Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: становление и перспективы развития тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Быков, Сергей Владимирович

• Быков, Сергей Владимирович
• кандидат юридических наук
• 2007

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: становление и перспективы развития»

Актуальность темы диссертационного исследования. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является, прежде всего, одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса Совета Федерации. Анализ порядка формирования государственного органа является важной составляющей характеристики его правового положения. Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.1

Совет Федерации - палата Федерального Собрания, государственный орган, имеющий двуединую природу: это орган посредством которого субъекты Российской Федерации принимают участие в делах Федерации; это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные конституцией функции.

В настоящее время Совет Федерации находится на стадии становления. Безусловно, основы палаты уже заложены, и на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий.

Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством. ij

По мнению некоторых ученых, порядок формирования Совета Федерации имеет очень важное значение не только сам по себе, но и еще в ряде аспектов: связь порядка формирования с представительной природой парламента; с назначением парламента; с принципом разделения властей;

1 См. Органы Советского общенародного государства. / Б.Н. Топорнин, Б.М. Лазарев, М.А. Шафир. М., 1982., с.61

2См. С.А. Авакьян Федеральное Собрание - парламент России., с.62-65; A.A. Безуглов, С.А. Солдатов Конституционное право России. Учебник для вузов в 3-х томах, М.: Профобразование, 2001, Т.2 с.501-503. самостоятельность члена Совета Федерации: свободным или императивным мандатом обладает член Совета Федерации; влияние порядка формирования на образ работы палаты.

Частое изменение порядка формирования Совета Федерации (трижды с 1993 года) свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса.

Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения чрезвычайно важно исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием верхних палат парламентов мира, раскрыть содержание понятия «формирование» и выделить его особенности, применительно к порядку формирования Совета Федерации, рассмотреть становление и развитие порядка формирования Совета Федерации России.

Опыт, полученный при использовании различных способов формирования Совета Федерации, нуждается в пристальном и детальном научном изучении. Практическая ситуация и имеющиеся научные подходы нуждаются в обобщении и оценке, результатом которых могут быть выводы и предложения по совершенствованию порядка формирования, что поможет найти наиболее оптимальный и эффективный вариант порядка формирования «палаты регионов» в нашей стране.

В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.

Степень научной разработанности проблемы. Настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного специального исследования и анализа порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Специальная монографическая литература по данной проблематике отсутствует. Порядок формирования Совета Федерации был объектом исследования многих работ, но не как специальный предмет исследования, а в контексте исследования основного. Различные аспекты формирования верхних палат парламентов освещаются преимущественно в учебной и монографической литературе.

В силу специфики темы диссертации главное внимание было уделено современным отечественным исследованиям, которые касаются всего комплекса вопросов, связанных с порядком формирования Совета Федерации и его эволюцией.

При подготовке диссертации использована современная отечественная юридическая, политическая, публицистическая литература. Среди специалистов, затрагивающих в своих трудах отдельные аспекты проблематики Совета Федерации и порядка его формирования, можно отметить таких авторов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян,

A.C. Автономов, И. А. Алебастрова, К.В. Арановский, М.В. Баглай,

B.В.Балытников, A.A. Безуглов, Л.Ф. Болтенкова, В. Васильев, Н.И.Воробьёв, В.Д. Горобец, В.М. Городецкий, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, Н.П.Ерошкина, С.Е. Заславский, О.Н. Знаменский, И.К. Иванова, Н.М. Касаткина, А.Д. Керимов, Е. Козлова, Е.И. Колюшин, Т.И. Коновалова, И.А.Конюхова, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, Ю.В. Кудрявцева, О.Е.Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, А.П. Любимов, В.В. Маклаков,

A.А.Мишин, A.M. Николаев, Н.Б. Пахоленко, М.В. Прохоров, А.В.Ростовцев, Г.Д. Садовникова, Л.В. Смирнягин, С.А. Солдатов, Б.А. Страшун, Б.Н.Топорнин, В.Е. Усанов, A.M. Федосеев, П.А. Федосов, И.В. Филиппов,

B.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, М.А. Шафир, В.М.Шевырин, В. Шейнис, К.Ф. Шеремет, Е.А. Юртаева, Ю.Ф. Яров.

При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты по смежным темам, защищенным в последние годы: ( Булаков О.Н., Вихарев A.A., Кириченко П.Н., Копцева Ю.В., Пригон М.Н.).

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования Совета Федерации РФ.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, устанавливающие порядок и процедуры формирования Совета Федерации РФ, практика их реализации, а также сложившиеся в науке концепции и имеющиеся теоретические подходы, связанные с проблемами формирования верхних палат парламентов.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционных норм, положений законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики Конституционного суда РФ, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта по формированию верхних палат парламентов, провести комплексное исследование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также выработать практические рекомендации по совершенствованию формирования палаты.

Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:

- выявление причин, вызывающих необходимость образования второй палаты парламента;

- исследование эволюции двухпалатности высших представительных и законодательных органов и порядка их формирования в России;

- определение функциональной роли Совета Федерации в установленных Конституцией Российской Федерации сферах его деятельности;

- исследование и уяснение понятия «порядок формирования» применяемого к Совету Федерации Российской Федерации;

- выявление видов и особенностей способов формирования верхних палат парламентов зарубежных стран;

- исследование и анализ эволюции порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;

- изучение порядка формирования Совета Федерации и анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования палаты;

- раскрытие и анализ основных проблем и пробелов правового регулирования порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;

- разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет одно из первых специальных комплексных исследований, в котором рассматривается порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертантом в процессе написания работы сформулированы несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на защиту.

1. При характеристике порядка формировании Совета Федерации следует отметить, что, во-первых, это совокупность методов и приёмов, с помощью которых обеспечивается участие в формировании Совета Федерации уполномоченных субъектов, образующая своеобразный «стержень» порядка формирования. Во-вторых, это процедуры, обеспечивающие надлежащую реализацию прав и полномочий уполномоченных субъектов, по формированию Совета Федерации. При этом первая характеристика является основной, с помощью которой определяется каким образом достигается формирование Совета Федерации (выборы, формирование по должности, назначение, наследование и др.). Вторая характеристика раскрывает процедуру формирования Совета Федерации, соответствующую тому или иному порядку формирования (стадии и процедуры выборов, образующие избирательный процесс, стадии и процедуры назначения члена Совета Федерации) и, обеспечивая тот или иной порядок формирования, выполняет служебную роль в формировании Совета Федерации.

Порядок формирования Совета Федерации представляет собой совокупность определенных приемов и действий управомоченных субъектов по формированию персонального состава Совета Федерации, совершаемых ими в рамках установленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации правил и процедур.

2. Выбор способа формирования верхних палат представительных и законодательных органов зависит от многих факторов (исторических, политических, экономических, социальных) и стоит в тесной взаимосвязи с назначением и местом в государственном механизме палаты парламента страны. По мнению диссертанта, необходимо указывать, что при формировании верхних палат парламентов в мировой практике используется либо один способ для всего состава палат, либо сочетаются различные способы формирования. И тогда, говоря об основных способах формирования палат, необходимо указывать какие способы используются для формирования всего состава палаты, а какие способы используются лишь для определенной части палаты. Необходимо различать способ формирования верхней палаты парламента (выборный, невыборный, смешанный) и способ замещения мандата депутата (члена) верхней палаты (которых большое множество), что позволит более точно и полно раскрыть классификацию способов формирования верхних палат.

3.Заложенный в Конституции принцип формирования Совета Федерации Российской Федерации содержит некую неясность и неопределенность в его реализации, предопределивший споры о природе представительства, месте, предназначении и роли Совета Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации самоотстранился от принятия решения относительно порядка формирования палаты по существу, косвенно подтвердив наличие внутреннего противоречия, несовершенство положений Конституции Российской Федерации, касающихся порядка формирования Совета Федерации, места Совета Федерации в структуре парламента России, и своего рода незрелость российского федерализма.

4. Рассматривая Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации стоит отметить, что порядок формирования Совета Федерации, за всё время существования палаты парламента России, кардинально менялся трижды и эти изменения являются отражением эволюции российского федерализма. Сегодня можно сказать, что порядок формирования Совета Федерации является смешанным, сочетающим использование двух процедур - непрямых выборов в отношении представителей от законодательных (представительных) органов власти и назначения - от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Федеральный закон, регулирующий порядок формирования Совета Федерации, отличается неурегулированностью многих процедурных вопросов формирования Совета Федерации на федеральном уровне, что привело к росту нормативной базы субъектов РФ по данному вопросу, не всегда соответствующей федеральному. Порядок формирования Совета Федерации должен быть единым и предусматривать одинаковые процедурные правила избрания (назначения) членов Совета Федерации для всех субъектов Российской Федерации. Упорядочить и обеспечить единство процедуры избрания (назначения) членов Совета Федерации возможно путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, внесения в него соответствующих изменений и дополнений.

6. Обосновывается тезис о том, что совершенствование федерального законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, осуществляемое сегодня в условиях незыблемости самих принципов образования палаты, не должно препятствовать дальнейшему поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации.

7. Аргументируется вывод о том, что переход к выборной модели формирования Совета Федерации невозможен без внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. Конституционная конструкция порядка формирования практически исключает участие населения в процессе формирования Совета Федерации. Предлагаемые варианты законодательного перехода к выборной модели формирования палаты, являются скорее демократической ширмой, нежели желанием сформировать Совет Федерации с помощью истинно народных демократических выборов.

8. Представляется, что практическая эффективность перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации без повышения его роли в выполнении задач Федерального Собрания представляется нецелесообразным. Введение прямых выборов членов Совета Федерации потребует изменения их статуса, статуса всей палаты, взаимоотношений её с Государственной Думой. Это потребует расширить полномочия Совета Федерации в сфере законодательства, придать законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента Российской Федерации, акцентировать контрольную функцию Федерального Собрания на Совете Федерации путем усиления его полномочий по парламентскому расследованию.

Переход к прямым выборам членов Совета Федерации должен быть лишь частью реформы палаты, направленной на построение сильной компетентной палаты, способной отражать интересы региональных сообществ граждан Российской Федерации. В случае перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации, необходимо одновременно реализовать указанные предложения, по расширению компетенции Совета Федерации, так как только изменение порядка формирования палаты не даст должного эффекта, без наделения членов Совета Федерации полномочиями, соответствующими их статусу народных избранников.

Практическая значимость работы. Автором предлагаются конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию), направленные на устранения имеющихся противоречий в определении статуса Совета Федерации применительно к порядку его формирования. Сформулированные определения, выводы и рекомендации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе конституционного статуса Совета Федерации, состояния и перспектив развития парламентаризма в России, а также в учебном процессе при чтении курса конституционного права России и соответствующих спецкурсов.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально юридический, обобщения судебной практики и др.

Положения диссертации соотнесены с суждениями, оценками известных авторов, практических работников, политических деятелей, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты.

Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили российские правовые акты - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также отдельные нормативно-правовые акты Российской империи, СССР и РСФСР.

В процессе исследования автором использовалась правоприменительная практика федеральных судов, законопроекты, материалы палат Федерального Собрания, зарубежные источники права.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации использовались автором в практической деятельности при проведении семинарских занятий. Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Российского государственного социального университета. Многие положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора.

Структура диссертации обусловлена целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка нормативной и научной литературы.