Организационно-правовые основы прохождения государственной службы в губернских органах России в XIX веке тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Чуб, Надежда Вячеславовна

• Чуб, Надежда Вячеславовна
• кандидат юридических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Чуб, Надежда Вячеславовна

Введение.

Глава 1. Формирование российского законодательства в сфере государственно-служебных отношений в период реформирования губернских учреждений в XIX веке

§ 1. Правовая регламентация системы губернских органов и учреждений

Российской империи.

§2. Особенности реализации законодательства о государственной службе на губернском уровне.

§3. Нормативное обеспечение механизма контроля деятельности губернских служащих.

Глава 2. Государственные служащие губернского управления: комплектование, функционирование, статус

§1. Должности губернского административного аппарата.

§2. Требования к кадровому составу. Прием, перемещение по службе, увольнение губернских должностных лиц.

§3. Правовой статус чиновников и канцелярских служащих губернских присутственных мест.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Организационно-правовые основы прохождения государственной службы в губернских органах России в XIX веке»

Актуальность темы диссертационного исследования. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен тем значением правового института государственной службы, которое он имеет в системе общества и власти. Государственная служба сегодня — необходимый элемент процесса выполнения задач и реализации функций государства; форма организации совместной (профессиональной) деятельности граждан с регламентацией в законодательстве их поведения в процессе осуществления должностных обязанностей.

Усиление внимания к проблемам развития государственной службы обусловлено выявленными в настоящее время существенными недостатками в работе государственного аппарата. Непрофессионализм и слабое знание законодательства отечественных чиновников, факты коррумпированности среди служащих (как на государственном, так и местном уровне) снижают уровень доверия населения к власти и не способствуют позитивному развитию служебных отношений.

В настоящее время в России государственная администрация активизировала свои действия по совершенствованию процессов формирования корпуса государственных служащих и реализации их полномочий. Теория и практика управления на центральное место выдвигают идею организации такого кадрового состава властного аппарата, где каждый служащий не только должностное лицо, наделенное различными полномочиями, обладающее классным чином или званием, т.е. чиновник («носитель чина»1), но и представитель власти, призванный оказать (предоставить) государственную услугу обратившемуся к нему гражданину (потребителю услуги). При этом сами услуги, оказываемые чиновниками, должны быть качественными,

1 При принятии в 1722 году в России Табели о рангах, установившем сетку чинов и должностей государственной службы, поделенной на три вида, ранг по данному документу (не соединенный с должностью) получил название «чина», а лицо, обладавшее чином, стало именоваться чиновником. В.И. Даль объясняет происхождение «чина» от слова «чинить», т.е. делать, осуществлять. доступными, а сфера деятельности государственной органов открытой для общества. Данное направление реорганизации властных структур отмечено в последнем послании Президента РФ к Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года1.

Оптимизация численности, улучшение личного состава государственных органов, внедрение современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности служащих, установление дополнительных мер ответственности, борьба с коррупционными проявлениями, усиление контроля, в том числе общественного, за работой чиновников, - основные направления реформирования института государственной службы на современном этапе.

Важной задачей в ходе организационных мероприятий в данной сфере является совершенствование аппарата служащих на местах - в субъектах РФ (государственных гражданских служащих) и органах местного самоуправления (муниципальных служащих) как наиболее приближенных к населению должностных лиц, от деятельности которых зависит реализация прав и удовлетворение повседневных потребностей жителей конкретной территории.

В этой связи, необходимость повышения преобразовательной деятельности власти по формированию служебных отношений до уровня современных требований способствует проведению исследований в области историко-правовой практики организации и прохождения государственной службы, генезис которой насчитывает в России несколько столетий.

Служебная деятельность в России осуществлялась как в центральных органах власти, так и органах на местах (в провинциях - губерниях (уездах), областях, краях). В XIX веке по отраслевому принципу создаются специальные органы - министерства, расположенные в столице. Данные центральные органы, каждый по своему ведомству, сосредоточили всю полноту власти, проистекающей до губернских и уездных учреждений. В номенклатуре соответствующего министра и императора находились главы местных органов,

1 Российская газета. 2009 г. 13 ноября. - С. 3-5. их заместители, иные должности губернского административного аппарата. При этом разобщенность среди министерств нередко приводила к дезорганизации в деятельности подчиненных им органов в губернии, негативно отражаясь на авторитете губернаторской власти.

Учет этих особенностей исторического развития процесса управления особенно важен в настоящих условиях, когда отдельные субъекты РФ и публичные структуры на первый план выдвигают местные потребности и ведомственные интересы. Тем более, сейчас государственная служба «рассыпана» на виды и ветви власти по вертикали и горизонтали, а ее организация стала предметом ведения или совместного ведения многих государственных органов1.

Исследование основ функционирования губернских административных учреждений XIX века, их нормативного обеспечения, форм и процедур организации прохождения службы в местных правительственных органах, механизма контрольной деятельности центральной власти над губернскими чиновниками, правового положения последних, будет способствовать, на наш взгляд, формированию необходимого материала, который можно использовать при модернизации служебных отношений в современной России. При этом необходимо изучить как положительный, так и отрицательный опыт организационно-правовых основ прохождения губернской службы в исследуемый период, чтобы учесть его при проведении кадровой политики власти в настоящее время.

Степень научной разработанности темы. Проблеме становления и развития института государственной службы в России посвящено значительное число исследований отечественных и зарубежных авторов различных периодов историко-правовой науки. Вместе с тем, научных работ, посвященных государственной службе в местных учреждениях управления, немного.

Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы РФ // Журнал российского права. 2008. № 6. - С. 23

Поскольку на местном уровне государственная служба осуществлялась в губернских органах и учреждениях, расположенных в пределах конкретной территории (губернии), значительное внимание следовало уделить рассмотрению правового обеспечения их системы в исследуемый период. Впервые эти вопросы были освещены в дореволюционной отечественной историографии в трудах И.А. Андреевского, И.А. Блинова, А.Д. Градовского, М.Н. Лохвицкого, В. Кочубея и др.1.

В работах И.А. Андреевского, И. А. Блинова содержится эволюция российского законодательства, касающегося высших должностных лиц губернской администрации - генерал-губернаторов (наместников) и гражданских губернаторов. И.А. Андреевский, подробно рассматривая служебные обязанности и функции последних, подчеркивает наличие тесной связи указанных должностных лиц со всей системой местного и государственного управления; указывает на сосредоточение в законодательстве ХГХ века и развитие в должности губернатора централизации губернского управления.2 И.А. Блинов делает вывод о чрезмерной широте полномочий губернатора и сложностях их эффективного выполнения, а также отрицательном отражении данного обстоятельства на значении сенаторских ревизий как способа контроля правительства над деятельностью местного чиновничества3.

О проблемах осуществления губернатором своих полномочий и мерах по их преодолению рассуждает В. Кочубей. Последний в целом положительно оценивает увеличение законодательством функций губернатора, указывая на необходимость равновесия в правах и полномочиях начальников губернии их обязанностям и ответственности. Данный автор предлагает верховной власти

1 Андреевский И.А. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб. 1864; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб. 1905 г.; Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб. 1866 г; Он же. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. Ч. 1. СПб. 1883; Лохвицкий A.B. Губерния, ее земские и административные учреждения. 4.1. СПб. 1864; Кочубей В. О губернаторской должности. М. 1868.

2 Андреевский И.А. Указ. Соч. - С. 1, 156.

3 Блинов И.А. Указ. Соч. - С. 160; Он же. Отношение Сената к местным государственным учреждениям в XIX веке. СПб. 1911.-С. 240. избирательно подходить к формированию губернаторского корпуса из числа лиц, обладающих административной способностью. Ученый указывает, что после реформирования системы губернских установлений в 60-х гг. XIX века губернатор был обременен делами по переписке, занимаясь пустым формальным делом, заботясь о внешней стороне своих полномочий и отвлекаясь от занятий по благоустройству1.

В исследованиях А.Д. Градовского дается характеристика как центральных, так и местных учреждений управления. Ценность данных работ заключается в том, что автор сам занимал различные должности в местном аппарате ряда российских губерний, а, следовательно, был знаком с системой учреждений этого уровня власти. Под влиянием личного опыта деятельности в провинциальных органах ученый развивал идею особенности управления на местах и пагубности централизации власти для губернского аппарата . Так, автор указывал, что с учреждением министерств, служебный персонал, действовавший в губерниях, постоянно являлся чем-то посторонним, чуждым местному населению, поскольку главные из местных должностей (вице-губернатор, управляющий казенной палатой и пр.) замещались лицами из центральных управлений. Исследователь заключает, что служба в министерствах в этот период была заманчивее службы на местных должностях.

Тема губернской службы, рассмотренная А.Д. Градовским, исследуется в направлении, заданным доктором права A.B. Лохвицким, который в своих теоретических рассуждениях о провинции указывает, что централизованная администрация, заметив в местном чиновнике особенное знание или талант, немедленно похищает его у провинции . Данный автор замечает, что в рамках централизации административной деятельности, предпринятой правительством России в начале XIX века, губернские учреждения «оторвались» от губернской почвы и открылась беспрерывная смена и передвижение чиновников.

1 Кочубей В. Указ. Соч. - С. 3-4, 7-8.

2 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. Ч. 1. СПб. 1883.-С. 132-133.

3 Лохвицкий A.B. Указ. Соч. - С. 10-11

A.B. Лохвицкий рассматривает систему правительственных учреждений губерний и уездов, подведомственных министерствам внутренних дел, финансов, юстиции, народного просвещения, государственных имуществ и другим центральным органам власти. Освещая компетенцию местных чиновников, основы взаимоотношений различных уровней администрации (губернской и уездной), ученый приходит к выводу, что на эффективность ее деятельности влияет два фактора: внешний, заключающийся в правильном разделении территории империи на губернии и генерал-губернаторства и внутренний, характеризующийся в необходимости развития интеллектуального потенциала провинциальных чиновников1.

В научной работе E.H. Анучина предпринят анализ системы губернского управления на основе материалов, собранных в результате деятельности комиссий и комитетов по реформированию местных органов в различное время2. Ценностью данного исследования является не только изложение основной сути проектов реформирования (оптимизации) системы губернской администрации, но и выяснение причин неудовлетворительного состояния местного уровня власти3.

Система местного управления XIX века, полномочия губернских правительственных органов (присутственных мест), взаимоотношения местных учреждений с центральной властью проанализированы в трудах представителей более позднего периода дореволюционной отечественной историко-правовой науки. В числе указанных источников необходимо выделить работы И.П. Белоконского, В.М. Гессена, С.К. Гогеля, К. Головина, В.М. Грибовского, В.В.

1 Там же. - С. 85-86.

2 Комитет 6 декабря 1826 года, итоги деятельности которого привели к изданию Наказа гражданским губернаторам и Положения о производстве дел в губернских правлениях 3 июня 1837 года, а также комитеты 1842-1845 гг. под руководством министра внутренних дел графа Перовского, в результате чего в 1845 году появилось новое положение о губернских правлениях; Комиссия о преобразовании губернских и уездных учреждений, созданной в 1859 году и разработавшей Временные правила преобразования губернских правлений от 8 июля 1865 года.

3 Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб. 1867.

Ивановского, С. А. Корфа, Н.И. Лазаревского, С.П. Покровского, В.Е. Романовского, И.М. Страховского, О. Эйхельманаи др.1

В работе Гессена В.М. о местном управлении научный интерес представляет статья о губернаторе как органе надзора. В данной публикации автор утверждает о недостаточности осуществления начальником губернии как ведомственного, в порядке служебной подчиненности, надзора над своими подчиненными, так и надзора за местными правительственными органами других ведомств . В статье также указываются причины подобного негативного положения дел в губернии: смешение губернаторской функции активного управления с его же функцией надзора; последнюю ученый предлагает усилить, освободив главу губернии от первой. Гессен обосновывает необходимость закрепления в законе такого положения должности губернатора, которое поставит его на одинаковую ступень отношений ко всем министерствам, что позволит возвысить нравственное и юридическое значение начальников губернии.

К.Головин, рассматривая деятельность местных органов и их должностных лиц после правительственных реформ 60-70-х гг., указывает на однообразие и ослабление деятельности ряда губернских присутствий. Автор в своей работе выдвигает идею учреждения одного совещательного учреждения (губернского совета) в рамках губернского властного уровня с передачей председательского места в нем губернатору3. По мнению ученого, гласное

1 Белоконский И.П. Родина - мать. Губернские, уездные и волостные учреждения российского государства. СПб. 1900; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб. 1904; Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник Права. Кн. 4. СПб. 1906; Он же. Правительствующий Сенат в XIX столетии. Компетенция. Делопроизводство. Уголовный процесс. Охранение прав личности. СПб. 1911; Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб 1889; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса. 1912; Ивановский В.В. Русское государственное право. Т.1. Вып. 3. Местные установления, история и современная организация губернских установлений. Казань. 1896; Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк истории развития власти надзора и административной юстиции в России. СПб. 1910; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб. 1910; Покровский С.П. Министерская власть в России: историко-юридическое исследование. Ярославль. 1906; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. Изд. 3-е. М. 1911; Страховский И.М. Губернское устройство. (Правительственные учреждения). СПб. 1913; Эйхельман О.Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев. 1890.

2 Гессен В.М. Указ. Соч. - С. 56-57

3 Головин К. Указ. Соч. - С. 124-125 обсуждение проблем каждого ведомства на губернском совете заменит активную переписку между ними и устранит несогласие и разрозненность, бывшие до этого постоянными спутниками процесса местного управления.

Рассуждения Головина о необходимости учреждения губернских советов продолжает в обширной статье о губернских присутствиях С.К. Гогель, который, исследуя проблему развития административной юстиции в России, заключает, что в государстве чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно и беспристрастно разрешать возникающие по делам управления споры. В целях совершенствования системы губернского управления, по утверждению данного ученого, губернские советы легко могли бы заменить предполагаемые для этих целей присутствия смешанного состава1.

В работе С.А. Корфа рассматриваются особенности деятельности контролирующих и надзирающих органов над губернской администрацией. Автор исследует взаимоотношения Сената, генерал-губернаторов, гражданских губернаторов, губернских прокуроров в аспекте осуществления функции надзора. Ученый выделяет недостатки названных форм надзорной деятельности, и благоприятно оценивает преобразовательные проекты Сперанского М.М. в этой сфере местного управления . Автор также указывает на закрепление за Сенатом функции административной юстиции, которая заменила контролирующую его деятельность над губернской администрацией.

Труды Н.И. Лазаревского, В.Е. Романовского В.М. Грибовского, изданные с промежутком времени в один год (1910/1911/1912 гг. соответственно), по структуре содержащихся в них материалов имеют определенное сходство. В каждом из названных изданий авторы анализируют систему учреждений управления империей XIX века и, ссылаясь на действующее в данное время законодательство, выявляют особенности формирования его кадрового состава. Так, правовой статус, служебные

1 Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава. - С. 408-409, 445

2 Корф С.А. Указ. Соч. - С. 258, 260,263. обязанности чиновников, особенности их профессионального роста (карьеры), вопросы подчинения и ответственности персонала управления подробно рассмотрены в работе Н.И. Лазаревского и В.М. Грибовского. В.Е. Романовский ограничился исследованием становления и развития законодательства об учреждениях губернского управления, акцентируя внимание на усиление власти министерств на протяжении исследуемого периода в отношении подчиненных им органах в провинции.

Вывод о том, что в губерниях и уездах все места и лица находилось под непосредственным влиянием министров, и служившие в разных учреждениях местные чиновники, были ничто иное, как простые орудия министерской воли, делает несколько ранее, чем предыдущий автор, в своем очерке ученый-юрист С.П.Покровский.1

В конце XIX века вышло несколько изданий известного ученого-государствоведа В.В. Ивановского, посвященные органам местного (губернского) управления2. В это же время появилась его работа о государственной службе в России . Эти труды ученого, последователя Н.К. Нелидова4 и И.А. Андреевского представляют значительную ценность для нашего исследования.

В данных сочинениях подробнее, чем у многих его предшественников, рассматривается система местных органов и деятельность их должностных лиц как продолжения верховной власти и правительственного управления. Поскольку административная организация империи - это сложная структура (иерархия) должностных лиц, то установление статуса каждой конкретной должности, позволит оградить, по мнению ученого, от возложения на

1 Покровский С.П. Указ. Соч. - С. 114

2 Кроме указанного сочинения также см.: Ивановский В.В. Русское государственное право Т.1. Вып. 6. Местные установления общественного управления. Казань. 1898; Он же. Русское государственное право. Т.1. Вып.4. Установления окружного управления. Казань. 1896.

3 Ивановский В. В. Русское государственное право. Т.1. Вып. 7. Государственная служба. Казань. 1898.

4 Н.К. Нелидов (1832/1888 гг.) - административист, профессор Казанского университета. Подготовил первое в отечественной юридической литературе специальное теоретическое исследование, посвященное государственной службе - «Юридические и политические основания государственной службы», представляющее собой докторскую диссертацию, защищенную в 1874 году. чиновника обязанностей, не связанных со службой и должностью. Сопоставляя труды названного автора, можно заключить, что ученый уделил определенное внимание анализу законодательства о полномочиях местных установлений и прохождении службы их персонала.

Работа О.О. Эйхельмана, небольшая по объему и содержанию, структурно делится на части, в которых автор, ссылаясь на действующее в исследуемый период законодательство, приводит сведения об органах губернского и уездного управления, а также дает характеристику основных должностей, предусмотренных в местном административном аппарате. В этом же издании представлены комментарии автора к нормативным положениям об организации государственной службы в России.

Справочно-информац;ионный характер носит издание И.П. Белоконского, в котором автор в популярной форме, не используя научные и юридические термины, объясняет сущность и необходимость деятельности органов губернской власти.

Большим преимуществом перед многими публикациями по проблемам местного управления и формирования его кадрового состава, изданными в дореволюционный период, обладает работа известного практического деятеля Страховского И.М. В ней, в отличие от других анализируемых источников, в отдельную главу помещена информация о «служилом сословии» провинциального аппарата управления XIX века. Анализируя личный состав губернских мест и властей и некоторые особенности службы на этом уровне, данный автор приходит к неутешительным выводам о состоянии местной администрации: отсутствие преемственности служебной карьеры или последовательной связи низших губернских должностей с высшими; недостаточный размер денежного вознаграждения чиновника за труды; нестабильность «штатной» системы организации губернских органов; неудачная постановка местного надзора; отсутствие самостоятельных, энергичных лиц в общем строе провинциальной службы и, наконец, ведомственное обособление отдельных местных учреждений, являющееся, в том числе, причиной вышеприведенных недостатков в организации губернской службы. К преобразовательным мерам в этой сфере автор относит распространение на все губернское устройство схемы: округ - губерния - уезд и учреждение процедуры профессиональной «подготовительной службы» в виде специальных занятий для чиновников1. Автор указывает на положительной опыт зарубежных стран (Германии) в указанном направлении.

Общие проблемы служебной деятельности российского чиновничества, их профессиональные, моральные качества рассмотрены в работах известных ученых Э.Н. Берендтса, В.А. Евреинова, Е.П. Карновича2.

Э.Н. Берендтс указывал на неудовлетворительный состав местной администрации, пассивном отношении к делу при исполнении своих полномочий губернскими чиновниками, отношение к губернской службе как «необходимому злу, с которым нужно помириться, чтобы войти в обетованную страну министерств»3. Также как и И.М. Страховский, Э.Н. Берендтс ссылался на положительной опыт зарубежных стран в части последовательности служебной деятельности чиновников в целях приобретения навыков и знаний, необходимых для эффективного исполнения своих обязанностей.

В.А. Евреинов рассматривает содержание ряда правовых актов XIX века, регламентирующих сферу чинопроизводства и повышения по служебной лестнице. Данный автор высказывается за совершенствование системы чинов, указывая на длительность ее процедуры, сложность и неблагоприятное действие на служащих, отделяющих их от остального населения в особую касту4.

Е.П. Карнович, рассматривая место чиновника в системе государственного управления, его деловые и моральные качества, делает

1 Страховский И.М. Указ. Соч. - С. 51-53; 131, 155-168.

2 Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. (Записка, составленная в декабре 1903 г.) СПб. 1913; Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб. 1887; Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. СПб. 1897

3 Берендтс Э. Н. Указ. Соч. - С. 104-109

4 Евреинов В.А. Указ. Соч. - С. 71-72 выводы о необходимости преобразований властью правового статуса служащих, повышения их денежного содержания, правильного распределения числа чиновников сообразно потребностям администрации1. При этом ученый, сравнивая центральный и местный аппараты власти, подчеркивает численную неравномерность чиновничьего аппарата различных министерств, но большую равномерность в кадрах губернских и уездных учреждений по причине организованности последних на одинаковых основаниях.

В советский период историко-правовой науки работ, связанных с темой нашего исследования, было немного. При этом сама система органов местного управления рассматривалась подробнее, чем особенности прохождения государственной службы в них. Известны работы Б.Б. Дубенцова, П.А. Зайончковского, Н.П.Ерошкина, П.А.Зырянова, А.И.Парусова, И.В. Оржеховского, Л.Е. Шепелева2, которым в некоторой степени удалось соединить указанные вопросы (государственная служба и местные установления правительства) в одну публикацию, используя как фактические данные (архивные материалы), так и законодательные источники для своих научных выводов.

Исследуя губернское чиновничество, П.А. Зайончковский особое внимание уделил губернаторам и вице-губернаторам, председателям губернских палат, при этом представители среднего и низшего звена оказались не рассмотренными данным ученым. Та же особенность присуща работе И.В. Оржеховского, который выявил состояние центральной и высшей губернской администрации в 1860 - 1870-гг.

1 Карнович Е.П. Указ. Соч. - С. 120-125

2 Дубенцов В.В. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX века. В кн.: Проблемы отечественной истории. Ч. 1. М.-Л. 1976; Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М. 1978; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России. (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М. 1982. Т. 107; Парусов А.И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Ученые записки Горьковского государственного университета. Серия историко-филологическая. 1964. Вып. 72; Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х гг. XIX в. Горький. 1974; Шепелев Л.Е. Отмененные историей чины, звания и титулы в Российской империи. Л. 1977.

В небольшой по объему работе Т.У. Воробейниковой и А.Б. Дубровиной1 авторы рассматривают состояние местного уровня власти и деятельность губернаторов и других представителей местной администрации в условиях реформ государственного аппарата 60-80-хх гг. XIX века. Авторы рассматривают систему и механизм работы губернских учреждений юстиции и их должностных лиц, образованных после судебной реформы второй половины исследуемого столетия.

Следует отметить исследование другого автора советского периода - Б.С. Утевского, предпринятого по специфической теме, являющейся производной от института государственной службы, но затрагивающего важную его часть -ответственность должностных лиц за нарушение своих обязанностей . Автор, анализируя эволюцию законодательства России о государственной службе, приводит факты частого нарушения в XIX веке чиновниками различных ведомств служебной дисциплины, в том числе на местном (губернском) уровне. Однако в работе ученого отмечается идеологический подход к заявленной проблеме, обусловленной распространенным в то время негативном отношении к бюрократии.3 В этом смысле Б.С. Утевский высказывался за упразднение бюрократизма как государственного явления4. Следовательно, исследование этого автора, предпринятое на пике развития социалистического строя и его идей, в большинстве его заключений не может претендовать на объективность. Не лишены подобного оттенка работы о государственной службе таких исследователей данного периода, как И.Н. Пахомов, Г.С. Яковлев.5 Вместе с тем, мнения и заключения этих и других авторов советского периода обретают

1 Воробейникова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата суда и тюремной системы России во второй половине XIX века. Киев. 1973.

2 Утевский Б.С. Общее учение о должностных преступлениях. М. 1948

3 Оболонский A.B. Бюрократия и государство. Очерки. М. 1996. - С. 5-7

4 Утевский Б.С. Указ. Соч. - С.204

5 Пахомов И.Н. Советская государственная служба (понятие и основные принципы) Киев. 1964; Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М. 1970. свою оценку современных ученых историко-правовой науки и продолжают использоваться в их научных разработках и изысканиях.

В начале 1990-х гг. российские исследователи получили возможность ознакомиться с работами западных авторов - М. Вебера, Р. Пайпса, А. Шюса и других авторов1, результатом чего стало освоение иных научных методов и постановка новых проблем исследований. Среди работ подобного рода, имеющих прямое отношение к настоящему исследованию, необходимо выделить сочинения М.М. Шумилова, О.В. Моряковой, Л.Ф. Писарьковой, В.А. Иванова, В.П. Мельникова и других ученых.

Заслугой М.М. Шумилова, опубликовавшего свои исследования еще в 80 -е гг. XX века, является то, что автор поднимает вопрос о децентрализации власти в России, практически не рассматривающийся в советской науке. В основу его работ положены материалы комиссий по преобразованию губернского управления, законодательные акты, делопроизводственные документы государственных учреждений. Данный исследователь посредством комплексного анализа служебных полномочий губернаторов, предоставленных им законодательством второй половины XIX века, выявляет особенности взаимодействия последнего с губернскими учреждениями в пределах вверенной ему территории2. Отдельное внимание автор уделил анализу существовавших в практике управления форм контроля центральных учреждений за губернаторами. Ученый делает вывод, что мелочная регламентация деятельности губернаторов обрекала ее на неэффективность. Поскольку труды данного автора имеют хронологические рамки (только вторая половина XIX века) и касаются преимущественно правового статуса губернаторской должности, мнения, им выдвинутые, используется в настоящей диссертационной работе в ограниченном объеме.

1 Вебер. М. Избранные произведения . M. 1990; Пайпс Р. Россия при старом режиме. М. 1993; Schuts A. The Phenomenology of Social World. London. 1969.

2 Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления России во второй половине XIX века. Л. 1988. Он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х- начале 80-х гг. XIX века. M. 1991; Он же. Губернаторские назначения в России 60-70-х гг. XIX века. СПб. 1998.

Временные рамки также имеют научные работы О.В. Моряковой, хотя они имеют более обобщенный характер, в отличие от публикаций М.М. Шумилова, так как посвящены всем учреждениям губернского властного уровня России и его кадровому обеспечению в конкретный исторический момент, а также особенностям взаимоотношений последних с центральной властью1. Работы этой ученой отличает сочетание социальной и юридической стороны статуса чиновничества губернских органов первой четверти XIX века, что способствует учету последнего аспекта ее заключений в настоящем исследовании.

Жизненный быт и нравы, материальное положение, служебные отношения губернских должностных лиц, а также причины нарушений ими дисциплины и закона, факты взяточничества в чиновничьей среде рассмотрены и приведены в работах Л.Ф. Писарьковой, которая также ограничивает свои рассуждения, основанные на архивных материалах и воспоминаниях самих чиновников, историческими рамками2. Данный автор утверждает, что между столичной привилегированной службой и службой в губернии существовала большая разница, а положение и обеспечение большинства местных чиновников было трудным и слабым соответственно.

Исследование В.А. Иванова ограничено не только хронологическими, но и региональными рамками. Данный автор на основе детального анализа формулярных (послужных) списков, штатных расписаний губернских учреждений, справочных, периодических изданий (адрес-календарей и статей различных практических деятелей) и мемуаров характеризует материальное положение и уровень образованности чиновников Московской и Калужской губернии в середине XIX века. В.А. Иванов подчеркивает, что высшие и средние должности в губернской администрации (ключевые посты управления)

1 Морякова О.В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX века: социальный портрет, быт и нравы // Вестник Московского Университета. Серия 8. История. 1993. №6. С. 14-29. Она же. Местное управление в России во второй четверти XIX века (по материалам сенаторских ревизий) // Вестник Московского университета. Серия 8. История. 1994. № 6. Она же. Система местного управления при Николае I. М. 1998.

2 Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века // Человек. 1995. №3. - С. 121-139; №4.-С. 147-158. занимали дворяне, причем в столице их представителей было значительно больше даже на должностях низшего уровня (канцелярских). Разночинцы составляли большинство среди чиновников, занимавших исполнительные должности. Автор делает вывод, что сословная принадлежность и образовательный уровень являлись важнейшими условиями, от которых зависели не только сроки выслуги чинов и получение престижных должностей, но в целом и успех служебной карьеры.1

Опубликованные в 1994-1995 гг. работы В.П. Мельникова являются ценными для нашей работы . Позднее, в 2005 году, вышла в свет монография данного ученого, в которой всестороннее изложены суждения и взгляды автора на эволюцию института государственной службы в России, а также отмечен ряд его особенностей в губернских учреждениях XIX века. Ученый анализирует деятельность губернской прокуратуры, местного учреждения финансового контроля - казенной палаты, итоги сенаторских ревизий в губерниях, законодательные акты власти по повышению образовательного уровня чиновников, государственную практику их социальной защиты, указывая на противоречивый характер некоторых мероприятий правительства в части организации прохождения государственной службы.

Истории государственной службы России и правовым основам ее реформирования посвящено пособие Т.Г. Архиповой, М.Ф. Румянцевой, A.C. Сенина, в котором, проанализировав основные законодательные акты XVIII -XIX вв. (о приеме на службу лиц определенного сословия, о требованиях к образованию, о создании органов управления государственной службой), авторы выявили особенности развития института государственной службы в

1 Иванов В.А. Губернское чиновничество в 50-60-е гг. XIX века в России (по материалам Московской и Калужской губерний) Калуга. 1994. - С. 13,23-24, 63.

2 Документы повествуют.Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения /составители: В.П. Мельников, Е.И. Голубева, Т.И. Халина. Н.Новгород. 1994. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н. Новгород. 1995. Он же. Государственная служба в России: исторический опыт. М. 2005. различные периоды.1 В работе ученые указывают на некоторые региональные особенности службы чиновников (например, уменьшение доли дворян в губернской администрации).

Определенный интерес для темы диссертации представляет исследование JI.M. Лысенко, преимущественно посвященное институтам губернаторства и л генерал-губернаторства . В указанной работе ученая выявила ряд закономерностей в развитии правового положения представителей верхнего звена губернской системы и пришла к выводу о превалировании в управлении XIX века начал централизации3, отраслевого принципа над территориальным, что отражалось на статусе губернского начальника — губернатора (он превращался в простой элемент государственного механизма), и, безусловно, влияло на процесс формирования служебных отношений внутри губернских правительственных органов.

Механизму формирования губернаторского корпуса и особенностям кадровой политики правительства в части комплектования высших должностей местной администрации (генерал-губернаторов, гражданских губернаторов, вице-губернаторов) посвящены научные статьи А.Н. Бикташевой, В.А.Кононова, A.C. Минакова и других ученых4.

Деятельность губернской администрации и вопросы ее взаимоотношений с органами самоуправления и Сенатом во второй половине XIX века рассматриваются в научных публикациях В.В. Куликова, C.B.

1 Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы в России. XVIII - XIX века. М. 2000.

2 Лысенко A.M. Губернаторы и генерал-губернаторы в Российской империи (XVIII -XIX вв.). М. 2001.

3 Там же. - С. 66-67.

4 Бикташева А.Н. Механизм назначения губернаторов в России в первой половине XIX века // Отечественная история. 2006. №6. - С. 31-41; Кононов В.А. Прерогатива монарха. Формирование губернаторского корпуса в дореволюционной России (на материалах Смоленской губернии) // Москва. 2006. № 7. - С. 150-161; Минаков A.C. Формирование губернаторского корпуса в пореформенной России // Вопросы истории. 2007. №12. — С. 313; Трифонов А.Г, Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции. // Полис. 2000. №5. - С. 19-27

Любичанковского.1 Работа первого автора выявляет роль Сената в урегулировании конфликтов между земствами и губернской администрацией. Монография второго, содержательная по объему, ограниченная территориальными и хронологическими рамками, имеет, вместе с тем, существенное значение для нашего исследования, поскольку содержит характеристики как типично региональных особенностей кадрового состава губернских органов, так и анализ правовых основ функционирования последнего (второго тома Свода Законов Российской империи в редакции 1892 года — «Общего учреждения губернского»).

В ряду анализируемых источников современного периода необходимо отметить работу Н.П. Матхановой, которая, как и публикация C.B. Любичанковского посвящена чиновничьему корпусу и губернским органам конкретного региона империи . Ученая характеризует службу в Сибири в XIX веке как одного из удаленных от центра регионов империи. Автор выявляет примерную численность чиновников местных учреждений за определенный период, рассматривает льготы и привилегии, предоставленные чиновникам Сибири и направляющимся туда на службу, требования, предъявляемые к служащим данного региона, выявляет несколько типов сибирского чиновничества на основе сопоставления различных критериев. Тем самым, Н.П. Матханова выделяет общие и особенные аспекты в государственной службе XIX века в данном регионе России.

К теме нашей работы имеет отношение монография Л.Е. Лаптевой, в которой приводится ряд особенностей губернского (местного) управления в Российской империи во второй половине XIX века и указываются некоторые причины негативного положения дел в провинциальных учреждениях (удаленность от центра, отсутствие средств связи), которые мешали

1 Куликов B.B. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам. Историко-правовой очерк. Киров. 2001; Любичанковский C.B. Губернская администрация и проблема кризиса власти в познеимперской России (на материалах Урала. 1892-1914). Самара-Оренбург. 2007.

2 Матханова Н.П. Сибирский административный аппарат в XIX веке. Новосибирск. 2003. эффективной контрольной деятельности правительства над местными чиновниками)1.

В 2004 году на русском языке была издана книга американского историка Ричарда Уортмана, содержащая представления автора о правосудии, правовой культуры, личностных и деловых качествах чиновников, служивших в Российской империи в XVIII - XIX вв. в ведомстве юстиции.2 Свой анализ зарубежный исследователь проводит в аспекте деятельности учреждений суда и прокуратуры, созданных судебной реформой 1864 года. Ученый рассуждает о типах губернских и уездных чиновников судебных учреждений, особенностях их карьеры, профессионализме, министерском контроле над кадровыми назначениями в губерниях.

Среди современных отечественных ученых, исследующих основы профессиональной деятельности представителей ведомства юстиции в пореформенный период, необходимо отметить монографию В.В. Захарова, Л посвященную институту судебных приставов в дореволюционной России . В указанной работе автором рассмотрены различные аспекты службы чиновников (особенности назначения на должность, порядок прекращения службы, правовой статус, социальное обеспечение), занятых в сфере принудительного исполнения судебных решений, в том числе на губернском властном уровне.

В период (конец XX - начало XXI вв.) активизации исследовательских работ по проблемам государственного управления и государственной службы были подготовлены и опубликованы сборники справочных сведений о государственных органах (учреждениях) России, различных должностях, предусмотренных в аппарате власти, правовом статусе лиц, их замещающих4.

1 Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.) М. 1998.

2 Уортман Р. Властители и судии: развитие правового сознания в императорской России. М. 2004.

3 Захаров В.В. Будет исполнено: организационно-правовые основы становления и функционирования института судебных приставов в дореволюционной России (1864-1917 гг.). Курск. 2007.

4 Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1, 2. Государственные и церковные учреждения, сословные органы местного самоуправления, единицы административно- территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV -февраль 1917 г.). М. 1999; Кн. 5. Должности, чины, звания, титулы и церковные саны России (конец XV - февраль 1917 г). 4.1. М. 2005.

Подобные издания содержат отдельные сведения о составе губернской администрации в XIX веке.

В тематике диссертационных исследований последнего времени также отмечается интерес историков и юристов к проблемам становления и развития институтов государственного управления (на местном уровне) и государственной службы. Среди ученых-историков, работы которых имеют определенное отношение к нашему исследованию следует отметить таких авторов, как A.A. Бутусова, Т.В. Виноградова, Е.В. Кайнова, JI.B. Мерзлякова, Г.В. Павлова, Ю.Б. Павлюк, и др., рассматривающие место российского чиновничества в системе местного управления различных периодов XIX-XX столетий1. Данные ученые изучали в основном состав и социальные характеристики местной администрации отдельных губерний, функции губернских учреждений, особенности осуществления полномочий их должностными лицами, а также проблемы, возникающие при этом (запущенность в делопроизводстве, протекционизм при назначении на должность, взяточничество чиновников и другие нарушения по службе).

Среди юридических научных исследований современного периода необходимо указать диссертации В.Д. Гончарова, Н.В. Гущевой, Д.А. Квасова, В.А. Козлобаева, Ц.Ц. Михеевой, Е.Е. Столяровой, И.В.Черепановой, и других авторов. Эти исследователи, анализируя различные аспекты формирования

1 Бутусова A.A. Провинциальное чиновничество России в 1861-1917 гг. (на примере Курской губернии) Дисс. к.и.н. Курск. 2007; Виноградова T.B. Организация делопроизводства губернских административных учреждений Российской империи в первой половине XIX века (на материалах Олонецкой губернии) Дисс. к.и.н. М. 2004; Кайнова Е.В. Нижегородская губернская администрация в 1880-первой половине 1890-х гг.: должностные лица, учреждения, направления деятельности. Дисс. к.и.н. H. Новгород. 2006; Мерзлякова Л.В. Чиновничество Вятской губернии первой половины XIX в.: опыт социально- политической характеристики. Дисс. к.и.н. Ижевск. 1997; Павлова Г.В. Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX в. - начала XX в. Дисс. к.и.н. Воронеж. 2004; Павлюк Ю.Б. Российское чиновничество в системе местного управления первой половины XIX века (на материалах Московской и Тверской губерний). Дисс.к.и.н. Тверь. 2003; Поскачей Т.А. Провинциальное чиновничество России в последней четверти XVIII - первой половине XIX века (на материалах Рязанской губернии). Дисс. к.и.н. Тула. 2006.

2 Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России (историко-правовой анализ). Дисс. .д.ю.н. - СПб. 2001; Гущева H.B. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX - начале XX века. Дисс.к.ю.н. Нижний Новгород. 2006; Дамбаева О.П. Область в системе государственного устройства и управления Российской империи. XVIII - начала XX вв. Дисс.к.ю.н. Екатеринбург. 2006; Закиматова А.Ю. Правовое регулирование службы в органах полиции Российской империи. СПб. 2006; Квасов Д.А. Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX - начала XX государственно-служебных отношений в органах управления, статус их должностных лиц, на основе широкого комплекса источников, с использованием многообразных методов исследования, делают важные выводы о состоянии государственной службы в России и тенденциях его развития в исследуемый период.

Таким образом, во многих научных работах и исследованиях проведен конструктивный анализ отдельных звеньев и уровней управления, правовых основ их функционирования и взаимодействия, рассмотрен правовой статус представителей властного аппарата — чиновников (государственных служащих). Вместе с тем, тема нуждается в дальнейшем изучении, т.к. в полной мере не выявлена специфика организации и прохождения служебной деятельности в местных учреждениях власти XIX века, не уделено достаточное внимание положению губернских чиновников в исследуемый период, особенно его среднего и низшего звена. Если система губернских учреждений, правила их делопроизводства, особенности взаимоотношений с центральными органами, общие вопросы прохождения государственной службы в XIX веке удостаивались внимания ученых различных периодов развития юридической науки, то особенности формирования служебных отношений на губернском уровне ими подробно не исследовались.

Настоящая диссертационная работа призвана в определенной мере восполнить данные пробелы.

Хронологические рамки исследования ограничены XIX веком, так как именно в это время законодательно были установлены новые органы государственного управления Российской империей - министерства, в ведении века. Дисс.к.ю.н. М. 2005; Козлобаев В.А. Институт губернаторской власти в механизме управления Российской империей. 1860-е гг. - начало 1880-х гг. Историко-правовое исследование. Дисс.к.ю.н. Тамбов. 2007; Костылев А.О. Организационно-правовые аспекты работы с кадрами полиции и жандармерии Российской империи 1880-1917 гг. Дисс.к.ю.н. М. 2000; Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX века. Дисс.к.ю.н. М. 2007.; Михеева Ц.Ц. Эволюция института губернаторства в Российской империи: историко-правовой аспект. Дисс. к.ю.н. M. 2006; Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX — начала XX веков о гражданской государственной службе. Дисс. к.ю.н. Екатеринбург. 1998. Черепанова И.В. Государственная служба в XIX веке: теоретическое исследование. Дисс. к.ю.н. Омск. 2001. которых находились учреждения и органы губернского уровня (губернское правление, казенная палата, судебные палаты и пр.). В рассматриваемый период была проведена кодификация законов о государственной службе, в результате которой был издан Устав о службе по определению от правительства, помещенный в третий том Свода Законов Российской империи. Правовые нормы о статусе местных установлений и их должностных лиц были сосредоточены в едином сборнике законов (Своде учреждений государственных и губернских под названием «Общее губернское учреждение»), составляющим второй том Свода законов. В XIX веке второй и третий тома Свода правительство переиздавало не менее четырех раз вплоть до начала XX века, отражая изменения, происходившие в исследуемый период в государстве.

В течение указанного столетия власть неоднократно предпринимало попытки реформирования, как местного управления, так и государственной службы, устанавливая новые правила деятельности губернской администрации, повышая ответственность ее представителей за осуществление своих полномочий, вводя новые формы контроля над служебной дисциплиной в губернских присутственных местах, регламентируя их кадровый состав и устанавливая различного рода требования к чиновникам.

Объект исследования представляет собой систему местного (губернского) управления XIX века как совокупность органов и должностных лиц, действующих в пределах территории губернии России, имеющих определенную структуру и наделенных правительством полномочиями для выполнения конкретных функций государства.

Предметом исследования является организация государственно-служебной деятельности на губернском властном уровне России в XIX веке, правовые основы прохождения службы в губернских органах, а также статус чиновников местных правительственных учреждений.

Цель настоящей работы - выявление закономерностей и особенностей организации прохождения государственной службы в XIX веке в губернских установлениях (органах) России.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

• исследовать изменения, произошедшие в сфере государственного (центрального и местного) аппарата управления России в XIX веке;

• проанализировать становление российского законодательства о системе губернских органов и определить правовые основы их функционирования на протяжении XIX века;

• установить особенности реализации законодательства о государственной службе на губернском уровне;

• рассмотреть формы контроля центральной власти над обеспечением служебного поведения и дисциплины чиновниками губернских учреждений;

• выявить систему должностей губернского административного аппарата;

• определить позитивные элементы кадровой политики правительства XIX века в части формирования персонала государственно-служебной деятельности на местах;

• изучить систему законодательного обеспечения правового статуса чиновников губернских органов и практику его реализации в рассматриваемый период.

Методологическая основа исследования. В работе использовались следующие методы научного познания: общий диалектический, а также характерный для юридической науки историко-правовой. Сравнительно-правовой метод позволил путем соотнесения различных правовых источников выявить состояние объекта настоящего исследования в определенных исторических условиях.

Исторический метод, позволяющий определить этапы развития государственной службы, направлен на выявление преемственности в создании и функционировании тех или иных элементов рассматриваемых государственно-служебных отношений; сравнительно-исторический дает возможность изучить эволюцию отечественного законодательства в указанной сфере, закономерности и особенности его формирования, связав данный процесс с реалиями российской действительности. Хронологический метод обеспечивает последовательное исследование специфики состояния государственной «губернской» службы. С помощью метода системного анализа рассматривается нормативная база о государственной службе и губернских учреждениях как единый комплекс или система. Использование данных методов позволило осуществить решение задач, поставленных в диссертации.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в оценке законодательного регулирования организации государственной службы в губернских органах Российской империи XIX века; выявлении особенностей в ее прохождении в указанный период; определении последствий воздействия мероприятий власти по формированию личного состава на состояние местного управления; наличии предложений по совершенствованию института государственной службы и кадровой политики правительства в современный период.

Материалы исследования способствуют углублению знаний о становлении и развитии правового регулирования государственно-служебных отношений. Выводы и положения, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие историко-правовой науки, направлены на совершенствование теории и практики государственного служебного строительства и могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам и специальным курсам: История отечественного государства и права, Конституционное право, Административное право, Муниципальное право, Правовые основы государственного управления и государственной службы.

Источниковая база исследования представлена нормативно-правовыми актами о системе губернских органов России и основах прохождения государственной службы в них, сосредоточенные в Полном собрании законов Российской империи (I - III), Своде законов Российской империи (Уставе о службе по определению от правительства или Уставе о службе гражданской (в редакциях 1833, 1842, 1857, 1876, 1896 гг.) и Своде губернских учреждений /Общем Губернском Учреждении (в редакции 1832, 1835, 1842, 1857, 1876, 1892 гг.) и продолжениях к ним.

Вторую группу правовых источников составляет административное законодательство - циркуляры и распоряжения министерств по различным вопросам губернского управления. Указанные акты оформлялись в специальные сборники, издаваемые со второй половины XIX века практически каждым центральным органом по своему ведомству1. Административные распоряжения министерств содержат ценную информацию о служебных правоотношениях и подробные разъяснения тех иных норм закона в исследуемой сфере.

В конце XIX века был подготовлен полный сборник сведений о внутреннем устройстве административных учреждений империи, правах и обязанностях их должностных лиц, в том числе губернского административного аппарата, под названием «Правящая Россия» , который дополнил базу настоящего исследования. Некоторые издания, содержащие

1 Сборник циркуляров и инструкций МВД с учреждения министерства по 1октября 1853 года. Т. 2. СПб. 1854; Чудовский Д. Сборник циркуляров и инструкций министерства внутренних дел за 1865 и 1866 гг. СПб. 1873; Попов В.В. Сборник циркулярных указов министерства юстиции. Изд. 2-е. СПб. 1890; Настольная справочная книга, необходимая для всех служащих. Циркулярные разъяснения министра внутренних дел с 1890 по 1894 гг. Вятка. 1894; Урусов В.П. Сборник циркуляров и распоряжений МВД относящихся до гг. губернаторов, вице-губернаторов, советников губернских правлений, канцелярий гг. губернаторов, губернских типографий, строительных и врачебных отделений, а также городских и земских учреждений с 1858 по 1896 гг. М. 1896; Дмитриев H.A. Сборник циркуляров Министерства финансов казенным палатам, казначействам и податным инспекторам за 1898 - 1901 гг. Вып. 4. Киев. 1902

2 Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений и должностных лицах Российской империи. Ч. 1-3. Б.м. 1900. статистические данные и носящие информационно-описательный характер также входят в круг источников диссертационной работы1.

Материалы официального делопроизводства губернских учреждений, переписка должностных лиц по отдельным вопросам губернского управления, представленные документами фондов Государственного Архива Российской Федерации (далее — ГАРФ) - №№ 102 (Департамент полиции министерства внутренних дел), 109 (Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии), 1165 (Особенная канцелярия МВД) содержат сведения о состоянии местного управления в исследуемый период, фактах и причинах нарушений служебной дисциплины губернскими чиновниками, направлениях контрольной деятельности центральной власти над соблюдением законодательства в губернских учреждениях.

С целью всестороннего изучения темы диссертации был исследован материал региональных архивов (Курской и Воронежской областей) -формулярные (послужные) списки должностных лиц губернской администрации; приказы «начальника губернии» о назначении, перемещении и увольнении чиновников, дела об установлении политической благонадежности лиц, принимаемых на службу, донесения подчиненных своему начальству, жалобы на служащих, личные дела и письма некоторых из них, анализируя которые можно сделать выводы о наличии определенных особенностей в деятельности местных чиновников. Документы губернских руководящих органов (губернского правления, канцелярии губернатора, казенной палаты и др.) выступают в качестве надежной основы научной информации.

Сведения о структуре местного уровня власти, личном составе губернских и уездных органов печатались в «Адрес календарях» и губернских

1 См.: Список лицам, служащим по ведомству МВД в губерниях, областях, градоначальствах.на 1 августа 1860 г. Б.м. 1860; Описание и правила ношения форменной одежды для гражданских чинов ведомства МВД. СПб. 1903 г.

2 Государственный Архив Курской области. Ф.ф. № 1 (Канцелярия курского губернатора); №33 (Курское губернское правление); №616 (Курский губернский прокурор); №184 (Курская казенная палата) №59 (Курская палата гражданского суда); № 60 (Курская палата уголовного суда); Государственный Архив Воронежской области. Ф.ф. № 2 (Канцелярия воронежского губернатора); № 6 (Воронежское губернское правление). памятных книжках, издаваемых в различные годы XIX столетия, также являются составной частью источников.

Теоретической основой исследования являются научные взгляды, представленные в трудах дореволюционных ученых-юристов И.А. Андреевского, И.А. Блинова, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, С.К. Гогеля, А.Д. Градовского, В.А. Евреинова, В.В. Ивановского, Е.П. Карновича, С.А. Корфа, Н.О. Куплеваского, Н.И. Лазаревского, В.Н. Латкина, H.A. Нелидова, С.П. Покровского, И.М. Страховского, О.О. Эйхельмана и других авторов указанного периода, изучавших институты местного (губернского) управления и государственной службы на основе действующего законодательства Российской империи, а также в работах советских и современных исследователей Т.Г. Архиповой, Д.Н. Бахраха, Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, П.Н. Зырянова, И.А. Исаева, Л.Е. Лаптевой, Л.М. Лысенко, В.П. Мельникова, О.В. Моряковой, Д.М. Овсянко, A.B. Оболонского, И.В. Оржеховского, Ю.В. Старилова, Ю. П. Титова, Б.С. Утевского, Л.Е. Шепелева и др.

Сравнительное изучение мнений и выводов правоведов различных периодов развития науки позволяет проследить процесс формирования указанных институтов, выявить их сущностные признаки, а равно отразить особенности взглядов ученых на управленческие связи в системе губернских административных учреждений.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что настоящей работе предпринята попытка комплексного (целостного) анализа правовых институтов государственной (губернской) службы и местного управления в России в XIX веке. В диссертации выявлена закономерность преобразовательных действий правительства по организации государственно-служебных отношений на губернском властном уровне в связи с формированием в начале исследуемого периода новых центральных органов - министерств.

В аспекте реорганизации местных учреждений в течение XIX века определены правовые источники, регламентирующие деятельность губернской администрации; исследованы место и роль губернских органов в системе государственного управления; раскрыт процесс организации служебной деятельности в губернии, выявлен механизм формирования ее кадрового состава; представлен порядок взаимоотношений губернских должностных лиц с нижестоящими, равными по положению, а также вышестоящими в иерархии управления органами (вопросы служебной субординации); охарактеризована специфика должностного роста (карьеры) служащих губернских присутственных мест; дана оценка состоянию профессионального уровня и служебной дисциплины среди губернских чиновников; рассмотрены особенности их правового положения, а также показан статус канцелярских служителей («внетабельного» чиновничества) как низового звена в механизме «губернской» служебной деятельности.

В диссертации проанализированы и обобщены существующие в XIX веке формы контроля правительства над исполнением обязанностей губернскими служащими; сгруппированы по уровню властных и функциональных полномочий должности губернского административного аппарата; обозначены основные направления кадровой политики руководства в части совершенствования порядка прохождения службы в губернии. На основе анализа выявленных признаков и характерных черт предпринята попытка сформулировать понятия «губернская служба», «правовые основы губернской службы» и «организационные основы губернской службы».

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Наименование и устройство губернских органов в России в течение XIX века основывалось на установленном губернской реформой 1775 года строе административных учреждений, а их деятельность определялась созданной в начале исследуемого периода системой министерств. Результатом преобразовательных действий государства в управленческой сфере стало формирование обособленных ведомств в виде организационно подчиненных органов (уездные — губернские - центральные). Нормы об их взаимоотношениях закреплялись в законах о правовом статусе министерств и детализировались циркулярами правительства.

2. Правовое регулирование организации государственной «губернской» службы осуществлялось по общему (Уставы о службе гражданской) и специальному законодательству (Общее губернское учреждение и административные акты центральных органов). При этом основные принципы государственной службы XIX века провозглашались именно в актах о губернских установлениях: централизм в организации управления; подконтрольность служащих верховной власти; обеспечение служебной субординации и отчетности; формализм; беспристрастность и объективность руководства при чинопроизводстве, недопущение злоупотреблений при обращении с подчиненными; запрет на введение нелегальных сборов и получение подарков и пр.

3. Формирование государственно-служебных отношений на местном уровне осуществлялось губернатором, наделенном следующими полномочиями: участие в процедурах назначения, перемещения, награждения и увольнения губернских чиновников среднего и низшего звена; реализация контроля над способностями и моральными качествами молодых чиновников, впервые поступающих на службу в губернию и организация для них аттестации; влияние на комплектование личного состава губернских мест, напрямую губернатору неподчиненных; проведение ведомственных и вневедомственных проверок (ревизий) и право вызова для объяснений чиновника любого ранга и должности; оформление и направление центральной власти документов о службе, в том числе таких, от которых зависело получение льгот и преимуществ (пенсий, пособий, очередных чинов). Увеличение законом во второй половине XIX века губернаторских функций в кадровой сфере способствовало произвольному их применению начальником губернии, а нередко приводило к злоупотреблениям.

4. В условиях централизованной модели управления правительство законодательно регламентировало разного уровня и направления формы контрольно-надзорной деятельности над соблюдением закона и служебной дисциплины губернскими властями (сенатские ревизии, проверки министерств, жандармское наблюдение, надзор губернского прокурора, деятельность контрольных палат, ведомственный контроль губернатора). Однако эффективность надзорного механизма не зависела от закрепления многообразных методов его осуществления. Пространная формулировка в законе порядка проведения некоторых контрольных мероприятий в губернских присутственных местах, наличие «усмотрительного» начала в деятельности проверяющих лиц при принятии итогового решения не способствовало единообразному и результативному применению названных форм контроля.

5. Корпус губернских служащих комплектовался с учетом сословного принципа, личных и деловых качеств, интеллектуального ценза, опыта предыдущей деятельности на службе, благонадежности лица, наличия связей и знакомств. В местных органах закон смягчал требования к претендентам по причине недостатка среди них квалифицированных кадров. Распространение практики замещения должности лицом, обладающим чином, не соответствующим ей, приводило к нарушению последовательности в чинопроизводстве и препятствовало служебной карьере. В связи со специализацией управления после реформ 60-70-х гг. XIX века наличие навыков и образования стало необходимым условием для замещения должностей в губернских присутствиях и дальнейшего чинопроизводства. Правительство пыталось совершенствовать профессионализм уже состоявших на службе чиновников, используя повышение ими квалификации путем сдачи специальных экзаменов или прохождения соответствующих курсов.

6. Власть стремилась «удержать» в провинции личный состав, ограничивая возможность перехода чиновников из одних частей управления в другие. Государство оплачивало обучение будущих губернских чиновников из некоторых социальных слоев, за что выпускник должен был прослужить в течение определенного времени в присутственном месте губернии по месту расположения учебного заведения. Устанавливалась обязательность предварительного первичного трехгодичного срока службы в местных органах как условия ее продолжения в центральных учреждениях. В последнем случае данная норма не была совершенной в силу установленных законом исключений для некоторых лиц, впервые поступающих на государственную службу.

7. Губернский административный аппарат представлял собой иерархичную систему должностей, оформлявшихся в штатных расписаниях для каждого присутственного места и соответствующих определенному классному чину. За пределами лестницы чинов находились «канцелярские служители», статус которых существенно отличался от «классных» чиновников: низкое жалование, постоянное подчиненное положение, невысокий образовательный уровень, длительная процедура получения первого чина, формализм в работе. Содержание служебных полномочий чиновника зависело от ведомства, где предусматривалась должность, уровня его деятельности (губернский и уездный), и менялось от управленческого к исполнительскому (техническому) с понижением «губернской» должности в классном чине, ей соответствующей. Число должностей в каждой губернии было различным и определялось плотностью населения, географическим положением и экономическим потенциалом местности.

8. Укрепление кадров, «движущей силы» губернского аппарата происходило путем выплаты служащим пособий при определении к должностям (на «подъем и обзаведение», суммы жалования за треть года вперед), материальной помощи при вступлении в брак либо особо нуждающимся канцелярским служащим, предоставлением дополнительных льгот лицам, отправляющимся на службу в отдаленные губернии (прибавочными жалованиями, продолжительным оплачиваемым отпуском и пр.). Вместе с тем, комплекс правовых возможностей губернских служащих был декларирован, но слабо защищен системой гарантий от произвольных действий руководства. Власть законодательным образом ограничивала деятельность служащих, закрепляя нормы их служебного поведения.

9. В законах о губернских установлениях содержались прогрессивные нормы о сборе информации о местных чиновниках, допустивших нарушения по службе, для сведения центральной власти; о «наставничестве» как методе кадровой работы, направленном на повышение профессиональной компетентности государственных служащих; необходимости предоставления «надежного поручительства» третьих лиц кандидатами на некоторые губернские должности как гарантию их положительных личных и деловых качеств. Тем самым, правительство и губернские власти ориентировали и контролировали деятельность служащих, формируя свое заключение о чиновниках для последующих назначений в порядке служебного роста. В этом смысле опыт законодательства XIX столетия о губернской службе может быть использован для преобразований, проводимых в настоящее время в сфере отечественного государственного управления.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и результаты работы докладывались на научно-практических конференциях (Курск 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 гг., Тула 2007), а также изложены в десяти публикациях общим объемом 3,5 печ. л. Фактический материал исследования используется автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Правовые основы государственного управления и государственной службы».

Структура диссертационного исследования определена спецификой темы и обоснована особенностями изложения ее содержания. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Чуб, Надежда Вячеславовна

Заключение

Реорганизация местного (губернского) управления в XIX веке в России была следствием министерской реформы, проводимой верховной властью в 1801, 1811 годах. Одним из важных элементов правительственных преобразований был институт государственной службы, а именно его функционирование в губернских органах империи. Новые нормы о центральных учреждениях (министерствах) потребовали пересмотра прежних положений законодательства в части взаимоотношений высшей администрации с губернскими установлениями. При этом Общее Учреждение Министерств не отменило положения Генерального Регламента 1720 года и Учреждения для управления губерний 1775 года о составе и устройстве губернских учреждений, ответственности чиновников, состоящих на государственной службе, но дополнило их.

Подчинение и подконтрольность нижестоящих (губернских) органов вышестоящим (министерствам), а также четкая регламентация деятельности первых, функции которых являлись частью государственных (министерских) функций, — основные характеристики новой схемы государственного управления империей.

Российское законодательство XIX века исходило из деления российских губерний на два вида: управляемые по Общему губернскому учреждению (для большинства губерний) и по Особенному учреждению (для губерний, находящихся на окраинах России). Данное разделение сохранялось в законах о губернских органах до конца столетия и отражало специфику местного управления в различных частях империи. Территориальные особенности, степень удаленности от центра (столицы), политическая обстановка, складывающаяся в губернии (области) в определенный момент, а равно интересы и потребности правительства в конкретной местности были определяющими основаниями в управлении российскими провинциями в XIX веке. С учетом названных особенностей происходило формирование законодательства о службе в местных учреждениях. На организацию правовой основы деятельности губернской администрации в рассматриваемый период влияли также централизация и бюрократизация власти (создание системы административных ведомств и иерархии подчиненных друг другу должностей).

Система губернских присутственных мест империи в исследуемый период была представлена следующими органами и должностными лицами. Генерал-губернатор (должность учреждалась не повсеместно) являлся председателем губернского правления (основного органа местного управления), с ним заседал губернатор (с XIX века находился в номенклатуре министра внутренних дел и императора) с двумя губернскими советниками; для цели надзора действовали губернский прокурор и двое стряпчих - один казенных, другой уголовных дел (были в ведении министерства юстиции). В пределах губернии функционировали палаты уголовного и гражданского суда (до судебной реформы 1864 года), которые, как и чины прокуратуры, принадлежали к ведомству юстиции. К губернским органам относились также казенная палата, управление государственных имуществ, контрольная палата, губернское акцизное управление, губернское казначейство - учреждения министерства финансов, образованные в разное время в системе местной власти.

Организационно-правовые основы деятельности всех местных установлений в рассматриваемый период определялись во втором томе Свода Законов Российской империи, именуемом Сводом общих губернских учреждений. Устав о службе по определению от правительства или службе гражданской, сосредоточенный в третьем томе Свода Законов, содержал общие правила прохождения государственной службы, в том числе в провинциальных учреждениях власти. В широком круге юридических источников в виде административных актов (уставов, штатов, положений, правил; циркуляров и инструкций) регламентировались особенности службы в местных (губернских) органах.

Издание ряда законодательных актов, регулирующих деятельность губернских учреждений и их должностных лиц, стало результатом выявленных правительственными проверками (ревизиями) злоупотреблений на местах. Отмечается стремление правительства устранить управление в губернии «одним лицом» и обеспечить производство дел через губернские органы, не допуская тем самым своеволия губернского начальства. Одним из важных для государственной службы и губернского управления правовым актом является указ Сената от 16 августа 1802 года «О непреступлении губернаторам пределов власти.», содержащий требования к служебному поведению губернского руководства. В тексте этого документа провозглашались основы государственной службы (законности, охраны государственных интересов, объективности и беспристрастности в деятельности, ответственности и др.).

Вместе с тем, губернатор наделялся широкими полномочиями в сфере организации служебных отношений в губернии. Существенной частью его полномочий был надзор «за всеми делами, службе относящимися». Закон обязывал губернатора действовать «неупустительно», «тщательно», «старательно», «бдительно», «немедленно», что было сложно выполнить в условиях загруженности губернатора по другим вопросам управления. Совмещение типично губернаторских полномочий с работой председателя в составе губернских присутствий (комитетов и комиссий) отвлекало губернского главу от действий по организации и совершенствованию управления и порядка службы во вверенной ему местности. В пореформенный период были усилены губернаторские полномочия в кадровой сфере. Широковещательная формулировка последних предоставляла многое усмотрению самих глав губернии.

В исследуемый период законодательство в сфере государственно-служебных отношений способствовало развитию идеи о второстепенности профессиональной деятельности в губернских органах и непрестижности службы в них. Устранением недостойных чиновников со службы в министерствах и департаментах и отправлением их в провинцию «для исправления», установлением принудительного срока предварительной службы в провинции правительство формировало представление о нелицеприятном характере губернской службы.

Действующее правило о возможности замещения губернских должностей лицами, состоящими в чинах более чем двумя степенями ниже чина той должности, на которую назначается служащий, было связано с небольшим числом в губерниях России опытных и профессиональных чиновников, достигших на службе высоких рангов. Появление в законе перечня губернских присутственных мест и должностей в них, замещать которые могли лица, не имеющие чинов, подтверждает напряженную ситуацию с персональным составом местных установлений.

В губернских присутственных местах отмечалась и другая практика: замещение лицами высшего ранга более низких должностей в служебной иерархии (с их согласия) и как следствие — несоответствие между чином и должностью. Это приводило к путанице в чинопроизводстве, а точнее к его полному прекращению, поскольку лица, занимающие должность, класс которой ниже их чина, лишались права на приобретение высшего чина. Отметим, что в губернских органах в этот период были начальники, находящиеся в чинах меньших по рангу, чем их подчиненные, что не содействовало образованию эффективных служебных отношений.

Другой проблемой на местах было отсутствие возможности служебного роста для должностей низшего и среднего звена губернского административного аппарата. Должность членов губернского правления для большинства местных чиновников была вершиной карьеры, а для многих приезжих из столиц молодых образованных чиновников представляла промежуточный этап перед переходом на высшие должности или в центральные учреждения. Типичным явлением на государственной службе XIX века была ротация высшего губернского звена, но характеризовалась она неумеренным, вынужденным режимом применения, обусловленным субъективными причинами и индивидуальными потребностями переводимых на новое место службы губернаторов и других представителей местной администрации. На наш взгляд, это выражало непоследовательную кадровую политику власти в части местного управления.

Руководящие должности местной администрации (губернатор, вице-губернатор, председатели губернских палат) как правило, не были связаны с низшими провинциальными должностями. На назначение первых определяющее влияние оказывала протекция, принадлежность к высшему сословию, опыт военной службы и пр. Покровительство высших должностных лиц, связи и знакомства часто были прикрытием незаконной деятельности и многочисленных нарушений служебной дисциплины губернскими чиновниками.

Законодательство о губернских учреждениях и служащих закрепляло контрольно-надзорные функции верховной власти. Организация мероприятий по проверке и наблюдению за исполнением подчиненными учреждениями и их должностными лицами положений закона составляли важный элемент кадровой политики верховной власти в рассматриваемый период.

Однако методы деятельности контролирующих и проверяющих лиц не были безупречны. Сенаторы, например, получили возможность самостоятельно определять порядок проведения ревизии: либо поверхностно изучив губернский уровень власти, ограничиться замечаниями и предложениями губернскому правлению и вернуться в столицу, либо полно и подробно провести ревизию с удалением виновных от должности и требованием тщательного исполнения всех указаний. И в том, и другом случаях появлялась возможность для формирования произвольного характера отношений ревизора с проверяемыми губернскими чиновниками.

Проверочные действия министерств сводились к сбору "сведений и предоставлению информации центральной власти о тех или иных фактах и событиях, возникающих на губернском уровне. В этом случае сама функция контроля подменялась простым изучением местных особенностей и произошедших за тот или иной период времени происшествий.

Центральная власть, направляя в губернии своих представителей в лице жандармов, наделяла их важным полномочием охранять государственный порядок, осуществлять которое они были обязаны, надзирая за деятельностью губернских учреждений и их кадровым составом. Однако данное полномочие по закону было присуще и губернатору как главному лицу вверенной ему территории. Подобная конкуренция между различными структурами власти в части надзора создавала напряженную обстановку в губернии, в том числе в сфере службы.

Функции губернатора, вице-губернатора и губернского правления характеризовались в рассматриваемый период осуществлением непосредственного текущего контроля начальства за законностью действий должностных лиц и учреждений губернского уровня. Вне условий непосредственного начальствования и подчиненности право осуществлять контрольно-надзорные мероприятия в губернии принадлежало другим органам и лицам (губернскому прокурору, государственному контролю).

Система должностей гражданской службы в губернии XIX века определялась структурой местных учреждений, созданных губернской реформой 1775 года и преобразованных в дальнейшем системой министерств и ведомств, а также изменениями властного аппарата в период реформ 60-70-х гг. Большинство должностей местных учреждений замещались из центра — руководителями соответствующих министерств и главных управлений, в ведении которых находились органы в губернии, а назначение чиновников высшего и среднего звена утверждалось высочайшими приказами. Пребывание в должности соединялось в исследуемый период с предоставлением права находиться на государственной службе и пользоваться ее привилегиями.

Правительство, в целях формирования грамотного корпуса чиновников, законодательным способом стимулирует лиц, привлекающихся к государственной службе, получать образование, поскольку от его уровня (высшего, среднего, домашнего) зависела возможность потенциального чиновника служить в тех или иных местах империи на конкретных должностях.

Образовательный ценз являлся источником служебных прав значительного круга лиц: как дворян для их дальнейшего продвижения в порядке чинопроизводства, так и лиц податного состояния для обретения последними вообще права на государственную служебную деятельность. В исследуемый период наблюдалось стремление правительства к финансированию профессионального образования необходимого числа кадров губернских органов. Предпринимались меры по повышению квалификации чиновников посредством их обучения при учебных заведениях без отрыва от исполнения служебных обязанностей. Со второй половины XIX века деловые способности (профессиональные знания и навыки) чиновника наряду с высшим образованием получают закрепление в законодательстве в виде обязательных требований для назначения на должности в некоторые губернские учреждения (казенные палаты, податные инспекции, учреждения судебной власти в губерниях). Такими мерами власть пыталась обеспечить постоянство и компетентность кадрового состава губернских органов, несовершенство которого негативно отражалось на всем процессе управления империи.

Определенное внимание было уделено поддержанию надлежащей дисциплины при осуществлении служебных полномочий в местных органах. Власть контролировала моральный облик губернского чиновника путем регламентаций правил административной этики и требований к служебному поведению. В исследуемый период правильные политические убеждения, верность верховной власти (благонадежность чиновника), воздержание от взяток, радение о службе, высокая работоспособность (особенно для мелкого и среднего звена) были определяющими качествами-требованиями, официально выраженными в нормативных актах.

Деятельность государственного служащего регламентировалась законом, который устанавливал рамки возможного и необходимого (правомерного) поведения для эффективной реализации должностных полномочий. Запреты и действия, не совместимые с государственной службой (запрет на приношения и подарки, ограничение совместной службы родственников и даже однофамильцев, запрет на приобретение имущества, реализация которого является служебной обязанностью чиновника и пр.) указывали на то важное место, которое занимал чиновник в системе управления.

Социальное обеспечение служащих (жалование, пенсии, пособия) зависело от ряда факторов: должности, чина, ведомства, разряда губернии. У высших чиновников размеры жалованья были сравнительно высоки и обеспечивали относительно благополучный образ жизни. Труд канцелярских служащих оплачивался низко, лишь с 20-х годов XIX века им было увеличено жалование и предусмотрены деньги на паек и обмундирование. Для данной категории чиновников, занимающих «неклассные» должности в губернском аппарате, закон устанавливал и сложную (длительную) процедуру получения первого классного чина. Достичь первого или очередного чина можно было в зависимости от сословия и образования. Однако срок выслуги того или иного чина мог меняться (сокращаться или увеличиваться) в зависимости и от губернии, где трудился чиновник. Чаще всего на пути к чину действовали все факторы в совокупности.

Право на получение ряда наград ограничивалось имущественным взысканием (удержанием части оклада) со служащего; пенсии и пособия губернским чиновникам часто определялись и выплачивались спустя продолжительное время после наступления юридического события, дающего право на подобные денежные привилегии, нередко составлявших единственное средство существования лиц, ожидавших их назначения. Подобные факты характеризуют систему стимулирования профессиональной деятельности лиц, со стороны правительства как недостаточно развитую в исследуемый период.

Ряд преимуществ по службе имели чиновники, служившие или направляющиеся на службу в отдаленные губернии империи (Сибирь, Закавказский края, Архангельская, Олонецкая и многие другие губернии). Обеспечение чиновников в губернских правлениях названных местностей было более высоким, чем у их коллег в других губерниях (центральной части империи). При этом полное распространение прав и льгот, предоставляемых этим чиновникам, связывалось с постоянным пребыванием их в пределах конкретной территории, с исправлением должности в одном ведомстве, допуском перевода лишь по надобностям службы, а также с осуществлением должностных обязанностей исправно и беспорочно. Предложенные льготы были выгодны молодым и малоимущим служащим, испытывающим затруднения в поиске работы в других губерниях. При этом обратный выезд без потери подобных привилегий был затруднен и ограничен.

В законах о губернских органах подчеркивалась ответственность начальствующего лица за деятельность нижестоящих по должности чиновников, устанавливалась обязанность наблюдать за лицами, вступающими впервые, по окончании учебных курсов, в тот или иной круг служебной деятельности. Законодательство исходило из того, что при решении кадровых вопросов центральная власть налагала на губернское начальство обязательство оказывать поддержку начинающим свой путь молодым людям. Губернатор, например, мог вызывать таких лиц для испытаний (своеобразных экзаменов) в приобретенных ими навыках, после чего решал вопрос об их действительных способностях и качествах, обязан был докладывать высшему руководству о лицах, моральный и деловой облик которых свидетельствовал о невозможности надлежащим образом выполнять профессиональные функции, тем самым, предотвращая последующие их назначения на должности, в том числе в центральных учреждениях. «Наставничество»1 - наблюдение губернатора и местных чиновников за молодыми служащими - и сбор информации о них для

1 Некоторые государственные органы в Российской Федерации в целях скорейшего обретения лицами, впервые поступающими на государственную службу в их ведомства (молодыми специалистами после окончания высшего учебного заведения и не имеющими стажа государственной службы или опыта трудовой деятельности), навыков и знаний, для эффективного исполнения обязанностей, а также формирования социальной ответственности за результаты служебной деятельности, закрепляют за ними наставника -должностное лицо, как правило, наиболее профессионально подготовленное, имеющее определенный стаж службы в данном учреждении, обладающий способностями к воспитательной работе и оказывающий «новичкам» содействие и помощь в разрешении сложных или требующих дополнительных знаний вопросов, а также в овладении избранной специальностью в целом. Поскольку труд наставников не предусмотрен законодательством, следовательно, он не финансируется, осуществляется «на общественных началах» (хотя некоторые ведомства поощряют труд наставников премией за счет экономии денежных средств, однако если нет экономии, то и нет оплаты), что не создает заинтересованности (стимула) в такой деятельности тем лицам, которые назначены «руководителями» (помощниками) молодым служащим. Стоит сказать, институт наставничества знал и советский период управления нашей страной. сведения центральной власти являются в исследуемый период важными направлениями деятельности правительства при организации государственной службы в губернии.

На наш взгляд, закрепление в современном законодательстве РФ подобных процедур позволит решить ряд проблем, с которыми сталкиваются молодые специалисты, поступающие в органы государственной власти (неуверенность в правильности своих действий, недостаточное знание особенностей службы в конкретной структуре государственного аппарата, пробелы в знании законодательства), а также сформировать кадровый резерв должностных лиц для выдвижения на вышестоящие должности, предотвратив назначения тех из них, моральные качества которых не совместимы с исполнением обязанностей на государственной службе. Это позволит реализовать одну из целей Указа Президента РФ от 10 марта 2009 № 261, о необходимости при применении мер по преобразованию государственной службы обеспечить преемственность и передачу накопленного профессионального опыта молодым специалистам.

Таким образом, в процессе правовой регламентации управления на губернском властном уровне в XIX веке были очерчены правила и порядок функционирования присутственных мест и их должностных лиц -государственных служащих, а также установлены принципы их деятельности. На состояние государственной службы в губернии повлияла деятельность комитетов по преобразованию губернских учреждений. Она была направлена на решение проблем в сфере сокращения переписки, упорядочению делопроизводства, увеличению штатов. Во второй половине XIX века неоднократно предпринимались попытки реформировать систему местного управления, в том числе основы прохождения службы в губернских органах. Результатом всех преобразований стало издание подробного законодательства о губернской службе, которая на протяжении XIX века находилась в совместном ведении центрального правительства и местного руководства.

Анализируя вышеизложенное, сформулируем ключевые понятия, составляющие содержание предмета настоящего исследования: «губернская служба», «правовые основы губернской службы», «организационные основы губернской службы».

Губернская служба» - исполнение государственных функций личным составом местных (губернских) органов, распределенным в иерархическом порядке по должностям и/или классным чинам, подконтрольным субъекту верховной власти и наделенным в связи с возложенными на него полномочиями комплексом прав и обязанностей.

Правовые основы губернской службы» - совокупность юридических источников (нормативных актов верховной власти и административного законодательства), регламентирующих принципы и порядок осуществления служебной деятельности в губернских органах.

Организационные основы губернской службы» — совокупность кадровых (контрольных, воспитательных, профилактических) мероприятий и процедур, предпринимаемых правительством и местной администрацией и направленных на эффективное исполнение должностных обязанностей и соблюдение дисциплины государственными служащими губернских органов в целях обеспечения стабильного и согласованного управления на территории империи.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Чуб, Надежда Вячеславовна, 2010 год

1. ИСТОЧНИКИ АРХИВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

2. Государственный Архив Российской Федерации

3. Ф. 102. Департамент полиции министерства внутренних дел. On. 1. Д.д. 64, 267, 268.

4. Ф. 109. Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Оп. За. Д.д. 17, 18, 21, 60, 1181-1183, 1186-1190, 1192, 13281335, 1337.

5. Ф. 1165. Особенная канцелярия МВД. Оп.1. Д.83, 151, 163, 169, 351, 385, 386, 390-392, 397, 449, 457, 466, 476, 482. Государственный Архив Курской области

6. Ф. 1. Канцелярия курского губернатора. On. 1. Т.1. Д.д. 1210; Т.2 4526, 4527, 4757; Т. 3. Д.д. 9195, 9245; 9246, 9261, 9270, 9283, 9533, 9534, 9539, 9557. Оп. 2. Т. 3. Д.д. 3, 4, 5, 10, 11.

7. Ф. 33. Курское губернское правление. On. 1. Д. 84. Оп. 2. Т.1 Д.д. 196, 197, 199, Т. 2. 30173256; Оп. 3. Д.д. 223, 264. Оп. 31. Д.д. 57, 92, 106, 154, 233.

8. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ

9. Полное Собрание законов Российской империи -1. СПб. 1828-1830.

10. Полное Собрание законов Российской империи II. СПб. 1830-1884.

11. Полное Собрание законов Российской империи III. СПб. 1885-1916.

12. Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 2. Учреждения губернские. СПб. 1835.

13. Свод законов Российский империи. Т. 2. Ч. 1. Общее губернское учреждение. СПб. 1857.

14. Свод законов Российский империи. Т. 2. Ч. 1. Общее губернское учреждение. СПб. 1876.

15. Свод законов Российский империи. Т. 2. Свод губернских учреждений. СПб. 1892.

16. Свод законов Российский империи. Т. 2. Ч. 2. Особенные губернские учреждения. СПб. 1833.

17. Свод законов Российский империи. Свод учреждений государственных и губернских. Ч. 3. Уставы о службе гражданской. СПб. 1833.

18. Свод законов Российский империи. Т. 3. Уставы о службе гражданской. СПб. 1857.

19. Свод законов Российский империи. Т. 3. Уставы о службе гражданской. СПб. 1896.

20. ОПУБЛИКОВАННЫЕ СБОРНИКИ ДОКУМЕНТОВ

21. Инструкция чиновнику, командируемому для обозрения присутственных мест и учреждений, министерству внутренних дел подведомственных. (Утверждена министром внутренних дел 23 января 1842 года). СПб. 1842 г.

22. Правящая Россия. Полный сборник сведений о правах и обязанностях административных учреждений и должностных лицах Российской империи. Ч. 1-3. Б.м. 1900.

23. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9-ти томах. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М. 1988.

24. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9-ти томах. Т.7. документы судебной реформы. М. 1989.

25. Список лицам, служащим по ведомству МВД, в губерниях, областях, градоначальствах. (Составление чинов и должностей показано на 1 августа 1860 года). Б.м. 1860

26. Сборник циркуляров и инструкций МВД с учреждения министерства по 1октября 1853 года. Т. 2. СПб. 1854.

27. Сборник циркуляров и инструкций министерства внутренних дел за 1865 и 1866 гг. Сост. Д. Чудовский. СПб. 1873.

28. Сборник циркулярных указов министерства юстиции. Изд. 2-е. Сост. В.В. Попов. СПб. 1890.

29. Сборник циркуляров Министерства финансов казенным палатам, казначействам и податным инспекторам за 1898 1901 гг. Вып. 4. Сост. H.A. Дмитриев. Киев. 1902.

30. Сборник документов и материалов по истории государственного управления в России (XVII XIX вв.). Сост. В.В. Амелина, В.Н. Юрова. Новосибирск. 2000.

31. Монографии, учебники, учебные пособия и статьи отечественных ученых.

32. Андреевский И.А. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб. 1864.

33. Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб. 1867.

34. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы в России. XVIII XIX века: учеб. пособие. М. 2000.

35. Байкеева С.Е. Правовой механизм кадрового обеспечения государственной службы в России (на примере XIX века) // Юридический мир. 2008. № 7. С. 67-70.

36. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы РФ // Журнал российского права. 2008. №6. -С. 21-31

37. Бахрах Д.Н. Государственная служба России: учеб. пособие. М. 2007.

38. Белоконский Г. Родина мать. Губернские, уездные и волостные учреждения российского государства. СПб. 1900.

39. Вельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. №1. С. 5-13.

40. Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. (Записка, составленная в декабре 1903 г.) СПб. 1913.

41. Бикташева А.Н. Механизм назначения губернаторов в России в первой половине ХЕХ века // Отечественная история. 2006. №6. -С. 31-41.

42. Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб. 1905 г.

43. Блинов И.А. Отношение Сената к местным государственным учреждениям в XIX веке. СПб. 1911.

44. Бриль Г.Г., Корняков A.A. Правовое регулирование прокурорского надзора в пореформенной России (вторая половина XIX века) // История государства и права. 2008. № 2. -С. 25-27.

45. Васильев A.B. Законодательство и правовая система дореволюционной России. СПб. 2004.

46. Вернадский Г.В. Очерк истории права Русского государства XVIII XIX века (период империи). М. 1998.

47. Воробейникова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата суда и тюремной системы России во второй половине XIX века. Киев. 1973.

48. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб. 1904.

49. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник Права. Кн. 4. СПб. 1906;

50. Гогель С.К. Правительствующий Сенат в XIX столетии. Компетенция. Делопроизводство. Уголовный процесс. Охранение прав личности. СПб. 1911.

51. Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб. 1889.

52. Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1, 2. Государственные и церковные учреждения, сословные органы местного самоуправления, единицы административнотерриториального, церковного и ведомственного деления (конец XV-февраль 1917 г.). М. 1999.

53. Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 5. Должности, чины, звания, титулы и церковные саны России (конец XV -февраль 1917 г). 4.1. М. 2005.

54. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса. 1912.

55. Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб. 1866.

56. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т.2. Органы управления. Изд-е 2-е, испр. и доп. СПб. 1881

57. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. Ч. 1. СПб. 1883.

58. Дубенцов В.В. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX века. В кн.: Проблемы отечественной истории. Ч. 1. М.-Л. 1976.

59. Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб. 1887.

60. Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореволюционной России. 1800-1860 гг. М. 1985

61. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М. 1978.

62. Захаров В.В. Как готовить юриста. Изучая русские рецепты: очерки истории юридического образования второй половины XIX начала XX века. Курск. 2006.

63. Захаров В.В. Будет исполнено: организационно-правовые основы становления и функционирования института судебных приставов в дореволюционной России (1864-1917 гг.). Курск. 2007.

64. Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России. (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М. 1982.

65. Иванов В.А. Губернское чиновничество в 50-60-е гг. XIX века в России (по материалам Московской и Калужской губерний) Калуга. 1994.

66. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т.1. Вып. 3. Местные установления, история и современная организация губернских установлений. Казань. 1896.

67. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т.1. Вып.4. Установления окружного управления. Казань. 1896.

68. Ивановский В.В. Русское государственное право Т.1. Вып. 6. Местные установления общественного управления. Казань. 1898.

69. Ивановский В. В. Русское государственное право. Т.1. Вып. 7. Государственная служба. Казань. 1898.

70. Исаев И.А. История государства и права России: учеб. пособие. М. 2005.

71. История государства и права России: учеб./В.М. Клеандрова, P.C. Мулукаев и др./ Под ред. Ю.П. Титова. М. 2005.

72. Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. СПб. 1897.

73. Коваленко А.Ю. Оформление системы административного и военного управления в России в первой четверти XIX века. Комсомольск-на-Амуре. 2000.

74. Кодан C.B. «Образование юношества, предназначенного к частям службы государственной». Государственно-правовая политика чиновников в России в 1800-1850 гг. // ЧиновникЪ. 2005. №1.-С. 18-35.

75. Кононов В.А. Прерогатива монарха. Формирование губернаторского корпуса в дореволюционной России (на материалах Смоленской губернии) // Москва. 2006. № 7. С. 150-161.

76. Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк истории развития власти надзора и административной юстиции в России. СПб. 1910.

77. Кочубей В. О губернаторской должности. М. 1868.

78. Куликов В.В. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам. Историко-правовой очерк. Киров. 2001.

79. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб. 1910.

80. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М. 1998.

81. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.) М. 2004.

82. Лохвицкий A.B. Губерния, ее земские и административные учреждения. 4.1. СПб. 1864.

83. Лысенко A.M. Губернаторы и генерал-губернаторы в Российской империи (XVIII -XIX вв.). М. 2001.

84. Любичанковский C.B. Губернская администрация и проблема кризиса власти в познеимперской России (на материалах Урала. 1892-1914). Самара-Оренбург. 2007.

85. Малышева О. «.Правительство и народ зашли слишком далеко». Письмо неизвестного чиновника. // Человек. 1995. №6. -С. 109-114.

86. Мамонтов А.Г. Следственная реформа 1860 года в России: опыт системного исследования. // Российский следователь. 2007. №8. -С. 33-35.

87. Матханова Н.П. Сибирский административный аппарат в XIX веке. Новосибирск. 2003.

88. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н. Новгород. 1995.

89. Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М. 2005.

90. Мигунова Т. JI. Право, администрация и суд в реформах Екатерины Великой. СПб. 2002

91. Минаков A.C. Формирование губернаторского корпуса в пореформенной России // Вопросы истории. 2007. №12. С. 3-13

92. Морякова О.В. Провинциальное чиновничество в России второй четверти XIX века: социальный портрет, быт и нравы // Вестник Московского Университета. Серия 8. История. 1993. №6. С. 1429.

93. Морякова О.В. Местное управление в России во второй четверти XIX века (по материалам сенаторских ревизий) // Вестник Московского университета. Серия 8. История. 1994. № 6. С. 28-38

94. Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М. 1998.

95. Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль. 1874.

96. Оболонский A.B. Государственная служба (комплексный подход): учебное пособие. М. 2000.

97. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М. 2005.

98. Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х гг. XIX в. Горький. 1974.

99. Парусов А.И. К истории местного управления в России первой четверти XIX столетия // Учен. зап. Горьковского государственного университета. Серия историко-филологическая. 1964. Вып. 72.

100. Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII- первой половине XIX века // Человек. 1995. №3. С. 121-139; №4.-С. 147-158.

101. Покровский С.П. Министерская власть в России: историко-юридическое исследование. Ярославль. 1906.

102. Приходько М.А. Реформа центральных учреждений государственного управления и создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века // Правоведение. 2000. №5. с. 187-197

103. Раскин Д. Империя столоначальников // Родина. 2003. №1. С. 61-65.

104. Раскин Д. Источники по истории губернских учреждений в фондах высших и центральных учреждений Российской империи // Отечественные архивы. 2005. № 6. С. 69-77.

105. Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. Изд. 3-е. М. 1911.

106. Селиверстов Т.А. Судебная служба в Российской империи в конце XIX XX веке // История государства и права. 2008. №10.- С. 25-27.

107. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учебное пособие. М. 1998.

108. Соловьев Я.В. Бюрократический аппарат Министерства финансов в пореформенную эпоху // Вопросы истории. 2006. №7.-С. 9-25.78