э. Лейста, О.И. Генисаретского, Б.Н.Габричидзе. Особое влияние на развитие институционализма на постсоветском пространстве оказали работы казахстанского исследователя А.А. Матюхина.

Однако, до настоящего времени осуществляемый в юридических отечественных исследованиях анализ проблем обществоведения не осуществлялся как институциональный, а применение методов институционализма редко используется как элемент системного изучения общества и государства. Особенно ярко недостаточность институциональных наработок отечественного научного знания проявилась, когда страна подошла к институциональным изменениям в системе государственной власти.

В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, административного права, политических и правовых учений, прежде всего: А.С. Автономова, Г.В.Атаманчука М.В. Баглая, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Н.С. Бондаря, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, B.C. Комаровского, В.Н. Кудрявцева, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, М.Ю.Мизулина, А.Ф.Ноздрачева, Г.В. Осипова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.

Нормативно-правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Вопросы деятельности органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследуются на основе анализа достижений конституционно-правовой науки в контексте современного состояния системы государственной власти. При этом особенно важны взаимообусловленность и взаимозависимость уровня развития научных представлений о системе государственной власти и реального положения во властных структурах. В диссертации использованы материалы обсуждения в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.

Цель и задачи исследования. Диссертация преследует цель представления концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы государственного управления в стране в условиях проведения административной реформы. В ходе исследования определена и логически обоснована взаимосвязь методологических положений и возможностей концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации с положениями конституционного права России и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:

• представить теоретико-правовые аспекты становления теории институционализма, значение институциональной теории в право- и государствоведении, ее роль в построении системы органов государственной власти Российской Федерации;

• рассмотреть научные взгляды и представления на процессы становления и развития институтов государственной власти, разработанные отечественными и зарубежными исследователями;

• охарактеризовать функциональное предназначение институтов государственной власти в контексте утверждения эффективного государства - цели институционализации органов государственной власти;

• обосновать институционально-функциональный анализ деятельности органов государственной власти как методологическую основу реформирования системы государственной власти в России;

• проанализировать конституционно-правовые основы формирования института Президента Российской Федерации и института президентской власти в Российской Федерации в отечественной модели государственной власти;

• исследовать теорию и практику институционализации президентской власти в Российской Федерации, а также институционально-функциональные аспекты реализации компетенции Президента Российской Федерации;

• охарактеризовать становление президентской власти в Российской Федерации как условие эффективного государственного развития, проанализировать элементы президентской власти в Российской Федерации;

• исследовать институциональные реформы в системе исполнительной власти в Российской Федерации, поиск оптимальной модели создания органов управления регионами Российского государства, проанализировать правовую эффективность государственного управления;

• представить институционализацию органов исполнительной власти как задачу административной реформы в Российской Федерации, изучить вопросы федерализации системы исполнительной власти Российской Федерации, обобщить опыт становления парламентских институтов в системе органов государственной власти, роль конституционного правосудия в процессе институционализации государственной власти;

• исследовать исторически сложившиеся принципы построения государственного аппарата Российского государства по «вертикали» и «горизонтали» и проанализировать государственную службу как социальный институт.

Итогом проведенного исследования выступает обоснование институционализации органов государственной власти Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Объект диссертационного исследования образуют конституционно-правовые и административные отношения, характеризующие становление и развитие системы органов государственной власти Российской Федерации. Это: осуществление государственной власти посредством взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, реформирование государственно-правовых институтов, становление института президента Российской Федерации и новой структуры органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Аналитический потенциал изучения проблематики институционализации органов государственной власти устройства Российской Федерации позволяет охарактеризовать современное состояние осуществления этой системой имманентно присущих ей функций, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, институты гражданского общества, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Предметом исследования являются: а) история и теория институционализма, анализ возможностей применений институциональных подходов при характеристике системы органов государственной власти Российской Федерации; б) уяснение причин и потребностей институционализации органов государственной власти Российской Федерации; в) характеристика институциональных реформ в системе исполнительной, законодательной и судебной властей Российской Федерации; г) изучение практики институционализации президентской власти в Российской Федерации.

Основное внимание в диссертации уделено реформированию на федеральном уровне, но при этом предполагается, что следует проводить параллельные реформы посредством стимулирования институциональных реформ в субъектах Российской Федерации. Система институтов государственной власти Российской Федерации исследуется как конституционно-правовая модель, изученная и описанная при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России. В диссертации изучены как теоретические вопросы проведения институционально-функционального анализа органов государственной власти Российской Федерации, так и практические проблемы реформирования государственной власти.

Методология исследования. Диагностика состояния системы и перспектив развития государственной власти Российской Федерации предполагает использование различных методов. Методологической основой исследования является, прежде всего, институционально-функциональный подход к анализу различных аспектов становления и развития органов государственной власти Российской Федерации. В диссертации разрабатывается институциональнофункциональная модель деятельности системы государственной власти в Российской Федерации.

При современном уровне развития научных методов институциональные подходы приводят к определенности в понимании, что такое государственная власть, в чем ее предназначение, где пределы ее деятельности, в каких формах эта деятельность осуществляется. Современный этап развития государственно-правовой науки характеризуется обогащением правовых подходов достижениями социологии.

В ходе исследования системы государственной власти России применялись следующие основные методы: количественные (эмпирико-аналитические, сциентистские и качественные (нормативно-онтологические, делающие акцент на феноменологической природе конституционно-правовых явлений); персоналистские (рассматривают государственно-властные отношения как отношения личности и государства), институциональные (рассматривающие институты и нормы в качестве основных единиц существования государства и общества); социально ориентированные (утверждающие социальную природу государства и права).

Исследование различных аспектов концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации обусловило использование таких методов научного познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-системный, теоретико-прогностический и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одной из первых в современной отечественной литературе монографической разработкой проблемы институционализации государственной власти. В диссертации представлена авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской федерации как фактора совершенствования системы государственного управления, исследованы вопросы становления и развития институтов президентской власти, органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

Научная новизна заключается также в:

• обосновании функционально-институционального анализа как метода совершенствования государственной власти и проведения административной реформы в России и представлении институционально-функциональной модели формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти;

• анализе представлений об эффективном государстве и конституционных полномочий органов государственной власти;

• раскрытии конституционно-правового содержания административной реформы посредством выделения первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти;

• разработке юридически обоснованной концепции институционализации контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти, выделении специфики президентского контроля;

• утверждении необходимости институционализации государственной службы и становления системы управления государственной службой.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:

• Обосновывается авторская концепция институционализации органов государственной власти Российской Федерации и анализируются конституционно-правовые и административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе учреждения, становления и совершенствования государственных институтов, органы государственной власти, а также вопросы правового режима, структуры, организации и механизмов осуществления ими властных функций. Институционализация - тенденция, свойственная стабильным обществам и государствам, которые предпочитают развитие и реформирование уже сложившихся институтов и систем революционным преобразованиям. На основе проведенного анализа диссертантом дано определение институционализации органов государственной власти как процесса формирования, учреждения каких-либо новых государственных и общественных институтов в качестве устойчивых форм организации деятельности людей; процесса определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведения их в систему, которая способна действовать ради удовлетворения общественной потребности. Процесс институционализации заключается в оформлении государственной власти как системы институтов, деятельность которых четко регламентирована правовыми нормами.

• В научный оборот вводится институционально-функциональная модель формирования и деятельности конституционно-правовых институтов, органов государственной власти, которая предстает как совокупность ряда ведущих элементов. Среди них: а) конституционно-правовые нормы как учредительная основа создания и функционирования системы органов государственной власти (в контексте преобладающей в отечественном правоведении концепции юридического позитивизма и нормативизма этот элемент получает основополагающее значение); б) конституционно-правовые институты, включающие, наряду с нормами, отношения и структуры; в) правоотношения, возникающие в процессе формирования, становления и деятельности государственных институтов, органов государственной власти; г) государственное мышление или государственное правосознание - позволяющее субъекту конституционно-правовых отношений, следуя концепции, предполагающей наделение субъекта права некоей идеей и волей, осознанно соотносить правоотношения и нормы права (в данном контексте государственное мышление опирается на процесс выработки стратегии государственного развития и предполагает использование такого явления, какое получило известную популярность под именем национальных (государственных) интересов); д) функциональное распределение полномочий в рамках теории разделения властей (правотворческая, исполнительно-распорядительная, судебная, контрольно-надзорная виды государственной деятельности); е) механизмы применения правовых норм государственными и негосударственными институтами; ж) правовая и управленческая культура.

Процесс функциональной институционализации органов государственной власти включает в себя ряд моментов: 1) одним из необходимых условий появления институтов государственной власти служит соответствующая социальная потребность; 2) государственный институт образуется на основе государственно-правовых и административных связей, взаимодействий и отношений конкретных лиц, индивидов, социальных групп, органов государственной власти. Государственные институты рассматриваются как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их элементов и определенной изменчивостью их функций; 3) важнейшим элементом институционализации является организационное оформление института. Государственный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющими определенную социальную функцию. Итак, каждый государственный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение такой цели, набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института,

• Институционализм предполагает раскрытие двух основных аспектов изучаемого феномена: институт статуса и институт процедуры. Эти аспекты органично взаимосвязаны, поскольку, с одной стороны, правоустановление статуса выражается в полномочиях на выполнение определенных процедур, действий, а, с другой, - процессуальные регуляторы, регламентирование процедур представляется как результат реализации статуса (например, статус органа государственной власти, государственного служащего и т.д.).

Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризируется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов. Процедурная институционализация государственной власти выражается в правовом урегулировании механизмов принятия и реализации властных решений.

• Диссертант приходит к выводу о строго последовательных этапах продолжения конституционной и административной реформы. При определении ее целей необходимо решить, можно ли осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать плавный переход к новому состоянию институтов государственной власти либо на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного закона, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Значительную часть этой работы следует осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов и в первую очередь федеральных конституционных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея ввиду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.

Для институционализации органов государственной власти необходим закон о федеральных органах исполнительной власти. Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции.

Вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации и системой президентской власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, контрольными и судебными органами — центральный вопрос дискуссий по институционализации системы государственной власти. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции. При этом, ключ к модернизации системы государственной власти в России, укрепления российской государственности - в проведении институциональных реформ органов власти.

• Диссертант обосновывает необходимость признания Российской Федерации в качестве президентской республики, по крайней мере, на среднесрочную историческую перспективу. На институт Президента Российской Федерации, как и на нынешнее устройство государственной власти России в целом, накладывает отпечаток незавершенность процесса институционализации органов государственной власти, отсутствие четких организационно-управленческих моделей решения возникающих коллизий. В институт президентства включаются, наряду с нормами и отношениями, структурные подразделения, обеспечивающие выполнение Президентом Российской Федерации своих функций. К подобным структурным элементам диссертант относит элементы президентской власти. Это: Администрация Президента Российской Федерации, Совет безопасности, полномочные представители Президента в органах государственной власти и в федеральных округах.

• Меры по рационализации объемов президентского правотворчества, особенно в форме указов, должны быть тесно увязаны с развитием форм воздействия Президента Российской Федерации на законодательную власть, работу обеих палат Федерального Собрания, с расширением возможностей его участия в законодательном процессе. В диссертации рассматриваются формы воздействия Президента Российской Федерации на процесс правотворчества и предлагаются некоторые рекомендации, в частности: а) установить пределы правотворческой деятельности Президента Российской Федерации посредством включения в текст Конституции Российской Федерации закрытого перечня вопросов, по которым Президент Российской Федерации может принимать нормативные акты; б) установить конституционное положение, согласно которому, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации могут быть изданы только в правовой форме указов; в) распространить юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации на все нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; г) предоставить Президенту Российской Федерации право объявлять тот или иной вносимый им на рассмотрение Государственной Думы законопроект внеочередным, а законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, срочными; д) уточнить юридическое значение ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, установить обязательность содержащихся в нем установок, заданий и поручений в части проведения законодательных работ.

• Институционализации исполнительной власти невозможна без принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти, в котором будут конкретизированы определения видов органов исполнительной власти (министерство-служба-агентство), приведенные в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.). Особая роль в процессе институционализации исполнительной власти отводится диссертантом административным регламентам, которые должны найти свое законодательное закрепление.

Федеральные и территориальные органы государственной власти регулируют свою деятельность на основе разрабатываемых и принимаемых ими самостоятельно административных регламентов. Очевидно, что нежелание связывать себя определенными законодательно процедурными требованиями обусловлено тем, что иметь собственный регламент и обладать возможностью произвольно по собственному усмотрению его изменить намного удобнее для того или иного органа власти. Нежелание федеральных органов государственной власти «связывать» себя законодательно определенными и закрепленными процедурами принятия решений диссертант демонстрирует на примере Правительства Российской Федерации. Предметом административной регламентации должны стать процедуры взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с гражданами и организациями при существенном повышении информационной открытости деятельности власти.

• Исследуя институты парламентаризма в системе органов государственной власти, диссертант предлагает изменить порядок формирования Совета Федерации. При действующем порядке формирования Совет Федерации не является палатой парламента в традиционном понимании, так как отсутствует необходимый для парламента элемент выборности. Совет Федерации не отражает интересов и воли населения субъектов Федерации даже опосредованным путем (через органы законодательной и исполнительной власти) субъектов Федерации и тем самым не может претендовать (по всем демократическим канонам) на палату парламента. Необходима действительно глубокая реформа и выбор одного из известных демократических вариантов, например США (сенат), или ФРГ (бундесрат).

• Совершенствование институтов государственной власти тесно связано с реформой государственной службы. Как публично-правовой институт государственная служба получает свою реализацию через институты различных отраслей права. Единый институт государственной службы должен включать в себя нормативно-правовое регулирование осуществления деятельности всех уровней осуществления властных полномочий: а) федеральная государственная власть; б) власть субъектов Российской Федерации (в том числе муниципальная власть); в) местная государственная власть или местное самоуправление. Диссертант обосновывает потребность создания специального органа управления государственной службой - Федерального агентства по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что разработка цельной концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации является определенным вкладом в развитие теории и практики конституционного права, а также политических и правовых институтов юридической науки. Высказанные в диссертационном исследовании суждения являются теоретическим подходом к решению практических задач становления эффективного государства и институтов государственной власти. Процесс институционализации позволяет систематизировать представления о государстве и праве, осуществить комплексное исследование государственной деятельности как вида профессиональной деятельности, государственной службы как инструмента служения государству и обществу.

Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции институционализации органов государственной власти Российской Федерации. Выявленные закономерности становления и развития институтов государственной власти России позволят учесть их в дальнейших конституционно-правовых исследованиях. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов государственной власти России формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов реформирования системы государственного и регионального управления.

Институциональный анализ полномочий государственных органов, проведенный для комплексной оценки их законодательной и организационной обеспеченности, для выявления полноты правового обеспечения функционирования государственного аппарата, может способствовать повышению эффективности деятельности органов государственной власти России, а также совершенствованию системы органов, участвующих в осуществлении государственных функций. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, политологии и некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения разрабатываемой автором диссертации концепции институционализации включены в учебники, учебные пособия, методические разработки, отражены в опубликованных монографиях, брошюрах и научных статьях.

Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности при преподавании конституционного и административного права Российской Федерации, правового обеспечения государственной службы, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих семнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Хутинаев, Игорь Дадагкаевич

Заключение

Важнейшее значение для современной России имеет решение проблемы восстановления и укрепления институтов государственного регулирования экономическими и социальными процессами. Проблема институционализации органов государственной власти неотделима от состояния общества в целом, и ее решение, в основном, выходит за рамки собственно административной реформы. Тем актуальнее задача организации процесса институционализации органов государственной власти, - целенаправленного формирования государственных институтов, утверждение принципов их деятельности, в наибольшей степени способных обеспечить эффективное развитие государства.

Достижение социального благополучия предполагает эффективно функционирующую систему государственных институтов. Для управления страной, особенно в кризисные периоды, при радикальных преобразованиях, вообще для нормального течения государственных дел требуется, чтобы были единые цели у законодательной и исполнительной властей, общий стратегический курс, тесная координация их работы, даже объединение их усилий

Развитие институтов государственной власти, да и сам факт поддержания управляемости социальных процессов, обусловлены востребованностью государственных институтов обществом, тем обстоятельством, насколько эти институту соответствует ожиданиям общества. И в современной России вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации и системой президентской власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, контрольными и судебными органами — центральный вопрос дискуссий по совершенствованию системы государственной власти. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции. При этом, ключ к модернизации системы государственной власти в России, укрепления российской государственности - в проведении институциональных реформ органов власти.

Требуется, как минимум, два-три варианта при обязательной научной политико-правовой оценке последствий каждого. Все более очевидным становится вывод о строго последовательных этапах продолжения конституционной и административной реформы. При определении ее целей необходимо решить, можно

359 ли осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции, т.е. сделать плавный переход к новому состоянию институтов государственной власти либо на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между главными субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного закона, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Значительную часть этой работы следует осуществить, прежде всего, путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов и в первую очередь федеральных конституционных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. Для институционализации органов государственной власти необходим закон о федеральных органах исполнительной власти.

Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции Российской Федерации.

Институционализация системы государственной власти России должна опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, политические, экономические, территориальные, правовые, исторические и иные особенности развития и нынешнего состояния страны. Эта практика должна базироваться на теоретических основах организационного проектирования органов государственного управления. Предполагаемыми результатами институционализации органов государственной власти можно ожидать:

• сокращение размеров государственного сектора и масштабов прямого государственного управления;

• децентрализация власти и управления с обязательным делегированием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии;

• скрытая приватизация с предоставлением большей автономии государственным предприятиям и учреждениям;

• создание независимых управленческих структур («агентствофикация»);

• внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «социальных» рынков, воспроизводящих в госсекторе те же требования эффективности и качества, которые существуют в частном секторе;

• открытость менеджмента: большая прозрачность, подотчетность и самостоятельность структур управления;

• замена традиционной этики государственной службы на новую, базирующуюся на предприимчивости, персональной инициативе и умении пойти на риск;

• демонтаж традиционного статусного положения государственных служащих;

• демократизация государственного управления (широкие консультации со структурами гражданского общества; обеспечение лучших возможностей в органах государственной власти для женщин, выходцев из рабочих, этнических и национальных меньшинств) и т.п.

Современный этап институционализации системы государственной власти -ответ управленческой культуры на вызовы времени, суть которых в желании обеспечить экономико-социальное развитие государства и общества за счет четкого определения сферы вмешательства государства в регулирование экономического пространства, использования природных и интеллектуальных ресурсов общества. Решению этой проблемы в конечном итоге подчинены новые управленческие институты, трактовка демократических форм принятия решения и т.д. Все это, в конечном итоге, должно способствовать поддержанию социального благосостояния современной цивилизации.

Институционализация порождена не одной причиной. Она обусловлена множеством различных факторов, взаимодействие которых приводит к формированию нового более целостного поля экономики и финансов, культуры и образования, политики и информации. Процесс институционализации -многоаспектный, постоянно развивающийся, который включает значительную совокупность факторов и переменных. Какой из этих факторов и переменных актуализируется в управленческой и правовой системе определить сложно.

Поэтому, безусловно, федеральные органы государственной власти (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской

Федерации, Правительство Российской Федерации) обязаны иметь правовые основания и организационно-правовые ресурсы для обеспечения целостности, безопасности, законности и прав гражданина на всей территории страны. Это парадигмы мирового опыта и реальное состояние в демократически развитых странах. Такими гарантиями представляются: а) правовая вертикаль в функционировании представительных органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которой каждый нижестоящий уровень законодательствует в рамках и в соответствии с законами более вышестоящего уровня; б) организационная вертикаль в функционировании исполнительных органов государственной власти, обеспечивающая согласованность, взаимоподдержку и контроль в основных вопросах государственного и муниципального управления; в) контрольная вертикаль в функционировании судебных и прокурорских органов, способствующая законности, справедливости и объективности в рассмотрении деликтных ситуаций; г) законодательное определение оснований, содержания, времени, механизмов и процедур применения мер федерального вмешательства (закон о чрезвычайном положении есть; необходимы законы о прямом президентском управлении при неспособности местных властей поддерживать законность и правопорядок на своей территории; в порядке отстранения (временного или постоянного) глав субъектов Федерации от занимаемых должностей в случаях, когда промедление с решением данных вопросов угрожает безопасности жизнедеятельности территории и правам и свободам их жителей); д) более четкое определение статусов и прерогатив судебных органов, особенно федерального уровня, при их действии в качестве арбитров в разрешении правовых вопросов между органами государственной власти и местного самоуправления. Эти споры касаются публичных вопросов, связанных с осуществлением власти, и они должны решаться в особом порядке. Между тем, в судах часто гражданско-правовые и публично-правовые конфликты рассматриваются как однопорядковые, причем суды нередко забывают, что они сами являются органами государственной власти и обязаны стоять на страже государственных интересов.

Следование России общемировым политическим и экономическим процессам обусловливает понимание, что в ходе реформирования системы осуществления государственной власти надлежит разрешить ряд институциональных проблем: отсутствие системы государственных институтов, способных обеспечить эффективное развитие государства, общества, экономики; отсутствие институциональных связей граждан, элементов гражданского общества с государственными институтами; организационная, коллективная безответственность как государственных институтов, в целом, так и конкретных государственных институтов, в частности; бюрократический централизм, не позволяющий, несмотря на целый комплекс нормативных правовых актов, развиться системе регионального управления и местного самоуправления. Перечисленные проблемы не позволяют разрешить один из центральных вопросов реформирования административной системы власти: наличие соответствующих условий, готовности реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации различных сил общества. При этом, важнейшее из них - доверие граждан к институтам власти, готовность к сотрудничеству с ними.

В переходный период, когда необходимы кардинальные преобразования традиционных институтов, выработка принципиально новых правил игры, роль государства значительно возрастает. В условиях развивающегося рынка конкуренция между институтами достаточно велика, и поэтому путь от локальной нормы до общенационального закона может быть достаточно коротким. Переход на рыночные принципы хозяйствования подразумевает либерализацию экономической жизни, ограничение административно-государственного вмешательства в саморегулирующиеся хозяйственные процессы. Это характерно не только для стран с переходной экономикой, но и во многом для других стран, испытывающих, испытывающих мощное влияние факторов глобализации. Поэтому на рубеже XX и XXI столетий практически во многих странах мира были начаты административные реформы, синхронизированные с решением задач повышения эффективности государственных институтов.

Но роль государства понимается не только в том смысле, что оно должно активно влиять на институциональную среду в экономике, поскольку спонтанная селекция институтов, как убедительно подтверждает эволюционная теория, далеко не всегда отбирает лучшие, оптимальные варианты. Напротив, она может укрепить такие институты, которые противоречат интересам общества.

Проблема недостаточно ясно определенных институтов связана с разрывами и противоречиями внутри правовой основы федеральной и региональной политики. Эти разрывы «заполнены» неформальной деятельностью, ведущей к асимметрии между субъектами Российской Федерации и подрывающей принцип господства права. Соответственно условиям демократического государства, институты региональной политики как организации, а также положения региональной политики (содержание, критерии и пр.) должны сами опираться на принципы легитимности и прозрачности.

Состояние современной институциональной среды в первую очередь определяется способностью и желанием территориальных органов управления провести реформы в интересах общественного блага. И в этом смысле качество институтов во многом определяет структуру и динамику объемов производства, количество рабочих мест, реальные доходы, что, в конечном счете, и определяет уровень качества жизни населения.

Концепция эффективного «менеджмента», изначально сложившаяся как свод принципов управленческой предпринимательской деятельности применительно к корпорациям, стала, начиная с середины 80-х годов, активно распространяться и на области государственного управления. В норму вошла терминология «нового государственного менеджмента». Концепция, отличительной особенностью, которой стала ориентация на коммерческие акценты, на методы и технологии, заимствованные из сферы предпринимательства, была нацелена на повышение эффективности государственных структур и государственного управления, на приведение их в соответствие с новыми требованиями.

Более того, государственный сектор активно перенимал рыночные стандарты для того, чтобы успешно конкурировать с частным сектором. Теоретической поддержкой этому стал переход к трактовке государственных и административных функций как услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам).

Основные трудности анализа и оценки состояния государственно-правовых и управленческих явлений, а также идей, предложений и концепций по их преобразованию видятся в том, что в стране не выражена в явном и понятном виде системы критериев и показателей, по которой все это можно было бы измерять и определять. Превалирует субъективистский взгляд, который теми или иными должностными лицами (здесь многое зависит от уровня должности) навязывается обществу посредством нормативных правовых актов и властно направляемой информации. Не случайно концепции и конкретные проекты реформ последнего времени прорабатываются кулуарно, с привлечением узкого круга заинтересованных либо доверенных лиц. Они не придаются гласности, публичному обсуждению, научной экспертизе, оппонированию со стороны представителей иных точек зрения. Порой об их содержании общество узнает только тогда, когда соответствующие акты вступили в законную силу.

Представляя, хотя бы в общих чертах, план проведения административной реформы и ее правового обеспечения, необходимо, на наш взгляд, обозначить следующий комплекс первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти:

1. Перестройка и оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти. Решение этой задачи в первую очередь предполагает общую реформу структуры государственного аппарата на основе среднесрочной концепции социально-экономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами. При решении данной задачи особого внимания потребует четкое разграничение сфер компетенций и взаимоотношений Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и его аппарата, а также оптимизация функций Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в экономической сфере.

2. Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обеспечение оптимального, с точки зрения государственных интересов, механизма принятия государственных решений. Особого внимания требует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.

3. Совершенствование процедур ответственности государственных служащих перед Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными органами власти. Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства Российской Федерации перед Президентом Российской Федерации, а также общих принципов должностной ответственности государственных служащих. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «персонализации компетенции и ответственности», подготовка унифицированной системы должностных инструкций для федеральных государственных служащих. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации, имея ввиду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласование Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.

4. Совершенствование системы федеральных округов и функций Полномочных представителей Президента Российской Федерации. Необходимо начать реализацию программы законодательного закрепления системы федеральных округов, прежде всего, через принятие федеральных законов «О федеральных округах в Российской Федерации» и «О Полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». Следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов не всегда учитывает исторически сложившееся экономическое районирование страны и экономический потенциал регионов. Таким образом, в перспективе может рассматриваться вопрос о корректировке нарезки федеральных округов с учетом экономического потенциала территорий.

5. Реорганизация системы территориального управления. Решение этой задачи предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов.

В институциональном плане исключительно важно развитие конституционно-правовой системы России. Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении реформы системы управления в стране. При ответственном подходе к проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы государственного управления в России. Структурно она может состоять из следующих частей:

• определение объективных оснований и субъективной природы именно российской модели государственного управления, без чего нельзя ничего ни использовать, ни имплантировать из зарубежного и собственного исторического опыта;

• обоснование, исходя из этого, ресурсно-обеспеченных целей государственного управления, которые не только создали бы желаемое будущее, но и исходили из реальных и наличных ресурсов, ведущих к реализации целей;

• установление адекватных природе и целям функций государственной власти и построение под властную триаду целостной организационной структуры государственного управления;

• формирование процессуальных, регламентных и технологических элементов, придающих государственному управлению общественную направленность, научную достоверность.

Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной власти, прежде всего, органов исполнительной власти. В рамках этой программы надлежит: проанализировать различные аспекты функционирования исполнительной власти (структурные, процессуальные, информационные, кадровые, материально-финансовые и т.д.); учесть взаимодействие исполнительной власти и общественных, предпринимательских, профсоюзных и иных структур гражданского общества; просчитать соотношение системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; все оценки этих явлений должны вестись с точки зрения социальной эффективности осуществления исполнительной власти, то есть реального и позитивного влияния на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

При этом необходимо тщательное осмысление и дальнейшее совершенствование института президентства, утверждение его статуса в системе разделения властей, который бы способствовал выполнению всеми ветвями власти своих функций, оптимально задействовал прерогативы президентской власти в сфере осуществления координационных, согласительных и контрольных функций.

На наш взгляд, институционализация органов государственной власти призвана идти по трем взаимосвязанным направлениям:

1) укрепления российской государственности путем совершенствования и практического обеспечения активных и постоянно действующих управленческих взаимосвязей между гражданами, между ними и органами государственной власти и местного самоуправления; связь «гражданин - государство - институт государственной власти»;

2) административно-правового совершенствования государственного аппарата во всех его элементах и взаимосвязях. Источников рационализации здесь множество, важно только добиваться комплексного и системного подходов и их введению в действие. Целостность государства может укрепляться только через целостность организации и функционирования государственного аппарата;

3) дальнейшего обновления административных правил (норм) поведения и ведения разных дел с тем, чтобы они способствовали поддержанию желаемого порядка и безопасности государства. Здесь нужны правила как материального, так и процессуального характера, поскольку в жизни те и другие имеют равное значение.

Структурные преобразования государственного аппарата, которые необходимо осуществить в ближайшее время, должны затронуть органы всех видов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), а также государственные органы, относящиеся к так называемой «системе сдержек и противовесов», то есть органы, которые по своему статусу и предназначению должны уравновешивать (балансировать) систему власти, способствовать ее стабилизации и вместе с тем обеспечивать ее динамизм.

Необходимым условием результативного государственного управления является формирование в его системе социально-правового института государственной службы в качестве инструмента реализации целей и функции государства посредством нормативно установленных государственных органов и профессионального исполнения в них

Рассматривая институционализации) органов государственной власти как сеть горизонтальных и вертикальных связей между различными элементами и уровнями единой системы государственной власти, надлежит признать, что простого наличия всего перечня привычных для развитых государств видов и наименования органов явно недостаточно. О сложившейся институционализации органов государственной власти свидетельствует лишь та ситуация, когда эти органы выполняют возложенные на них функции согласно теории разделения властей вне зависимости от целого перечня факторов, носящих как объективный, так и субъективный характер. Собственно сформировавшаяся институционализация государственно-властных отношений и позволяет вести речь о правовом государстве.

В настоящее время в России реализуется целый ряд реформаторских программ, касающихся реструктуризации функций государства (прежде всего социальных и культурных, а также инфраструктурных, т.е. функционирования естественных монополий) и его отношения к ресурсам (программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма и т.д.). Они должны не только обладать концептуальной общностью, но и создавать функциональную и ресурсную основу реализации «общих» реформ в области государственного строительства. А последние - способствовать реализации функционального предназначения и решению ресурсных задач перестраиваемых институтов государственной власти.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Хутинаев, Игорь Дадагкаевич, 2006 год

1. Badie В., Bimbaum P. Sociologie de 1 'Etat - Paris, 1982.

2. Bates R.H. Contra contractarianism: Some reflections on the new institutionalism // PoHtics and Society. 1988. Vol. 188.

3. Bimbaum P. Etats, ideologies et action collective en Europe occidentale // Revue Internationale de sciences sociales. Paris, 1980. Vol. XXXII. № 4.

4. Burdeau G. Traite de sciences politique: 3 ed. Paris, 1980.

5. Campbell J.L. Institutional analysis and the role of ideas in political economy // Theory and Society. 1998. Vol. 27. P. 377-409.

6. Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. 5-me ed. Paris, 1960.

7. Duverger M. Sociologie de la politique: elements de science politique. Paris, 1973.

8. Fisher L. Constitutional Conflicts between Congress and The President. Lawrence, Kan. 1998.

9. Habermas Jurgen. Die Postnationale Konstellation. Frankfurt am Main, Suhrkamp Verlag, 1998.

10. Institutionalism in organizational analysis / Ed. by W.W.Powell, P.J.DiMaggio. -Chicago: University of Chicago Press, 1991.

11. Koelbe T.A. The new institutionalism in political science and sociology // Comparative Politics. 1995. Vol. 37.

12. Laski H. Studies in Law and Politics L., Allen & Unwin, 1932.-237 p.

13. Levi M. A logic of institutional change // The limits of rationality / Ed. by K.S.Cook, M.Levi. Chicago: University of Chicago Press, 1990.

14. Linz J., Valenzuela A. (eds.) The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives. Baltimore, 1994.

15. Modern legal systems cyclopedia / Ed.: Redden K.R. Buffalo: Hein, 1998.

16. Мое Т. Political institutions: The neglected side of the story // Journal of Law, Economics and Organization. 1990. Vol. 6.

17. Neustadt R.E. Presidential Power and the Modern Presidents. N.-Y., 1999.

18. North D. Structure and Change in Economic History. New York: Norton, 1981.

19. North D.C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

20. North D.C., Thomas R.P. The rise of the Western world: A new economic history. -Cambridge: Cambridge University Press, 1973.

21. Ostrom E. Rational choice theory and institutional analysis: Toward complementarity // American Political Science Review. 1991. Vol. 85.

22. Polanyi K. The Livelihood of Man. New York. Academic Press, Inc. 1977.

23. Powell W.W., DiMaggio PJ. (eds). The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991.

24. Raz J. The Morality of Freedom. Oxford: Clarendon Press, 1986.

25. Ricci D. The tragedy of political science. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1984

26. Shugart M., Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge, 1992.

27. Spybey T. Social Change, Development and Dependency. Cambridge: Polity Press, 1992.

28. Steinmo S., Thelen K. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring politics: Historical institutionalism in a comparative perspective / Ed. by S.Steinmo, K.Thelen, F.Longstreth. New York. Cambridge University Press, 1992.

29. Streeck W.K. Social institutions and economic performance. Beverly Hills (Cal.): Sage, 1992

30. Studies in Law and Politics. — London, Allen & Unwin, 1932. — 237 p.

31. Taylor P.J. Political Geography. Longman Scientific & Technical: New York, 1989.

32. The Great Political Theories. — N.Y., Vol 2. — 1981. — 492 p.

33. Wagner W. J. Comparative law: its methodology and development in the United States // Comparative law review. — Torin, 1991, 2. — P. 5-19.

34. Williamson O. The economic institutions of capitalism. New York: Free Press, 1985.