Правовая охрана земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.06, кандидат наук Петропавловская, Юлия Сергеевна

• Петропавловская, Юлия Сергеевна
• кандидат наук
• 2016

Оглавление диссертации кандидат наук Петропавловская, Юлия Сергеевна

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и общая характеристика правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности

§ 1. Развитие правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности

§ 2. Понятие и особенности правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности

Глава 2. Правовое регулирование охраны земель при их использовании как средства производства в хозяйственной деятельности

§ 1. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия сельскохозяйственной и мелиоративной деятельности

§ 2. Правовые меры охраны земель при осуществлении лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности

Глава 3. Правовое регулирование охраны земель при их использовании как пространственного базиса для осуществления хозяйственной деятельности

§ 1. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия промышленной деятельности

§ 2. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия транспортной

деятельности

§ 3. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия строительной деятельности

Заключение

Список нормативных правовых актов и иных официальных документов

Библиография

Приложение: проект требований к охране земель и земельных участков от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовая охрана земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности»

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования.

Земля - один из важнейших компонентов природной среды. Негативные изменения состояния земли (ее загрязнение, деградация, опустынивание, снижение плодородия, засоление, подтопление и проч.), происходящие под воздействием промышленной, строительной, сельскохозяйственной, горнодобывающей и иной хозяйственной деятельности, ведут к ухудшению качества окружающей среды и всех ее компонентов (лесов и иного растительного мира, животного мира, водных объектов, атмосферного воздуха и др.).

В период существования Советского Союза было реализовано немало масштабных хозяйственных проектов (строительство крупных гидроузлов, оросительных каналов, распашка целинных земель, осушение болот и проч.), которые не имели значительного экономического эффекта, но привели к ухудшению, деградации и выводу из оборота огромных массивов ценных земель сельскохозяйственного и иного назначения. В государственной политике рассматриваемого периода не учитывались возможные негативные последствия такой деятельности, а немногочисленные правовые требования по охране земель часто игнорировались.

Начавшаяся в постсоветский период (1990-ые гг.) и продолжающаяся до настоящего времени земельная реформа имеет основной целью изменение земельно-имущественных и земельно-управленческих отношений. Регулирование земельных отношений в части охраны земель в ходе земельной реформы не претерпело существенных изменений по сравнению с законодательством советского периода. Несмотря на ухудшение состояния земель под воздействием хозяйственной деятельности, отмечаемое в последние десятилетия, в земельном и ином законодательстве нормы об охране земель и сейчас являются преимущественно декларативными ввиду отсутствия их

конкретизации в иных нормативных правовых актах и (или) нормативных документах.

Если по состоянию на 2013 г. количество нарушенных земель в России исчислялось 995 тыс. га1, то в 2014 г. оно составило уже 1057,1 тыс. га. В Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2014 году» сделан вывод, что данный показатель имеет стойкую тенденцию к медленному увеличению2.

Добыча 1 млн. тонн железной руды приводит к нарушению от 10 до 65 га земель, марганцевой руды от 75 до 600 га, угля - от 2,5 до 45 га, руды для производства минеральных удобрений - от 20 до 100 га. земель . Происходит неуклонное сокращение особо ценных сельскохозяйственных земель и земель, занятых лесами, природными ландшафтами4, иных земель, при использовании которых установлены запреты или ограничения на осуществление хозяйственной деятельности.

Одной из причин наличия значительных площадей нарушенных земель в Российской Федерации следует признать недостаточность, фрагментарность, неконкретность и бессистемность, как правовых норм, так и технических требований по охране земель в процессе хозяйственной деятельности. К числу пробелов законодательства можно отнести отсутствие требований об обосновании площадей земель, предоставляемых для определенных видов хозяйственной деятельности, в т.ч. при проведении государственной экологической экспертизы.

Официальный сайт Росстата. URL: www.fedstat.ru/indicator/38129.

2 См.: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/b27/gosdoklad 2015.pdf

См.: стенограмма заседания секции Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии "Экологическая безопасность» от 24.02.2014 // URL: http://zmdosie.ru/resursy/prochie/3913-problemy-rekultivatsii.

4 См.: дисс. исс. на соиск. уч. степени к.ю.н. Евдокимовой Т.В. «Правовая охрана эстетических свойств ландшафтов». Москва. 2011

Указанные недостатки не способствуют выполнению субъектами хозяйственной деятельности общих требований законодательства об охране земель.

Содержание требований по охране земель должно различаться не только в зависимости от вида хозяйственной деятельности, но и в зависимости от стадии ее осуществления. Технические, инженерные, организационные и иные мероприятия по предотвращению и сокращению негативного воздействия на земли могут соответствовать поставленной цели, если необходимость их осуществления и применения будет признаваться субъектами хозяйственной деятельности как необходимая составляющая любых производственных процессов. Достигнуть такого эффекта можно только при условии создания системы правовых и технических норм и нормативов, устанавливающих требования к отдельным видам и стадиям хозяйственной деятельности, различным производственным процессам, используемым технике, оборудованию, веществам в целях предотвращения и снижения негативного воздействия на земли, ликвидации последствий такого воздействия.

Технические требования должны соответствовать современному уровню развития науки и техники в различных отраслях производственной деятельности, а также климатическим, ландшафтным и иным условиям использования земель.

В связи с этим одной из основных задач в области охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности является модернизация и систематизация технических требований в рамках соответствующих нормативных документов, обязательных к применению в силу прямых указаний правовых норм. Эти требования должны иметь адресный, конкретный, непротиворечивый характер и быть понятными, как для исполняющих их лиц, так и для лиц, проверяющих их соблюдение в порядке государственного надзора. Технические требования и содержащие их

документы необходимо гармонизировать не только с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в рассматриваемой сфере, но и с техническими регламентами, устанавливающими требования к продукции и сопряженными с ее производством процессами в целях охраны окружающей среды, в т.ч. земель.

Сказанное выше свидетельствует об актуальности проблемы совершенствования правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Отдельные вопросы, исследуемые в работе, ранее затрагивались в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук Агафонова В.Б. «Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика» (2014 г.), Крассова О.И. «Право лесопользования в СССР» (1991 г.), в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Козырь О.М. «Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве от загрязнения пестицидами» (1985 г.), Крассовой Г.Н. «Правовая охрана окружающей природной среды при орошении и осушении земель» (1989 г.), Краюшкиной Е.Г. «Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования» (1997 г), Сивакова О.В. «Стандарты в системе правового регулирования охраны природы в СССР» (1984 г.), Шестаковой О.Г. «Правовое регулирование и охрана земель в Москве и Санкт-Петербурге» (2009 г.), Иващука И.С. «Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения» (2012 г.), Пышьевой Е.С. «Правовое регулирование мелиорации земель» (2015 г.), Кошовской В.С. «Правовая охрана окружающей среды при транспортировке нефти» (2016 г.), Широбокова

А.С. «Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды» (2008 г.).

Проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного и иного назначения также рассматривались в трудах Галиновской Е.А.,5 Ивановой С.В.6, Корневой Н.Н., Фадеева А.А.7, Калинина Г.И.8, Крассова О.И.9, Земляковой Г.Л., Самончик О.А., Устюковой В.В.10, Хаустова Д.В.11 и других.

В перечисленных работах исследования проводились преимущественно в связи с анализом порядка предоставления земельных участков из земель различного целевого назначения и видов разрешенного использования, изменения и прекращения прав на них и т.п.

Специальных исследований всего комплекса правовых проблем охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности не предпринималось.

Ряд вопросов, рассмотренных в настоящей диссертации, ранее не были предметом научных правовых исследований, в частности: содержание понятия правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности; особенности правового регулирования охраны земель при

5 См.: Галиновская Е.А. дисс. исс. «Правовое регулирование использования земельных участков в крестьянском (фермерском) хозяйстве», М. 1995. «Направления развития земельного законодательства: новые тенденции и преемственность»// Хозяйство и право. 2015. № 1, 2.

6 См.: Иванова С.В. Охрана земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2012. N 1. С. 34 - 37.

См.: Корнева Н.Н., Фадеев А.А. Планирование мероприятий по охране и рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2010. N 1(2). С. 36.

8См.: Калинин Г.И. Негативные последствия отмены минимально установленного срока аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения//Экологическое право. 2014. N 4. С. 9 - 11.

9 См.: Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. N 6. С. 2 - 8.

10 См.: Землякова Г.Л., Самончик О.А., Устюкова В.В. Конституционные основы земельного и аграрного права // Государство и право. 2014. № 1.

11 См.: Хаустов Д.В. Актуальные проблемы правового регулирования экологической экспертизы на современном этапе // Экологическое право. 2012. N 4. С. 43 - 44, 48.

осуществлении различных видов хозяйственной деятельности; правовые меры охраны земель при предоставлении земельных участков для отдельных видов хозяйственной деятельности, соотношение функций экологического управления и управления в области использования земель при осуществлении хозяйственной деятельности и др.

Объектом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности, акты технического регулирования, устанавливающие требования к хозяйственной деятельности, нормативные документы по охране земель, материалы судебной и иной правоприменительной практики, а также правовая и иная специальная научная литература.

Предметом исследования является взаимодействие правовых норм об охране земель с правовыми и иными нормами, устанавливающими требования к порядку осуществления хозяйственной деятельности, связанной с негативным воздействием на земли.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы и приемы научного познания: логический, системный, сравнительный, метод анализа и синтеза, аналогии и индукции, а также технико-юридический, историко-правовой и сравнительно-правовой анализ.

Теоретическую основу работы составляют труды по вопросам теории права С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, А.В.Малько, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкина, а также труды ведущих ученых в области экологического и земельного права: Г. А. Аксененка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Н.М. Заславской, И.А. Игнатьевой, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, О.И. Крассова,

Н.Г.Нарышевой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, В.В.Устюковой и других.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Целью исследования является выявление возможных и оптимальных путей развития правового регулирования отношений по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности, определение как общих требований по охране земель, так и специальных требований, относящихся к отдельным видам хозяйственной деятельности, для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и минимизации негативного воздействия хозяйственной деятельности на земли.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач: анализ истории развития правового регулирования отношений по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности в советский период и до настоящего времени;

исследование существующих требований по охране земель, по предотвращению и снижению негативного воздействия хозяйственной деятельности на земли и их правовой природы;

анализ соотношения правовых, технических и иных требований по охране земель, установленных применительно к отдельным видам хозяйственной деятельности;

выявление недостатков, пробелов и иных проблем правового регулирования отношений по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности;

разработка предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности в целях повышения его эффективности.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

Теоретическая значимость работы состоит в научных результатах, полученных на основе системного анализа актов земельного, экологического, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, о градостроительной деятельности, о промышленной безопасности, иного законодательства, а также актов технического регулирования и нормативных документов по вопросам охраны земель.

В работе выявлены теоретические и правоприменительные проблемы, влияющие на эффективность охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности, и сформулированы предложения по совершенствованию земельного и иного законодательства в целях его приведения в соответствие с современными экологическими потребностями.

В связи с рассмотрением в диссертации не только правовых, но и естественнонаучных аспектов проблемы охраны земель от негативного воздействия, работа может быть использована для преподавания учебных дисциплин эколого-правового профиля, как по специальности «Юриспруденция», так и по иным образовательным специальностям (естественнонаучным, экономическим, техническим и проч.).

Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования и полученных результатов, являются материалы деятельности органов государственной власти, материалы судебной практики, государственные доклады о состоянии окружающей среды и о состоянии земель, сообщения, размещенные на официальных сайтах государственных органов, документы международных организаций, общественных экологических объединений, размещенные в средствах массовой информации и в сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование, посвященное проблемам правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Правовая охрана земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности представляет собой совокупность: 1) императивных правовых норм (запрещающих, обязывающих) и взаимосвязанных с ними технических норм, устанавливающих требования к производственным процессам с целью предотвращения, минимизации такого воздействия и восстановления надлежащего состояния земель; 2) правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность за невыполнение установленных требований и порядок ее применения; 3) правовых норм, экономически стимулирующих к соблюдению требований об охране земель (стр. 48-49, 56, 93-95).

2. К основным особенностям правового регулирования охраны земель относятся: 1) отсутствие или бланкетный характер норм об охране земель при регулировании отдельных видов хозяйственной деятельности (стр. 27, 56-59); 2) признание земель сельскохозяйственного назначения основным объектом охраны и недостаточность мер по охране земель иных категорий (стр. 32-33, 41); 3) преобладание правовых мер по восстановлению нарушенного состояния земель при практически полном отсутствии правовых мер по предупреждению и снижению негативного воздействия на земли в процессе хозяйственной деятельности (стр. стр. 33, 43); 4) подмена правового регулирования охраны земель техническим регулированием в рамках стандартов и иных нормативных документов (стр. 32, 93). Перечисленные особенности характерны как для советского, так и для современного этапов правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

3. Под хозяйственной деятельностью, оказывающей негативное воздействие на землю, понимается деятельность юридических и физических лиц по производству продукции (работ, услуг), в которой земля выступает в качестве пространственного базиса и (или) основного средства производства, осуществляемая с нарушением установленных для нее требований или в

отсутствие таких требований и повлекшая ухудшение состояния земель (их загрязнение, деградацию, снижение плодородия и проч.) либо создавшая реальную угрозу такого ухудшения в будущем (стр. 77). Негативное воздействие на земли не является противоправным, если оно составляет неотъемлемую часть отдельных производственных процессов (в строительной, горнодобывающей, мелиоративной и иной деятельности), связанных с временным нарушением земель, и при условии последующего восстановления их надлежащего состояния (стр. 77).

4. Объектами негативного воздействия в рассматриваемых правоотношениях могут выступать как земельные участки, принадлежащие субъектам хозяйственной деятельности на любом предусмотренном законом праве (собственности, аренды и пр.), так и сопредельные земельные участки и (или) земли, в пределах которых не образованы земельные участки. В последних случаях нарушаются не только требования об охране земель, но и права собственников и иных правообладателей земельных участков (земель), которые подвергаются негативному воздействию чужой хозяйственной деятельности (стр. 61-62, 72-75).

5. Условием эффективного применения правовых норм об охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности является их достаточная детализация и систематизация, как в нормативных правовых актах, так и в нормативных документах, утвержденных в установленном порядке. Преимущественно бланкетное закрепление норм-требований об охране земель свидетельствует о необходимости принятия специального нормативного правового акта, а также взаимосвязанных с ним нормативных документов, устанавливающих правовые, организационные, технические и иные требования к производственным процессам в целях предотвращения или минимизации их негативного воздействия на земли (стр. 43, 48, 59, 67-68).

6. Отмеченные изъяны правового регулирования затрудняют привлечение юридических и физических лиц к ответственности за невыполнение требований по охране земель. Однако отсутствие конкретных требований по охране земель применительно к отдельным видам деятельности не может рассматриваться как основание для освобождения субъектов этой деятельности от юридической ответственности за наступившие негативные последствия (загрязнение, деградация, подтопление, засоление земель и проч.). Субъекты хозяйственной деятельности вправе принимать и реализовывать свои собственные локальные акты, стандарты, программы и иные документы, предусматривающие меры по охране земель, а также использовать в указанных целях международные стандарты, зарубежные аналоги (наилучшие существующие практики) и иные, допускаемые законом источники регулирования (стр. 75 - 77).

7. Правовые и связанные с ними технические требования по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности необходимо конкретизировать и систематизировать применительно:

- к отдельным видам деятельности (сельскохозяйственной, горнодобывающей, строительной, мелиоративной, лесозаготовительной, деятельности по размещению отходов и пр.);

- к отдельным стадиям ее осуществления (размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и выводу из эксплуатации объектов этой деятельности);

- к географическим, климатическим, ландшафтным и иным природным условиям осуществления указанной деятельности;

- к землям отдельных категорий (сельскохозяйственного назначения, промышленности и иного специального назначения, лесного фонда, населенных пунктов и пр.);

Правовые нормы об охране земель, структурированные с учетом всех перечисленных выше особенностей ведения хозяйственной деятельности, должны найти отражение в Главе II «Охрана земель» Земельного кодекса РФ (стр. 77-79, 94, 95, 150, 174, 184).

8. Правовые и взаимосвязанные с ними технические нормы о рекультивации земель необходимо закрепить не только в качестве меры по устранению негативных последствий хозяйственной деятельности, но и в качестве неотъемлемого элемента этой деятельности на различных стадиях ее осуществления. Представляется целесообразным предусмотреть в законодательстве меры государственной поддержки и иные меры экономического стимулирования рекультивации земель, нарушенных в результате чужой, в том числе прошлой хозяйственной деятельности (51, 71, 129).

Глава 1. Понятие и общая характеристика правовой охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности §1. Развитие правового регулирования в сфере охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

Увеличение негативного воздействия на земли является не только результатом интенсификации промышленности, сельского хозяйства, использования природных ресурсов, но и следствием несоблюдения установленных требований по охране земель в процессе указанной деятельности, либо отсутствия таких требований в законодательстве и актах технического регулирования.

В начале ХХ века негативное воздействие на земли не рассматривалось как самостоятельная сфера правового регулирования. В советский период правовое регулирование земельных отношений отражало потребности государства в

эффективном использовании земли как пространственного базиса и как средства производства в сельском и лесном хозяйстве. В рассматриваемой период государство выполняло не только нормотворческую, но и хозяйственную функцию, являясь монопольным собственником земли, объектов осуществляемой на ней хозяйственной деятельности, а также основным организатором этой деятельности.

Положения одного из первых актов советской власти - Декрета «О земле»12 - фактически признавали основной целью использования земель получение наибольшего количества продукции с единицы земельной площади в сельском хозяйстве, размещение средств производства на земельных участках,

13

соответствующих по размеру установленным нормативам и т.п.

Идея нормирования использования земель нашла отражение в Земельном кодексе РСФСР 1922 года14, однако, при этом преследовались не столько цели их эффективного использования в определенных видах хозяйственной деятельности, сколько цели обеспечения социально-экономического равенства сельскохозяйственных производителей и иных субъектов. Нормы об охране земель от воздействия различных видов хозяйственной деятельности Земельным кодексом РСФСР 1922 г. не были предусмотрены.

В конце 20-х - начале 30-х гг. в ряде постановлений ЦИК СССР и СНК СССР были предусмотрены льготы в виде освобождения от единого сельскохозяйственного налога, стимулирующие землепользователей к проведению мелиоративных и иных мероприятий по улучшению земель.15

Требования к отдельным видам хозяйственной деятельности, а точнее говоря, к продукции и порядку ее производства, устанавливались не

12 Принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917// «СУ РСФСР». 1917. N 1. ст. 3.

13

См.: Земельное право. Под ред. Н.Д. Казанцева и A.A. Рускола. М.// Государственное издательство юридической литературы. 1949. С.13.

14 «СУ РСФСР».1922. N 68. ст. 901.

15 См, например: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 2 апреля 1927 г. «Положение о едином сельскохозяйственном налоге», Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 29 марта 1931 г. «Положение о едином сельскохозяйственном налоге на 1931 год» и др.

нормативными правовыми актами, а преимущественно общесоюзными стандартами (ОСТ). Работы по стандартизации начались после создания в 1925 г. Комитета по стандартизации.16 В 1932 году решением Совнаркома СССР при отраслевых наркоматах (тяжелой, металлургической, легкой промышленности и др.) были образованы ведомственные комитеты по стандартизации. К началу

17

1941 году в стране действовало более 6000 государственных стандартов .

Государством, как основным инициатором и участником хозяйственной деятельности, ставилась задача унификации требований к ее осуществлению. Однако в стандартах того периода практически отсутствовала регламентация производственных процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, а немногочисленные требования в данной области носили скорее декларативный характер.

Все это происходило на фоне реализации в СССР крупнейших народнохозяйственных проектов, отрицательные последствия которых для состояния окружающей среды, в том числе для земель, ощущаются до настоящего времени.

К числу таких проектов относится, например, строительство каскада гидроузлов на Волге в период 1930-х гг. После ввода в эксплуатацию Рыбинского и Угличского водохранилищ, затопивших огромные площади лугов, ученый-ботаник А.П. Шенников в одной из своих статей констатировал

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Петропавловская, Юлия Сергеевна, 2016 год

использовании .

Вместе с тем, понятие «нормативные документы в области охраны окружающей среды» является новым для российского законодательства. Подразумеваемые в Законе нормативные документы еще не разработаны и не приняты, в силу чего любые ссылки на них фактически предполагают использование существующих источников нормативно-технического регулирования, многие из которых не отвечают в содержательном плане положениям ст. 29 Закона об охране окружающей среды».

Воплощение идеи, заложенной в ст. 29 Закона, предполагает длительную работу по созданию и введению в действие системы нормативных документов, базирующихся на современных естественнонаучных представлениях и технических решениях в сфере охраны окружающей среды, ее отдельных компонентов, включая земли.

Однако федеральное законодательство не исключает, но даже предполагает право субъектов хозяйственной деятельности принимать, внедрять и контролировать свои собственные локальные акты, направленные на предупреждение и (или) минимизацию негативного воздействия соответствующей деятельности на используемые ими земельные участки. Формами локального нормотворчества субъектов хозяйственной деятельности могут быть внутренние правила охраны земель, стандарты организаций, планы природоохранных мероприятий, программы экологического развития и иные документы, предусматривающие меры по охране земель. Законодательство также допускает использование в указанных целях международных стандартов, зарубежных аналогов (наилучших существующих практик) и иных, не запрещаемых законодательством источников регулирования.

147 Примером реализации содержания единого документа может являться содержание Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире// СЗ РФ. 24.04.1995. N 17. ст. 1462.

Снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на земли возможно путем установления санитарно-защитных зон объектов хозяйственной деятельности. Во многих научных трудах процесс установления

148

таких зон обозначается термином «зонирование» .

Как утверждает А.С. Широбоков, показатели (размеры) этих зон могут рассматриваться как нормативы лишь номинально, поскольку они определяют площади территорий, в пределах которых не может быть обеспечено соблюдение нормативов качества окружающей среды.

Специфика требований к различным видам хозяйственной деятельности отражается и в различных параметрах санитарно-защитных зон, необходимых для ее осуществления. Отведение таким зонам только технической функции является неверным, поскольку установление зоны сопряжено с возникновением обязанностей по ее благоустройству и озеленению, что, в свою очередь, обеспечивает охрану земель и иных компонентов природной среды от негативного воздействия объекта хозяйственной деятельности.

Таким образом, под хозяйственной деятельностью, оказывающей негативное воздействие на землю, понимается деятельность юридических и физических лиц по производству продукции (работ, услуг), в которой земля выступает в качестве пространственного базиса и (или) основного средства производства, осуществляемая с нарушением установленных для нее требований или в отсутствие таких требований и повлекшая ухудшение состояния земель (их загрязнение, деградацию, снижение плодородия и проч.) либо создавшая реальную угрозу такого ухудшения в будущем.

Негативное воздействие на земли не будет признаваться противоправным, если оно является неотъемлемой частью отдельных производственных процессов (при строительной, горнодобывающей,

148

См.: Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы: Учебное пособие для вузов / Т. Лялев, С. Кушлев, М. Шювегешь и др. Под ред. В.В. Петрова. М.: Высш. шк., 1990. С. 134.

мелиоративной и иной деятельности), связанных с временным нарушением земель, и при условии последующего восстановления земель путем их рекультивации.

Негативное воздействие на окружающую среду, в т.ч. на земли оказывает не хозяйственная деятельность в целом, а отдельные производственные, технологические и иные процессы, приемы, способы ее осуществления на различных стадиях этой деятельности.

В законодательстве и в эколого-правовой доктрине традиционно выделяется несколько последовательных стадий всего цикла хозяйственной деятельности: 1) размещение, т.е. определение места ее осуществления в будущем, включая выбор земельного участка; 2) проектирование объекта хозяйственной деятельности, если осуществление этой деятельности требует разработки и утверждения проектной документации; 3) строительство объекта хозяйственной деятельности, если эта деятельность сопряжена с необходимостью возведения объектов капитального строительства; 4) ввод в эксплуатацию объекта хозяйственной деятельности после завершения его строительства; 5) осуществление хозяйственной деятельности определенного вида (эксплуатация объекта хозяйственной деятельности); 6) завершение хозяйственной деятельности и вывод из эксплуатации объекта хозяйственной деятельности путем его ликвидации или консервации.

Так, Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ149 предусматривает следующие стадии хозяйственного освоения земельного участка для целей строительства: планирование, проектирование (инженерные изыскания и архитектурно-строительное проектирование), строительство, а применительно к уже имеющимся объектам - реконструкция или капитальный ремонт.

149 СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). ст. 16.

Несмотря на то, что в законодательстве отсутствует определение такого понятия, как стадия хозяйственной деятельности, Закон об охране окружающей среды дифференцирует экологические требования к хозяйственной деятельности в целом и к ее отдельным видам в зависимости от стадии ее осуществления: размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, вывод из эксплуатации объектов такой деятельности. Однако отсутствие легальных определений перечисленных стадий, например, понятия «размещение объекта хозяйственной деятельности», нередко порождает ошибки при расчете площади земель, необходимых для использования на различных стадиях хозяйственной деятельности, особенно если при этом используются здания и сооружения. Применительно к стадии размещения объекта хозяйственной деятельности это подтверждается и судебной практикой150.

В статье 42 ЗК РФ в ряду обязанностей правообладателей земельных участков установлена обязанность своевременно приступить к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами. Действующее законодательство не раскрывает содержание понятия «освоение земельного участка» и, в тоже время, разделяет два понятия - «освоение земельного участка» и «использование земельного участка». С учетом положений ЗК РФ под «освоением земельного участка» следует понимать подготовительный этап, предшествующий началу использования земельного участка, в том числе все изыскательские работы, результаты которых будут учитываться на стадии проектирования объекта хозяйственной деятельности.

Предлагается под размещением объекта (определением места осуществления хозяйственной деятельности) понимать действия субъекта этой

150 См.: Постановление Десятого Арбитражного апелляционного суда от 23.09.2016 по делу № А41-17647/16; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.08.2016 по делу № А75-12731/2015

деятельности, иных лиц по выбору земельного участка (участков) с соблюдением требований земельного и иного законодательства, с учетом целевого назначения земель, разрешенного использования земельных участков, а также особенностей конкретного вида хозяйственной деятельности, с обоснованием необходимой площади земельного участка (участков).

Каждой из стадий хозяйственной деятельности присущи свои особенности воздействия на компоненты природной среды, включая земли, с учетом которых и следует определять и законодательно закреплять меры по ограничению и снижению такого воздействия. Так, на стадиях размещения и проектирования объекта хозяйственной деятельности отсутствует такой вид негативного воздействия, как загрязнение земель, но ошибки, допущенные на этих стадиях, могут привести к его возникновению в будущем, например, при строительстве, эксплуатации объекта или при его выводе из эксплуатации.

Одним из возможных способов снижения негативного воздействия на земли является нормирование площади земель, предоставляемых для определенных видов хозяйственной деятельности. Сфера применения нормирования использования земель в настоящее время существенно сократилась, этот правовой инструмент практически исключен из земельного законодательства. Нормирование используется, в частности, при предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства, где его целями является устойчивое развитие городов и рациональное использование селитебных территорий.

В литературе уже высказывалось мнение, что нормирование в сфере использования земель является по своей сути разновидностью экологического нормирования151. Одним из видов экологических нормативов являются нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды,

151 См.: В.В. Петров «Экологическое право» учебник. М.: изд. «Бек». 1995. с. 423

устанавливающие предельно допустимые объемы (количество) изъятия природных ресурсов в целях предотвращения деградации природных объектов и экологических систем, в том числе и в процессе хозяйственной деятельности (ст. 26 Закона об охране окружающей среды).

При размещении объекта хозяйственной деятельности изъятия земель, как одного из природных компонентов, в материальном смысле не происходит, но изменение их целевого назначения и разрешенного использования может повлечь снижение их качественного состояния (например, перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности), что следует расценивать как негативное воздействие.

Способами предупреждения и сокращения такого воздействия может стать не только нормирование, т.е. обоснованное ограничение площадей предоставляемых земельных участков, но и экономическое стимулирование субъектов хозяйственной деятельности к минимизации площадей используемых ими земель путем применения дифференцированных ставок земельного налога, арендной платы, иных экономико-правовых мер.

Мнения о необходимости регулирования площади земель для осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности, придерживается М.М. Бринчук, утверждая, что «применительно к земельным ресурсам в контексте нормирования встает задача нормирования предоставления земельных участков для строительства промышленных и иных объектов»152.

С ним можно согласиться, поскольку именно на стадии строительства, равно как и в процессе последующей эксплуатации возникает ряд негативных изменений в состоянии земель. Расчет необходимых площадей земельных участков должен осуществляться еще при принятии решения о размещении объекта хозяйственной деятельности с учетом результатов ОВОС, включающих и оценку будущего воздействия на земли.

См.: там же

В приложении к ранее действовавшему «Положению об оценке

153

воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» (1994 г.) содержался конкретный перечень видов деятельности или объектов, в отношении которых должна была проводиться процедура ОВОС. В действующем законодательстве154 предусмотрен учет материалов ОВОС при анализе обосновывающей документации хозяйственной деятельности, подлежащей экологической экспертизе в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе», однако, обоснование площади земельного участка (участков), необходимого для такой деятельности, не предусмотрено. Этот вопрос оставлен на усмотрение либо субъекта такой деятельности, либо органов публичной власти, уполномоченных на предоставление земельных участков.

Исключения составляют положения законодательства о нормировании размеров земельных участков для размещения линейных объектов. Так, Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации»155 предусмотрен учет при обосновании площади земель, предназначенных для размещения автомобильных дорог, положений Постановления Правительства РФ «О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса»156.

Ограничения размеров земельного участка (участков) предусмотрены в случаях, когда планируется использовать земли особо охраняемых природных территорий, лесные земли из состава земель лесного фонда. В иных случаях

153

См.: Приказ Минприроды РФ от 18.07.1994 N 222 «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации»/Зарегистрирован в Минюсте РФ 22.09.1994 // Российские вести. N 233. 08.12.1994.

154 См.: Приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».// Российская газета, 1 сентября 2000 г., № 170.

155 См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2007, N 46, ст. 5553.

156 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2009 г. N 717 «О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса» // СЗ РФ. 2009. N 37. ст. 4414.

требования к размерам земельного участка (участков), на котором планируется осуществлять хозяйственную деятельность, зависят от содержания проектной документации будущего объекта (ч. 3 ст. 88 ЗК РФ). Окончательный расчет площади земельного участка (участков) производится на стадии проектирования объекта хозяйственной деятельности.

Таким образом, положения действующего законодательства не имеют целью ограничение площади земельных участков, предоставляемых для использования в хозяйственной деятельности. Методы расчета площади земель зависят от вида хозяйственной деятельности и содержатся преимущественно в нормативных документах, что не способствует созданию единой правовой конструкции, обеспечивающей минимально возможное негативное воздействие на земли.

На стадии проектирования указанных объектов (зданий, строений, сооружений) негативного воздействия на земли, как такового не оказывается, однако несоблюдение требований к площади и организации территории земельного участка (участков), на котором будет осуществляться производственная деятельность, может иметь такие последствия в будущем, на стадии эксплуатации.

Требования по нормированию размеров земельных участков для различных видов хозяйственной деятельности, которые должны учитываться как при размещении, так и при проектировании таких объектов, рассредоточены в нормативных документах различной отраслевой принадлежности: строительных нормах и правилах (СНиПы), санитарных нормах и правилах (СанПиНы), национальных стандартах (ГОСТы), правилах безопасности эксплуатации отдельных видов объектов хозяйственной деятельности и т.п.

Таким образом, часть требований к нормированию площади земель, используемых для различных видов хозяйственной деятельности, содержится в

федеральном законодательстве, а часть - в нормативных документах, ряд из

157

которых являются обязательными к применению .

Однако большинство требований, содержащихся в указанных нормативных документах, не учитывают современного уровня развития технологий, методов и способов ведения производственной деятельности и показателей наилучших доступных технологий (далее - НДТ). Отсутствие единообразного подхода к нормированию размеров земельных участков в зависимости от вида и стадии хозяйственной деятельности не способствует решению проблемы предотвращения такого воздействия и создает условия для ее усугубления в будущем.

На стадии проектирования объекта хозяйственной деятельности решается вопрос о будущих технических, технологических, экологических и иных параметрах этой деятельности, в т.ч. о применении НДТ. Примечательно, что ведущая роль в выборе указанных параметров предоставлена субъекту хозяйственной деятельности.

Одним из основных критериев для признания технологии НДТ является минимальное, с учетом современных достижений науки и техники, потребление природных ресурсов в расчете на единицу производимой

158

продукции (работ, услуг), что подчеркивалось Т.В. Петровой . Этот критерий может быть полностью отнесен и к площади земельного участка (участков), используемого в хозяйственной деятельности.

К областям применения НДТ уже отнесен целый ряд видов деятельности, в частности: добыча и обогащение железных руд, производство чугуна, стали и

157

См.: Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»// СЗ РФ. N 2. 12.01.2015. ст. 465.

158 См.: Т.В. Петрова. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики // Экологическое право. 2016. N 3. С. 29 - 34.

ферросплавов, производство изделий дальнейшего передела черных металлов; добыча и обогащение руд цветных металлов, производство цветных металлов; добыча нефти и природного газа; производство кокса и нефтепродуктов, переработка природного газа; производство электрической и тепловой энергии через сжигание топлива; размещение, утилизация и обезвреживание отходов; разведение свиней, сельскохозяйственной птицы; производство пищевых продуктов, молочной продукции; очистка сточных вод с использованием централизованных систем водоотведения и многие другие159.

Показатели воздействия на окружающую среду для различных НДТ устанавливаются в официальных нормативных документах - информационно-технических справочниках по НДТ160, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии с Законом об охране окружающей среды. Указанные показатели касаются таких видов воздействия, как выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, отходы производства и энергопотребление. Несмотря на то, что показатели воздействия на земли прямо не предусмотрены в данных справочниках, при внедрении и

159

Распоряжение Правительства РФ от 24.12.2014 N 2674-р «Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий» (ред. от 07.07.2016) // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть III). Ст. 399, постановление Правительства РФ от 23.12.2014 № 1458 «О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям» // СЗ РФ. 2015. N 1 (часть II). Ст. 253.

160 См., например, Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 1-2015 "Производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона" Приказ Росстандарта от 15 декабря 2015 г. № 1571; Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 2-2015 "Производство аммиака, минеральных удобрений и неорганических кислот» Приказ Росстандарта от 15 декабря 2015 г. № 1572.; Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 3-2015 "Производство меди". Приказ Росстандарта от 15 декабря 2015 г. № 1573; .Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 4-2015 "Производство керамических изделий". Приказ Росстандарта от 15 декабря 2015 г. № 1574; Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 5-2015 "Производство стекла". Приказ Росстандарта от 15 декабря 2015 г. № 1575; Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 62015 "Производство цемента". Приказ Росстандарта от 15 декабря 2015 г. № 1576./ http://www.gost.ru/wps/portal

применении НДТ обеспечивается снижение совокупной нагрузки на окружающую среду, а, следовательно, и на земли.

Решение о внедрении и применении НДТ может приниматься, как на стадии проектирования вновь создаваемого объекта хозяйственной деятельности, так и на стадии эксплуатации уже существующего, в случае его реконструкции или перепрофилирования.

Одной из гарантий соответствия проектной документации требованиям законодательства о снижении негативного воздействия на окружающую среду (в том числе на земли) является проведение ОВОС и государственной экологической экспертизы намечаемой хозяйственной деятельности, обязательность которой предусмотрена для отдельных объектов хозяйственной деятельности Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст. 1, 11, 12).

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ161 расширен перечень объектов экологической экспертизы, указанных в ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе». Начиная с 2018 г. предусмотрено проведение экологической экспертизы для объектов I категории (оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду), относящихся к областям применения НДТ. Представляется целесообразным распространить требование об обязательности экологической экспертизы и на объекты II категории (оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду).

Как следует из ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе», при ее проведении ставится задача установления соответствия документации экологическим требованиям, содержащимся в технических регламентах и в законодательстве об охране окружающей среды. Названный Закон необоснованно сужает круг возможных источников экологических требований,

161 СЗ РФ. 28.07.2014. N 30 (Часть I). ст. 4220.

не упоминая иное, например, земельное законодательство, а также нормативные документы, федеральные нормы и правила в области охраны окружающей среды, принятие и применение которых предусмотрено ст. 29 ФЗ «Об охране окружающей среды».

В связи с этим предлагается дополнить ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ162, ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе» положениями о необходимости установления соответствия объекта экологической экспертизы экологическим требованиям иного, в т.ч. земельного законодательства, нормативных документов, федеральных норм и правил в области охраны окружающей среды.

Градостроительным кодексом РФ и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами установлены требования к проектной документации объектов хозяйственной деятельности. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87163 обязательной частью проектной документации является перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия проектируемого объекта на окружающую среду (в том числе на земли). В перечне мероприятий по охране земель необходимо учитывать отраслевую принадлежность, сложность и параметры объекта хозяйственной деятельности. Проектная документация в этой части должна базироваться не только на требованиях законодательства и актов технического регулирования (технических регламентах и проч.), но и на специальных нормативных документах в области охраны окружающей среды.

Соответствующее дополнение предлагается внести в п. 25 (абз. 6 пп. «б») «Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

162 См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ, 2005, N 1 (ч. I), ст. 16.

163 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" // СЗ РФ, 2008, N 8, ст. 744.

Следует также согласиться с предложением О.И. Крассова дополнить ч. 3 ст. 51 ГрК РФ нормой, запрещающей выдавать разрешения на строительство при отсутствии утвержденного в установленном порядке проекта

164

рекультивации земель .

На стадии строительства объекта хозяйственной деятельности негативное воздействие на земли чаще всего проявляется в виде их загрязнения отходами строительства, использования земель для несанкционированного накопления отходов и хранения строительных материалов.

Законодательство не преследует экологических целей при регулировании сроков завершения строительства, но фактически установление этих сроков на стадии проектирования, а также введение налоговых дискриминаций (повышенных ставок земельного налога) при их несоблюдении, способствует уменьшению негативного воздействия на земли и имеет положительный экологический эффект. Аналогичный подход к установлению размеров ставок платы используется при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и предоставленных для жилищного строительства165.

Несоблюдение сроков строительства может быть связано с продлением сроков действия договора о развитии застроенной территории. Несмотря на императивные положения законодательства о сроках освоения таких территорий, судебная практика идет по пути допустимости продления сроков,

164 См.: Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель//Экологическое право. 2012. N 6. С. 2 - 8.

165 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 30. ст. 3821.

что, в свою очередь, увеличивает риск негативных последствий строительной деятельности для земель населенных пунктов166.

Большинство требований, относящихся к стадии строительства объектов хозяйственной деятельности, рассредоточены в нормативных документах, детализирующих их в зависимости от назначения объектов. В связи со значительным объемом таких документов, достаточно сложно выделить в них блок требований, непосредственно относящихся к охране земель, что, в свою очередь, затрудняет применение мер ответственности за нарушения правил охраны земель. Для решения этой проблемы следует конкретизировать и систематизировать требования об охране земель, установив их перечень в рамках нормативных документов, применяемых на стадии строительства.

При вводе объекта в эксплуатацию осуществляется проверка выполнения утвержденной проектной документации, в том числе выполнение в процессе строительства мероприятий по охране земель, их рекультивации, а также выполнение благоустройства территории в соответствии с утвержденными проектами.

Стадии проектирования и строительства характерны только для тех видов хозяйственной деятельности, осуществление которых предполагает использование объектов капитального строительства - зданий, строений и сооружений. Некоторые виды производственной деятельности, например сельскохозяйственная (растениеводство), лесозаготовительная и т.п., как правило, не требуют сооружения указанных объектов.

Наибольший объем существующих правовых и технических требований по охране земель относится к стадии эксплуатации объектов хозяйственной деятельности (или стадии осуществления такой деятельности без использования объектов капитального строительства). Более подробно

166 См. Ю.С. Петропавловская, В.В. Михольская. Существенные условия договора развития застроенных территорий/Имущественные отношения в РФ. 2015 № 12.

требования по охране земель от негативного воздействия на стадии эксплуатации объектов хозяйственной деятельности рассматриваются во второй и третьей главах настоящего исследования.

Стадия вывода объекта из эксплуатации может заключаться либо в ликвидации объекта хозяйственной деятельности как объекта недвижимости, как имущественного комплекса с прекращением (или сохранением) соответствующих прав на земельный участок, на котором он был расположен, либо в консервации объекта. В действующем законодательстве нет детальных эколого-правовых требований относительно порядка ликвидации, консервации объектов, приведения земельных участков в состояние, пригодное для их дальнейшего использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, требований по устранению вреда, причиненного предыдущей хозяйственной деятельностью и исключению ее дальнейшего негативного воздействия, в том числе на сопредельные земли и на иные компоненты природной среды.

При ликвидации объекта хозяйственной деятельности как имущественного комплекса и объекта недвижимости его правообладатель должен разработать и осуществить мероприятия по восстановлению нарушенного состояния природной среды. Предусмотрено восстановление нарушенных земель, в том числе путем рекультивации в целях обеспечения их соответствия той категории земель и тому виду разрешенного использования земельного участка, которые были установлены до принятия решения о размещении данного объекта хозяйственной деятельности. Несоблюдение этих требований рассматривается как административное правонарушение.

Однако эти положения невыполнимы, когда восстановление земель до состояния, существовавшего до начала хозяйственной деятельности, невозможно по объективным причинам. Примером может служить изменение

категории земель лесного фонда на земли промышленности, размещение отходов производства на бывших землях сельскохозяйственного назначения167.

Нормы, опосредованно регулирующие отношения по ликвидации объектов производственного назначения, содержатся в ГрК РФ, но понятие «ликвидация объекта» в нем не применяется.

Другой способ окончания хозяйственной деятельности заключается в консервации объекта (объектов), которые использовались при ее осуществлении, например, консервация зданий производственного назначения, нефтяных скважин и т.п.

Актами федерального законодательства экологические требования к консервации объектов хозяйственной деятельности практически не предусмотрены, за исключением общих положений ст. 39 Закона об охране окружающей среды. Технические, организационные и иные требования к консервации отдельных объектов хозяйственной деятельности установлены подзаконными нормативными правовыми актами, например, «Правилами проведения консервации объекта капитального строительства»168, «Правилами консервации и ликвидации гидротехнического сооружения»169, «Требованиями к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию

170

горных выработок и первичную переработку минерального сырья» .

167 См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.03.2015 по делу № А41-28804/14

168 Постановление Правительства РФ от 30.09.2011 N 802 "Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства"// СЗ РФ. 2011, N 41 (ч. 2), ст.

5739

169

Постановление Правительства РФ от 20.10.2014 N 1081 "Об утверждении Правил

консервации и ликвидации гидротехнического сооружения"// СЗ РФ. 2014, N 43, ст. 5916

170

Приказ Минприроды РФ от 25.06.2010 N 218 "Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 10.08.2010 N 18104) // "Российская газета", N 183, 18.08.2010

Однако перечисленные нормативные правовые акты либо вообще игнорируют экологические требования, в т. ч. в части предотвращения негативного воздействия на земли, либо содержат общие положения о необходимости рекультивации земель.

Представляется целесообразным включить в предмет регулирования законодательства о градостроительной деятельности (ст. 2 ГрК РФ) отношения в сфере ликвидации и консервации объектов капитального строительства, а также предусмотреть обязательность подготовки проектной документации мероприятий по ликвидации и консервации производственных объектов. Следует также дополнить земельное законодательство нормами, гарантирующими соблюдение требований по охране земель на стадии вывода объектов хозяйственной деятельности из эксплуатации путем их консервации.

Статья 39 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность перепрофилирования хозяйственной деятельности на конкретном объекте. Понятие «перепрофилирование» не имеет легального определения, однако, исходя из смысла норм действующего законодательства, можно сделать вывод, что под ним подразумевается такое изменение вида хозяйственной деятельности, при котором уровень негативного воздействия на окружающую среду, в т.ч. на земли не возрастает. Перепрофилирование не влияет на характер земельных отношений в части целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Изменение вида хозяйственной деятельности происходит в пределах тех видов деятельности, которые допускаются для данного земельного участка.

Необходимо установление конкретных ограничений и запретов без отсылки к иным, в том числе нормативным документам, с учетом мер по

сохранению земель при их использовании в отдельных видах хозяйственной

171

деятельности .

В результате проведенного анализа нормативных правовых актов и нормативных документов в сфере охраны земель, можно выделить следующие группы норм:

- императивные правовые нормы (запрещающие, обязывающие), предусматривающие меры по охране земель безотносительно к конкретным видам хозяйственной деятельности и стадиям ее осуществления, (ст. 12, 13, 42, 45, 54, 56, 79 и др. ЗК РФ), а также безотносительно к категориям земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

- технические, процедурные и иные нормы, обязательные к применению в силу указания правовых норм и устанавливающие требования к производственным и другим процессам и стадиям хозяйственной деятельности в целях предотвращения или снижения ее негативного воздействия на земли (например, требования по обустройству промышленных площадок, мест накопления отходов, запреты на применение определенных веществ и пр.);

- правовые нормы, предусматривающие применение мер юридической ответственности за невыполнение правовых и (или) технических требований по охране земель, которое привело или может привести к наступлению негативных изменений в состоянии земель (загрязнение, засоление, заболачивание, деградация и др.);

- правовые нормы, направленные на предупреждение или минимизацию негативного воздействия на земли планируемой или осуществляемой хозяйственной деятельности (ОВОС, экологическая экспертиза, внедрение наилучших доступных технологий и др.)

171 Аналогичный подход применен в ФЗ от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире»// СЗ РФ. 24.04.1995. N 7.ст. 1462 .

- правовые нормы, экономически побуждающие субъектов хозяйственной деятельности к выполнению правовых и технических требований по охране и восстановлению земель.

Исходя из этого, правовую охрану земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности можно определить как совокупность следующих норм: 1) правовых и технических норм-требований по охране земель в процессе хозяйственной деятельности, адресованных субъектам этой деятельности; 2) правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность этих субъектов за нарушение установленных требований и порядок ее применения; 3) правовых норм, экономически стимулирующих к минимизации негативного воздействия на земли и восстановлению их надлежащего состояния.

Отмеченный выше бланкетный способ закрепления правовых требований по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности не обеспечивает их эффективной реализации. Конкретизирующие их технические требования к отдельным видам и стадиям хозяйственной деятельности изложены бессистемно и рассредоточены в многочисленных нормативных документах. Нередко такие требования ошибочно включаются в несоответствующие их назначению стадии хозяйственной деятельности. Все это существенно затрудняет практическое выполнение требований по охране земель субъектами хозяйственной деятельности.

В целях совершенствования правового регулирования охраны земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности необходимо:

- закрепление в актах земельного, экологического законодательства, законодательства, регулирующего отдельные виды хозяйственной деятельности, правовых норм, регламентирующих охрану земель: 1) применительно к отдельным видам хозяйственной деятельности (горнодобывающей, строительной, мелиоративной, лесозаготовительной и

проч.); 2) применительно к отдельным стадиям ее осуществления, включая размещение, проектирование, строительство, эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов этой деятельности; 3) с учетом различий в целевом назначении земель и в установленном разрешенном использовании земельных участков; 4) применительно к географическим, климатическим, ландшафтным и иным природным условиям осуществления хозяйственной деятельности;

- установление технических норм (правил), корреспондирующих названным выше правовым нормам и регламентирующих практические меры по охране земель в процессе хозяйственной деятельности применительно к отдельным видам и стадиям осуществления этой деятельности;

- расширение и конкретизация санкций за несоблюдение правовых и взаимосвязанных с ними технических норм об охране земель от негативного воздействия отдельных видов хозяйственной деятельности;

- предоставление субъектам Российской Федерации полномочий по введению дополнительным мер по охране земель и по установлению требований более жестких, чем это предусмотрено федеральными нормативными правовыми актами.

Правовые требования по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности необходимо систематизировать в Главе II «Охрана земель» Земельного кодекса РФ и конкретизировать а рамках специального подзаконного нормативного правового акта.

Глава 2. Правовое регулирование охраны земель при их использовании как средства производства в хозяйственной деятельности

В настоящей Главе рассматриваются проблемы правового регулирования охраны земель при осуществлении тех видов хозяйственной деятельности, в которых земля используется в качестве основного средства производства и которые оказывают наиболее существенное негативное воздействие на ее состояние. Понятие «земля как средство производства» широко используется не только в научной литературе, но и в законодательстве. Например, ЗК РФ (пп. 1 п.1 ст. 1) регулирует земельные отношения, исходя из представлений о земле, как о природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Федеральный закон «О

172

землеустройстве» предусматривает оценку качества земель «...в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.» (ст. 12).

Наименования видов хозяйственной деятельности приводятся в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014173.

§1. Правовые меры охраны земель от негативного воздействия сельскохозяйственной и мелиоративной деятельности.

В литературе под сельскохозяйственной деятельностью подразумевается любая деятельность сельскохозяйственных организаций и граждан, связанная с

174

производством продовольствия .

172

Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ «О землеустройстве» (с изм. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2001. N 26. ст. 2582.

173 Утв. приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст// Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). № 21. 30.05.2014.

174

См. например: Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. -СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 315

В Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (ст.4) сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в

175

том числе оказание соответствующих услуг.

В доктрине земельного права к сельскохозяйственной деятельности относится деятельность, при осуществлении которой земля используется как средство производства не только продовольствия, но и сырья для обрабатывающей промышленности176.

Негативные последствия сельскохозяйственной деятельности проявляются в виде водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, загрязнения химическими веществами, биогенного загрязнения, зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями. Как отмечается в «Стратегии устойчивого развития

177

сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» (п. 7), «за 1995 - 2013 годы площадь сельскохозяйственных угодий земель всех категорий уменьшилась на 1,8 млн. га, площадь пашни - на 8,7 млн. га. Основные причины сокращения сельскохозяйственных угодий -неудовлетворительное финансовое положение сельскохозяйственных товаропроизводителей, что ведет к отказу от предоставленных земель, перевод земель в другие категории под застройку в пригородных районах, недостаточность мероприятий по мелиорации и восстановлению плодородия почв.»

175

Федеральный закон от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (с изм. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2007, N 1 (1 ч.), ст. 27

176 См.: Земельное право России: учебник. Под ред. В.В. Петрова. М.: Зерцало. 1998. С. 144, Землякова Г.Л., Самончик О.А., Устюкова В.В. Конституционные основы земельного и аграрного права // Государство и право. 2014. № 1. С. 63-73.

17 Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2015 N 151 -р «Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» // 2015, N 6, ст. 1014.

Исходя из широкого понимания правовой охраны земель от негативного воздействия сельскохозяйственной деятельности к числу требований в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения можно отнести положения земельного законодательства об ограничении использования сельскохозяйственных угодий для целей, не связанных с сельскохозяйственной деятельностью (ст. 78 ЗК РФ, ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель

178

сельскохозяйственного назначения» ).

Но исчерпывающий перечень видов сельскохозяйственной деятельности, при которых обеспечивается исключительно целевое использование сельскохозяйственных угодий, в действующем законодательстве отсутствует. Практически это создает возможность для изменения вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий в связи с возведением объектов

179

капитального строительства , а, следовательно, и к утрате значения земельного участка как средства производства в сельском хозяйстве.

Как отмечается в научных исследованиях, «ситуация, когда в стране за последние четверть века выбыло из хозяйственного использования около 50 млн. га сельскохозяйственных земель, и этот процесс продолжает развиваться

нарастающими темпами, свидетельствует о серьезных изъянах в надлежащем

180

регулировании этой сферы реальной экономики.» Следует также согласиться с мнением, что «экологический фактор, связанный с охраной земель при осуществлении сельскохозяйственной деятельности, не играет существенной роли в ее регулировании, приоритетными являются экономические интересы

178 СЗ РФ. 29.07.2002. № 30. ст. 3018.

179

См. подробнее: Нарышева Н.Г. Проблемы установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения //

Экологическое право. 2016. N 2. С. 13 - 14.

180

Румянцев Ф.П., Коноплева Т.Д. Обеспечит ли новый Закон исполнение Послания Президента Российской Федерации об изъятии неиспользуемых сельскохозяйственных земель? // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 9. С. 89 - 94.

сельскохозяйственных товаропроизводителей при использовании

181

производственного потенциала закрепленных за ними земель» .

Правовое регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения осуществляется нормами ЗК РФ, федеральных законов «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.

Земли, пригодные для такого использования, признаются в соответствии со ст. 1 ЗК РФ особо ценными землями, и для их охраны должны применяться дополнительные требования, направленные на сохранение их площадей и улучшение их качества. В ст. 13 ЗК РФ под улучшением качества земель сельскохозяйственного назначения понимается повышение тех показателей, которые позволят увеличить количество производимой продукции. Данные положения аналогичны подходам, характерным для законодательства советского периода, которым посвящена Глава I данного исследования.

Как показывает анализ судебной практики, наибольшее количество споров в области правовой охраны данных земель возникает в связи с их

неиспользованием, что влечет снижение их плодородия и зарастание сорными

182

растениями . Исследователи этой проблемы отмечают, что «масштабы забрасывания самой ценной категории земель .. оказались беспрецедентными

183

для мировой практики аграрного производства»

В соответствии со ст. 8 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» правообладатели земельных участков обязаны, в числе прочего, осуществлять

181

См.: Корнева Н.Н., Фадеев А.А. Планирование мероприятий по охране и рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2010. N 1(2). С. 36, Иванова С.В. Охрана земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2012. N 1. С. 34.

182 См: Постановление Верховного Суда РФ от 27.02.2015 № 307-АД14-3013 по делу № А56-61028/2013

183 Румянцев Ф.П., Коноплева Т.Д., там же.

производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия этих земель с соблюдением норм и правил в области обеспечения плодородия.

Как следует из «ГОСТ 16265-89. Земледелие. Термины и определения»,184 под сорными растениями понимаются дикорастущие растения, обитающие на сельскохозяйственных угодьях, снижающие урожай сельскохозяйственных культур и ухудшающие его качество, способные поглощать воду и питательные вещества раньше, чем культурные растения, создающие очаги распространения болезней и вредителей растений. Выявление фактов зарастания земельных участков сорной и древесной растительностью производится путем визуального осмотра земельного участка.

Принуждение субъектов, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность, к использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием обеспечивается посредством установления обязанностей по их надлежащему использованию и мер административного воздействия. В ряду последних необходимо отметить

185

положения Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 354-ФЗ, в соответствии с которым ст. 8.8 КоАП РФ была дополнена частью 2.1., предусматривающей административную ответственность в виде штрафа за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению в течение 1 года с момента возникновения права собственности.

Нередко причиной несвоевременного освоения сельскохозяйственных земель является необходимость их рекультивации, проведение которой требует

184

Утв. постановлением Государственного комитета СССР по управлению качеством продукции и стандартам от 25.12.89 № 4093

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятии земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. N 27 (часть II). ст. 4287

значительных затрат. Эти затраты учитываются при исчислении некоторых налогов. Согласно ст. 254 (п. 7) части второй Налогового кодекса РФ к материальным расходам, учитываемым при налогообложении прибыли организаций приравниваются расходы на рекультивацию земель и иные природоохранные мероприятия. Указанные положения ст. 254 применяются и при определении объекта налогообложения по единому сельскохозяйственному налогу (пп. 5 п. 2 ст. 346.5 НК РФ). Вместе с тем, механизм зачета расходов на рекультивацию земель не используется при исчислении и уплате земельного налога.

Применение рекультивации как меры восстановления нарушенных земель предполагает предварительную оценку соотношения расходов на ее проведение, убытков, возникающих в связи с потерями сельскохозяйственного производства, а также будущей экономической выгоды от улучшения качества земель. Проблемы регулирования расходов на восстановление земель были

186 187

предметом исследования Н.Г. Нарышевой и Е.Е. Борисовой . Позиция

судов по данному вопросу является устойчивой, о чем свидетельствуют

188

материалы судебной практики .

Рекультивации подлежат и сельскохозяйственные земли, нарушенные при ликвидации последствий загрязнения (п. 3, 5, 6 Основных положений о

186 См.: Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва. 1998.

187 См.: Борисова Е.Е. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда

окружающей природной среде. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва. 2002.

188

Например, в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 04.12.2014 № Ф05-13216/2014 сформулирована следующая позиция: «закон не предусматривает оснований для зачета понесенных нарушителем затрат по ликвидации последствий в саму сумму ущерба, поскольку такая сумма ущерба в силу Закона определяется самостоятельно по факту затрат именно на восстановление нарушенного состояния, а не непосредственно на ликвидацию последствий нанесенного вреда, либо по установленным Законом таксам и методикам исчисления размера вреда».

рекультивации земель ). Перечень расходов, входящих в состав затрат на рекультивацию земель, установлен в п. 7 названных Основных положений. К ним, в частности, относится осуществление проектно-изыскательских работ, в т.ч. почвенных и других полевых обследований, лабораторных анализов, картографирование и прочие работы, предусмотренные проектом рекультивации, в зависимости от характера нарушения земель и дальнейшего использования рекультивированных участков.

Одним из общих требований земельного законодательства является обязанность субъектов сельскохозяйственной деятельности по обеспечению рационального использования земель (ст. 12 ЗК РФ). В контексте данного исследования необходимо рассмотреть соотношение требований по рациональному использованию земель и по охране земель от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

Как отмечается в научных исследованиях, рациональное использование земель в его современном понимании предполагает внедрение ресурсосберегающих, экологически обоснованных технологий возделывания земель, минимизацию применения минеральных удобрений и пр.190.

Еще одним фактором, характеризующим воздействие сельскохозяйственной деятельности на земли, является срок их использования одним и тем же лицом. М.А. Третьякова отмечает, что срок аренды земельного

189

189 Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы. Утв. Приказом Минприроды РФ № 525 от 22 декабря 1995 г. // БНА ФОИВ. № 4. 1996.

190 См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузом. М.: БЕК. 1995. С. 14.; Ибрагимов К.Х. Современные проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 70, Иванова С.В. Охрана земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2012. N 1. С. 34 - 37; Кислов А.В. Агроэкологические и технологические основы рационального использования земель на Южном Урале // Известия ОГАУ. 2008. N 3(19). С. 9; Т.В. Петрова. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики. Экологическое право. 2016. № 3. С. 31.

участка из земель сельскохозяйственного назначения связан с отраслевыми особенностями производства сельскохозяйственной продукции191.

В действующем законодательстве не предусмотрены минимальные сроки аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. По мнению некоторых авторов, отсутствие таких сроков может привести к ухудшению состояния сельскохозяйственных угодий по причине отсутствия у

192

арендаторов интереса в повышении их плодородия . В то же время принцип свободы договора, установленный гражданским законодательством, дает арендатору право на собственное усмотрение в вопросе сроков аренды.

Рациональное использование земель предполагает их надлежащее использование в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. «Классификатором видов разрешенного использования

193

земельных участков» установлены следующие виды сельскохозяйственного использования земель: выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур; выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур; выращивание льна и конопли; овощеводство; садоводство; животноводство; скотоводство; звероводство; птицеводство; свиноводство; пчеловодство; научное обеспечение сельского хозяйства и др. Вместе с тем, понятие «надлежащее использование земель» нуждается в правовой конкретизации в ЗК РФ.

191 См.: Третьякова М.А. Бухгалтерский и налоговый учет аренды земель сельскохозяйственного назначения // Бухучет в сельском хозяйстве. 2012. N 2. С. 38 - 44.

192

См: Козлов Д.В. Совокупный (комплексный) правовой режим земельных участков: монография. // ПС Гарант, 2012., Калинин Г.И. «Негативные последствия отмены минимально установленного срока аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения» / «Экологическое право». 2014. № 4.

193

Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (ред. от 30.09.2015) Зарегистрировано в Минюсте России 08.09.2014 N 33995 // Российская газета", N 217. 24.09.2014.

Выявление фактов ненадлежащего использования земель при осуществлении сельскохозяйственной деятельности является одной из задач государственного земельного надзора. Однако ее реализация осложняется в связи с отсутствием детальных требований по охране земель применительно к перечисленным видам сельскохозяйственного использования земель. Согласно данным «Государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды в 2014 году», проверки загрязнения земель и почв в результате сельскохозяйственной деятельности проводятся выборочно, на территориях отдельных субъектов РФ194.

В ЗК РФ (ст. 13) повышение плодородия земель рассматривается как одна из основных целей их охраны. Законом о государственном регулировании обеспечения плодородия земель (ст. 1) плодородие земель сельскохозяйственного назначения определено как способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Меры по обеспечению плодородия земель устанавливаются специальными нормами и правилами, которые могут быть отнесены к нормативным документам в области охраны окружающей среды, предусмотренным ст. 29 Закона об охране окружающей среды.

Загрязнение земель сельскохозяйственного назначения характеризуется превышением ПДК химических, в т.ч. радиоактивных веществ и микроорганизмов в верхнем слое почвы, что создает не только угрозу загрязнения иных компонентов природной среды, но и опасно для здоровья человека, употребляющего произведенные на таких землях продукты питания.

194 См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2014 году. С. 25. URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/3f1/doklad_2014.pdf

Поэтому требования к качеству земель и почв, используемых в сельскохозяйственном производстве, устанавливаются не только земельным и экологическим, но и санитарным законодательством, в частности, Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»195 и Положением о

196

государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании.196

Требования к предельно допустимым концентрациям вредных веществ содержатся, например, в «СанПиН 2.1.7.1287-03. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы, санитарная охрана почвы.

197

Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы».

В случае использования земель сельскохозяйственного назначения для иных видов деятельности земельное законодательство требует приведения таких земель в состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования по завершении этой деятельности. Основным способом восстановления нарушенных сельскохозяйственных земель является их рекультивация, требования к которой определены «Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя

198

почвы» .

Однако Основными положениями не конкретизированы требования к содержанию проектов рекультивации земель в зависимости от характера

195 СЗ РФ. 05.04.1999. № 14. ст. 1650.

196 См.: Постановление Правительства РФ от 24.07.2000 № 554 «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» // СЗ РФ. 31.07.2000. N 31. ст. 3295.

197

Утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17.04.2003 № 53 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 29. 21.07.2003.

198 См.: Приказ Минприроды РФ и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. N 525/67 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 4. 1996.

предыдущей деятельности, в силу осуществления которой возникла необходимость рекультивации.

Проведенная рекультивация земель сельскохозяйственного назначения признается надлежащей в случае соответствия ее результатов требованиям о ПДК химических веществ в почвах, установленных санитарно-гигиеническими требованиями и нормативами.

Представляется, что в отношении отдельных видов деятельности, оказывающих существенное влияние на концентрацию вредных веществ в почвах, в целях обеспечения единообразного подхода к требованиям по их количественному содержанию должны использоваться соответствующие методики, а также должен быть установлен порядок их разработки и утверждения.

На необходимость единообразия при стандартизации в области охраны окружающей среды от загрязнения пестицидами указывает О.М. Козырь.199

В качестве примера такой методики можно привести приказ Министерства природных ресурсов РФ от 12 сентября 2002 г. № 574 «Об утверждении Временных рекомендаций по разработке и введению в действие нормативов допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ» 200.

Как негативное воздействие на сельскохозяйственные угодья следует рассматривать их использование для размещения объектов капитального строительства, т.е. в качестве пространственного базиса. Данные объекты необходимы, например, для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, для содержания скота и пр. Минимизация негативного воздействия

199 См.: О.М. Козырь. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве от загрязнения пестицидами. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва. 1985.

200 Природно-ресурсные ведомости. № 39. 2002.

в указанном случае обеспечивается за счет оптимизации застройки и ее компактности.

Соответствующие рекомендации содержатся в некоторых нормативных документах, например, в «Своде правил. СП 19.13330.2011. Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий. Актуализированная редакция СНиП 11-97-76* 201».

Положения указанного нормативного документа относятся к стадии проектирования объекта сельскохозяйственной деятельности. Представляется целесообразным предусмотреть в нормативных документах по охране земель аналогичные положения по минимизации негативного воздействия на земли для иных стадий и видов сельскохозяйственной деятельности.

В отсутствии единого нормативного документа по охране земель источником требований в рассматриваемой сфере становятся нормативные правовые акты иной отраслевой принадлежности. Так, значительный массив таких требований к стадиям и видам сельскохозяйственной деятельности сосредоточен в Правилах по охране труда в сельском хозяйстве.202

Ряд положений указанных Правил могут одновременно рассматриваться как меры по охране земель. К их числу относятся требования по охране труда при возделывании, уборке и послеуборочной обработке продукции растениеводства, по уходу за сельскохозяйственными животными и птицей, при осуществлении мелиоративных работ, при очистке сточных вод, первичной переработке сельскохозяйственной продукции.

При проектировании объектов сельскохозяйственной деятельности основные требования сводятся к наличию в составе проектной документации очистных сооружений, а также объектов, обеспечивающих своевременное

201 Утв. приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 № 788 // М.: Минрегион России. 2011.

202

Утв. приказом Минтруда России от 25.02.2016 № 76н. // http://www.pravo.gov.ru. 30.03.2016.

удаление, обезвреживание и захоронение отходов производства (п. 525 Правил по охране труда в сельском хозяйстве).

В рамках проектной документации должны предусматриваться устройства не только для сбора биологических отходов, но и для их утилизации и уничтожения. Если такие устройства не были предусмотрены при замкнутом цикле хранения, то на стадии эксплуатации это может привести к загрязнению земель биологическими отходами, особенно при ведении животноводства.

Требования к использованию сельскохозяйственной техники в части предотвращения попадания химических веществ на землю, установленные техническим регламентом Таможенного союза «О безопасности сельскохозяйственных и лесохозяйственных тракторов и прицепов к ним» (ТР

203

ТС 031/2012) , также можно охарактеризовать как направленные на снижение негативного воздействия на земли сельскохозяйственного назначения. Аналогичные технические требования содержатся и в названных Правилах по охране труда в сельском хозяйстве.

Направленным на предотвращение загрязнения сельскохозяйственных земель можно считать требование о герметизации технологического оборудования (п. 119 Правил) для исключения попадания горюче-смазочных материалов, технических масел на поверхность земли. При использовании сельскохозяйственной техники должна обеспечиваться своевременная очистка ее отдельных улов и деталей (радиаторов двигателей, валов битеров, соломонабивателей, транспортеров и подборщиков, шнеков и т.д.).

Однако вышеуказанными правилами не отмечена необходимость производить такую очистку на специальных площадках, а также складировать продукты очистки в специальных местах хранения. Незавершенность нормативного регулирования создает угрозу загрязнения земель при осуществлении уборочных работ.

203 http://www.tsouz.ru. 20.07.2012

Положения п. 131 Правил касаются соблюдения технологий по возделыванию сельскохозяйственных культур. К их числу относятся, например, размеры колеи колесных сельскохозяйственных тракторов при выполнении отдельных видов работ (п. 133).

Внесение в почву минеральных удобрений должно производиться исключительно на основании заранее разработанной технологии и маршрутов, утвержденных руководителем работ (п. 181). Тара, в которой содержались удобрения, должна уничтожаться на специальных площадках, а использованные полиэтиленовые мешки и оболочки мягких контейнеров из-под минеральных удобрений надлежит собирать в специально отведенном месте (п.188).

При обработке земли жидкими удобрениями не должно допускаться их подтекание в шланговых соединениях, уплотнениях насоса и крана (п.189). При повреждении (разрыве) устройств для распыления удобрений работу необходимо прекратить (п. 193).

Рассматриваемые Правила не содержат положений о ликвидации допущенного в процессе проведения сельскохозяйственных работ загрязнения земли (почвы), поскольку это не связано с задачами охраны труда.

Безусловную угрозу для состояния земель представляют химические средства защиты растений (пестициды и др.). При их применении должны соблюдаться требования о безопасном обращении с этими веществами, установленные Федеральным законом от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»204, а также СанПиН 1.2.2584-10. «Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний,

204 СЗ РФ. 1997. № 29. ст. 3510.

хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов.»205

При использовании пестицидов способом воздушного распыления, технические средства, а также площадки их хранения (в том числе аэродромы) должны обеспечиваться специально оборудованными приемниками сточных вод, образующихся в процессе мойки воздушных судов и оборудования, в целях обезвреживания от загрязнений (п. 269 Правил).

При проектировании объектов животноводства должны быть предусмотрены меры по своевременному сбору, удалению, обезвреживанию и захоронению биологических отходов (п. 524).

Содержание сельскохозяйственных животных и птицы не должны сопровождаться загрязнением окружающей среды, в т.ч. земель и почв вредными веществами в концентрациях, превышающих ПДУ (п.525), при пастбищном содержании доставка животных до мест обработки должна осуществляться по скотопрогонам (п. 536). Однако по понятным причинам в Правилах отсутствуют требования к обустройству скотопрогонов, что влечет серьезное нарушение земель, используемых для таких целей.

К мерам по охране земель, предусмотренных данными Правилами, можно также отнести производственный контроль (постоянный, периодический и

оперативный). 206

Перечисленные положения Правил не имеют целью снижение негативного воздействия на земли в процессе сельскохозяйственной деятельности, однако фактически отчасти решают и эту проблему.

Статьей 28.1 Закона об охране окружающей среды предусмотрено применение наилучших доступных технологий (НДТ), в том числе и в сфере

205 Утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2010 г. № 17 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 22. 31.05.2010.

206 См.: п. 24 Правил охраны труда в сельском хозяйстве.

сельскохозяйственной деятельности. При решении вопроса о признании той или иной технологии сельскохозяйственного производства наилучшей доступной, необходимо учитывать агрофизические свойства и уровень плодородия почв. Например, в полузасушливых районах применяется обработка земель культиваторами, посев проводят на дно глубоких борозд, поскольку гребни и борозды препятствуют ветровой эрозии, уменьшают сток воды и накапливают влагу.207

Основным способом повышения плодородия земель (почв), используемых в сельскохозяйственной деятельности, является их мелиорация.

Отношения, возникающие при проведении мелиоративных работ,

208

регулируются Федеральным законом «О мелиорации земель» (далее - Закон о мелиорации), Законом об охране окружающей среды, ЗК РФ, ЛК РФ и иным законодательством об охране и использовании земель.

Проводить мелиорацию необходимо с учетом требований о её комплексности, систематичности и последовательности209. В практике применения Закона о мелиорации встречаются споры, связанные с попытками изменения разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, путем отнесения расположенных на них оросительных систем к объектам недвижимости, оборот которых регулируется нормами гражданского права.

207 См.: Л.В. Юшкевич, А.Г. Щитов, И.А. Корчагина, О.В. Скоморощенко. Влияние систем обработки почвы и средств интенсификации на урожайность яровой пшеницы в южной лесостепи Западной Сибири. // Вестник Алтайского государственного аграрного университета № 1 (99). 2013. С. 20-22.

208 СЗ РФ. 15.01.1996. N 3. ст. 142.

209См.: Д.Н. Прянишников. Агрохимия: учебник. М.—Л.:Сельхозиздат, 1934. С.399; В.В. Докучаев «Наши степи - прежде и теперь» М.: Сельхозгиз, 1954, С. 10; Пышьева Е. С. Правовое регулирование мелиорации земель. Дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2015. С. 17-25, и т. д.

Однако судами при рассмотрении споров о признании права собственности на оросительные системы, как объекты гражданских прав, была выработана однозначная позиция, согласно которой мелиоративная система не признается самостоятельным объектом правоотношений, так как создается для повышения качественных характеристик сельскохозяйственных земель и не имеет самостоятельного функционального назначения вне земельных отношений210.

В.В.Петров подчеркивал, что при отсутствии научно обоснованного проведения мелиоративных работ причиняется вред окружающей природной среде.211

Негативное воздействие на земли при проведении мелиоративной деятельности, осуществляемой без технико-экономического обоснования и согласования с уполномоченными органами, проявляется в ухудшении качественных показателей плодородия земель, их окислении, заболачивании и т.д.

Согласно статье 25 Закона о мелиорации данная деятельность проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.

При разработке стандартов по строительству мелиоративных систем должны учитываться положения ГОСТ 17.5.3.04-83 «Охрана природы. Земли.

Общие требования к рекультивации земель», ГОСТ 17.5.3.05-84 «Охрана

212

природы. Рекультивация земель. Общие требования к землеванию» , а также

213

«СН 474-75. Нормы отвода земель для мелиоративных каналов» .

210 См.: п. 6 раздела III Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 (2016), постановление Президиума ВАС РФ от 17.01.2012 N 4777/08 по делу N А56-31923/2006

211 См. В.В. Петров «Экологическое право России». М.: БЕК.1995. С. 426.

212 См.: Стандарт объединения строителей «Мелиоративные системы и сооружения. Разработан СТО НОСТРОЙ 2.33.20 - 2011».

213 утв. Постановлением Госстроя СССР 14.07.1975 N 120// М.: Стройиздат. 1976.

Земельный кодекс РФ закрепляет положение, согласно которому внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям (ч. 3 ст. 13).

Субъектам, осуществляющим мелиоративную деятельность, при планировании такой деятельности необходимо использовать минимальные площади земель исходя из учета типа почвы в зависимости от географических и рельефных характеристик.

В целях предотвращения негативного воздействия на земли приняты «Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных

214

гидротехнических сооружений» , являющиеся нормативным документом,

Л 1 с

что подтверждается письмом Минюста РФ от 27.07.1998 № 4964-ВЭ .

Правила предписывают проводить паспортизацию оросительных систем и учет орошаемых земель. Однако длительное отсутствие в законодательстве 1990-х гг. мер юридической ответственности за несоблюдение данных требований привело к разрушению оросительных систем и к таким негативным последствиям, как заболачивание и подтопление земель. Позже в КоАП РФ появилась нормы (ст. 7.14., 7.33. ч. 1 ст. 8.7 и др.), предусматривающие административные штрафы за нарушения при строительстве и эксплуатации мелиоративных систем.

В 2016 г. Красногорским отделом Государственного административно-технического надзора Московской области по фактам подтоплений было возбуждено 9 дел об административных правонарушениях, общая сумма штрафов составила 64 тыс. руб. В результате принятых мер было устранено 25

214 Утв. Минсельхозпродом РФ 26.05.1998// М. Минсельхозпрод РФ. 1998.

215 См.: «Экономика и жизнь». № 32. 1998.

подтоплений, в местах, где подтопление имело постоянный характер, была построена ливневая канализация216.

Часто сами собственники мелиорированных земельных участков не предпринимают мер к надлежащему содержанию мелиоративных систем и даже скрывают их наличие, не отражая их в бухгалтерских и иных документах в качестве имущества. Применение административных штрафов не способно кардинально изменить эту ситуацию, поскольку ремонт и содержание мелиоративных систем требуют затрат, несоизмеримых с размерами административных штрафов. Как указывает Е.С. Пышьева, стимулировать интерес пользователей мелиорируемых или мелиорированных земель к поддержанию надлежащего состояния мелиоративных систем могло бы применение налоговых льгот с учетом затрат на строительство, реконструкцию

217

или обслуживание мелиоративных систем .

Другой причиной негативного воздействия на земли при эксплуатации мелиоративных систем является их устаревшая конструкция. Многие из существующих оросительных систем, по данным исследований, имеют низкий коэффициент полезного действия - 0,50—0,55. Это означает, что около половины забираемой для орошения воды в процессе доставки ее на поля теряется на испарение, фильтрацию, утечку по техническим причинам через

сооружения и др. , что может привести не только к подтоплению близлежащих к

218

орошаемым земель (богарных), но и к их засолению . Важное значение для предотвращения таких воздействий имеет правильное установление поливных норм, сроков поливов и обеспечение своевременного отвода промывных вод, а также качество вод, используемых для орошения.

216 См.: http://gatn.mosreg.ru/multimedia/novosti/ .

217

См.: Пышьева Е. С. Правовое регулирование мелиорации земель. Дисс. ... канд. юр. н. М. 2015.

218 См.: Справочник по экологии// URL: http://ru-ecology.info/term/2493/

Таким образом, с учетом анализа нормативных правовых актов и нормативных документов можно прийти к следующим выводам.

Требования по охране земель от негативного воздействия сельскохозяйственной деятельности рассредоточены в нормативных правовых актах и нормативных документах, регулирующих не только земельные, но иные (например, трудовые) отношения, что создает проблемы правоприменительного характера.

Для устранения указанного недостатка необходимо внести изменения в Главу II Земельного кодекса РФ, дополнив ее как нормами прямого действия, относящимися к различным стадиям сельскохозяйственной деятельности, так и ссылками на применение нормативных документов по охране земель при осуществлении сельскохозяйственной деятельности.

§2. Правовые меры охраны земель при осуществлении лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием земель для лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности, осуществляется нормами земельного и лесного законодательства. В правовой доктрине для обозначения данной совокупности норм используется понятие «право

219

лесохозяйственного землепользования».

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической

ООО

деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 лесохозяйственная деятельность включает лесоводство, т.е. посадку и пересадку саженцев, прореживание и охрану лесов и лесосек; выращивание поросли, балансовой древесины и леса на дрова; создание лесных питомников, лесовосстановление. Лесохозяйственная деятельность осуществляется как на землях лесного фонда, так и на землях

219

См.: О.И. Крассов. Право лесопользования в СССР. Дисс. ... докт. юр. н. М. 1990.

220 См.: там же.

иных категорий (подкатегорий), на которых произрастают лесные насаждения (например, на землях обороны, землях населенных пунктов, особо охраняемых территорий и пр.).

Использование лесов для лесохозяйственной деятельности предполагает такие виды воздействия на земли, как их лесокультурную обработку, включающую расчистку, подготовку, распашку земель для посадки лесных культур, применение пестицидов и агрохимикатов, производство санитарных рубок и т.п. О масштабах этой деятельности свидетельствуют, например, данные Всероссийского совещания по вопросам лесовосстановления в Российской Федерации от 12.07.2016, согласно которым лесовосстановление в 2016 г. произведено на площади 238,7 тыс. га (31,3% от годового планового

объема), в том числе на арендованных лесных участках - на площади 177,2 тыс.

221

га, (29,1% от годового планового объема) . Достижение плановых показателей не должно обеспечиваться за счет несоблюдения всей совокупности требований к лесохозяйственной деятельности, включая сохранение качественных характеристик земель.

ЛЛЛ

В Лесном кодексе РФ222 (далее также - ЛК РФ) понятие лесохозяйственной деятельности отсутствует. В настоящем исследовании оно используется в его доктринальном понимании, включающем лесовосстановление, лесоразведение, уход за лесами, создание лесных питомников, плантаций и др. Перечисленные виды деятельности предполагают не только посадку лесных насаждений, но и санитарные (сплошные и выборочные) рубки, рубки ухода в целях сохранения лесной растительности. Требования по охране земель при проведении рубок установлены в Правилах заготовки древесины223 и нормативных документах (ГОСТ 12.3.015-78 ССБТ.

См.: URL: http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=144191.

222 СЗ РФ. 11.12.2006. N 50. ст. 5278.

223

Утв. приказом Рослесхоза от 01.08.2011 № 337// «Российская газета». N 11. 20.01.2012.

«Работы лесозаготовительные. Требования безопасности»224 и проч.). Непосредственным результатом несоблюдения положений ГОСТ 12.3.015-78 является загрязнение лесных участков химическими веществами, их захламление порубочными остатками, другими отходами лесохозяйственной

225

деятельности. 225

Из Земельного кодекса РФ понятие «захламление земель» было исключено226, но несанкционированное складирование отходов и продуктов лесозаготовительной деятельности является распространенной практикой и продолжает оказывать негативное воздействие на земли.

Земли, предназначенные для лесовосстановления, рассматриваются в ст. 64.1 ЛК РФ, как земли, занятые лесными насаждениями (деревьями, кустарниками, лианами). Данная норма введена в целях конкретизации субъекта, на которого возлагается осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также для упрощения процедуры

227

предоставления земельных участков для такой деятельности227.

Эти положения ЛК РФ должны учитываться на начальных этапах лесохозяйственной деятельности, а именно, на стадии лесного планирования, выбора и предоставления лесных участков, предназначенных для лесоразведения, например, для создания лесных плантаций.

224

Утв. постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 30.01.78 N 291

225 См.: Постановление Верховного Суда РФ от 27.11.2015 N 306-АД15-8909 по делу N А55-27018/2014

226 См.: ст. 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.07.2014. N 30 (Часть I). ст. 4235.

227

См.: Заключение Комитета СФ ФС РФ по аграрно-продовольственной политике и природопользованию от 04.03.2014 N 3.7-02/253 по Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов» // URL: http://asozd.duma.gov.ru по состоянию на 04.03.2014

В соответствии со статьей 85 ЛК РФ планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий и является условием освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации, утверждаемый его высшим должностным лицом (ст. 86 ЛК РФ).

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 05.10.2011 № 423

утверждены Типовая форма лесного плана субъекта РФ, Состав лесного плана

228

субъекта РФ и порядок его подготовки228.

Разработка лесных планов требует учета материалов лесоустройства, данных инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъектов РФ, документов территориального планирования, схем размещения охотничьих угодий и ряда иных документы территориального и стратегического планирования. В лесных планах отражаются границы защитных, эксплуатационных и резервных лесов, границы особо защитных участков лесов, результаты таксации лесов, негативные изменения в состоянии лесов, обусловленные действием негативных природных и антропогенных факторов (лесные пожары, вредные организмы, ветровалы, загрязнение радиоактивными веществами).

Значение лесных планов как основы лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности часто недооценивается, как субъектами хозяйственной деятельности, так и принявшими их органами. Приоритет неоправданно отдается документам территориального планирования, не предназначенным для планирования рассматриваемой деятельности.

228

См.: приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 05.10.2011 № 423 // Российская газета (специальный выпуск). N 167/1. 28.07.2014.

Отражением этих тенденций в судебной практике является предъявление субъектами хозяйственной деятельности требований о внесении изменений в лесные планы в целях предоставления им права на использование земель и лесов в целях, не связанных с лесохозяйственной деятельностью. При разрешении таких споров судебная практика исходит из приоритетности лесных планов субъектов РФ как документов, устанавливающих порядок использования земель, на которых произрастает лесная растительность, что влечет ограничения и запреты на осуществление деятельности, не связанной с

-229

лесохозяйственной229.

Лесохозяйственная деятельность в границах лесничеств и лесопарков должна осуществляться в соответствии с лесохозяйственными регламентами (ч. 5 ст. 87 ЛК РФ), устанавливающими виды разрешенного использования лесов, возрасты рубок, расчетную лесосеку, а также ограничения использования лесов, требования к их охране, защите, воспроизводству (ч. 5 ст. 87 ЛК РФ). Более подробно состав (содержание) лесохозяйственных регламентов определяется в соответствии с Приказом Рослесхоза от 04.04.2012 N 126. Рассматриваемый документ является основой для использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и обязателен для исполнения всеми лицами, в т.ч. осуществляющими лесохозяйственную и лесозаготовительную деятельность (ч. 1, 6 ст. 87 ЛК РФ). Лесохозяйственная деятельность, осуществляемая в нарушение требований лесохозяйственного регламента, например, с использованием не предназначенных для этого земель, затрагивает все компоненты единой лесной экосистемы, что, в конечном счете, оказывает негативное воздействие и на земли.

229 См.: постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.03.2014 № А32-20727/2012. Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2015 N 04АП-3746/2015 по делу N А19-3741/2015. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.12.2015 N Ф06-3414/2015 по делу N А55-25126/2014. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.04.2016 N Ф01-1306/2016 по делу N А43-16711/2015 и т.д.

Из сказанного следует, что планирование и регламентация лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности является одной из мер по охране земель.

Лесозаготовительная деятельность, включающая рубку, трелевку, временное хранение, транспортировку древесины, раскорчевку пней (ст. 29 ЛК РФ) связана с еще более значительным негативным воздействием на состояние земель лесного фонда. Порядок ее осуществления правилами заготовки древесины, утвержденными приказом Рослесхоза от 01.08.2011 № 337 . Приказом Минприроды России от 01.12.2014 № 528 также утверждены Правила использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов. Лесной кодекс РФ вводит запреты и ограничения на заготовку древесины в защитных лесах, например, расположенных в водоохранных зонах водных объектов (ст. 104) Из этого правила есть исключения, связанные со строительством гидротехнических сооружений на землях лесного фонда.

Часть требований, направленных на охрану земель от негативного воздействия лесохозяйственной и лесозаготовительной деятельности, содержится в нормативных актах и документах иной отраслевой принадлежности. Значительный массив таких норм включен в трудовое законодательство, например в «Правила по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при проведении

232

лесохозяйственных работ»232, утвержденные приказом Минтруда России от 02.11.2015 № 835н.

Предусмотренные Правилами требования безопасности труда при рубке, трелевке и доставке древесины в пункты распилки (п. 114) фактически также

230

См.: приказ Рослесхоза от 01.08.2011 № 337 «Об утверждении Правил заготовки древесины»// Российская газета. № 11. 20.01.2012

231 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 26. 29.06.2015.

232

Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 12.02.2016.