Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Кузьмина, Анна Викторовна

• Кузьмина, Анна Викторовна
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Кузьмина, Анна Викторовна

Введение.

Глава 1. Общие вопросы стадии исполнения бюджета.

§ 1. Становление института исполнения бюджета.

§ 2. Нормативно-правовое регулирование исполнения бюджета.

§ 3. Субъекты и участники исполнения бюджета.

Глава 2. Правовой механизм исполнения бюджета.

§ 1. Понятие исполнения бюджета и его принципы.

§ 2. Правовые аспекты исполнения бюджета по доходам.

§ 3. Порядок исполнения расходной части бюджета.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из инструментов, с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, являются государственные финансы, в большей степени представленные в форме государственн ого бюджета.

В различных странах мира бюджетное законодательство включает разн о-образные принципы исполнения бюджета, по-разному разграничиваются полномочия участников бюджетного процесса. Мировой опыт показывает, что в каждом государстве имеются проблемы, возникающие в процессе исполнения бюджета. Опираясь на опыт зарубежных стран, Россия строит собственную систему исполнения бюджета, отвечающую ее потребностям в реальных уел о-виях.

Трудности переходного периода к рыночным отношениям, переживаемого Россией с начала 90-х годов прошлого века, связаны с отсутствием механизмов управления экономикой, отвечающих современным условиям. Это вс е-цело относилось и к существовавшей системе исполнения бюджета, примен е-ние которой стало неэффективным в сложившихся условиях. Назрела необходимость в изменении механизма управления государственными финансами, вызванная стремительным ростом бюджетного дефицита и государственного долга. Переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской позволил решить основные проблемы, породив, однако, множество новых вопросов.

В настоящее время ни одна область общественных отношений так детально не регламентируется, как финансы. Это понятно, поскольку государственные финансы во всем мире являются важнейшим фактором экономического развития1. В связи с проводящимися в России реформами в области управления происходит сокращение сферы влияния государственных финансов, но это не должно отражаться на бюджетном законодательстве, которое требует совершенствования, тем более, что в системе государственного управл ения существует проблема коррупции, представляющая угрозу внутренней безопасности России. Особую опасность представляет источник коррупции - государственные заказы и закупки. По данным некоторых исследователей, потери в этой сфере превышают 30 % всех бюджетных затрат по соответствующим статьям 2. Коррупционные действия обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где разобраться непрофессионалу крайне трудно3. Стадия исполнения бюджета наиболее уязвима в этом отношении. Не получившая адекватного освещения в современной л и-тературе, она требует особого внимания со стороны ученых.

Проблемы, возникшие с принятием Бюджетного кодекса РФ, вызваны тем, что он создавался в обстановке отсутствия глубоких теоретичес ких исследований казначейской системы исполнения бюджета на современном этапе, опыта адаптации этой системы к особенностям российских условий, а также в отсутствие упорядоченной адекватной реальным условиям нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, системы результативного контроля. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Нет однозначной и окончательной позиции по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Рост криминализации в сфере бюджетных отношений создает угрозу экономическому положению страны. В этой связи актуальной

1 Конюхова Т. К вопрос}' о совершенствовании бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2000 №5. С. 15-19.

2 Гыскэ А.В. Теоретико-методологические аспекты обеспечение общественной безопасности РФ. М., 2000. С. 110.

3 Там же. является проблема совершенствования технологий исполнения бюджета, так как не все существующие на сегодня технологии достаточно эффективны.

Список этих вопросов можно продолжать, но без ответа на них невозможно обеспечить полноценное исполнение бюджета и управление государственной казной.

Теоретическая разработка вопросов исполнения бюджета, обобщение практики бюджетной деятельности, разработка и обоснование прикладных м е-тодов позволит, на наш взгляд, повысить качество принимаемых норм ативных актов в этой области, окажет содействие правоприменительной деятельности исполнительных органов власти.

Степень научной разработанности темы. Глубокий анализ вопросов бюджетного процесса содержится в работах ученых дореволюционной России. Труды А.А. Алексеева, И. Блеха, А.И. Вербицкого, Г.Еллинека, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, М.И. Фридмана, И.И. Янжула, JI.H. Ясно-польского, позволяющие изучить опыт становления системы казначейского исполнения бюджета в России, послужили теоретической базой диссертационного исследования.

Большой интерес представляют работы ученых советского периода, и с-следовавших стадию исполнения бюджета: В.В. Бесчеревных, С.С. Глезина, A.M. Гурвич, С.А. Котляревского, С.Б. Крылова, М.И. Пискотина, Е.А. Ровин-ского, Н.Н. Ровинского, Н.И. Химичевой, Цыпкина С. Д. и других.

В процессе работы над диссертацией использовались труды в области общей теории государства и права, конституционного права, теории государственного управления и административного права таких ученых, как: С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.И. Вереме-енко, В.М. Горшенева, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, А.В. Мицкевич, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, С.Н. Олейников, Ю.К. Осипов, И.В. Панова, В.Н. Протасов, Н.Я. Разумович, P.O. Халфина, В.Ф. Яковлев.

Экономический и организационный аспекты проблем исполнения бюджета рассматривают экономисты: И.Г. Акперов, К.П. Астапов, С.П. Головач, Н.Г. Иванова, И.А. Коноплева, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, В.И. Пашков.

В последнее десятилетие появились публикации, посвященные анализу бюджетного процесса в целом и отдельным положениям норм Бюджетного кодекса РФ. Среди них работы: Л.Г. Барановой, О.В. Болтиновой, О.В. Врублев-ской, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, З.А. Колотыгиной, Ю.А. Крохиной, Е.А. Кулешовой, М.В.Кустовой, И.И. Кучерова, А.Г. Пауля, Г.В. Петровой, И.П. Рудовол, Э.Д. Соколовой, А.И. Фисенко, Е.А. Чернобровкиной. Но следует заметить, что на сегодняшний день отсутствуют труды, в комплексе исследующие все этапы стадии исполнения бюджета на современном этапе.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования является система общественных отношений, их содержание и признаки, складывающиеся в процессе исполнения бюджета под действием правового регулирования данных отношений.

Объект исследования - правовая основа деятельности государства в сф ере исполнения бюджета.

Цель исследования. На основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей исполнение бюджета, на основе опыта России и зарубежных стран, провести комплексный анализ проблем исполнения бюджета на современном этапе, выявить сущность и содержание отдельных этапов исполнения бюджета, предложить практические рекомендации по совершенствованию си с-темы казначейского исполнения бюджета.

Исходя из намеченных целей в процессе исследования решались следующие задачи:

- изучить опыт становления и развития исполнения бюджета в России в дореволюционный и постреволюционный период;

- рассмотреть зарубежный и Российский опыт в области исполнения бюджета на современном этапе;

- проанализировать существующую систему действующих нормати вно-правовых актов, регулирующих стадию исполнения бюджета;

- провести сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджета;

- выявить особенности казначейского исполнения бюджета и приоритеты его использования на современном этапе;

- исследовать бюджетно-процессуальные отношения казначейского исполнения бюджета, определить особенности правового положения участников стадии исполнения бюджетного процесса;

- проанализировать, выявить содержание и сущность этапов исполнения бюджета;

- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно -правовой базы в области исполнения бюджета.

Методология исследования. В ходе исследования автором использовались следующие методы: формально-юридический (формально-догматический метод), включающий такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование, классификацию; функционально-структурный, конкретно-социологический, диалектический, сравнительно-правовой, исторический, системный, метод обращения к другим наукам.

В процессе работы автор опирался на Конституцию Российской Федерации, нормативно-правовые акты в сфере финансового, административного, муниципального права по вопросам организации исполнения бюджета. Исторический подход к рассмотрению процесса исполнения бюджета базируется на изучении нормативных актов ХУП-ХХ веков, работах ученых дореволюционного и постреволюционного периодов.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, теории государственного управления, наук конституционного права административного, финансового и гражданского права, а также экономической науки.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что является первой обобщающей работой в области исполнения бюджета на современном этапе. Новизна исследования также состоит в сформулированных автором выводах и предложениях по совершенствован ию этой стадии бюджетного процесса.

На защиту выносятся следующие выводы и полоне ения:

1. Автором на основе анализа нормативных актов и литературы форм у-лируются основные принципы исполнения бюджета, к которым в работе отн е-сены: принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, принцип бюджетного учета, принцип гласности, принцип иммунитета бюджета, принцип единства кассы, принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление.

2. Приоритет казначейской системы исполнения бюджета как наиболее оптимального варианта в реальных российских условиях объясняется возможностью реализации принципа разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, контроля за целевым расходованием средств, централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны и региона в финансово-казначейском органе, ведения лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов, повышения оперативности управления финансовыми ресурсами, прозрачности финансовых потоков.

3. На основе анализа становления и практики исполнения бюджета в России, делается вывод о том, что современному периоду предшествовали три этапа его развития: 1) XV- середина XIX века, 2) середина XIX - начало XX века, 3) советский период. Исторический подход к исследованию названной темы позволяет изучить накопленный опыт, выявить тенденции и закономерности развития казначейской и банковской систем исполнения бюджета, достоинства и недостатки их функционирования в целях его использования при возврате к казначейской системе исполнения бюджета.

4. Аргументируется предложение об исполнении бюджетов всех уровней через систему органов федерального казначейства, поскольку отработанные технологии позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяют осуществлять ж е-сткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных вл а-стей за нецелевое использование бюджетных средств.

5. Обосновывается предложение о разработке проекта единого нормативного акта на основе существующих подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.

6. Законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств противоречиво и не имеет единой стройной системы. В связи с этим доказывается необходимость проведения ряда мероприятий по повышению эффективности государственных расходов, в том числе, предусматривается принятие единого комплексного закона о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы опирался на положения Бюджетного кодекса РФ.

7. Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной часта бюджета проходит через две ступени: деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятельность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет ра с-сматривать налоговое право как часть бюджетного права.

8. Оптимальным вариантом решения вопроса превышения лимитов бюджетными учреждениями является внедрение механизма предварительного ко н-троля за заключением договоров коммерческих организаций с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием стадии исполнения бюджета; сформулированные положения и выводы раскрывают сущность и содержание исполнения бюджета; выявляются отдельные проблемы и предлагаются пути решения.

Материалы и выводы диссертации могут быть учтены и использованы в процессе преподавания курса финансового права.

Выводы о совершенствовании некоторых этапов исполнения бюджета могут быть использованы в дальнейшей правотворческой деятельности по об означенным вопросам в целях совершенствования действующего законодател ь-ства.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры финансового права Российской академии правосудия ВАС, ВС РФ и ей была дана положительная рецензия.

Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора 2002-2004 гг.

Материалы диссертации использовались в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинаров по бюджетному праву в Российской академии правосудия и Российской правовой академии МЮ РФ.

Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение и библиографию.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Кузьмина, Анна Викторовна

Заключение

Подводя итог настоящего исследования, целесообразно изложить основные результаты, к которым мы пришли, опираясь на анализ ряда норм действующего законодательства, материалы судебной практики и различные научные источники, освещающие в той или иной степени избранную нами тему.

Исследование основ правового регулирования исполнения бюджета позволило нам выделить круг вопросов, требующих особого внимания в пр оцессе организации исполнения бюджета. Исходя из определения, исполнение бюджета - это двояконаправленный процесс, с одной стороны, направленный на обеспечение полного и своевременного поступления всех доходов в целом и по каждому источнику, с другой - на финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм. Таким образом, важнейшим фактором, влияющим на результаты исполнения бюджета, является разработка технол о-гий организации процедур, которые бы не допускали потерь государственных средств и разного рода злоупотреблений, четко прописанных в нормах права. Технологии, обеспечивающие полное и своевременное поступление всех запланированных доходов в бюджет и экономное расходование бюджетных средств, абсолютный учет произведенных доходов и расходов и контроль, осуществляемый на данной стадии, позволяют не только исполнить бюджет без дефицита, но и увеличить объемы финансирования на стадии исполнения.

Анализ принципов, на которых базируется стадия исполнения бюджета, показывает, что одним из важнейших принципов стадии исполнения является принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами. При этом казначейство дистанцировано от самих денег, а непосредственно денежные операции осуществляются кредитными организациями.

Принцип гласности бюджетного процесса на стадии исполнения бюджета (особенно доходной части) носит декларативный характер. Действующее з аконодательство не содержит реальных юридических механизмов, предусматривающих участие общественности в бюджетном процессе в установленных формах и с определенными правовыми последствиями. Это негативно отраж а-ется на результатах исполнения и создает дополнительную почву для наруш е-ний. Поэтому, на наш взгляд, следует отработать механизмы реализации принципов гласности, открытости и прозрачности на стадии исполнения бюджета.

Понятие «казначейская система исполнения бюджета» сегодня трактуется неоднозначно. В него вкладывается различное содержание (цели, задачи, функции и т.п.). Подробно описывается механизм казначейского исполнения федерального бюджета, однако этого не сделано в отношении бюджетов суб ъ-ектов федерации и муниципальных образований. Разрабатываемые регионами механизмы казначейского исполнения территориальных бюджетов существенно различаются между собой. В некоторых регионах сложилась система исполнения бюджета, не обладающая чертами казначейской (не закрыты счета в банковских учреждениях, нарушается основной принцип единства кассы; не осуществляется предварительный контроль за целевым расходованием средств, либо он носит формальный характер, то есть теряется основной смысл механизма казначейского исполнения). Необходимо завершить переход местных бюджетов на казначейское исполнение, для того чтобы три уровня бюджетной системы были охвачены казначейским контролем. Внедрение принципа казначейской системы исполнения бюджетов должно сопровождаться совершенствованием и согласованностью существующей законодательной и нормативно-правовой базы, расширением его прав в области контроля. В этой области для науки открывается широкое поле деятельности с целью разработки наиболее рациональной и относительно универсальной системы казначейского исполнения р е-гиональных и местных бюджетов.

На наш взгляд, исполнение бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления должно осуществляться через органы федерального казначейства, так как отработанные ими технологии позволяют получать в кратча йшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяет осуществлять жесткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюдже т-ных средств. Особенно важна передача прав исполнения бюджета высокодотационных территорий. Нам близка позиция авторов, считающих, что казначейская система не должна быть федеральной или региональной, она должна быть общей государственной системой. Тогда отпадут многие проблемы взаимодействия двух систем, больших затрат на их содержание и др угие.

Анализ вопросов, связанных с участниками стадии исполнения бюджетного процесса, позволяет выделить, на наш взгляд, один из главных - уточнение статуса участников бюджетного процесса, комплекса их прав и обязанностей.

Изучение опыта ряда зарубежных государств (Япония, Китай, Франция) показывает, что функция исполнения бюджета в них возложена непосредственно на правительство. Из этого следует, что исполнительная власть должна быть авторитетной и действовать продуктивно, для этого она должна иметь все возможности для эффективного государственного управления. В этой связи мы согласны с авторами, предлагающими внести изменения в Бюджетный кодекс РФ об увеличении компетенции Правительства РФ.

Отмечается необходимость усиления конституционного регулирования бюджетной деятельности, а также детальная проработка бюджетной компетенции в специальных законах, таких как Бюджетный кодекс РФ. Поскольку пр о-белы в законодательстве являются причиной неравных отношений федеральных органов власти при исполнении государственного бюджета РФ.

Одним из важнейших вопросов, который не имеет окончательного решения, является вопрос о средствах, получаемых от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В отношении этого вопроса нет единого мнения в среде ученых, та же неопределенность прослеживается и в законодательстве.

Сложившаяся ситуация указывает на необходимость поиска новых подходов к организации взаимоотношений государства и бюджетных учреждений. Считаем целесообразным:

1. Внесение в законодательство изменения, связанные с предоставлением главному распорядителю права на перемещение ассигнований, выделенных бюджетному учреждению, между целевыми статьями и видами расходов фун к-ционалъной классификации расходов бюджетов РФ, а также средств, получе н-ных бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества253.

2. Создание эффективной системы контроля за заключаемыми бюджетными учреждениями договорами, которая бы не позволяла заключать договоры на сумму, превышающую наличие средств на лицевых счетах бюджетных учреждений.

В России достаточно велика сфера взаимодействия казначейства с другими органами. Но при этом существует ряд проблем, таких, например, как несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, организационно-методические и информационные, дублируются функции по учету доходов федерального бюджета между органами казначейства и налоговой службой. Решение этих проблем возможно через внесение соответствующих изменений в нормативные акты.

В связи с осуществляемыми в последние годы мерами по обновлению и совершенствованию бюджетного законодательства, реформированию бюджетного процесса, значительно увеличивается объем нормативных актов, требующий построения логически выверенной структуры источников во избежание коллизий и пробелов. Значительную сложность и одновременно большой интерес представляет система источников права, регламентирующих стадию и с-полнения бюджетного процесса.

253 Кустова М.В. Правовой режим доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности // Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002. С.34.

Одной из проблем в этой области является наличие большого количества подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., регулирующих процесс исполнения бюджета. В этих актах, создаваемых, очевидно, с целью детализации процедур исполнения на самом деле при рассмотрении в комплексе не прослеживается логики, наблюдаются пробелы и несоответствия. Отсутствует целостность в системе правового регулирования. С целью устранения вышеуказанных недостатков и удобства прим е-нения и внесения поправок целесообразно было бы предложить разработать проект единого нормативного акта, который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.

Противоречиво и не имеет единой стройной системы законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. На наш взгляд, сложившаяся ситуация требует принятия единого комплексного закона о закупках продукции товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ.

Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ст у-пени: деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятел ь-ность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет рассматривать налоговое право как часть бюджетного пр ава.

Исследование концепции единого счета в рамках ее реализации позволяет на ближайшее время выделить основную задачу казначейства - закрытие всех счетов отделений Федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета и централизация их на уровне управления федерального казначейства.

Опыт последних лет показывает, что лимиты бюджетных обязательств доводятся очень поздно, что противоречит бюджетному законодательству. Предусмотренная статьей 294 Бюджетного кодекса РФ ответственность за это нарушение не дает нужного эффекта. С целью преодоления сложившейся практики на наш взгляд необходимо:

1. Увеличить ответственность должностных лиц за несвоевременное дов е-дение лимитов.

2. Прекратить сложившуюся практику уточнения закона о бюджете на оч е-редной финансовый год в конце года, так как это приводит к возникновению новых обязательств, по которым нужно проводить всю процедуру от санкционирования до кассового расхода254.

В сфере государственных закупок предлагаются следующие мероприятия по повышению эффективности государственных расходов:

1. С целью воспрепятствования необоснованному использованию спос оба запроса котировок предлагается внести в соответствующие нормативные а к-ты требование о том, что бюджетные организации должны объединять з акупки по однородным и сходным товарам, работам и услугам (которые могут приобретаться у поставщиков одной отрасли) в группы и проводить конкурсные то р-ги при условии, если существует возможность сформировать такую группу с общей стоимостью закупки более 2000 МРОТ.

2. Создание материальных стимулов для руководителей и сотрудников бюджетных организаций, активно использующих конкурсную систему закупок и минимизирующих расходы бюджета.

3. Предусмотреть ответственность за необоснованное использование сп особа запроса котировок в случаях, когда реально должны проводиться конкурсные торги (например, дробление крупной сделки на мелкие). Для чего сле

254 Нестеренко Т.Г. Организационные вопросы исполнения бюджета II Финансы. 2002. № 4. С.8. дует создать механизм, который бы позволил органам казначейства отслеживать подобные нарушения.

4. Изменить норму статьи 6 Закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», в соответствии с которой иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе только в сл учае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд отсутствует или экономически нецелесообразно, поскольку понятие экономической целесообразности в данном случае определить сложно. Возможный вариант имеется в Методических рекомендациях МДС 80-17.01 "О порядке проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации", где установлено, что в случае привлечения к участию в конкурсе иностранных организаций к предложениям российских участников может применяться преференция в размере 25%.

Считается, что собственность государства - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является наименее защищенной, однако положение Бюджетного кодекса РФ об установлении иммунитета бюджетов, при котором обращение взысканий на бюджетные средс т-ва осуществляется только на основании судебного акта, а также положения ежегодных законов о бюджете о том, что принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществи я-ется за счет средств федерального бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год, делают уязвимыми и ущемляют интересы частных лиц, сотрудничающих с бюджетными организациями. Поэтому важными задачами сегодня являются: разработка механизма, с одной стороны, предотвращающего рост несанкционированной кредиторской задолженности бюджета, а с другой - охраняющего интересы частного лица; его нормативно-правовое закрепление и оперативное внедрение.

На наш взгляд, оптимальным вариантом решения вопроса превышения лимитов является внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами. Для этого в рамках предварительного контроля в органы казначейства должен представляться проект договора, с целью проверки наличия средств, запланированных по договору, и совершения на нем разрешительной надписи или проставления штампа органа казначейства, что, по сути, послужит гарантией государства для коммерческой организации. А также регистрация проекта договора в органах казначейства с целью «бронирования» средств, находящихся на лицевом счете учреждения для обеспечения исполнения обязательств по данному договору.

Такой механизм предварительного контроля, на наш взгляд, позволит соблюсти как интересы государства, так и частного лица, избежать споров и проблем в области исполнительного производства.

Завершая исследование, следует отметить, что обозначенными вопрос а-ми их список не ограничивается. Остается ряд вопросов, по которым нет одн о-значного окончательного ответа. Тем не менее, без их своевременного решения невозможно обеспечить эффективное исполнение бюджета, полный и достоверный учет, контролировать обязательства, принимаемые от имени государства.

Мы выражаем надежду на то, что предложенные в работе подходы к решению ряда вопросов, а также выводы относительно необходимости изменения содержания отдельных норм бюджетного законодательства в той или иной мере будут способствовать целям совершенствования бюджетного законодательства и вопросам практики в области исполнения бюджета.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кузьмина, Анна Викторовна, 2004 год

1. Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999г.

2. Руководство по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг". Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли.

3. Постановление Высшего государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 г. N 3 "О Порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства"

4. Соглашение от 23 декабря 1995 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе г. Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти.

5. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изм. от 25.07.2003г.)

6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г.)

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 07.07.2003).

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. на 10 января 2003 г.).

9. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-Ф3.

10. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 158-ФЗ "О внесении изменений в статьи 24, 158 и 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

11. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"

12. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г.№ 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год

13. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год"

14. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год"

15. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (с изм. и доп. от 24 марта, 8 августа, 17 октября, 14, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г.)

16. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

17. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

18. Федеральный закон № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»

19. Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543; 1992. № 4. Ст. 136; 1992. № 12. Ст. 605; 1992. № 34. Ст.1966.

20. Федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 года «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

21. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

22. Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ред. от 04.07.2003)

23. Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации"

24. Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ (ред. от 10.01.2003)"0б информации, информатизации и защите информации"

25. Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 (ред. от 30.06.2003) "О банках и банковской деятельности"

26. Федеральный закон N 86-ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ред. от 10 января 2003 г.)

27. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе»

28. Указ Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 (ред. от 06.09.1996) "О системе федеральных органов исполнительной власти"

29. Указ Президента РФ от 14.08.1996 N 1177 (ред. от 09.08.2000) "О структуре федеральных органов исполнительной власти"

30. Указ Президента РФ N 305 от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"

31. Указ Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства РФ»

32. Постановление Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

33. Постановление СМ РФ от 27 августа 1993 г. N 864 "Положение о федеральном казначействе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 февраля 1995 г., 28 января 1997 г.)

34. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 «О реализации Федерального закона № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

35. Постановление Правительства РФ от 06.03.1998 N 273 (ред. от 27.08.2003) "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации"

36. Постановление Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806 "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" (с изм. и доп. от 17 апреля 2001 г.)

37. Постановление Правительства РФ от 22.02.2001 № 143 «Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета».

38. Постановление Правительства РФ от 30.03.2001 N 255 (ред. от 01.11.2001) "О мерах по реализации Федерального закона "о федеральном бюджете на 2001 год"

39. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"

40. Приказ Минфина РФ от 28 декабря 1998 г. № 265 «Об утверждении порядка взаимодействия управлений Федерального казначейства, Министерства финансов РФ по субъектам43