Правовое регулирование финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.04, кандидат наук Шенгелиа Гоча Аликоевич

  • Шенгелиа Гоча Аликоевич
  • кандидат науккандидат наук
  • 2020, ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
  • Специальность ВАК РФ12.00.04
  • Количество страниц 202
Шенгелиа Гоча Аликоевич. Правовое регулирование финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации: дис. кандидат наук: 12.00.04 - Предпринимательское право; арбитражный процесс. ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». 2020. 202 с.

Оглавление диссертации кандидат наук Шенгелиа Гоча Аликоевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1.1. Эволюция финансового контроля деятельности

образовательных организаций высшего образования

§ 1.2. Понятие, содержание и принципы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования

§ 1.3. Финансовый контроль деятельности образовательных

организаций высшего образования в зарубежных странах

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 2.1. Система финансового контроля деятельности

образовательных организаций высшего образования

§ 2.2. Формы и методы финансового контроля деятельности

образовательных организаций высшего образования

§ 2.3. Финансовые правонарушения в сфере

высшего образования: понятия и виды

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Предпринимательское право; арбитражный процесс», 12.00.04 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Развитие высшего образования является одной из основополагающих целей любого государства, так как образование способствует формированию гражданского общества, повышению политической и правовой культуры каждого гражданина. Современное законодательство Российской Федерации о высшем образовании предусматривает создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования системы образования в качестве одной из задач правового регулирования соответствующих отношений1.

Для установления приоритетов государственной образовательной политики в 2000 г. была разработана Национальная доктрина образования в Российской Федерации, определявшая главные направления совершенствования законодательства в этой сфере. После утраты данным документом юридической силы была принята Программа «Развитие образования» на 2018-2025 годы, закрепляющая основные цели в области высшего образования, среди которых наиболее важными являются достижение качества образования, его доступности, а также развитие онлайн-образования. Общий объем финансового обеспечения данной Программы запланирован в размере 31 658 304 046,7 тыс. руб., что обусловливает необходимость осуществления финансового контроля в сфере образования за выделяемыми денежными средствами2.

Финансовый контроль в области высшего образования должен учитывать специфику этой сферы, задачи и функции развития системы

1 Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

2 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования»: постановление Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 // СЗ РФ. 2018. № 1 (ч. II). Ст. 375.

образования, предусмотренные в действующих нормативных правовых актах.

Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования нацелен на проверку полноты и своевременности поступления финансовых средств (с учетом внесенных законодательных изменений в утвержденные объемы бюджетных расходов на высшее образование), обоснованности распределения средств бюджетополучателям, финансирования мероприятий государственных целевых программ в сфере высшего образования, связанных с интеграцией высшего образования и фундаментальной науки, и пр.

Особое внимание государство уделяет контролю за расходованием средств на выплату заработной платы, стипендий, компенсаций и реализацию других социальных гарантий, на развитие материально-технической базы образовательных организаций высшего образования (приобретение вычислительной и множительной техники, учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебно-лабораторного и научного оборудования, оплату коммунальных и транспортных услуг и др.).

Актуальными направлениями современного финансового контроля в сфере высшего образования являются: установление наличия и правильности применения нормативных правовых актов по организации и финансированию образования; соблюдение уставов образовательных организаций и договоров с их учредителями; обеспечение финансово-экономической самостоятельности в соответствии с действующим законодательством; анализ всех финансовых ресурсов образовательных организаций; проверка эффективного целевого использования и сохранности финансовых ресурсов в системе высшего образования.

Вопрос финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования имеет большое значение по той причине, что осуществление систематического контроля за реализацией положений действующего законодательства будет способствовать достижению целей

и задач развития образования, а также признанию высшего образования сферой прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.

Необходимость совершенствования правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования на всех уровнях государственной власти предопределила актуальность настоящего диссертационного исследования и основные его направления.

Степень научной разработанности темы исследования.

Современный этап развития российской науки финансового права характеризуется незначительным количеством исследований в области финансового контроля деятельности образовательных организаций.

Преобладают работы, посвященные проблемам финансового контроля в целом. В последние годы следует отметить исследования Е. Ю. Грачёвой, Х. Н. Замбаева, Е. С. Игониной, И. Б. Лагутина, Н. П. Лазаревой, В. В. Скобара

и др. 3

Вопросы правового регулирования финансового контроля затрагивались также в трудах Н. М. Артёмова, Е. М. Ашмариной, О. В. Болтиновой, Э. А. Вознесенского, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачёвой, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, И. Б. Лагутина, Е. Г. Писаревой, М. М. Прошунина,

3 Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2013. 384 с.; Игонина Е. С. Развитие организационно-методического обеспечения финансово-экономической ревизии в системе МВД России: дис. ... канд. эконом. наук. Воронеж, 2017. 168 с. ; Лагутин И. Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля. М., 2012. 240 с.; ЗамбаевХ. Н. Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и пути повышения его результативности: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 2015. 26 с. ; ЛазареваН. П. Финансовый контроль в России: история и современность: монография. Хабаровск, 2015. 207 с. ; Скобара В. В. Государственный финансовый контроль в системе управления государством : монография. М., 2013. 174 с.

Н. И. Химичевой, В. В. Чхиквадзе, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова и других представителей науки российского финансового права4.

Отдельные аспекты правового регулирования образовательных организаций высшего образования, их финансовой деятельности и контроля нарушений финансовой дисциплины представлены в работах Т. В. Ашитковой, В. Г. Бессарабова, Д. А. Гришина, Д. В. Корфа, Л. А. Зайцевой, Ю. В. Злоказовой, Е. Н. Кондрата, Д.М. Мошковой, Л. В. Павловой, В. В. Савинова, Ю. В. Тарасовой, В. В. Шмараева и др.5

4 Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы : монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2013. 384 с.; Корф Д. В., Козырин А. Н., Трошкина Т. Н. Управление образованием: организационно-правовые основы : учебное пособие / под ред. Т. Н. Трошкиной. М., 2015. 234 с. ; Козырин А. Н. Государственно-правовое регулирование внешнеэкономической деятельности в сфере образования. М., 2008. 141 с. ; Ашмарина Е.М. Соотношение институтов предпринимательского и финансового права на примере правового обеспечения финансового контроля // Вопросы экономики и права. 2016. № 94. С. 37-43; Прошунин М.М. Комплаенс-контроль как информационная основа государственного финансового контроля // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2016. № 3. С. 133-144; Чхиквадзе В. В. Организация государственного финансового контроля: опыт Испании // Право. Гражданин. Общество. Экономика : сборник статей аспирантов и студентов. М., 2010. № 4. C. 305-309; Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. 352 с.; Ялбулганов А. А. О категориальном аппарате государственного финансового контроля // Финансовый контроль в сфере публичных и частных финансов : материалы междунар. науч.-практ. конференции 25.11.2016 / под ред. И. А. Цинделиани. М., 2017. С. 205-210.

5 Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М., 2014 ; Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 28 с. ; Зайцева Л. А. Общий устав императорских российских университетов 1835 года: генезис университетского законодательства // Lex Russica. 2014. № 7. С. 862-875 ; Шмараев В. В. Административно-правовое регулирование и организационное обеспечение ведомственного финансового контроля в системе МВД России // Административное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 65-68 ; Злоказова Ю. В. Проблемы теневой экономики высшего образования в России: виды нарушений финансово-хозяйственной деятельности // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2015. № 2 (61). С. 52-55 ; Мошкова Д. М. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 1 (74). С. 103. БессарабовВ. Г., Ашиткова Т. В. Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем образовании // Законность. 2016. № 10. С. 13-18 ;

Детальная разработка теоретических положений финансового контроля деятельности образовательных организаций в экономическом контексте была проведена в исследованиях ученых-экономистов, что обусловило необходимость анализа научных работ таких авторов, как Л. З. Ахмедов, К. Ю. Бурцева, Н. Г. Гаджиев, Л. Н. Гаджиев, Е. С. Игонина, Е. Ю. Дьяченко, О. А. Кулаго, А. Н. Малолетко, П. А. Смирнов, Е. А. Федченко и др.6

Значительное влияние на выработку теоретических положений диссертационного исследования оказали работы по общим вопросам высшего образования Р. П. Булыги, Н. К. Гуркиной, Б. Джонстоуна, М. В. Новикова, Т. Б. Перфиловой, И. М. Соловьева и др.7

Следует констатировать, что имеющиеся теоретические и научные достижения нуждаются в дальнейшем анализе, систематизации и совершенствовании с учетом современного российского финансового законодательства.

Анализ работ указанных авторов свидетельствует о том, что рассматривались вопросы финансового контроля и его видов, развития

Тарасова Ю. В. Финансовые нарушения в сфере образования: понятие, криминологическая оценка // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 7 (35). С. 155-167.

6 Гаджиев Н. Г., Ахмедов Л. З., Гаджиев Л. Н. Внутренний аудит в высших учебных заведениях: теория и практика его осуществления // Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 11. С. 2-12 ; Дьяченко Е. Ю. Особенности финансового контроля в бюджетных образовательных организациях высшего образования // Теория и практика общественного развития. 2013. № 10. С. 373-377 ; Кулаго О. А. Внутренний контроль в государственных высших учебных заведениях // Аудиторские ведомости. 2009. № 5. С. 27-32 ; Смирнов П. А. Развитие государственного финансового контроля над расходами в сфере образования Российской Федерации : автореф. дис. . канд. эконом. наук. М., 2011. 190 с. ; Бурцева К. Ю. Системы контроля деятельности университетов в России и за рубежом // Вектор науки ТГУ. Серия : Экономика и управление. 2016. № 1 (24). С. 12-18.

7 Совершенствование оценки эффективности деятельности подведомственных Правительству Российской Федерации образовательных и научных учреждений / под ред. Р. П. Булыги. М., 2014. 192 с. ; НовиковМ. В., Перфилова Т. Б. Создание системы университетского образования в России и Устав 1804 г. // Ярославский педагогический вестник. 2012. № 1. Т. 1. С. 15-22 ; Джонстоун Б. Система высшего образования в США: структура, руководство, финансирование // Экономика образования. 2013. № 3. С. 72-79.

финансового контроля в системе высшего образования в экономическом аспекте. Настоящее исследование правовых основ финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования свидетельствует о теоретической новизне рассматриваемой проблематики.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Предметом диссертационного исследования выступают финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, которые складываются в процессе финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, а также их отражение в статистических исследованиях, судебной и правоприменительной практике.

Цель и задачи диссертационной работы. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе критического анализа монографической литературы, систематизации действующей практики в области применения правовых норм, регулирующих финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, сформировать концептуальные основы правового регулирования финансового контроля в сфере высшего образования, выявить его особенности, а также выработать предложения по совершенствованию финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

— рассмотреть эволюцию финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в России;

— раскрыть понятие, содержание и принципы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

— изучить зарубежный опыт финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и его правового регулирования;

— охарактеризовать российскую систему финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

— определить формы и методы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

— проанализировать финансовые правонарушения в сфере высшего образования и сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Теоретическую основу работы составили труды современных представителей науки финансового права, в число которых входят: Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, Е. М. Ашмарина, О. В. Болтинова, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачёва, М. Ф. Ивлиева, И. Ш. Килясханов, А. Н. Козырин, Д. В. Корф, Ю. А. Крохина, И. Б. Лагутин, Д. М. Мошковой, Е. В. Покачалова, Д. А. Смирнов, Э. Д. Соколова, Н. И. Химичева, Н. А. Шевелева, С. О. Шохин, А. А. Ялбулганов и др.

Кроме того, базисом для подготовки настоящего исследования стали труды представителей советской школы права и экономики, включая И. А. Белобжецкого, Н. Г. Белова, Э. Г. Вайнштейна, Э. А. Вознесенского, Ю. А. Данилевского, Л. М. Крамаровского, Н. С. Малеина, В. М. Митрофанова, Е. А. Ровинского.

При исследовании межотраслевых вопросов были также использованы работы ученых в области теории государства и права, конституционного, административного, банковского, гражданского, международного и иных отраслей российского права, таких как: А. Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. Б. Венгеров, Л. Г. Ефимова, С. М. Зубарев, Л. Л. Попов, Ю. Н. Старилов, С. А. Старостин, Е. Н. Щербак, О. А. Ястребов и др.

Автором были использованы работы не только ученых-юристов, но и государственных деятелей, а также труды представителей экономической теории, исторической науки, философии и менеджмента, в частности: Л. фон Берталанфи, О. С. Виханского, Б. А. Райзберга, М. М. Сперанского.

Методологическая база исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимодействии. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе данного исследования, достигается за счет применения комплекса методов — общенаучных и частнонаучных. Из числа общенаучных методов познания в основу исследования были положены системно-структурный, статистический, лингвистический, исторический методы, а также методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, абстрагирования, сравнения. Из ряда частнонаучных методов использованы сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, технико-юридический, контент-анализ юридических документов.

Комплексное применение указанных методов способствовало исследованию финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в контексте соотношения с теоретическими и практическими проблемами финансового права как отрасли права.

Эмпирическая база исследования представлена материалами судебной практики, локальными актами образовательных организаций высшего образования, статистическими и иными данными различных органов и организаций (Счетной палаты Российской Федерации, Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, общественных организаций), отражающими развитие правоприменительной деятельности в аспекте реализации нормативных правовых актов, регулирующих финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования.

Научная новизна диссертации определяется поставленными целями и задачами, теоретическим осмыслением и комплексной оценкой состояния правового регулирования финансового контроля деятельности

образовательных организаций высшего образования, а также полученными в результате выводами и обобщениями.

Настоящая диссертационная работа является одним из первых правовых монографических исследований финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, в рамках которого выявлены особенности его правового регулирования, обусловленные принципами, видами, формами и методами финансового контроля в данной сфере, позволяющими совершенствовать его правовое регулирование в целях эффективного функционирования высшего образования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Установлено, что новейший этап финансового контроля деятельности организаций высшего образования сохраняет преемственность относительно внутреннего вида финансового контроля, изначально появившегося в дореволюционный этап его развития и проявившегося в следующем: проверке финансовой деятельности университетов его Советом, Правлением и Попечителем; ежегодном представлении финансового отчета в начале учебного года коллективу университета, а также его рассмотрении и одобрении Советом университета. Выявленные этапы развития финансового контроля деятельности организаций высшего образования совпадают с развитием системы высшего образования в России и представлены: дореволюционным (XVIII век - 1917 г.), советским (19181991) и новейшим (с 1992 г.).

2. Выявлено, что в доктрине российского права отсутствует понятие «финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования», в связи с чем для совершенствования правоприменительной практики предложен авторский подход к его определению, заключающийся в том, что под данным видом контроля следует понимать функционирование государственных и муниципальных органов, общественных организаций и иных субъектов по проверке соблюдения законности, целесообразности,

эффективности собирания, распределения и использования денежных фондов в целях осуществления эффективной образовательной политики государства для обеспечения прав и свобод граждан.

3. В зависимости от методов управления образовательными организациями высшего образования автором предложено выделять две модели финансового контроля деятельности таких организаций — американскую и европейскую. Для американской модели характерен преимущественно общественный и аудиторский контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, а в европейской модели приоритет имеет государственный финансовый контроль деятельности данных организаций. Российская Федерация относится к европейской модели финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, так как в рассматриваемой сфере органы государственной власти превалируют над иными субъектами финансового контроля в связи с преобладанием государственного финансирования. Преимуществом американской модели перед европейской является наличие разноуровневых субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования (обусловленное разнообразием источников финансирования), что в значительной мере способствует эффективному функционированию высшего образования.

4. Систему финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в Российской Федерации предлагается определять как совокупность различных субъектов, использующих определенные формы и методы в качестве средств контроля в целях проверки законного расходования денежных средств в сфере высшего образования. Система финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в Российской Федерации включает в себя следующие виды контроля: государственный, внутриорганизационный, общественный и аудиторский.

Функционирование системы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в Российской Федерации зависит от соблюдения принципа сбалансированности публичных и частных интересов при осуществлении контрольной деятельности. Учет и соотносимость целей и задач финансового контроля, проводимого органами государственной власти и местного самоуправления, осуществляющими контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, с целями и задачами образовательных организаций, их сотрудников и обучающихся позволяет обеспечить качество системы высшего образования.

5. Определено, что основным видом финансового контроля деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений является бюджетный контроль, а основополагающим методом — ревизия, которая отличается только в рамках проведения ее в автономных учреждениях, так как в них контролируется выполнение функциональных обязанностей наблюдательным советом, руководителем и учредителем учреждения в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. В связи с этим предлагается под финансовым контролем деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего образования понимать проверку соотношения запланированных и фактических показателей плана финансовой деятельности или бюджетной сметы, наличие неиспользованных остатков бюджетных средств, а также затрат на оказание государственных услуг.

6. В целях повышения эффективности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования предлагается использовать эндаумент-мониторинг как метод контроля, представляющий собой наблюдение за движением денежных средств целевых фондов образовательных организаций высшего образования. Видами эдмаумент-мониторинга являются: внешний и внутренний. Внешний эндаумент-мониторинг осуществляется ученым советом образовательной организации, а также органами государственной власти (ФНС России,

Минфином России и пр.). Полномочия по внутреннему эндаумент-мониторингу целесообразно предоставить органам управления целевых фондов, например управляющей компании, исполнительному директору фонда, правлению фонда и др.

7. Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования выполняет превентивную функцию, связанную с профилактикой и своевременным выявлением нарушений финансовой дисциплины, а также законности и экономичности в управлении финансовой деятельностью данных организаций.

Выявленные нарушения финансовой дисциплины в сфере высшего образования характеризуются следующими признаками:

— общественная опасность, так как последствия данного правонарушения будут негативными для финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

— специфический субъект (субъектом может быть образовательная организация высшего образования, орган государственной власти и пр.), выступающий в качестве налогоплательщика, налогового агента, участника бюджетного процесса и др.;

— вина определенного субъекта, доказанная в установленном законом порядке;

— противоправность, то есть присутствует нарушение определенной нормы финансового законодательства в сфере высшего образования;

— наказуемость, выраженная законодательным установлением санкций за совершенное правонарушение.

8. Обосновано, что внутриорганизационный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования преобладает над иными видами финансового контроля, проводимого в целях предотвращения финансовых правонарушений в сфере высшего образования. Для повышения его эффективности следует трансформировать структуру органов финансового контроля образовательной организации, выделив новое

структурное подразделение — службу внутреннего финансового контроля, предназначенную для осуществления проверки расходования денежных средств организации, получаемых за счет бюджетного финансирования и коммерческой деятельности.

9. Установлено, что финансирование образовательной деятельности в сфере высшего образования обеспечивается различными источниками из средств, полученных из государственного и муниципального бюджетов, средств физических и юридических лиц, образовательных кредитов, предоставленных кредитными организациями физическим лицам, эндаумент-фондов и пр. Эффективность использования указанных средств зависит в том числе от наличия нормативного регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в отраслевом законе. В настоящее время в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» такое нормативное регулирование не предусмотрено. Предлагается главу 13 «Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования» данного Федерального закона дополнить статьей 104.1 «Учет, отчетность и контроль в образовательных организациях».

Похожие диссертационные работы по специальности «Предпринимательское право; арбитражный процесс», 12.00.04 шифр ВАК

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Шенгелиа Гоча Аликоевич, 2020 год

использования .

Н. И. Химичева и Л. А. Апель рассматривают финансовый контроль как надзор за правомерностью действий в сфере образования и использования финансовых средств государства и органов местного самоуправления в целях эффективного развития страны и отдельных

78 См.: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2013; Ялбулганов А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля // Финансовое право. 2014. № 8. С.11; Станкевич Г.В., Касевич Е.В. Понятие финансового контроля: основные подходы // Гуманитарные и юридические исследования. 2015. №3. С.67-71; Малеин Н.С. Расчетно-кредитные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964; Козырин А.Н. Финансовый контроль: учебник. М., 1996; Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3; Финансовое право: тдручник / под ред. Вороновой Л.К. Харюв, 1998; Савченко Л.А. Финансовый контроль, аудит, бухгалтерский учет - основные категории финансово-контрольного права // Очерки финансово-правовой науки современности/под ред. Вороновой Л.К., Химичевой Н.И. М.-Харьков, 2011; Завьялова Л.В., Шилехин К.Е. Внутренний финансовый контроль в условиях нового законодательства // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2013. № 4. С. 88-99.

79 Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е. Ю. Грачева. С. 34.

регионов80. На наш взгляд, подобное утверждение не совсем корректно, поскольку в литературе различают понятия контроля и надзора81.

Н. С. Малеин акцентировал внимание на плановости экономики при трактовке финансового контроля, указывая, что это деятельность различных органов и организаций (финансовых, кредитных), направленная на обеспечение соответствующей дисциплины (финансовой, кредитной, кассовой и пр.) в процессе исполнения планов82.

По мнению А. Н. Козырина, финансовый контроль — это деятельность как государственных, так и негосударственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, а также в целях объективной оценки эффективности хозяйственной деятельности83.

С. Т. Кадькаленко, представляющий украинскую школу финансового права, отмечает, что финансовый контроль является целенаправленной деятельностью органов публичной власти, а также негосударственных организаций, направленной на обеспечение финансовой дисциплины в процессе финансовой деятельности всех субъектов, осуществляющих финансовые операции84.

Таким образом, проанализировав различные подходы к трактовке понятия «финансовый контроль», разработанные представителями как отечественной, так и зарубежной школы финансового права, можно выделить три концепции его понимания: целевую, системную и процессную,

80 ХимичеваН. И., ПокачаловаЕ. В. Финансовое право : учебник. М., 2005. С. 18.

81 См.: СалищеваН. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964 ; Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. № 5 ; Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственность // Государство и право. 1999. № 1 ; Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2010.

82 Малеин Н. С. Расчетно-кредитные правоотношения и финансовый контроль.

С. 103.

83 Козырин А. Н. Финансовый контроль. С. 48.

84 Финансовое право : пщручник / под ред. Л. К. Вороновой. С. 81.

каждая из которых акцентирует внимание на одной из важных составляющих финансового контроля (цели, системе или процесса).

На основании вышеизложенного можно сформулировать определение финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования как функционирование государственных и муниципальных органов, общественных организаций и иных субъектов по проверке соблюдения законности, целесообразности, эффективности собирания, распределения и использования денежных фондов в целях осуществления эффективной образовательной политики государства для обеспечения прав и свобод граждан.

Определившись с понятием финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, необходимо рассмотреть общие цели, задачи и принципы данного контроля, учитывая, что у разных видов финансового контроля могут быть свои особенности (они будут раскрыты в дальнейших параграфах диссертационной работы). Поскольку, как утверждал И. А. Белобжецкий, «в реальной действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного содержания и конкретных форм»85.

Основная цель финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — профилактика и своевременное выявление нарушений финансовой дисциплины, а также законности и экономичности в управлении финансовой деятельностью данных организаций.

Задачами финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования являются:

— обеспечение выполнения образовательными организациями высшего образования требований нормативных правовых актов Российской Федерации (Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального

85 Цит. по: Станкевич Г. В., Касевич Е. В. Контрольно-счетные органы субъектов в системе государственного финансового контроля РФ // Право и политика. 2008. № 8. С. 190.

закона «Об образовании в Российской Федерации», уставов образовательных организаций высшего образования и др.) при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности;

— осуществление образовательными организациями высшего образования эффективного планирования финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с утвержденными нормативами;

— обеспечение органов управления оперативной информацией для принятия эффективных управленческих решений при осуществлении руководства образовательными организациями высшего образования;

— осуществление охраны и защиты имущественных прав и объектов недвижимости образовательных организаций высшего образования;

— установление целесообразности хозяйственных операций, осуществляемых образовательными организациями высшего образования;

— анализ и оценка состояния объектов и субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

— выявление резервов финансово-экономического потенциала образовательных организаций высшего образования;

— применение мер ответственности к лицам, нарушившим финансовую дисциплину образовательной организации высшего образования;

— осуществление профилактики нарушений в сфере финансовой деятельности образовательных организаций высшего образования.

Рассмотрение основных целей и задач финансового контроля деятельности образовательной организации высшего образования подводит к необходимости проанализировать принципы рассматриваемого финансового контроля.

Этимологически понятие «принцип» происходит от латинского рппшршш и означает основу, начало, первоначало, то есть основную идею,

мысль, какое-то руководящее положение для использования и соблюдения в определенной общественной сфере какой-либо деятельности86.

В философском понимании принцип — это идея центрального понятия, основы какой-либо системы, дающая обобщение и распространение определенного положения на все явления конкретной области или сферы87. Соответственно, принцип в этом смысле является первопричиной, исходя из которой нечто существует или будет существовать.

Чтобы полнее выявить суть правового принципа, целесообразно проанализировать различные трактовки данного понятия. В общем смысле принципы являются первичными нормами права, включающими более частные нормы, конкретизирующие содержание принципов, которым они подчинены. Принципы чаще всего обозначаются социально определенными реалиями общественной жизни.

Правовые принципы обладают следующими признаками: императивность, властный характер, обязательность и обеспеченность полным набором правовых средств.

Согласно широко распространенной в теории права точке зрения принцип есть это базовая идея, закрепленная законодательно88. В частности, С. П. Погребняк считает, что принципы права являются сконцентрированным выражением важнейших, сущностных черт и ценностей, характерных

" 89

для определенной системы права89.

86 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 2010. URL: http://www.dic. academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/3084/Принцип (дата обращения: 15.08.2019).

87 Розенталь М. М. Философский словарь. М., 1975. С. 329.

88 См.: ГурвичМ. А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 25 ; Алексеев С. С. Общая теория права: курс : в 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 98.

89 Погребняк С. П. Основоположш принципи права (змистова характеристика). Харюв, 2008. С. 136.

По мнению В. М. Реуфа90, базовые правовые идеи желательно нормативно закреплять. Другими словами, автор подчеркивает, что это нормативно закрепленные основы, положения.

В рамках исследования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования заслуживает внимания взаимосвязь экономических отношений и правовых принципов, отмеченная Д. В. Винницким91. С точки зрения этого автора, в течение длительного времени базовой в исследовании принципов права являлась теория Ф. Энгельса о том, что со временем происходит перевод «экономических отношений в юридические принципы». Это означает, что при формировании правовых идей изначально учитываются экономические интересы, иначе говоря, экономика определяет состояние правового регулирования.

Соответственно, учитывая данную точку зрения, можно говорить о том, что, как правило, принципы какой-либо деятельности имеют нормативное закрепление, что характерно и для финансового контроля, в том числе за деятельностью образовательных организаций высшего образования.

По нашему мнению, основными принципами финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования являются: независимость, гласность, ответственность, объективность, системность, законность.

Одним из основных принципов финансового контроля выступает принцип независимости, закрепленный в ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля92 (далее — Лимская декларация). В соответствии с ним органы финансового контроля могут выполнять свои

90 Реуф В. М. Специально-юридические принципы права : дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 17.

91 Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003. С. 181.

92 Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17.10.1977-26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2019).

48

функции объективно и эффективно только в случае независимости от проверяемых ими организаций и защиты от какого-либо влияния. Также делается оговорка относительно того, что в рамках государственного финансового контроля невозможно достичь полной независимости, поэтому для выполнения задач финансового контроля важно стремиться как минимум к функциональной и организационной независимости93.

Относительно принципа независимости финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования стоит отметить, что он характерен для разных видов финансового контроля. В частности, он реализуется в рамках государственного финансового контроля рассматриваемой деятельности Счетной палатой Российской Федерации94 при проверке законности использования бюджетных средств в сфере высшего образования.

Счетная палата РФ является высшим органом внешнего государственного контроля, ее образование закреплено в Конституции РФ. Заметим, что это обязательное условие Лимской декларации, которая провозглашает, что учреждение высшего органа финансового контроля и определенная степень его независимости должны быть заложены в конституции, а детализация полномочий указанного органа может быть

95

осуществлена в специальных нормативных правовых актах95.

Законодательно закреплено, что контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления,

93 Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17.10.1977-26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2019).

94 О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.

95 Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17.10.1977-26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2019).

предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они имеют финансирование из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею. Следовательно, контрольная деятельность Счетной палаты РФ распространяется и на образовательные организации высшего образования.

Счетная палата РФ осуществляет все виды финансового контроля: предварительный, текущий и последующий.

Причем Счетная палата РФ на стадии проведения финансовой экспертизы проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти проверяет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, предусмотренные на финансирование высшего образования. Кроме того, Счетная палата РФ может назначить ревизию деятельности конкретной образовательной организации высшего образования.

В рамках последующего финансового контроля Счетной палатой РФ было установлено, что расходы на образование в 2016 г. составили 597 824,2 млн руб., или 99,1 % от запланированных расходов на образование в федеральном бюджете. В основном это расходы, связанные с финансированием программных направлений деятельности. Было выявлено, что наибольший объем неисполненных обязательств характерен для Министерства науки и высшего образования РФ — в сумме 3 600,8 млн руб., или 67,3 %, в основном это связано с уменьшением бюджетных ассигнований при проведении конкурсных процедур; нарушением исполнителями государственных контрактов сроков и условий их выполнения; поздним

заключением соглашений о предоставлении субсидий образовательным

96

организациям и др.96

Следует иметь в виду, что деятельность негосударственных образовательных организаций высшего образования становится объектом финансового контроля со стороны Счетной палаты РФ только в части финансирования их деятельности из федерального бюджета, использования федеральной собственности и управления ею, а также в части

97

предоставленных налоговых и иных льгот97.

Как орган, осуществляющий контроль за расходованием бюджетных средств, выделенных на финансирование образования, Счетная палата РФ поименована в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»: в нем, в частности, указано, что подобный контроль осуществляется как федеральным органом исполнительной власти, так и Счетной палатой РФ98.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ выдает предписания, представления, а Коллегия Счетной палаты РФ по согласованию с Государственной Думой РФ может принять решение о приостановлении всех платежных и расчетных операций по счетам проверяемых образовательных организаций высшего образования.

Принцип независимости характерен не только для государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций, но и для других его видов — внутриорганизационного и аудиторского, поскольку независимость проявляется в четкости и адекватности формально определенных прав и обязанностей, что позволяет всем контролирующим субъектам осуществлять свои полномочия с высокой степенью автономии

96 См.: заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2016 год // URL: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/31131/ (дата обращения: 15.08.2019).

97 О Счетной палате Российской Федерации: ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.

98 Об образовании в Российской Федерации: ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. №53. Ст.7598.

и инициативы, выдавать объективные заключения. Независимость субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций выражается в праве самостоятельно определять: предмет своей контрольной деятельности; методы контроля; содержание и формы отчетов99.

Следующий принцип финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — это принцип гласности. Гласность является непременным атрибутом современного демократического общества. Следовательно, гласность характерна как для финансового контроля в целом, так и для контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, поскольку контроль в целом информирует общество о реальном положении дел в государственном управлении, включая сферу образования. Принцип гласности предусматривает открытую, доступную для каждого гражданина информацию о результатах контрольной деятельности в отношении образовательных организаций высшего образования. В связи с этим в средствах массовой информации размещаются не только отчетные материалы, но и официальные ответы органов исполнительной власти по данным материалам, в том числе о принятых мерах по устранению финансовых нарушений в сфере высшего образования.

Исходя из этого видно, что данный принцип заключается в общедоступности результатов финансового контроля, которая обычно достигается несколькими способами:

— представлением отчетов текущего и последующего контроля о финансовой деятельности образовательной организации в вышестоящие органы;

— публикацией результатов проверок финансовой деятельности образовательной организации в средствах массовой информации.

99 Смагулова А. С. Основные принципы государственного финансового контроля // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по матер. XI Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск : СибАК, 2012. Ч. II. URL: https://sibac.info/conf/law/xi/27227 (дата обращения: 15.08.2019).

Лимская декларация содержит упоминание о принципе гласности относительно полномочий высших органов финансового контроля. В частности, в ст. 16 данной Декларации указывается, что высший орган финансового контроля должен внимательно взвесить, что важнее — наличие требований к защите информации, содержащейся в отчете, или предание выявленных фактов гласности100. Соответственно, учитываются сведения, имеющие отношение к тайне, поэтому не вся информация может быть раскрыта при осуществлении принципа гласности.

Статья 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», раскрывающая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, вводит в правовое поле принцип публичности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования путем закрепления положения об информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций101.

Немаловажным является принцип ответственности финансового контроля, рассматриваемый, как правило, в нескольких аспектах, включающих ответственность контролирующих субъектов, подконтрольных субъектов и третьих лиц102. Данный принцип, по нашему мнению, применим к финансовому контролю деятельности образовательных организаций высшего образования. Ответственность контролирующих субъектов деятельности образовательных организаций высшего образования характеризуется тем, что субъект данного контроля (орган финансового

100 Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята в г. Лиме 17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // Документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 15.08.2019).

101 Об образовании в Российской Федерации: ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

102 Смагулова А. С. Основные принципы государственного финансового контроля // Вопросы современной юриспруденции : сб. ст. по матер. XI Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск : СибАК, 2012. Ч. II. №Ь: https://sibac.info/conf/law/xi/27227 (дата обращения: 15.08.2019).

контроля, например Счетная палата РФ, Минфин России и др.) за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач в области финансовой деятельности образовательных организаций должен нести определенную ответственность.

Ответственность подконтрольных субъектов заключается в том, что устанавливаются виновники нарушений финансовой дисциплины в деятельности образовательных организаций высшего образования, которые должны нести соразмерную ответственность согласно степени тяжести допущенных ими действий в сфере финансовой деятельности данных организаций. Законодательство об образовании содержит нормы, предусматривающие подобную ответственность. Например, в п. 2 ст. 32 действовавшего ранее Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закреплялось, что за искажение государственной отчетности должностные лица образовательной организации несут дисциплинарную, административную и уголовную

103

ответственность, предусмотренную соответствующим законодательством103. В настоящее время в ст. 51 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплена ответственность руководителя образовательной организации за руководство в том числе ее организационно-хозяйственной деятельностью104.

Что касается ответственности третьих лиц, то речь здесь идет об ответственности за нарушения финансовой дисциплины в области высшего образования со стороны органов государственной власти, обладающих правом принятия решений на основе представлений или предписаний органов финансового контроля, которые, в свою очередь, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам финансового контроля. В данном случае такими

103 О высшем и послевузовском профессиональном образовании: ФЗ от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (утратил силу).

104 Об образовании в Российской Федерации: ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

субъектами могут выступать Министерство науки и высшего образования РФ, а также иные министерства, имеющие подведомственные образовательные организации высшего образования (Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ и др.).

Объективность как принцип финансового контроля предполагает отсутствие предвзятости, предрасположенности, каких-либо экономических, политических и иных мотивов в ходе осуществления контрольной деятельности105. Данный принцип является актуальным и для финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, так как во время планирования контрольных мероприятий и их проведения в образовательной организации должны быть исключены предположения о возможных нарушениях финансовой дисциплины. Все полученные в ходе проверок результаты должны быть обоснованы и подтверждены соответствующими данными, содержащими объективную информацию. Качество и объективность информации, полученной по результатам контрольных мероприятий, определяются такими критериями, как достаточность, истинность, актуальность и аналитичность.

По мнению И. Б. Лагутина, реализация принципа объективности финансового контроля зависит от постоянного профессионального совершенствования сотрудников контролирующих субъектов. Таким образом, автор особо обращает внимание на взаимосвязь объективности и компетентности при осуществлении финансового контроля106.

Принцип объективности тесно связан с принципами законности и независимости, так как ключевой гарантией объективности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования

105 Бурцев В. В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях // Финансовый менеджмент. 2001. № 2. URL: http://www.finman.ru/articles/2001/2/608.html (дата обращения: 15.08.2019).

106 Лагутин И. Б. Принципы регионального финансового контроля и особенности их правового закрепления // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского государственного университета. 2011. № 1 (17). С. 170-171.

является неукоснительное соблюдение контрольными органами действующего законодательства.

В преамбуле Лимской декларации указано, что контрольные органы должны осуществлять информирование государственной власти и общественности посредством публикации объективных отчетов, поскольку они необходимы для развития государства и обеспечения его стабильности. Кроме того, в ст. 5 подчеркивается, что условием объективного и эффективного выполнения возложенных на контрольные органы задач является их независимость от проверяемых организаций, а также защита от какого бы то ни было постороннего влияния107.

Обозначенные черты принципа объективности проявляются при осуществлении финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования независимо от его вида.

Немаловажным для контроля деятельности образовательных организаций высшего образования является принцип системности финансового контроля. Данный принцип заключается в наличии системы органов, осуществляющих финансовый контроль. Но системообразующий элемент может быть не один, поэтому предусматривается совокупность различных элементов.

Элементы принципа системности присутствуют в Лимской декларации. Они предусматривают единство правовых основ контрольной и экспертно-аналитической деятельности, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль и закрепленную периодичность его осуществления108.

107 Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята в г. Лиме 17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) // Документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 15.08.2019).

108 Кузнеченкова В. Е. Принцип системности — основа государственного и муниципального финансового контроля // URL: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=23&art=410 (дата обращения: 15.08.2019).

За основу данного принципа финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования можно взять элементы, предусмотренные Декларацией принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ109, которые с учетом специфики высшего образования будут представлены следующим образом:

1) единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, включая как общие законодательные акты о финансовом контроле, так и специальные — об образовании;

2) разграничение полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

3) планирование контрольной деятельности, предусматривающее охват значимых объектов контроля, в основном документальных и фактических;

4) периодичность проведения контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений финансовой дисциплины;

5) доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Раскрывая принцип законности, следует отметить, что субъекты, осуществляющие финансовый контроль деятельности образовательных организаций, должны действовать строго в рамках полномочий,

109 Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. Принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 05.12.2002 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2019).

установленных законами и иными нормативными правовыми актами, и не допускать произвола в отношении контролируемых субъектов.

Данный принцип характеризуется следующим:

1) качество нормативной базы финансового контроля деятельности образовательных организаций (федеральные законы и локальные акты образовательных организаций), отвечающей требованиям демократичности общества, включая соответствие целям общественного развития;

2) соблюдение норм права субъектами финансового контроля при осуществлении своих полномочий;

3) акты, оформленные по результатам проверок, проводимых в рамках финансового контроля деятельности образовательных организаций, имеют юридическое значение для всех лиц и органов государственной власти.

В законодательстве Российской Федерации об образовании присутствуют подобные нормы права, предусматривающие наличие финансового контроля деятельности образовательных организаций. В частности, согласно ст. 7 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» при использовании средств, предусмотренных для финансирования полномочий в сфере образования, не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в финансово-бюджетной сфере, осуществляет взыскание данных средств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации110. В действовавшем ранее Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» статья 32 «Учет, отчетность и контроль в высших учебных заведениях» закрепляла, что вузы осуществляют бухгалтерский учет результатов своей работы и ведут отчетность. Кроме того, указывалось, что контроль за исполнением законодательства в области бюджетно-финансовой дисциплины в вузах

110 Об образовании в Российской Федерации: ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.

осуществляют органы государственной власти в рамках своих полномочий111.

По мнению Е. Ю. Грачевой, принцип законности финансового контроля имеет большое значение, так как «невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь нестабильность финансовых отношений, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни»112. Следовательно, нарушение данного принципа может отразиться и на достаточности финансирования высшего образования в России.

Анализируя судебную практику, связанную с реализацией принципа законности в сфере финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, можно прийти к выводу, что наиболее распространенными являются нарушения правил оказания платных образовательных услуг. Как свидетельствует практика Московского городского суда, в ходе плановой и внеплановой документарной проверки, проведенной Управлением надзора и контроля за образовательными учреждениями и научными организациями Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, были выявлены нарушения. В частности, в образцах договоров на оказание образовательных услуг, утвержденных приказом ректора, не была указана полная стоимость таких услуг, что не соответствует требованиям законодательства об образовании113.

Подводя итоги, следует отметить, что финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования

111 О высшем и послевузовском профессиональном образовании: ФЗ от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 (утратил силу).

112 Цит. по: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е. Ю. Грачева. С. 14.

113 См.: постановление Московского городского суда от 10.08.2015 № 4а-1606/15 ; постановление Московского городского суда от 07.10.2015 № 4а2749/2015 // Документы опубликованы не были. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2019).

59

рассматривается как функционирование государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов в целях осуществления эффективной образовательной политики государства для обеспечения прав и свобод граждан.

§ 1.3. Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах

Обращение к зарубежному опыту в рассматриваемой нами сфере позволяет выявить и проанализировать локальные особенности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и обосновать возможность интеграции лучших практик в российскую систему высшего образования.

Раскрывая вопросы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах, будем исходить из тех факторов, которые являются определяющими для данного процесса. По нашему мнению, финансовый контроль в наибольшей степени зависит от особенностей управления и финансирования образовательных организаций высшего образования в той или иной стране. В связи с этим можно говорить о разных моделях финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зависимости:

1) от методов управления образовательными организациями высшего образования — американская и европейская;

2) от финансирования образовательных организаций высшего образования — бюрократическая, коллегиальная и рыночная.

В настоящее время авторы (Р. П. Булыга, К. Ю. Бурцева и др.114), исследующие вопросы управления образовательными организациями высшего образования, отмечают, что в мире принято выделять две диаметрально противоположные модели управления образовательными организациями: американскую (саморегулирующую) и европейскую (государственную). Американская модель характерна для тех стран, которые не имеют органов государственного управления высшим образованием. В них преобладает процесс саморегуляции деятельности образовательных организаций высшего образования, направленный на анализ и улучшение внутренней деятельности организаций. В странах с европейской моделью управление и регулирование в сфере высшего образования осуществляются органами государственной власти — соответствующими министерствами и ведомствами. В данной модели государственные органы власти оказывают управляющее воздействие на образовательные организации высшего образования, которое проявляется в государственном контроле, государственной аккредитации и лицензировании, в сравнении различных образовательных организаций высшего образования в целях установления их рейтинга, распределении бюджетных средств государства115.

Проводя аналогию с названными моделями управления образовательными организациями высшего образования в зарубежных странах, можно говорить и о двух моделях финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — американской и европейской. В американской модели финансового контроля преобладает общественный и аудиторский контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, а в европейской

114 Совершенствование оценки эффективности деятельности подведомственных Правительству Российской Федерации образовательных и научных учреждений / под ред. Р. П. Булыги. М., 2014. 192 с. ; Бурцева К. Ю. Системы контроля деятельности университетов в России и за рубежом. С. 12-18.

115 См.: Совершенствование оценки эффективности деятельности подведомственных Правительству Российской Федерации образовательных и научных учреждений. С. 101-102.

модели — государственный финансовый контроль деятельности данных организаций. В Российской Федерации реализуется европейская модель финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, так как очевиден приоритет контрольных органов государственной власти, а система общественного и аудиторского контроля развита недостаточно — из-за бюджетного финансирования большинства образовательных организаций высшего образования.

Рассмотрим особенности двух моделей финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования на примере разных стран.

Анализируя американскую модель, логично рассмотреть финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования на примере Соединенных Штатов Америки (США).

Эффективность системы финансового контроля в сфере высшего образования является одной из ключевых характеристик механизма финансово-правового регулирования деятельности образовательных организаций в США.

По мнению Д. В. Корфа, специфика финансового контроля деятельности образовательных организаций в США детерминируется следующими факторами:

1) удельный вес расходов на образование в структуре региональных, местных бюджетов, а также в консолидированном бюджете США;

2) существенная роль финансово-правового механизма регулирования деятельности образовательных организаций для федеральных органов власти, включая реализацию федеральной образовательной политики;

3) социальная значимость образования в государстве;

4) сложность определения потребностей субъектов образовательной среды в финансовом обеспечении;

5) наличие большого количества нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования116.

Для всестороннего анализа структуры отношений, возникающих в сфере финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США, важно определить объект, субъекты и содержание данных отношений.

Поскольку объектом финансового контроля является финансовая деятельность каких-либо субъектов, следует предположить, что объектом государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США является движение денежных средств в процессе финансовой деятельности в сфере высшего образования.

При характеристике субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США стоит иметь в виду, что американские образовательные организации высшего образования существуют как государственные и частные организации.

Субъектами государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США (преимущественно государственных организаций) являются соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Основными органами финансового контроля на федеральном уровне в США являются:

— Главное контрольно-финансовое управление США (U.S. Department of the Treasury)117;

— Министерство финансов США (U.S. Government Accountability Office (GAO)118;

116 Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США. С. 18-19.

117 U. S. Department of the Treasury // URL: https://home.treasury.gov/ (дата обращения: 15.08.2019).

118 U. S. Government Accountability Office (GAO) // URL: https://www.gao.gov/ (дата обращения: 15.08.2019).

— Служба управления и бюджета Администрации Президента США (Office of Management and Budget (OMB))119;

— Департамент образования США (U.S. Department of Education)120.

Указанные органы государственной власти осуществляют

государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что общегосударственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в США осуществляют Главное контрольно-финансовое управление и Министерство финансов. Департамент образования США реализует ведомственный финансовый контроль, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор Департамента образования.

Для формирования комплексного представления о финансовом контроле в сфере образования в США необходимо проанализировать деятельность вышеуказанных контрольных органов.

Главное контрольно-финансовое управление США (далее — Управление) было образовано в 1921 г. Его создание стало результатом бюджетной реформы, направленной на укрепление бюджетных полномочий Президента США в рамках бюджетного процесса. Возглавляет данное Управление генеральный контролер, который назначается Президентом США на 15 лет. Кандидатов на пост главы Управления предлагает Конгресс США121.

Основная задача Управления заключается в объективном и своевременном информировании Президента США, Конгресса США

119 Office of Management and Budget (OMB) // URL: https://www.whitehouse.gov/omb/ (дата обращения: 15.08.2019).

120 U. S. Department of Education // URL: https://www.ed.gov/ (дата обращения: 15.08.2019).

121 Травкина Н. М. Федеральный бюджет США : Закон и политика. М., 2002. С. 100.

и других органов власти о факторах, негативно влияющих на американскую бюджетную систему и бюджетный процесс122.

Для российской системы финансового контроля интересным представляется опыт по оценке эффективности и результативности работы данного Управления. Эффективность работы Управления определяется соотношением суммы, которая была возвращена в федеральный бюджет в результате деятельности Управления, к сумме затрат на его содержание123. Этот показатель эффективности может оказаться действенным и для российской системы финансового контроля.

В контексте финансового контроля в сфере высшего образования в США Управление проверяет расходование средств федерального бюджета Департаментом образования США.

Основными способами контрольной деятельности Управления являются документальные проверки и ревизии. Особенность контрольной деятельности Управления и иных государственных органов в США заключается в том, что они руководствуются не только официальными запросами, но информацией, полученной по телефонам горячей линии, включая анонимные сообщения124.

Рассматривая Министерство финансов США как субъект финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, следует отметить, что оно осуществляет финансовый контроль, включая налоговый, так как в структуру Министерства входит Налоговая служба США. Контрольные полномочия Налоговой службы относительно образовательных организаций заключаются в проверке правильности исчисления и применения налогоплательщиками и налоговыми агентами

122 ШегуроваВ. П., ЖелтоваМ. Ф. Зарубежный опыт организации государственного финансового контроля // Молодой ученый. 2013. № 1. С. 210.

123 Корф Д. В. Правовые основы финансирования образования в США. С. 20.

124 Политика конфиденциальности в рамках программы по борьбе с мошенничеством и незаконным использованием федеральных средств FraudNET ГКФУ // URL: http://www.gao.gov/fraudnet/confiden.htm (дата обращения: 15.08.2019).

(обучающимися, их родителями, образовательными организациями высшего образования) налоговых льгот, которые являются одной из форм федеральной финансовой поддержки в сфере высшего образования125.

Другим субъектом финансового контроля является Служба управления и бюджета Администрации Президента США, призванная стандартизировать и унифицировать финансовую отчетность об использовании средств федерального бюджета, поступающую от органов государственной и муниципальной власти, образовательных организаций, а также предоставлять Президенту США реальную информацию о состоянии финансовой системы государства для определения национальных приоритетов бюджетной политики на будущий финансовый год126.

Ведомственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования на федеральном уровне осуществляет Департамент образования США, а на уровне штатов — министерства образования данных штатов. Указанные органы власти проводят внутренний и внешний финансовый контроль деятельности образовательных организаций, расследуют финансовые правонарушения и выявляют факты нецелевого использования федеральных и региональных денежных средств уполномоченными агентствами или образовательными организациями.

Субъектами финансового контроля за расходованием средств, полученных из бюджета государства, в отношении частных образовательных организаций высшего образования в США являются как внутренние субъекты, входящие в структуру управления образовательной организацией, так и внешние — органы государственной власти.

К внутренним субъектам относятся: правление (совет попечителей) и президент (номинальный глава университета). Правления (советы

125 Агапов А. Ф. Государственный финансовый контроль в капиталистических странах на современном этапе (на примере Великобритании и США) : дис. ... канд. эконом. наук. М., 1983. С. 90.

126 Служба управления и бюджета Администрации Президента США // URL: https://www.whitehouse.gov/omb/ (дата обращения: 15.08.2019).

66

попечителей) состоят из лиц, занимающих высокое положение и обладающих достаточным финансовым состоянием, чтобы осуществлять благотворительность в пользу образовательных организаций высшего образования и делать пожертвования127. Одна из функций правления (совета попечителей) — это назначение, в том числе из сотрудников образовательной организации, студентов и выпускников, президента (номинального главы университета), который осуществляет управление в организации.

Полномочия президента (номинального главы университета) и правления (совета попечителей) заключаются в разработке собственных программ, стандартов, учебных планов, в определении сумм пожертвований и их распределении, наряду с другими поступившими финансовыми средствами (бюджетные ассигнования, плата за обучение и пр.), а также в определении и контроле расходов образовательных организаций высшего образования128.

Таким образом, данные субъекты осуществляют внутренний финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования.

Внешний финансовый контроль деятельности частных образовательных организаций высшего образования в США возложен на вышеуказанные органы власти (Главное контрольно-финансовое управление США, Министерство финансов США) и касается средств, выделенных из бюджета, а именно:

— денежных грантов на обучение, которые не возвращаются и обычно

129

зависят от дохода семьи129;

— федеральных гарантируемых ссуд для независимых студентов и студентов, находящихся на попечении родителей. Студентам, находящимся на попечении, предусмотрены ссуды размером до 5 500 долл. в год

127 Джонстоун Б. Система высшего образования в США ... С. 74.

128 Там же.

129 В 2000-е гг. средняя величина грантов на обучение в США составила 4 000 долл.

в год.

на третьем, четвертом и пятом году обучения, с общей суммой задолженности 22 625 долл. Независимым студентам предусмотрена дополнительная сумма ссуды 5 000 долл. в год, с общей суммой задолженности 45 625 долл.130

Кроме этого, как уже было отмечено, в США действует финансовая поддержка образовательных организаций высшего образования в форме налоговых льгот, что проявляется в возможности вычета налога из стоимости обучения. В связи с этим Налоговая служба США осуществляет проверку

131

законности и правильности расчета налогового вычета131.

Помимо указанных видов финансового контроля, в США существует внутриорганизационный финансовый контроль, реализуемый контрольно-ревизионными отделами образовательных организаций высшего образования. В частности, Массачусетский технологический институт имеет в своей структуре отдел финансового контроля, который осуществляет аудит финансовых средств, контролирует выполнение требований законодательства и совершенствует методики финансовой отчетности и аудиторской деятельности. На основе полученной информации данный отдел представляет доклад руководству института об изменениях в управлении, которые необходимы для повышения качества образовательных услуг132.

К. Ю. Бурцева считает, что система внутреннего контроля деятельности американских вузов является одной из самых развитых в мире, так как они используют собственные методы контроля, являющиеся наиболее

133

прогрессивными133.

130 NCES, Trends in Undergraduate Borrowing: Federal Student Loans in 1989-90, 1992-23, and 1995-96. Washington : US Dept. of Ed., Office of Educational Research and Improvement, March 2000. P. 7. URL: https://www.immagic.com/eLibrary/ARCHIVES/GENE RAL/US_ED/NCES0151.pdf (дата обращения: 15.08.2019).

131 Джонстоун Б. Система высшего образования в США ... С. 78.

132 Отдел финансового контроля Массачусетского технологического института // URL: http://www.mit.edU/afs/athena/org/a/audiv/www/index.html (дата обращения: 01.08.2019).

133 Бурцева К. Ю. Системы контроля деятельности университетов в России и за рубежом. С. 14.

Таким образом, специфика финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США заключается:

— во-первых, в установлении специфических финансовых нормативов и показателей, которые отражают эффективность использования публичных финансов;

— во-вторых, в преимущественном контроле со стороны общественных организаций (в основном благотворительных организаций, оказывающих финансовую помощь образовательным организациям высшего образования) и внутренних органов управления образовательной организаций, что объясняется наличием большого количества частных образовательных организаций высшего образования;

— в-третьих, в единстве органов финансового контроля разного уровня в сфере высшего образования, обеспечиваемого деятельностью Главного контрольно-финансового управления США.

Рассматривая европейскую модель финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования (Германии, Испании, Франции, Польши и др.), в которой приоритет отдается государственному виду финансового контроля, следует отметить, что наиболее показательным и интересным в рамках данного диссертационного исследования является опыт Германии и Испании.

В Германии государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования делится на два вида — общегосударственный и ведомственный.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляют Федеральная счетная палата Германии и счетные палаты земель. Федеральная счетная палата Германии является независимым органом финансового контроля и контролирует бюджетное финансирование, получаемое

образовательными организациями высшего образования, в том числе государственные дотации134.

Кроме Федеральной счетной палаты Германии, общегосударственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования реализует Министерство финансов. Структурные подразделения Министерства контролируют процесс составления и рассмотрения государственного бюджета, анализируют финансовые сметы исполнительных органов власти. В каждом из данных органов, включая Министерство науки и образования, Министерство финансов Германии, имеются представители Министерства финансов, которые отвечают за правильность и законность производимых расходов, оценивают их эффективность135.

На уровне земель Германии также осуществляется общегосударственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования правительствами земель и ландтагами (земельными парламентами). Компетенция правительств земель заключается в надзоре за деятельностью образовательных организаций высшего образования, в контроле использования ими бюджетных средств, материального и кадрового обеспечения. Ландтаги совместно с правительствами разрабатывают с учетом специфики земель основные направления политики в области высшего образования, выделяют средства на их финансирование, а также контролируют их расходование136.

Ведомственный контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в Германии осуществляется соответствующими федеральными и земельными органами власти.

134 Годин А. М., Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. М., 2010. С. 578.

135 Пашенцев Д. А. Система и принципы организации финансового контроля в Европейских странах // Евразийский юридический журнал. 2012. № 3 (46). URL: http://www.eurasialegal.info/index.php?option=com_content&view=article&id=1107:2012-04-09-03-20-27&catid=1:eurasianintegration&Itemid=42 (дата обращения: 15.08.2019).

136 Кананыкина Е. С. Система управления образованием Германии // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 7. С. 115-116.

Правовую основу высшего образования в стране составляет Закон «О высшем образовании» 1976 г. (с последующими редакциями), который способствовал унификации системы высшего образования земель. В данном Законе впервые на федеральном уровне были определены основы организации и управления образовательными организациями высшего образования, сформулированы цели и задачи высшего образования. Кроме того, указывается, что управление высшим образованием на федеральном уровне осуществляется федеральным Министерством науки и образования,

137

а на региональном — соответствующими министерствами земель137.

Особенностью высшего образования Германии является тот факт, что Министерство науки и образования финансирует в основном крупные проекты образовательных организаций, связанные со строительством, приобретением дорогостоящего оборудования и приборов. Министерства образования земель финансируют все остальные расходы с конкретизацией по каждой из статей расходов бюджета138. В связи с данной особенностью финансовый контроль в образовательных организациях высшего образования осуществляется с учетом уровня и вида бюджетного финансирования.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в Германии достаточно развит и осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне земель.

Обращаясь к опыту Испании, относящейся к европейской модели финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, следует отметить ее сходство с Германией.

137 Кананыкина Е. С. Система управления образованием Германии. С. 115-116.

138 Barblan A., Kehm B. Reichert M., Teichler U. Emerging European Policy Profiles of Higher Education Institutions // Kassel, Wissenschaftliches Zentrum für Berufs- und Hochschulforschung der Universität Gesamthochschule Kassel, Werkstattberichte. 1998. № 55. S. 32-35.

Государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в Испании также подразделяется на общегосударственный и ведомственный.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой Испании — независимым государственным институтом с собственным бюджетом. Одна из основных функций Счетной палаты Испании заключается в выявлении и преследовании за правонарушения, совершенные при использовании государственных финансовых средств. Счетная палата Испании на основании выявленных ею нарушений имеет право обратиться в компетентные правоохранительные органы для возбуждения уголовного

139

дела139.

Кроме Счетной палаты Испании, общегосударственный финансовый контроль проводит Государственный секретариат по бюджету и государственным расходам Министерства финансов, который осуществляет проверку расходования бюджетных средств, выделенных образовательным организациям высшего образования140.

Ведомственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в Испании также осуществляет соответствующий орган исполнительной власти — Министерство образования Испании, которое регулирует и контролирует качество образования, устанавливает нормы численности обучающихся и преподавателей, утверждает программы, а также использование бюджетных средств образовательными организациями высшего образования141.

139 Чхиквадзе В. В. Правовые основы государственного финансового контроля в Испании : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 9.

140 Чхиквадзе В. В. Организация государственного финансового контроля: опыт Испании // Право. Гражданин. Общество. Экономика : сборник статей аспирантов и студентов. М., 2010. № 4. С. 306-307.

141 Пашкова М. Н. Особенности развития системы образования в Испании // Вестник Таганрогского института имени А. П. Чехова. 2016. № 1. С. 167-168.

Таким образом, анализ системы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в Германии и Испании дает основания утверждать, что для стран с европейской моделью финансового контроля характерны сходные виды и органы финансового контроля деятельности образовательных организаций.

Как было отмечено выше, в зависимости от финансирования деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах можно выделить три основные модели финансового контроля: бюрократическую, коллегиальную и рыночную.

Основой бюрократической модели финансирования высшего образования является распределение средств между образовательными организациями высшего образования из государственного бюджета142. Соответственно, в рамках данной модели осуществляется контроль за целевым использованием бюджетных средств образовательными организациями высшего образования, в основном со стороны министерства финансов и министерства образования, то есть в данном случае преобладающим будет государственный финансовый контроль. Основным преимуществом данной модели финансового контроля является строгая и централизованная проверка использования государственных финансов. Наиболее показательными странами, использующими подобную модель, являются Словения, Словакия, Чехия.

Для коллегиальной модели финансирования деятельности образовательных организаций высшего образования характерен дуализм, проявляющийся в том, что деятельность организаций субсидируется государством, но возможно привлечение денежных средств и из других источников (например, плата за обучение, осуществление научных

142 См.: Низов А. Н., Меджитова Т. И. Зарубежный опыт финансирования высшего образования // Российский экономический интернет-журнал. 2018. № 2. URL: http://www.e-rej.ru/Articles/2018/Nizov_Medzhitova.pdf (дата обращения: 15.08.2019).

исследований, частное финансирование определенных программ и пр.)143. Соотношение видов финансирования при коллегиальной модели отличается в разных странах. Традиционно преобладает государственное финансирование, несмотря на то, что предполагается, что образовательные организации высшего образования финансово зависят от своего учредителя. При преобладании государственного финансирования иные виды доходов редко достигают 20 %. Показательным примером использования коллегиальной модели финансирования и финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования является Великобритания. В этой стране использование частного финансирования в системе высшего образования обычно составляет более 25 %144.

Особенностью коллегиальной модели финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования является сочетание внешнего и внутриорганизационного финансового контроля, поскольку ответственность за ненадлежащее распределение и неэффективное использование ресурсов возлагается на образовательную организацию высшего образования, которая должна учитывать государственные, общественные и академические потребности каждого структурного подразделения при распределении денежных средств145. При данной модели субъектами внешнего контроля будут выступать: органы государственной власти, хозяйствующие субъекты в отношении предоставленных ими денежных средств; а внутреннего контроля — учредители и контрольные структурные подразделения образовательных организаций высшего образования.

143 Canning M., Godfrey M., Holzer-Zelazewska D. Higher Education Financing in the New EU Member States : Leveling the Playing Field // World Bank Working Paper. No. 112. Washington : World Bank, 2007.

144 CanningM., Godfrey M., Holzer-Zelazewska D. Op. cit.

145 Bennetot E., Claeys-Kulik A., Estermann T. Designing strategies for efficient funding of universities in Europe. European University Association, 2015. P. 74.

Для рыночной модели финансирования высшего образования характерно многообразие финансовых источников. Образовательным организациям высшего образования предоставляется возможность использовать такие финансовые ресурсы, которые позволят обеспечить качественное и эффективное функционирование образовательной организации, а также ее соответствие потребностям рыночной экономики146.

Источниками финансирования образовательных организаций высшего образования при данной модели могут быть средства от разных видов деятельности, которые не предусмотрены в качестве основных для данных организаций: аренда зданий, оказание маркетинговых услуг, предоставление общежитий обучающимся, реализация программ повышения квалификации и пр.

Учитывая наличие подобных источников финансирования, можно говорить о том, что специфика рыночной модели финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования будет заключаться в приоритете внутриорганизационного контроля перед внешним контролем, поскольку большое внимание уделяется проверке структурных подразделений образовательных организаций и деятельности их сотрудников. Среди стран, использующих рыночную модель, следует отметить Данию и Финляндию.

Таким образом, подводя итог анализу финансового контроля в сфере образования в зарубежных странах, следует отметить, что наличие общих видов и субъектов контроля позволяет сформировать определенные модели финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, к которым может быть отнесена и Российская Федерация.

Учитывая вышеизложенное, приходим к следующим выводам:

146 Низов А. Н. , Меджитова Т. И. Зарубежный опыт финансирования высшего образования // Российский экономический интернет-журнал. 2018. № 2. URL: http://www.e-rej.ru/Articles/2018/Nizov_Medzhitova.pdf (дата обращения: 15.08.2019).

1. Для финансового контроля деятельности организаций высшего образования в России характерно несколько этапов развития, совпадающих с развитием системы высшего образования. На современном этапе финансового контроля деятельности организаций высшего образования сохраняется преемственность внутреннего вида финансового контроля деятельности организаций высшего образования, зародившегося в дореволюционный период, а также ведомственного, представленного контролем со стороны соответствующих органов государственной власти, получившего развитие в советский период.

2. При определении финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования акцентируется внимание на полномочиях, правах и обязанностях государственных и муниципальных, органов, общественных организаций, иных субъектов, связанных с проверкой соблюдения законности в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов в целях осуществления эффективной образовательной политики государства для обеспечения прав и свобод граждан. Основными принципами финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования являются независимость, гласность, ответственность, объективность, системность, законность.

3. Анализ финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах свидетельствует о наличии разных моделей данного контроля в зависимости от методов управления образовательными организациями высшего образования. На данный момент существуют две основные модели — американская и европейская, обладающие специфическими признаками. Первая модель отличается преобладанием общественного и аудиторского контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, а вторая характеризуется наличием приоритета государственного финансового контроля деятельности данных организаций. Рассматривая особенности

финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в Российской Федерации, констатируем преобладание контрольных органов государственной власти над иными субъектами финансового контроля, свидетельствующее о сходстве российского финансового контроля с европейской моделью. Тем не менее, анализируя опыт зарубежных стран, в частности США, следует отметить возможность дальнейшего развития общественного и аудиторского контроля в теории и практике российского финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, способствующего повышению качества системы высшего образования. Кроме того, для российской системы финансового контроля интересным представляется опыт по оценке эффективности и результативности работы Главного контрольно-финансового управления США, работа которого оценивается исходя из соотношения суммы, которая была возвращена в результате его деятельности в федеральный бюджет, к сумме затрат на его содержание.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 2.1. Система финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования

Рассмотрев основные, сущностные характеристики финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, необходимо проанализировать его видовое многообразие, используя системный подход.

В научной литературе основные положения системного подхода представлены в работах как зарубежных (Л. фон Берталанфи, Р. Джонсон, Ф. Каст, Р. Розенцвейг, Дж. Гиг и др.)147, так и отечественных ученых (А. А. Богданов, А. И. Берг, В. Г. Афанасьев, М. И. Сегров, Э. В. Минько и др.)148.

Основоположником общей теории систем является биолог Людвиг фон Берталанфи: он начал изучать организмы как определенные системы, обобщив результаты своих исследований в книге «Современная теория развития». Немного позднее, в 1967 г., в труде «Роботы, люди и сознание» Л. фон Берталанфи проецирует общую теорию систем на анализ процессов и явлений общественной жизни, а в 1969 г. в работе «Общая

147 Bertalanffy L. von. System Theory. Foundations, Development, Applications. N. Y., 1969 ; Ван Гиг Дж. Прикладная общая теория систем. М., 1981. Т. 1 ; Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д. Системы и руководство. М., 1971.

148 См.: Беpг А. И., Биpюков Б. В. Познание сложных систем и проблема нетранзитивности научного объяснения // Философско-методические основания системных исследований. М., 1983 ; Богданов А. А. Тектология : (Всеобщая организационная наука). М., 1989. Кн. 1.

теория систем» он представляет разработанную теорию систем в качестве общедисциплинарной науки149.

Указанная теория выделяет ряд основных аспектов системного подхода, которые позволяют охарактеризовать любой объект как системное явление. Поскольку категория «система» относится к числу всеобщих категорий, она применима к характеристике разных предметов, явлений и объектов. В связи с этим данный подход имеет два аспекта: познавательный (описательный) и конструктивный, используемый при создании систем. Описательный подход характеризуется тем, что внешние проявления системы объясняются через ее внутреннее устройство — состав и структуру. Конструктивный аспект указывает на проектирование системы, при котором процесс проходит следующие этапы: проблемная ситуация — цель — функция — состав и структура — внешние условия. Данные аспекты системного подхода взаимосвязаны и дополняют друг друга. Следовательно, системный подход — это такой метод, при котором любое явление, процесс, объект рассматриваются как совокупность взаимосвязанных элементов или компонентов, имеющих вход (ресурсы), выход (цель), связь с внешней средой и обратную связь.

Обращаясь к использованию системного подхода в финансовых правоотношениях, необходимо отметить тот факт, что целесообразность использования свойств системы в финансовом праве обосновывала О. Н. Горбунова, указывая на то, что «..конечный результат может быть достигнут при соблюдении финансами двух условий: а) обеспечение глобальной не только прямой, но и обратной связи как внутри систем государства и общества, так и между системами всех уровней; б) саморегулирование систем всех уровней, что и обеспечивает

149 Берталанфи Л. фон. Общая теория систем — обзор проблем и результатов // Системные исследования : ежегодник. М., 1969. С. 30-34.

поступательное диалектическое развитие»150. Тем самым О. Н. Горбунова указывала на систему прямых и обратных связей в сфере финансовой деятельности государства, которые позволяют создавать эффективную систему саморегулирования экономики.

Согласно словарям термин «система» (от др.-греч. оиатпца — целое, составленное из частей; соединение) характеризуется как множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность, единство151. С. И. Ожегов дает следующие толкования системы: определенный порядок в расположении и связи частей чего-нибудь в действиях; форма организации чего-нибудь; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей и др.152

Проецируя понятие системы на процесс финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, отметим, что, по нашему мнению, данная система будет базироваться на видах данного контроля.

Поскольку вопросы понимания системы являются основополагающими при разработке любой научной концепции, в науке финансового права в настоящее время финансовый контроль также рассматривается как определенная система.

Ю. Г. Клещенко и М. М. Савченко, опираясь на труды различных ученых, разрабатывающих тематику финансового контроля, указывают на то, что существуют различные подходы к пониманию системы финансового контроля. Наиболее распространенными являются следующие:

1) финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов (С. О. Шохин);

150 Цит. по: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 17.

151 Большой российский энциклопедический словарь. М., 2003. С. 1437.

152 Ожегов С. И. Словарь русского языка. С. 586.

80

2) финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов (Н. Д. Погосян);

3) финансовый контроль как совокупность действий и операций (В. М. Мандрица, И. В. Рукавишникова, Д. Н. Дружинин, В. М. Родионова, В. И. Шлейников);

4) финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая система (С. О. Шохин, Л. И. Воронина);

5) финансовый контроль как составная часть общего механизма управления экономикой (Ю. А. Данилевский)153.

По нашему мнению, третье направление, понимающее финансовый контроль как совокупность действий и операций, следует дополнить точкой зрения Е. Ю. Грачевой, которая считает, что «..финансовый контроль — комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов..»154.

Раскрывая систему финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в Российской Федерации, считаем, что она представляет собой совокупность различных субъектов, сгруппированных по видовому признаку и осуществляющих проверку законного использования денежных средств в сфере образования.

Исходя из этого, данная система включает в себя государственный (муниципальный) контроль155, в том числе парламентский, налоговый и ведомственный; а также внутриорганизационный, общественный и независимый (аудит).

Необходимо подробно рассмотреть каждый вид финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования с целью

153 См.: КлещенкоЮ. Г., СавченкоМ. М. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2009. № 5. С. 12-15.

154 Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е. Ю. Грачева. С. 16.

155 Муниципальный финансовый контроль в сфере образования будет возможен в случае существования муниципальных образовательных организаций высшего образования.

выявления его особенностей и возникающих проблем при осуществлении. Прежде чем приступать к анализу различных видов форм и методов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, следует отметить, что в Российской Федерации имеются различные типы государственных и муниципальных учреждений, а именно автономные, бюджетные и казенные156, которые могут осуществлять образовательную деятельность. При осуществлении финансового контроля учитываются особенности данных учреждений.

Согласно действующему гражданскому законодательству Российской Федерации статус казенных учреждений имеют: управления соединений и воинские части Вооруженных Сил, органы управления внутренними войсками; учреждения, исполняющие наказания; учреждения Министерства внутренних дел, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

157

и др.157

Соответственно, казенными образовательными учреждениями, осуществляющими высшее образование, являются подведомственные данным структурам организации. В частности, федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени

156 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

157 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

В. Я. Кикотя», федеральное государственное казенное военное образовательное учреждение высшего образования «Академия Федеральной службы охраны Российской Федерации»; федеральное казенное образовательное учреждение высшего образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний»; государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Российская таможенная академия» и др.

Для данных образовательных организаций высшего образования будут характерны внешний, ведомственный и внутриорганизационный финансовый контроль.

Субъектом, осуществляющим внешний финансовый контроль за указанными организациями, является Федеральное казначейство Российской Федерации, которое проводит его в виде предварительного контроля по всем расходам, а также текущего и последующего контроля158.

Ведомственный финансовый контроль осуществляется министерствами и ведомствами, в ведении которых находятся образовательные организации, а внутриорганизационный финансовый контроль — финансовыми отделами и бухгалтериями.

Объектами финансового контроля деятельности казенных образовательных учреждений являются:

— план финансово-хозяйственной деятельности учреждения;

— годовая бухгалтерская отчетность учреждения;

— сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях;

— государственное (муниципальное) задание на оказание услуг или выполнение работ;

158 О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145 ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

— отчет о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества159.

Практически все указанные документы являются объектами последующего финансового контроля. Предварительный контроль будет осуществляться только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям160.

Большинство образовательных организаций высшего образования существуют как бюджетные или автономные организации.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий государственных органов или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и пр.161 В настоящее время государственными бюджетными образовательными учреждениями высшего образования являются: Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Санкт-Петербургский государственный университет и др.

Финансовый контроль деятельности бюджетных образовательных учреждений высшего образования во многом сходен с контролем деятельности казенных учреждений. Единственное, что их отличает, — это положения,

159 См.: Болтинова О. В. К вопросу о финансовом контроле за деятельностью бюджетных, казенных и автономных учреждений Российской Федерации // Вопросы экономики и права. 2011. № 10. С. 184.

160 О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145 ; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

161 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

связанные с контролем за деятельностью бюджетного учреждения, относительно ответственности его руководителя. Законодательство предусматривает, что органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, при заключении (перезаключении) трудового договора с его руководителем должны предусмотреть: показатели оценки эффективности и результативности его деятельности; условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения162.

Автономное учреждение по правому статусу во многом идентично бюджетному учреждению, но имеет свои особенности. Данное учреждение также является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и др.163 Примерами автономных учреждений высшего образования являются: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации», государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский

162 Болтинова О. В. К вопросу о финансовом контроле за деятельностью бюджетных, казенных и автономных учреждений Российской Федерации. С. 184 ; Мошкова Д. М. Финансовый контроль за расходованием денежных средств организациями образования и науки // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 1 (74). С. 103.

163 Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626 ; Феклин С. И. Правовой статус автономного образовательного учреждения. М., 2014. С. 79.

национальный исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики» и пр.

Автономные учреждения, как и бюджетные, лишены права прямого бюджетного финансирования и могут получать бюджетные средства только в форме субсидий на обеспечение выполнения государственных и муниципальных заданий164.

Одной из основных особенностей данных учреждений является проведение внутриорганизационного финансового контроля наблюдательным советом. Законодательство об автономных учреждениях закрепляет, что наблюдательный совет рассматривает:

— проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

— отчет о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества;

— предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению имуществом;

— вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации165.

По вопросу принятия проекта плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения наблюдательный совет дает заключение, копия которого направляется учредителю автономного учреждения. В отношении отчета о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества наблюдательный совет автономного учреждения дает рекомендации. Из этих полномочий видно, что осуществляется как предварительный финансовый контроль, так и последующий контроль за выполнением государственного или муниципального задания.

164 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

165 Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626 .

Наблюдательный совет автономного учреждения фактически является основным контрольным органом, который опосредованно осуществляет финансовый контроль со стороны государства или муниципального образования как собственника имущества, закрепленного за данным учреждением.

Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что основным видом финансового контроля деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений является бюджетный контроль, а основным методом — ревизия, которая отличается только в рамках проведения ее в автономных учреждениях, поскольку в них контролируется выполнение функциональных обязанностей наблюдательным советом, руководителем и учредителем учреждения в соответствии с гражданским законодательством166.

Таким образом, финансовый контроль государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего образования представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей финансовой деятельности или бюджетной сметы, наличия неиспользованных остатков бюджетных средств, а также затрат на оказание государственных услуг.

Далее целесообразно обратиться к рассмотрению специфики использования различных видов, форм и методов финансового контроля применительно к конкретному типу государственного учреждения.

Наиболее значимым видом в системе финансового контроля является государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, включающий в себя ряд подвидов, из которых для настоящего исследования представляют интерес такие, как парламентский, налоговый и ведомственный.

Государственный финансовый контроль эффективности расходования бюджетных средств образовательных организаций высшего образования

166 Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

следует рассматривать как важный и своевременный шаг в процессе развития всей системы государственного финансового контроля в сфере образования, отвечающий потребностям реформирования системы высшего образования. Необходимость введения подобного контроля в систему государственного финансового контроля расходов в сфере образования обусловлена прежде всего тем, что он позволяет определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и тем самым позволяет давать оценку эффективности использования государственных средств, предназначенных для финансирования деятельности образовательных учреждений. Исходя из этого, можно сделать вывод, что государственный (муниципальный) финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования есть комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти и местного самоуправления, базирующихся на законодательно установленных положениях государства.

Для настоящего исследования интересен финансовый контроль предоставления достаточного количества бюджетных средств, направленных на обеспечение деятельности образовательных учреждений высшего образования. Финансовое обеспечение образовательных организаций базируется на принципе подушевого финансирования, означающем, что количество денежных средств определяется на одного обучающегося и их количество в образовательной организации высшего образования. Главная цель введения данного принципа заключается в повышении качества образовательных услуг за счет эффективного финансового обеспечения образовательных организаций. Основными методами, позволяющими осуществить этот подвид государственного финансового контроля, будут: наблюдение за подконтрольным объектом (образовательной организацией высшего образования) и проверка, проводимая на месте с использованием балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений финансовой дисциплины.

Если говорить в целом об объекте государственного (муниципального) финансового контроля в этой сфере, то он представлен движением денежных средств в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в сфере высшего образования.

Анализ государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования следует начать с парламентского контроля в этой сфере. Основным субъектом, осуществляющим парламентский финансовый контроль, является Счетная палата РФ. Она контролирует деятельность образовательных организаций высшего образования в рамках общего контроля расходования бюджетных средств167.

В частности, по результатам проверки исполнения федерального бюджета за 2016 г. было выявлено, что по статье расходов «Высшее и послевузовское профессиональное образование» присутствуют небольшие расхождения между законодательно утвержденными бюджетными ассигнованиями и показателями сводной бюджетной росписи. Федеральным законом от 16.10.2017 № 287-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2016 год»168 (с изменениями) было утверждено, что на финансирование данной статьи выделено 482 560,5 млн руб., а в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом изменений — 489 138,7 млн руб. В итоге исполнено оказалось финансирование на сумму 485 838,6 млн руб. Анализ этих данных показывает, что неисполненные назначения по финансированию высшего образования, предусмотренные сводной бюджетной росписью с учетом изменений, составили 3 300,1 млн руб. Как свидетельствует анализ Заключения Счетной палаты РФ, неисполненные назначения образовались

167 Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст.7598.

168 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 17.10.2017.

в основном по причине уменьшения бюджетных ассигнований при проведении конкурсов; снижения целевой аудитории получателей социальных выплат; нарушения исполнителями государственных контрактов существенных условий их выполнения; несвоевременного представления

169

исполнителями документов на оплату и пр.169

Данная сумма не является критичной, поскольку процент исполнения расходов к сумме, закрепленной в законе, равен 100,7 %, а к Сводной бюджетной росписи с учетом изменений — 99,3 %170.

Результаты проверки исполнения федерального бюджета за 2017 г. позволили выявить сходные с 2016 г. тенденции по статье расходов «Высшее и послевузовское профессиональное образование». Федеральным законом от 11.10.2018 № 354-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2017 год»171 (с изменениями) было утверждено, что на финансирование данной статьи выделено 490 636,3 млн руб., а в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом изменений — 494 822,3 млн руб. Финансирование было исполнено на сумму 491 988,0 млн руб. Таким образом, неисполненные назначения по финансированию высшего образования, предусмотренные сводной бюджетной росписью с учетом изменений, в 2017 г. составили 2 834,3 млн руб.172

Как свидетельствует анализ Заключения Счетной палаты РФ, неисполненные назначения образовались по тем же причинам, что и в 2016 г. Неисполненная сумма также не является критичной, поскольку процент

169 См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2016 год.

170 Там же.

1 71

Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 11.10.2018. (дата обращения: 15.08.2019).

172 См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2017 год // URL: http://audit.gov.ru/upload/ iblock/999/99941bef8cfcd18e7e10d5e8630f70bb.pdf (дата обращения: 15.08.2019).

исполнения расходов к сумме, закрепленной в законе, равен 100,3 %, а к Сводной бюджетной росписи с учетом изменений — 99,4 %173.

По сравнению с 2016 г., в 2017 г. отмечается снижение кассовых расходов на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий по разделу «Образование» — на 5,6 %174.

Кроме контроля исполнения финансирования высшего образования в целом, Счетная палата РФ осуществляет проверку исполнения отдельных федеральных адресных инвестиционных программ. По результатам такой проверки за 2016 г. было выявлено, что при формировании федеральных адресных инвестиционных программ не проводится проверка наличия в документах территориального планирования объектов и мероприятий, планируемых к включению в такую программу. В частности, было установлено, что не все объекты федеральной адресной инвестиционной программы в сфере высшего образования включены в схемы территориального планирования. Например, здание общежития для бакалавров Санкт-Петербургского государственного университета с объемом бюджетных ассигнований 540,0 млн руб. не отображено на схеме территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования, что не соответствует требованиям градостроительного законодательства Российской Федерации175. Несмотря на это, предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в данный объект осуществлялось в 2016 г. без его включения в указанную схему.

Анализируя исполнение федерального бюджета за 2018 год можно увидеть следующее - на низком уровне исполнены расходы по 13 главным распорядителям бюджетных средств, среди которых находится Минобрнауки

173 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2017 год.

174 Там же.

175 См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2016 год.

России. Основными причинами, по мнению Счетной палаты РФ, повлиявшими на такой уровень исполнения расходов, являются:

а) отсутствие решений о перераспределении средств резервных фондов;

б) неполное использование главными распорядителями бюджетных ассигнований, предусмотренных на строительство и реконструкцию объектов транспортной и энергетической инфраструктуры, учреждений образования в рамках реализации мероприятий различных государственных программ;

в) непредоставление субсидий юридическим лицам; г) длительные сроки проведения конкурсных процедур, разработки и утверждения документации, связанной с заключением государственных контрактов176.

Кроме того, в Заключении Счетной палаты РФ отмечено, что объем неисполненных расходов за 2018 год по разделу «Образование» составил 30 987,5 млн руб. (95,9%)177. В данном Заключении по сравнению с предыдущими годами отдельно не выделены расходы на высшее образование. Однако можно увидеть невыполнение в полном объеме расходов на реализацию приоритетных программ. По двум подобным программам расходы осуществлены менее 50 %, включая программу «Развитие экспортного потенциала российской системы образования», финансирование которой составило около 30 % показателя сводной росписи178.

Подобное невыполнение запланированных сумм расходов на образование федерального бюджета 2018 года обусловлено общей тенденцией, отмеченной Счетной палатой РФ, а именно, наличие низкого

176 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год. // иКЬ:кйр://аиё11.§оу.ги/ргошо/1шр1ешеп1а1:юп-Геёега1-Ьиё§е1-2018/%В0%97%В0%Б0%В0%БЛ%В0%ББ%Б 1 %8Е%Б 1%87%Б0%В5%Б0%ВБ% Б0%В8%Б0%В52019-%Б0%Б 1 %В0%ББ%В0%БЕ%В0%ВЛ.рёГ (дата обращения: 02.12.2019).

177 Там же.

178 Там же.

уровня исполнения расходов федерального бюджета за последние 10 лет на уровне 95,6 %179.

Тем не менее можно увидеть расходование средств на реализацию Указа Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», составившее изначально 39 948,4 млн руб., а затем конкретизированное сводной бюджетной росписью на 2018 год и подтвержденное кассовым исполнением в этом же году на сумму 43 198,4 млн руб., равное 100%180.

Подводя некоторый итог, отметим, что проверка финансирования высшего образования из федерального бюджета в 2016-2018 гг. свидетельствует о выделении денежных средств практически в полном объеме от запланированной суммы расходов.

Рассматривая налоговый контроль в системе государственного финансового контроля, необходимо отметить, что ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации181 (далее - НК РФ) определяет его как деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах. Данное определение позволяет сделать вывод о том, что налоговый контроль за деятельностью образовательных организаций высшего образования будет заключаться в проверке уполномоченными органами соблюдения налогового законодательства указанными субъектами, выступающими в качестве налогоплательщиков и налоговых агентов.

В рамках налогового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования основное внимание уделяется

179 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2018 год. // иКЬ:кйр://аиё11.§оу.ги/ргошо/1шр1ешеп1а1;юп-Геёега1-Ьиё§е1-2018/%В0%97%В0%Б0%В0%БЛ%В0%ББ%Б 1 %8Е%Б 1%87%Б0%В5%Б0%ВБ% Б0%В8%Б0%В52019-%Б0%Б 1 %В0%ББ%В0%БЕ%В0%ВЛ.рёГ (дата обращения: 02.12.2019).

180 Там же.

181 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

использованию ставки 0 % по налогу на прибыль в случаях, предусмотренных налоговым законодательством. Статья 284.1 НК РФ182 закрепляет, что организация, осуществляющая образовательную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, вправе применять налоговую ставку 0 % при соблюдении определенных условий, а именно: наличие у нее доходов от осуществления образовательной деятельности, а также от выполнения научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок, учитываемых при определении налоговой базы, которые должны составлять не менее 90 % ее доходов за определенный налоговый период183. Для того чтобы использовать эту возможность, образовательная организация высшего образования должна представить в налоговые органы заявление и копии лицензии на осуществление образовательной деятельности, выданной в соответствии с законодательством РФ. Кроме того, необходимо по окончании каждого налогового периода, в течение которого организация применяет данную налоговую ставку, представить в налоговый орган по месту своего нахождения сведения о доле доходов от осуществления образовательной деятельности в общей сумме доходов организации, учитываемых при определении налоговой базы, а также информацию о численности работников в штате организации184.

Статья 81 НК РФ устанавливает, что при обнаружении налогоплательщиком в поданной им в налоговый орган налоговой декларации недостоверных сведений, а также ошибок, не приводящих к занижению суммы налога, подлежащей уплате, налогоплательщик вправе

1 Я9

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

183 См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; письмо ФНС России от 22.05.2013 № ЕД-4-3/9198@ // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2019).

184 О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2010 № 395-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 7.

внести необходимые изменения в налоговую декларацию и представить в налоговый орган уточненную налоговую декларацию. Данное положение позволяет образовательной организации высшего образования самостоятельно исправить допущенные ошибки перед осуществлением налогового контроля.

В случае если у организации необходимый размер доли доходов от образовательной деятельности не сформирован по отчетным периодам и в целом за год, то уплата налога на прибыль производится в установленном налоговым законодательством порядке.

Как свидетельствует судебная практика, связанная с рассмотрением споров по результатам налогового контроля, наиболее распространенным правонарушением в этой сфере является нарушение срока подачи заявления о применении льгот по налогу на прибыль. Налоговые органы снисходительно относятся к данной ситуации, указывая на то, что в случае нарушения налогоплательщиком организационного срока подачи заявления следует учитывать конкретные ситуации и арбитражную практику по аналогичным нормам185. По мнению Федеральной налоговой службы России, нарушение налогоплательщиком срока подачи заявления не лишает его права на применение льготных условий налогообложения прибыли в том случае, если выбор был сделан им до момента формирования его налоговой базы, облагаемой по ставке 0 %, и выполнения условий, предусмотренных налоговым законодательством186.

Из сказанного выше следует, что налоговый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в основном выявляет правильность и своевременность использования определенных налоговых

185 См.: постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30.09.2009 по делу № А60-4719/2009-С6 ; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 17.07.2009 № Ф03-3432/2009 // URL: http://www.resheniya-sudov.ru /2009/137987/ (дата обращения: 15.08.2019).

186 Письмо ФНС России от 22.05.2013 № ЕД-4-3/9198@.

льгот, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации.

Следующим видом финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования является ведомственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых данным организациям, который осуществляется соответствующими министерствами и ведомствами. В рамках данного контроля возможна проверка расходования средств на осуществление переданных полномочий в пределах установленной компетенции федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.