Правовое регулирование государственной службы стран СНГ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Тарджуманян, Александр Борисович

• Тарджуманян, Александр Борисович
• кандидат юридических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Тарджуманян, Александр Борисович

Введение.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты государственной службы государств- участников СНГ.

1.1 Понятие и принципы государственной службы в странах СНГ.

1.2 Правовые основы государственной службы государств-участников СНГ.

1.3 Основные направления административной реформы и реформы государственной службы государств - участников СНГ.

Глава 2. Правовые основы статуса государственных служащих государств- участников СНГ.

2.1 Понятие, виды государственных служащих и основные элементы их правового статуса .л.

2.2 Права и обязанности государственных служащих государств-участников СНГ.

2.3 Ограничения и гарантии государственных служащих государств- участников СНГ.

2.4 Ответственность государственных служащих.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование государственной службы стран СНГ»

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что за последние 10-15 лет в Российской Федерации и других государствах — участниках Содружества Независимых Государств (далее - СНГ), участником которого является наша страна, произошли весьма существенные изменения в сфере правового регулирования отношений на государственной службе.

Результативность реформирования государственной службы существенно зависит от таких факторов, как управляемость этим процессом и собственно самим институтом государственной службы, интенсивность обмена опытом проведения реформ, в ходе которого выявляются общие сложности и проблемы законодательного закрепления производимых преобразований в системе государственного управления, осуществляется поиск новых, более эффективных механизмов организации системы исполнительной власти и взаимодействия ее элементов.

Необходимость обобщения и сравнительно-правового анализа законодательства о государственной службе государств — участников СНГ1, а также практики осуществления административной реформы, реформы государственной службы обусловлены тем, что Российская Федерации и иные участники СНГ имеют общие политические и правовые традиции, схожие проблемы в системе организации государственного управления, кадрового обеспечения государственной службы.

Одной из проблем реформирования системы государственного I управления является создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества. Решению данной задачи может способствовать накопленный в странах СНГ опыт правового регулирования и практика применения административных процедур. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

Состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ разное. Одни находятся на стадии полномасштабных и глубоких преобразований, другие - на этапе завершения или модернизации. Одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина). 1

Современный период развития Российской Федерации характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи с чем использование передового зарубежного опыта, как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и реформы государственной службы.

Степень научной разработанности темы диссертации. Проблематика государственной службы привлекает внимание многих современных исследователей, как в Российской Федерации, так и в других странах СНГ. Теоретическую оснрву настоящей работы составили труды ученых в области конституционного, административного, служебного и смежных отраслей права по вопросам организации и регулирования государственной службы: С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Е.М.Ашмарина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, Л.К.Воронова, А.А.Гравина, В.Г.Драганова, Г.А.Карташова, С.В.Кивалова, Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, В.А.Прокошина, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, Н.М.Чепурновой и др.

Среди ученых-административистов, разрабатывающих проблематику государственной службы следует выделить работы таких авторов, как

Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, А.А.Демин, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М|.Овсянко, Ю.Н.Старилов и др.

Исследованию отдельных вопросов государственной службы и правового статуса государственных служащих посвящены диссертационные исследования Ю.М.Буравлева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева,

B.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Кудашкина, Ю.М.Кулаковой,

C.В.Костроминой, А.В.Куракина, Е.Н.Ламанова, Л.В.Лукьянчиковой, С.П.Минасяна, А.С.Митрахова, Е.Ю.Соломатина, М.М.Сумина, М.С.Шамрая и др.

При написании работы были использованы работы зарубежных авторов, таких как Э.Р.Бариев, В.И.Берестень, Ю.П.Битяк, В.В.Богуцкий, В.Н.Гаращук, К.И.Кеник, В.М.Михеев, Б.А.Мухамеджанов, А.Г.Рзаев, А.Г.Тиковенко, Н.Т.Токтоматов А.З.Турисбек, З.К.Турисбеков и др. I

Несмотря на наличие работ, посвященных тематике государственной службы, круг сравнительно-правовых исследований на примере нормативного материала стран СНГ весьма незначителен. Большая часть исследований, посвященных опыту законодательного регулирования государственной службы в странах СНГ, имеет форму статей, т. е. их объем не позволяет вместить многоплановый и подробный анализ теоретической и практической базы, вырабатываемой годами правотворческой деятельности и научных исследований российских и зарубежных ученых в данной области.

Это порождает необходимость разработки данной проблематики, исходя из приоритетов правового анализа нормативного материала и политико-правовой практики регулирования государственно-служебных отношений. Весьма ощутима 'потребность в обобщении практики законодательного регулирования исследуемого явления, ее комплексное юридическое рассмотрение.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования организации и функционирования государственной службы в странах СНГ, а также реализации государственными служащими их прав, обязанностей и ответственности.

Предметом исследования выступают правовые нормы, в том числе, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные акты, принятых Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ по вопросам, связанным с правовым регулированием служебных отношений и правового статуса государственных служащих в государствах - участниках СНГ, практика проведения реформ государственного управления и государственной службы на постсоветском пространстве.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном системно-правовом анализе законодательства государств - участников СНГ по вопросам государственной службы, выявлении общих тенденций и особенностей развития в отдельных странах и выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе на основе использования зарубежного опыта проведения реформ государственного управления и государственной службы.

Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

- сформулировать понятие, раскрыть основные принципы государственной службы в странах СНГ;

- провести сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов СНГ, регулирующих служебные отношения;

- определить и исследовать основные элементы, составляющие содержание института правового статуса государственных служащих;

- проанализировать круг прав и обязанностей государственных служащих;

- охарактеризовать систему ограничений и гарантий государственных служащих; изучить понятие и основания ответственности государственных служащих стран СНГ, предложить практические меры по повышению служебной дисциплины в органах государственной власти;

- разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы: диалектический, логический, системного анализа, историзма, индукции и дедукции, аналогии, так и частнонаучные методы: исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и социологический.

Структурно-функциональный , анализ обеспечил изучение государственно-служебных отношений как системы, позволил показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанного института в рамках системы государственного управления.

Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил выявить общие черты и особенности функционирования государственной службы в Российской Федерации и иных государствах - членах СНГ.

В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы государственного управления и правового регулирования государственной службы стран СНГ. Это позволило сделать ряд I теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.

Теоретическую основу диссертационного исследования образуют научные идеи отечественных и зарубежных ученых-административистов и исследователей теории и практики реформ государственного управления, а также классические работы по теории государства и права, теории государственного управления, работы специалистов в области административного, служебного, конституционного, трудового права.

Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: конституции Российской Федерации и иных стран СНГ, акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ, законы указанных государств о государственной службе, в частности, Закон Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в аппарате Национального Собрания Республики Армения», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», Закон Республики Молдова № 443 от 4 мая 1995 г. «О государственной службе», Закон Украины от 16 декабря 1993 г. № 3723-ХН «О государственной службе».

При написании диссертационйой работы были изучены законодательные акты, регулирующие отдельные направления административной реформы и реформы государственной службы в странах СНГ (например, Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур», Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией», Закон Киргизской Республики от 1 марта 2004 г. № 16 «Об административных процедурах» и др.), а также подзаконные нормативные правовые акты - указы президентов и постановления правительств стран СНГ (Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата», Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 г. № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан», Указ Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 г. № 1567 «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан»,

Постановление Кабинета Министров Украины от 31 мая 1995 г. «Об утверждении Порядка нахождения на государственной службе работников патронатной службы членов Правительства Украины (Кабинета Министров)».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических аспектов правового регулирования1 государственно-служебных отношений в странах СНГ, анализе правового статуса государственных служащих, а также основных признаков и элементов данного правового института.

В диссертационном исследовании на основе анализа новейшего законодательства о государственной службе стран СНГ выявлены и проанализированы существующие проблемы правового регулирования служебных отношений. В частности, обозначена проблема отсутствия системности в формировании организационных основ государственной службы, которую может обеспечить орган по управлению государственной службой. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представлены в качестве первоочередной задачи в комплексе мер, проводимых н^ современном этапе реформирования государственной службы Российской Федерации. В диссертации сформулированы предложения и рекомендации к их разрешению.

Дана развернутая характеристика основных направлений административной реформы и реформы государственной службы стран -участниц СНГ.

В научный оборот впервые введен ряд нормативных и эмпирических источников.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:

1. Характеризуя тенденции в законодательстве о реформировании системы государственного управления и государственной службы стран СНГ, автор сделал вывод о том, что они направлены на:

- обеспечение соответствия норм национального законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права; совершенствование форм и методов деятельности органов I государственной власти (развитие законодательства об административных процедурах);

- обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и государственных служащих (антикоррупционное законодательство);

- совершенствование имиджа государственного служащего, усиление ответственности за добросовестное исполнение служебных обязанностей (кодексы чести служащих, регулирование требований к служебному поведению).

Отмечено, что в ряде стран СНГ законодательство о государственной службе развивается опережающими темпами по сравнению с Россией и в большей степени обеспечивает реализацию принципов государственной службы, заложенных в международко-правовых актах СНГ.

2. Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации назван его комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная) и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации).

3. Выделены общие принципы государственной службы, закрепленные в национальном законодательстве государств - участников СНГ, которые в целом соответствует положениям ст. 5 Модельного закона «Об основах государственной службы», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи , государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. К их числу отнесены: верховенство конституции и законов; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократизм и гласность; гуманизм и социальная справедливость; внепартийность и светский характер государственной службы, обеспечение преемствования в государственной службе. Также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы - правового статуса государственных служащих: добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; защйщенность государственного служащего; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих.

Наряду с общими в законах о государственной службе отдельных государств имеются специфические принципы. В частности, в законодательстве Российской Федерации установлен принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, в Республике Азербайджан — принцип поступления граждан на государственную службу на основе конкурса.

В Республике Казахстан в систему принципов включены принципы казахстанского патриотизма; единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.

4. В отличие от Российской Федерации, где орган управления . государственной службой до настоящего времени не создан, государства участники СНГ в процессе осуществления административной реформы подобные органы сформировали достаточно давно. Так, в Республике Казахстан было образовано Агентство Республики Казахстан по делам I государственной службы, создание которого послужило предпосылкой для проведения единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе Республики. Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой в Украине было образовано Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины. По мнению диссертанта, в рамках существующей в России функциональной специализации органов исполнительной власти наиболее оптимальной организационно-правовой формой органа управления государственной службой является федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

5. Вывод о том, что одним и^ приоритетных направлений обеспечения эффективной государственной службы является рациональное использование профессиональных качеств и личностных возможностей государственных служащих. Выход на новый уровень качественный уровень государственной службы невозможен без прогресса кадровой системы, без перехода к более прогрессивным формам и методам кадровой работы, всестороннего научного анализа кадровой ситуации и поиска путей ее оптимизации. Одним из способов решения данной проблемы в государствах-участниках СНГ является реформирование организационной структуры учебных заведений, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации управленческих кадров.

Так, в Республике Казахстан была образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан и Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве Республики Казахстан. В Республике Беларусь функционирует Академия управления при Президенте Республики Беларусь.

Данные образовательные учреждения решают не только вопросы учебно-методического и научного обеспечения профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, но и исключают возможность нерационального использования государственных денежных средств, выделяемых на эти цели.

6. В рамках проводимой в странах СНГ антикоррупционной политики были разработаны правовые акты, регулирующие правила служебной этики (кодексы чести). В которые включены положения, регулирующие отношения, возникающие на государственной службе, выходящие за рамки чисто правовых, и носящие в большей степени морально-этический характер. В то же время, будучи закрепленными данным нормативным актом, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных кодексом чести, государственные служащие в соответствии с законодательством могут привлекаться к ответственности. I

Кроме того, коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим кодекса и выносить общественное порицание. Таким образом обеспечивается взаимосвязь моральных и правовых норм, и используются не только юридические санкции, но и меры общественного воздействия.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере государственной службы, в практической деятельности законодательных и правоприменительных органов, в процессе преподавания административного, служебного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку государственных служащих.

Апробация результатов диссертационной работы. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметнометодической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах. 1

Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Работа включает в себя введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографический список используемых нормативных правовых источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Тарджуманян, Александр Борисович

Выводы:

1. Установлены различия в правовой«: регламентации статуса государственных, служащих. Отмечено, что в> Российской; Федерации правовой- статус государственных служащих регулируется; многими, федеральными законами и: законодательными- актами субъектов Российской Федерации, а также подзаконными правовыми актами. В иных странах СНГ правовое положение государственных служащих установлено; как правило, в отдельной главе закона о государственной службе и конкретизировано в

1 139 актах высшего должностного лица государства. Например, глава 5 «Правовое положение государственных служащих аппарата» Закона Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в

1 с <} аппарате Национального Собрания Республики Армения» глава 2 «Правовое положение государственного служащего» Закона Республики I

Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-3 «О государственной службе в Республике Беларусь» и др.

2. В отличие от российской модели организации государственной службы, где основное же содержание и направления деятельности государственно-бюрократического аппарата определяют политические лидеры. Функции этих политических лидеров по реализации задач государственного управления носят директивно-направляющий характер и

153 выходят за пределы государственной службы .

В казахстанском законодательстве прослеживается обратный подход, согласно которому и политические лидеры рассматриваются как особая категория государственных служащих. Более подробно этот вопрос будет исследован во втором разделе дйссертации. С внедрением в Казахстане новой модели государственной службы произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). Указанная классификация должностей государственных служащих установлена в статье 7 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-1 «О государственной службе».

3. Исходя из существующей в странах-участниках СНГ законодательной классификации гарантий, отмечено, что важной особенностью государственных гарантий в Российской Федерации является их подразделение на основные и дополнительные. В иных странах СНГ установлены иные критерии классификации гарантий. I

152 Ведомости Республики Армения. 2002. № 50.

153 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М., 1997. - С.244.

4. В отдельных государствах СНГ действуют специальные правила процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции (в Казахстане, к примеру, установлены более длительные сроки наложения дисциплинарных взысканий - не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не позднее одного года со дня совершения проступка). I