Проблемы международно-правовой защиты меньшинств тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.10, доктор юридических наук в форме науч. докл. Абашидзе, Аслан Хусейнович

• Абашидзе, Аслан Хусейнович
• доктор юридических наук в форме науч. докл.
• 1997

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы международно-правовой защиты меньшинств»

Актуальность темы исследования. Полиэтничность характерна для большинстван мира. Однако в ООН отсутствуют официальные статистические данные о количестве меньшинств, живущих на территории государств-членов ООН, а данные самих государств характеризуются противоречивостью. Часто утверждают, что лишь 12 государств в мире можно назвать гомогенными. На основании языковых критериев этнографы насчитывают ныне до восьми тысяч этнических групп. Приводятся и другие данные, в частности, заявляется, что национальные меньшинства имеются в 168нах. Из них 575 живут в европейских государствах, а на постсоветском пространстве их примерно 200.

Наличие противоречивых данных о количестве меньшинств в мире, в частности, объясняется тем, что ответы на данный вопрос в большей степени зависят от политических и идеологических факторов, чем от научных. Непреложным фактом является то, что существование национального или этнического, языкового и религиозного меньшинства в соответствующем государстве объясняется, в основном, историческими факторами его становления и развития.

Степень стабильности и демократичности любого государства, в котором проживают меньшинства, во многом предопределяется тем, созданы ли в нем необходимые демократические условия для свободного развития каждого члена общества, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам, последовательно ли проводятся в отношении к ним международно-правовые принципы равенства и недискриминации. Отсутствие таких условий создает предпосылки для возникновения конфликтных ситуаций между правительством и меньшинством, или между большинством населения и меньшинством.1 В свое время Г. Граций утверждал, что .„''народ, нарушающий право естественное и право народов, навсегда подрывает основу своего собственного спокойствия в будущем". Состояние международных отношений в наши дни свидетельствует, что кон, "фяикты в государстве или международные конфликты по проблемам меньшинств в 1 большинстве случаев чреваты серьезными негативными последствиями как в виде рловеческих жертв среди мирного населения, так и в отношении сохранения территориальной целостности государств и сохранения самобытности, а нередко, и 1

Ьее: Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. L., 1985. физического существования самих меньшинств. Поэтому многие международные акты отразили тот факт, что положение меньшинств в государстве и международные обязательства в отношении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, являются вопросами, вызывающими законную международную озабоченность, и, следовательно, не являются исключительно внутренним делом государств.

Целью современной конституционной и международно-правовой политики в области защиты прав меньшинств должно стать создание возможности мирных и добрососедских отношений между людьми, представляющими различные группы на внутригосударственном уровне. Государственные границы должны в наименьшей степени препятствовать решению проблем меньшинств. В связи с этим международное право и внутреннее законодательство следует рассматривать во взаимосвязи и взаимодополнении в решении проблем меньшинств и защите их прав.

В урегулировании межнациональных конфликтов, межгосударственных конфликтов по проблемам меньшинств, в деле международной защиты меньшинств все большее значение приобретают международные организации универсального и регионального характера. Однако, к сожалению, ООН или региональным организациям не всегда удается предотвратить возникновение этих конфликтов или управлять ими в случае их возникновения, особенно межнациональными конфликтами, последствия которых по своим признакам нередко могут быть квалифицированы как геноцид в отношении меньшинств. Проблема международной, особенно международно-правовой защиты меньшинств .- одна из сложных проблем в современном международном праве и один из самых болезненных узлов современных межгосударственных отношений.1

Актуальным остается вопрос о том, как мировое сообщество отражает и учитывает интересы и проблемы меньшинств. Со всей остротой стоит вопрос: почему в условиях, когда взаимоотношения между меньшинствами и государством составляют существенный элемент политического и социального развития страны, почти все теории развития и практика их применения игнорируют проблемы меньшинств? Почему ООН не в состоянии осуществить ощутимые позитивные сдвиги в этом направлении?

В связи с проблемами международно-правовой защиты меньшинств возникают и другие вопросы практического, концептуального, а с точки зрения дальнейшего

1 See: Thornberry P. International Law and the Rights of Minorities. L., 1991. развития международных отношений - и стратегического характера. Очевидно, что традиционные подходы к вопросу о национальных государствах и о меньшинствах нуждаются в переоценке. Следует ли стремиться к созданию единой нации из различных народов, проживающих в одном государстве? Может быть, более целесообразно способствовать сохранению самобытности меньшинств как фактора культурного обогащения общества? В какой степени опыт прошлого в деле защиты меньшинств может помочь в решении нынешних спорных проблем межнациональных отношений? Имеются ли достаточные средства для эффективной международной защиты меньшинств? Удастся ли мировому сообществу максимально использовать ныне существующие международно-правовые механизмы для реальной защиты меньшинств?

Предмет настоящего исследования составляют основные этапы истории развития международно-правовой защиты меньшинств, анализ международно-правовых принципов в данной области, обзор действующих международных соглашений о защите прав меньшинств, выявление тенденций в нормотворческой практике международных организаций по вопросам меньшинств, анализ прецедентов, комментарии, заключения и мнения ученых, экспертов и различных контрольных механизмов по спорным концептуальным вопросам международно-правовой защиты меньшинств.

Цель исследования состоит в определении современного понятия международно-правовой защиты меньшинств, выявлении ситуации, когда международная защита меньшинств носит правомерный характер во избежание неправомерного вмешательства во внутренние дела государств, в определении оптимальных международно-правовых моделей и контрольных механизмов по защите прав меньшинств, выработке рекомендаций концептуального и практического характера по повышению эффективности международно-правовой защиты меньшинств.

Методология исследования основана на международно-правовом, сравнительно-правовом, историческом, формально-логическом, системно-структурном, социологическом методах.

К объектам исследования относятся соответствующие международно-правовые принципы и нормы, международные обычаи, отрасли международного права и институты. Автором осуществлено комплексное исследование положений о международной защите меньшинств, содержащихся в международных соглашениях универсального и регионального уровня, а также в проектах международных соглашений, в резолюциях различных органов международных организаций.

В методологическом плане при проведении исследования существенную роль сыграли теоретические разработки в юридической литературе по вопросам, как непосредственно относящимся к предмету исследования, так и имеющим общий характер.

Следует отметить, что в работах российских ученых, опубликованных до 20-х г. нашего столетия, проблемы меньшинств обсуждались в основном с философской, социологической и этнографической точек зрения. В период между двумя мировыми войнами появились работы о правовых проблемах защиты меньшинств в рамках Лиги Наций, а также в странах, не входивших в Лигу Наций. Среди этих работ следует выделить работы С.Кечекьяна "Международно-правовая защита национальных меньшинств" (Баку, 1929), Б.Александрова "Положение национальных меньшинств в послевоенной Европе" (М., 1933), И.Левина "Национальный вопрос в послевоенной Европе" (М., 1934).

Уже на стадии зарождения ООН проблема меньшинств превратилась в одно из средств ведения "холодной войны". Как следствие этот вопрос в советской доктрине международного права не получил научной разработки. По данной тематике можно назвать лишь работу Г.Е.Жвания "Международно-правовые гарантии защиты национальных меньшинств (Исторический очерк)", опубликованную в 1959 г., которая, в целом, носит скорее исторический, чем международно-правовой характер.

Еще десять лет назад проблемы меньшинств в СССР неофициально имели закрытый характер, в связи с чем они не нашли достаточного отражения в российской доктрине международного права. Лишь последние десять лет отмечены появлением в российской доктрине международного права отдельных статей по различным аспектам международной защиты меньшинств, а также защищен ряд кандидатских диссертаций. Для выяснения отдельных аспектов этой проблемы большое значение имеют работы российских ученых-международников, в которых рассмотрены и развиты принципы равенства и недискриминации как основ защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Здесь следует назвать работы Ю.Г.Барсегова, Н.С.Барчуковой. И.П.Блищенко, Т.А.Васильевой, О.В.Гильдебранта, Г К.Дмитриевой, В.Н.Дурденевского, В.А.Карташкина, Ю.В.Ключ-никова, С.Б.Крылова, Е.А.Лукашева, Б.Г.Манова, А.П.Мовчана, Я.А.Островского, С.М.Пунжина, Ю.А.Решетова, С.А.Романенко, А.В.Сабанина, М.Д.Смыслова, И.А.Смир-нова, Г.Б.Старушенко, А.Н.Трайнина, Р.А.Тузмухамедова, Г.И.Тункина, С.В.Черниченко, Л.Н.Шестакова, М.Л.Энтина.

Из зарубежных авторов выделим работы А.Апкока, Р.Барша, К.Бермана, И.Броунли, Р.Бруегела, Р.Бурки, К.Басака, Т.Вейтера, В.Вукаса, Г.Гроция, И.Дайеса, В.Дикинсона, И.Динштейна, В.Ван Даука, Ф.Эрмакора, Х.Исака, А.Росса, И.Каллена, О.Каману, Ф.Ка-поторти, А.Касезе, Дж.Келли, АКристеску, Н.Лернера, Р.Лиллиха,

0.Линча, С.Макартни, Г.Меландера, Т.Модина, Ф.Моргенштерна, К.Мунти, Ф.Мура, Л.Оппенгейма, Ф.Ортона, С.Палли, В.Рапарда, Ш.Розена, Р.Руела, Л.Сона, Р.Сорнберри, Р.Ставенхагена, Дж.Стоуна, С.Томушата, Д.Турка, Н.Фейнберга, Х.Хурста, К.Хейлбронера, Дж.Хумпри, Э.Эйде.

Научная новизна работы состоит в том, что впервые в России предпринята попытка комплексного научного исследования проблем международно-правовой защиты меньшинств, а также выявить современные тенденции в нормотворчестве государств в сфере защиты прав меньшинств. Автором впервые вводится в научный оборот ряд национальных законов и международных документов, часть из которых пока еще находится в стадии проекта. В опубликованных автором трудах анализированы проблемы защиты меньшинств на национальном, региональном и универсальном уровнях. Особое внимание в этих исследованиях уделено деятельности ООН, ОБСЕ, Совета Европы и СНГ в области международно-правовой защиты меньшинств. Автором исследованы новые аспекты национальных и международных контрольных механизмов, характерные для деятельности в области защиты прав меньшинств.

На основе изученных материалов и по результатам проведенного исследования сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:

1. Практика международно-правовой защиты впервые была применена в отношении религиозных меньшинств. В середине Х1Хв. данная практика стала применяться и для международно-правовой защиты национальных меньшинств. До создания Лиги Наций международно-правовая защита меньшинств носила несистемный и неорганизованный характер из-за отсутствия постоянно действующего международного контрольного механизма по выполнению государствами международных обязательств по отношению к меньшинствам.

2. Под эгидой Лиги Наций функционировала постоянно действующая система защиты национальных меньшинств, международным гарантом которой выступал Совет Лиги. Новым явлением явилось введение элемента судебной защиты прав меньшинств в лице Постоянной Палаты международного правосудия. Хотя основным назначением системы защиты национальных меньшинств было закрепление положений Версальских соглашений, и, в конечном счете, данная система оказалась неэффективной в деле защиты меньшинств, однако юридический механизм этой защиты в Лиге Наций имел более совершенный характер, нежели механизм ООН. Поэтому, изучение опыта Лиги Наций не лишено актуальности.

3. До создания ООН практика международно-правовой защиты меньшинств не смогла сформироваться даже в виде института международного права в связи с неправильным подходом к международно-правовой защите меньшинств и по причине неразвитости самого международного права. Международно-правовая защита меньшинств осуществлялась в условиях отсутствия в международном праве международного принципа защиты прав и основных свобод человека.

4. В ООН международно-правовая защита меньшинств получила совсем иной правовой режим. Она основывается на индивидуальном подходе, основа которого -обеспечение принципов равенства и недискриминации лиц, принадлежащих к меньшинствам. Международно-правовая защита меньшинств рассматривается как составная часть международной защиты прав человека. Такой подход однако привел к тому, что коллективные права меньшинств не получили адекватную защиту, а также необходимую теоретическую разработку. Это, на наш взгляд, породило неоправданный подход к проблеме международно-правовой защиты меньшинств. Он выражается, в частности, в том, что не делается никаких различий между проблемами "уважения", "поощрения" и "защиты" прав меньшинств. А каждая из них требует различного подхода и выработки различных международно-правовых средств обеспечения и защиты. Такой подход характерен не только для системы ООН, но и других международных организаций, например, ОБСЕ, Совет Европы. Отличие концепции "защиты меньшинств" от формулы "равенство и недискриминация" состоит в том, что последняя обеспечивает формальную гарантию равного подхода ко всем индивидуумам в пользовании правами и выполнении обязательств, в то время как защита меньшинств предусматривает специальные меры. При их очевидном различии цель обеих концепций одна: достичь фактического равенства между членами меньшинств и остальным населением. Недискриминация как универсальное право человека некоторыми учеными и государствами рассматривается в качестве достаточной гарантии для защиты прав меньшинств. Комиссия ООН по правам человека считает, что положение о недискриминации не препятствует предоставлению меньшинствам специальных прав, чтобы обеспечить их реальное равенство с остальным населением страны.

5. Требование меньшинств защитить их коллективные права вызвано необходимостью сохранить себя как этническую группу, свою культуру, воспроизводить себя как отдельную этническую группу. Объем этого требования больше, чем соблюдение недискриминации или равенства перед законом: он охватывает проблемы языка, образования, собственных образовательных и культурных институтов и часто - самоуправления и культурной автономии. Если сохранение культуры и этнических отличий меньшинств - универсальное коллективное право человека, тогда декларативного заявления, что в этих правах не может быть отказано меньшинствам, недостаточно. В полиэтнических государствах права меньшинств могут быть гарантированы только активным вовлечением государств в их осуществление. 6. Позитивные меры государствам необходимы для защиты самобытности меньшинств и реализации права их членов на пользование своей культурой, языком совместно с другими членами той же группы. Существование таких мер оправдан о до тех пор, пока существуют причины, из-за которых они были предприняты.

Защита прав меньшинств предполагает обеспечение сохранения и развития культурной самобытности меньшинств. По мнению ряда ученых, меньшинства получают специальные права в дополнение к другим правам человека. Культурные традиции и институты меньшинств могут быть сохранены только на коллективной основе, которые сохраняются самими меньшинствами. Поэтому государства не должны отрицать права индивидов пользоваться ценностями меньшинств - наоборот, они должны защищать существование этих меньшинств.

По проблеме специальных прав меньшинств некоторые ученые пытаются использовать подходы из области международной защиты прав человека. В частности, опираются на классификацию прав человека. Между тем классификация прав, принятая в области защиты прав человека, совершенно неоправдана в деле защиты прав меньшинств. Реалии жизни доказывают необходимость приоритетов, однако они должны носить временный характер и применяться лишь с учетом специфики условий и потребностей. Сама классификация должна быть направлена не на установление приоритетов одних прав человека над другими, а служить ориентиром для их применения в конкретных случаях. Дело в том, что приоритеты прав человека определяются конкретными условиями и потребностями конкретных индивидов и лиц, принадлежащих к меньшинствам. В связи с этим некоторые ученые отмечают, что защита меньшинств нужна только там, где для обеспечения подлинного равенства прав особые условия требуют "позитивных" мер сверх общепризнанных прав человека.

По мнению сторонников концепции деления прав человека на "позитивные" и "негативные", гражданские и политические права человека являются "негативными" правами, и, следовательно, должны осуществляться незамедлительно и могут быть защищены в судебном порядке; немедленное осуществление этих прав ограждает индивида от незаконных действий со стороны государства. На наш взгляд, такая постановка вопроса позволяет сторонникам данной концепции сделать вывод о том, что для осуществления гражданских и политических прав государствам необходимо лишь воздержаться от посягательств на свободу личности. Как отмечено выше, такой подход недостаточен для эффективной защиты прав меньшинств. Ибо суть защиты прав меньшинств - создание специального режима их защиты, основанного на предоставлении им дополнительных гарантий.

Для защиты прав меньшинств все права - гражданские, политические, социальные, экономические, культурные - одинаково важны, поэтому деление прав человека на "позитивные" и "негативные" носит условный характер. Оно противоречит не только сути защиты прав меньшинств, но и положениям Международных пактов о правах человека, подчеркивающих неразрывное единство и взаимозависимость всех прав человека.

7. В современном международном праве сложился принцип международно-правовой защиты меньшинств. Основными элементами, обусловившими выделение этого принципа в самостоятельный принцип международного права, являются: а) принципы равенства и недискриминации, субъектами которых являются как отдельные лица, принадлежащие к меньшинствам, так и меньшинство, как единая общность людей. Эти принципы содержатся во всех основополагающих международных соглашениях о правах человека (см. например, ст.2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах); б) принцип, согласно которому лицам, принадлежащим к меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими лицами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию, исполнять ее обряды, пользоваться родным языком (см. ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах); в) обязательства государств предпринять особые меры с исключительной целью достижения надлежащего прогресса меньшинств или лиц, принадлежащих к ним с тем, чтобы обеспечить им равное использование и осуществление прав человека и основных свобод. Такие меры не рассматриваются как дискриминационные при условии, что они не ведут к сохранению особых прав для меньшинств и не будут оставлены в силе по достижении целей, ради которых были введены (см. ст.1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации); йЧ %

9 4 г) международная защита от актов геноцида, направленных против меньшинств, и наказания за него (см. Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказанию за него 1948г.); д) запрещение политики и практики, направленных на насильственную ассимиляцию лиц, принадлежащих к меньшинствам (см. ст.5 Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств); е) право меньшинств на эффективную защиту своих прав национальными и международными средствами правовой защиты; ж) закрепление в международном праве минимума стандартов прав меньшинств, обеспечивающих им отличительные характерные черты, а также защитные меры для сохранения условий, обеспечивающих им развитие этих характерных черт (например, право меньшинств свободно устанавливать контакты за границей с лицами, которые имеют с ними общие этнические, культурные, языковые или религиозные корни; запрещение практики массовой депортации меньшинств (этнические чистки).

8. На наш взгляд, неоправдана лопьпгка определить в международном праве понятие "меньшинство" вообще. Проблемы меньшинств носят комплексный характер. Цель современного международного права должна заключаться в определении не понятия "меньшинство" "вообще", а только той его части, которая подпадает под международную защиту. При таком подходе понятие "меньшинство" следует рассматривать как социальное явление, и оно перестает быть этническим или биологическим явлением. Иначе налицо противоречие с основными принципами современного международного права - принципами равенства и недискриминации по любому признаку. При таком подходе определение понятия "меньшинство" принимает чисто академический характер и перестает быть актуальной проблемой международного права.

9. На современном этапе развития науки международного права - одна из основных задач определение случаев, когда это право автоматически распространяет на них международную защиту и это не рассматривается как вмешательство во внутренние дела государств.

Международная защита меньшинств предполагает несколько уровней, в зависимости от конкретных ситуаций меньшинств, которые (ситуации) подпадают под ее защиту. Их условно можно обозначить так:

Первый уровень - защита индивидуальных прав меньшинств. Здесь главное -обеспечение принципа равенства и недискриминации. Это предполагает выработку международных стандартов в области индивидуальных прав человека и задействование существующих механизмов по международной защите прав человека.

Второй уровень предполагает предпринятое особых дополнительных мер по обеспечению характерных особенностей меньшинств. Эти меры не рассматриваются как дискриминационные по отношению к остальной части населения страны и они действуют до сих пор, пока не будут достигнуты желаемые результаты. Этот уровень как бы является признанием того, что международной защиты прав человека недостаточно для обеспечения фактического равенства меньшинств по отношению к остальной части населения страны. Второй уровень предполагает также обеспечение коллективных прав меньшинств, как общности людей, чего невозможно достичь защитой только индивидуальных прав человека.

Третий уровень предполагает защиту меньшинств от политики и практики насильственной ассимиляции, массовой депортации с мест их традиционного расселения (то, что сейчас называется этнической чисткой) и от акций, направленных на количественное изменение соотношения населения региона не в пользу меньшинств.

Четвертый уровень предполагает защиту меньшинств от физического уничтожения, т.е. геноцида.

Каждый уровнень, предполагает наличие эффективных средств международно-правовой защиты. Для защиты любого уровня необходимо наличие международно-правовых средств по предупреждению наступления ситуаций, которые обуславливают правомерное международное вмешательство и защиту.

0. При осуществлении международно-правовой защиты меньшинств следует руководствоваться правилами, которые так или иначе нашли отражение в доктрине международного права. К ним, в частности, относятся следующие: не все меньшинства нуждаются в международной защите; необходимость их международно-правовой защиты возникает обычно после того, когда доказана неэффективность национальных средств правовой защиты; международно-правовая защита меньшинств в первую очередь должна осуществляться в рамках или под эгидой и под непосредственным контролем ООН, которая, как универсальная организация, призвана по ее Уставу "быть центром для согласования действий наций" в достижении общих целей ООН. Одна из общих целей ООН заключается в защите прав лиц, принадлежащих к меньшинствам; при осуществлении международно-правовой защиты меньшинств со стороны ООН необходимо соблюдать требование, предусмотренное в ст.2 ее Устава о том, что Устав ООН ни в коей мере не дает ООН "права на вмешательство в дела, по существу, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства", и не требует от членов Организации представлять такие дела на разрешение ООН. Чтобы исключить неправомерное вмешательство со стороны ООН во внутреннее дело государства для защиты меньшинств необходимо, чтобы международным правом были установлены согласованные принципы правомерного вмешательства. Выработка таких принципов внесет ясность в определение критериев правомерности так называемых гуманитарных интервенций, предпринимаемых по решению и под контролем Совета Безопасности ООН с целью защиты меньшинств в соответствующих государствах.

11. Право меньшинств на самоопределение следует трактовать в широком и узком смысле: в первом смысле меньшинства, как граждане соответствующего государства самоопределяются со всеми остальными его гражданами и высшей формой этого самоопределения является то государство, в котором они проживают, при уважении политического статуса, который ими свободно установлен; во втором смысле право меньшинств на самоопределение реализуется через осуществление ими прав на развитие своих особенных характеристик. (Право на развитие особенных характеристик меньшинств является частью права на развитие вообще. Согласно ст.1 Декларации о праве на развитие 1986г. "право человека на развитие предполагает также осуществление в полной мере права народов на самоопределение."). Высшая форма этого самоопределения - наличие в стране закона о различных видах национально-культурной автономии для меньшинств.1

12.В федеративных государствах проблемы меньшинств должны являться предметом совместного ведения. На уровне Федерации подлежат определению руководящие принципы конституционного характера, механизмы оперативной защиты меньшинств по всей территории Федерации и механизмы обеспечения единообразного применения международных обязательств применительно к меньшинствам на всей территории Федерации. Основная работа по обеспечению прав меньшинств должна осуществляться субъектами Федерации. Принципы обеспечения и защиты меньшинств должны быть подкреплены федеральной программой их осуществления и федеральным бюджетом. В федеративных государствах необходимо также усилить надзорную роль Конституционного суда и поощрять роль судов в правовой защите меньшинств.

Практическая апробация результатов исследования выражается в том, что автор принимал участие в качестве советника Председателя Верховного Совета

1 See: Kirgis F. The Degrees of Self-Determination in the United Nations Era / 88 American Journal of International Law 304 (1994).

Аджарии в подготовке постановления Президиума ВС Аджарии, предусматривающего конкретные мероприятия по обеспечению культурного развития негрузинского населения в республике. Данное постановление вступило в силу в 1995 г. Автор выступает в качестве соавтора проектов Закона РФ "О государственной политике России в отношении соотечественников" и Закона Грузии "О защите прав меньшинств", которые находятся для дальнейшего обсуждения в соответствующих комиссиях парламентов России и Грузии. В качестве эксперта Госдумы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ автор вносил предложения по проблемам меньшинств на заседаниях комитетов и комиссий палат.

Материалы исследований, полученные результаты используются в учебном процессе: в течение 9 лет автор преподает спецкурс "Международная защита прав меньшинств" в Российском университете дружбы народов. По теме диссертации автором опубликованы две монографии: "Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву" (М., Изд-во Права человека,

1996, 460с.); "Правовой статус меньшинств и коренных народов" (М,, Изд-во РУДН,

1997, 240с.) и учебное пособие "Международная защита прав национальных меньшинств" (М., Изд-во РУДН, 1993, 142с.). Сданы в издательство монографии: "Исторические и международно-правовые основания автономного статуса Аджарии" (ноябрь 1997г. 20,0 п.л.) и "Федерализм, автономия и современное международное право" (декабрь 1997г. 25,0 п.л.). Диссертант принял участие в работе более 20 международных конференций и выступил на них с научными докладами или сообщениями. По теме диссертации автором, был прочтен курс лекций в Университете Солоники (1994г.) и Академии Або (1995г.)

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ИССЛЕДОВАННЫЕ В ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТАХ АВТОРА 1. Основные этапы развития международно-правовой защиты меньшинств

Международно-правовую защиту меньшинств с момента ее закрепления в международных соглашениях до создания ООН можно условно разделить на два этапа в зависимости от характера международных гарантий в данной области. Первый этап берет свое начало в середине Х\/1в. и заканчивается в 1919г. Второй этап совпадает с периодом деятельности Лиги Наций.

Впервые международные соглашения, которые предусматривали международную защиту меньшинств, были заключены в середине Х\/1в. (например, Аугсбургский религиозный договор 1555г.). В этих договорах оговаривалось, главным образом, право свободного вероисповедания религиозных меньшинств в соответствующих государствах.

В международных соглашениях, заключенных в Х1Хв., наряду с защитой религиозных меньшинств предусматривалась защита национальных меньшинств. Так Генеральный акт Венского конгресса 1815г. говорил о предоставлении определенных политических прав польскому национальному меньшинству в России, Австрии и Пруссии.

По аналогии международной защиты прав религиозных меньшинств установилась практика международной защиты прав национальных меньшинств. Однако общее состояние в то время самого международного права не могло привести к формированию международно-правового принципа защиты меньшинств, имеющего обязательный характер (даже для участвующих в договоре государств). Рассматриваемый нами период характеризуется провозглашением лозунга международной защиты прав меньшинств экономически и политически сильными государствами Европы, направленной на обеспечение геополитических задач великих держав.

Международные договорные гарантии защиты прав меньшинств не носили тогда коллективного характера. Хотя в роли гарантов выступали несколько государств, право следить за соблюдением обязательств осуществлялось одним из них. Поэтому международные гарантии защиты прав меньшинств принимали чисто декларативный характер. Толкование же обязательств государств в отношении меньшинств было предоставлено каждому государству-гаранту в отдельности, что ослабляло силу гарантий и сводило на нет их осуществление на деле. Отсутствовали правовой и организационный механизмы контроля за выполнением обязательств государствами, а также достоверность их отчетов о выполнении таких обязательств. Не существовал и сам механизм реального воздействия в случае, когда соответствующее обязательство по отношению к меньшинствам не выполнялось каким-либо государством, или когда оно даже не сообщало великим державам о мерах, предпринятых им по своим международным обязательствам в отношении меньшинств.

Характеризуя международную защиту меньшинств в период Лиги Наций, следует отметить, что государства-победители в первой мировой войне обратились к этим проблемам в связи с установлением в послевоенной Европе новых государственных границ. Однако из-за разногласий между государствами-победителями в Статуте Лиги Наций не нашли отражения положения о защите меньшинств. Они были зафиксированы в Версальском мирном договоре 1919г.1 (частью которого был Статут Лиги Наций) и предназначались для побежденных или новых государств (например, ст. 86 - для Чехословакии, ст. 93 - для Польши).2 В дополнение к этому, на Версальской мирной конференции был учрежден Комитет новых государств и защиты меньшинств, который разработал проекты мирных договоров с созданными вновь или значительно расширившими свои территории в результате Версальского мирного договора, а также воевавшими против союзных держав государствами. В этих договорах предусматривалась защита меньшинств. К таким государствам относились: Польша, Австрия, Югославия, Чехословакия, Болгария, Венгрия, Греция, Румыния, Турция. Ряд государств (Латвия, Литва, Эстония, Финляндия и др.) для вступления в Лигу Наций вынуждены были принять специальные декларации о защите меньшинств.

Основными правами, предоставленными национальным меньшинствам в соответствии с вышеупомянутыми актами были: право на жизнь, на свободу, на отправление религиозных обрядов, право быть равными перед законом. В большинстве соглашений содержались положения о том, что обязательства государств в отношении их национальных меньшинств имели преимущественную силу перед любыми законами страны. В целом обязательства государств в отношении национальных меньшинств имели международно-правовой характер, а гарантом их осуществления выступал Совет Лиги Наций. На основе этих договоров и гарантии со стороны Лиги Наций по осуществлению положений соответствующих договоров сформировалась определенная система защиты прав национальных меньшинств.

Новый момент, введенный Лигой Наций в практику международной защиты национальных меньшинств, заключался, например, в новых формах их гарантий. Международные договоры о национальных меньшинствах предусматривали гарантию со стороны самой Лиги. Вместе с тем, поскольку договоры о национальных меньшинствах преследовали цель закрепления положения, созданного Версальским договором в Центральной и Юго-Восточной Европе, постольку контрольная роль Лиги сводилась к наблюдению за тем, в какой мере эта цель достигалась соответствующими договорами.

Международная защита национальных меньшинств в рамках Лиги Наций не носила универсального или хотя бы регионального характера. Она распространялась

1 See: Peace Treaty of Versaills (225 Consolidated Treaty Series 188).

2 See: Treaty of Versailles Between Principal Allied and Associated Powers and Poland (225

Consolidated Treaty Series 412). на ограниченное число государств. Международные обязательства государств, содержавшиеся в договорах, распространялись на ряд гражданских и политических прав национальных меньшинств, однако организационные и материальные гарантии их внутригосударственного осуществления отсутствовали. 8 межгосударственных соглашениях о национальных меньшинствах предусматривались не защита коллективных прав национального меньшинства, а права отдельно взятых индивидов, связанных с их национальным происхождением, языком или религией. Эти договоры не содержали возможность создания и развития меньшинствами национально-культурной автономии.1

В названных договорах не устанавливались критерии отнесения какого-либо лица к определенному национальному меньшинству. Такие критерии определялись соответствующими государствами или Советом Лиги произвольно. Национальные меньшинства, права которых выступали как предмет регулирования, были лишены права подачи петиции в Лигу Наций. Они могли сделать это лишь с помощью одного из членов Совета Лиги. При этом данная петиция носила чисто информационный характер и не обязывала Совет Лиги рассматривать ее. Процедуры расследования и сбора информации о нарушениях положений договора о меньшинствах, указанных в петиции, со стороны органов Лиги носили несовершенный характер. Исполнение решения Совета Лиги целиком зависело от желаний заинтересованного правительства, поскольку Лига не располагала средствами принуждения.

2. Причины возникновения проблемы международно-правовой защиты меньшинств

При рассмотрении проблем международно-правовой защиты меньшинств анализ в первую очередь должен быть сосредоточен на причинах возникновения проблемы меньшинств, которые (причины), на наш взгляд, вытекают из фундаментальных основ политической организации государств. Эти основы находят свое выражение в формулах легитимности общества.

Международная практика защиты религиозных меньшинств связана со странами Западной и Центральной Европы и католицизмом. На протяжении столетий католическая церковь боролась за верховенство над светской властью. В конечном счете победительницей в этой борьбе вышла "апостольская власть". Политика католической церкви, в отношении которой светская власть была подчиненной,

1 See: Steiner H. Ideals and Counter-Ideals in the Struggle over Autonomy Regimes for Minorities / 66 Notre Dame Law Review 1539 (1991). P.136. выражалась в захвате чужих территорий и распространении христианства на покоренные народы. Это порождало недовольство покоренного нехристианского населения, а также насильственно крещеных.

Причины возникновения проблемы международной защиты меньшинств в современном их понимании связаны с образованием национальных государств, что создало условия для формирования культурной и этнической гомогенности общества. Данный процесс часто сопровождался подавлением и изоляцией многих национальных меньшинств в Европе. Как ответная мера, меньшинства с целью самосохранения вырабатывают свой порядок внутренней организации, как группы людей.

Положение меньшинств конкретно выражает появление разрыва между двумя порядками - государственным порядком и порядком меньшинств. В политической реальности меньшинство существует постольку, поскольку оно присутствует в политической системе. Исходя из этого, понятие "меньшинство" - не этнологическое, а политико-правовое. Меньшинство - это группа, поставленная в зависимое положение властным актом. Отсюда вытекает основной вывод о том, что интересы меньшинств не могут быть гарантированы до тех пор, пока государство так или иначе их не признает, т.е. не включит их в свой правовой порядок. Участие в конкретных воплощениях принципов легитимности обеспечивает единение меньшинств вокруг основных ее ценностей, включает индивидуум в государственный порядок. Повсеместное распространение модели национального государства послужило также причиной глобализации проблем меньшинств. Чтобы изменить положение меньшинств, необходимо эффективно воздействовать на существующие взаимодействия между государственным порядком и порядком меньшинств. Целью такого воздействия должно быть установление более благоприятного отношения к меньшинству, в том числе с помощью международно-правовых средств.

3. ООН и проблемы международной защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам

Ставя вопрос о необходимости внесения в проект Устава ООН специального положения о меньшинствах, представители государств-учредителей ООН принимали во внимание два обстоятельства: неудачи системы защиты меньшинств Лиги Наций и использование некоторыми государствами в прошлом (особенно фашистской Германией) проблем меньшинств в соседних государствах как предлог для вмешательства и агрессии. Названные обстоятельства предопределили нежелание государств устанавливать в ООН специальный режим защиты меньшинств, и привели к тому, что проблема их международно-правовой защиты стала частью общей проблемы международной защиты прав человека.1 В Уставе ООН зафиксированы лишь принципы равноправия, недискриминации и защиты прав и основных свобод человека (ст.ст.1, 55, 56).

Не увенчались успехом и попытки делегаций ряда стран включить во Всеобщую декларацию прав человека 1948г. положения, касающиеся позитивных мер в целях защиты меньшинств. Вслед за принятием Всеобщей декларации прав человека ГА ООН приняла Резолюцию "о судьбах меньшинств", признающую, что трудно принять единообразное решение по проблемам защиты меньшинств. Вместе с тем, осознавая ужасные последствия фактов фашистского геноцида ГА ООН одобрила Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказания за него 1948 г., предусматривающую защиту от физического уничтожения национальных, этнических, расовых или религиозных групп.

В период "холодной войны" Комиссия ООН по правам человека рассматривала проблемы меньшинств при подготовке Международного пакта о гражданских и политических правах (1966г.). Здесь преобладал индивидуалистический подход по отношению к правам меньшинств, который нашел свое отражение в ст. 27 Пакта, специально посвященной проблемам меньшинств: "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком" Статья 27 Пакта является единственной по проблеме меньшинств статьей универсального характера в системе ООН. На ее основе в 1992 г. была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам.

Статья 27 Пакта толкуется по-разному. Вместе с тем, от правильного уяснения ее положений во многом зависит дальнейшее нормотворчество ООН в данной области. Начальные слова ст. 27 "в тех странах, где существуют. меньшинства", в частности, резюмируют, что нельзя отрицать уже существующие в данном государстве меньшинства, а также способствовать обозначению новых меньшинств. Одобряя эту формулировку, разработчики Пакта не уточнили, на основе каких кри

1 See: Turk D. Minority Issues in the UN: Norms and Institution / Henry Steiner (ed.). Ethnic Conflict and the UN Human Rights System. L., 1995. P.93. терпев можно определить наличие в стране меньшинств и оставили открытым вопрос определения термина "меньшинство".

Закономерен вопрос: кто и при каких обстоятельствах может определить, существуют ли в данном государстве меньшинства? Если исходить из того, что признание меньшинств в определенном государстве полностью зависит лишь от его воли, то нетрудно предвидеть негативные последствия такого подхода для соответствующих меньшинств.1

Следует помнить о том, что право самоотождествления (самоидентификации) -прерогатива самих меньшинств и лиц, к ним принадлежащих. Однако сказанное не означает, что международным сообществом не должны учитываться также воля и интересы соответствующего демократического государства при обозначении на его территории соответствующих меньшинств.2 Эффективность осуществления ст.27 полностью зависит от признания государством данного меньшинства и юридического его оформления и защиты.

Конституционное закрепление факта существования меньшинств еще не означает, что они будут незамедлительно признаны со всеми необходимыми правовыми последствиями. На наш взгляд, парламент и правительство страны должны с учетом ее специфики разработать дополнительные юридико-организационные средства для обозначения на ее территории проблем меньшинств и определения их статуса. В Индии, например, статус этнических меньшинств устанавливается на уровне штатов. В Российской Федерации основная деятельность по определению меньшинств, по нашему мнению, должна вестись на уровне субъектов федерации. По нашему мнению, в национально-государственных и административно-территориальных образованиях России прежде всего следовало бы составить официальный, научно обоснованный список меньшинств с обязательным учетом законных интересов как самих меньшинств, так и данного государственного образования. Такая практика существует в некоторых странах, например, в Венгрии.

В соответствии с концепцией рассматриваемого Пакта его статья 27 связана, в первую очередь, с индивидуальными правами. Вместе с тем, она допускает использование этих прав "совместно с другими членами той же группы". Однако, по ст.27 Пакта меньшинства не рассматриваются как группы, что является основным ее

1 See: Hurst Hannum. Rethinking Self-Determination / 34 Virginia Journal of International Law 1

1993). P.52.

2 See: Koskenniemi M. National Self-Determination Today: Problems of Legal Theory and Practice / 43 International and Comparative Law Quarterey 241 (1994). P.123. статьи) недостатком, ибо некоторые права меньшинств могут быть использованы лишь организованной группой лиц, которые признаны в качестве таковой.

Субъектом права ст.27 являются только члены данного меньшинства, а не любое лицо, стремящееся получить выгоды от действия этой статьи. Осуществляя свои права по ст.27, принадлежащие к меньшинствам лица не могут и не должны нарушать интересы той группы, к которой они принадлежат.

Каковы же характер и объем юридических обязательств Пакта в соответствии с 27-й статьей? Это - центральный вопрос, ибо от него зависит эффективность применения этой статьи и, следовательно, объяснение положений Декларации ООН о правах меньшинств 1992 г.

Некоторые члены Комиссии по правам человека при подготовке проекта ст.27 высказали мнение о том, что она должна содержать более четкие установки об обязательствах государств и предлагали включить в статью специальные правовые меры со стороны государства для обеспечения гарантий и прав, содержащихся в ней. Другие члены Комиссии выступили за дополнение статьи положением о терпимости и правилом о недискриминации. По мнению Комиссии, текст проекта статьи, представленный Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, не обязывает правительства, например, создавать специальные школы для лиц, принадлежащих к языковым меньшинствам. Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право лишь потребовать от государства, чтобы они не были ущемлены в осуществлении прав, содержащихся в ст.27. По мнению Комиссии, суть обязательств государств по ст.27 заключается в том, чтобы не отказывать лицам, принадлежащим к меньшинствам, в правах, предусмотренных в названной статье.

Члены Подкомиссии считали, в свою очередь, что проект не содержит положения о том, что члены меньшинства имеют право потребовать от государства предпринять позитивные меры для осуществления упомянутых прав. Хотя Подкомиссия и Комиссия постановили, что ст.27 не содержит перечня позитивных акций со стороны государства, однако практика однозначно показывает, что без финансовой поддержки государств невозможно, скажем, всестороннее культурное развитие меньшинств. Очевидно, что только юридическая фиксация государством того, чтобы меньшинства пользовались своими правами, или даже конституционное закрепление этих прав не является достаточной для культурного и социального развития меньшинств. Ведущую роль правительств в деле культурного и социального развития меньшинств неоднократно подчеркнуто со стороны ЮНЕСКО.

Ясно, что для достижения целей ст.27 Пакта необходимо, чтобы государства выработали конкретные правовые и административные меры и механизм осуществления прав, содержащихся в названной статье. Например, вряд ли возможно развитие культуры или языка меньшинств без специально адаптированных образовательных систем. Вместе с тем очевидно, что нельзя абсолютизировать обязательства государств по ст.27, требуя их немедленного претворения в жизнь.

В 1994 г. Комитет по правам человека утвердил свой комментарий к ст.27 Пакта. В нем отмечается, что ст.27 устанавливает и признает индивидуальные права лиц, принадлежащих к меньшинствам как группе лиц, отличающихся от остального населения страны. Эти лица наделены также правами, содержащимися в других статьях Пакта. Комитет указывает, что недискриминация по признаку языка или этнического происхождения не дает основания государствам считать, что на их территории не существуют меньшинства. По мнению Комитета, ст.27 защищает права тех лиц, которые принадлежат к группе и имеют общую культуру и язык. Комитет считает, что названная статья распространяется и на неграждан, которые на законной основе находятся на территории данного государства.

По мнению Комитета, позитивные меры защиты рассчитаны на предотвращение незаконных актов не только самого государства, но и его должностных лиц и отдельных индивидов. Эти позитивные меры государствам необходимы для защиты самобытности меньшинств. Согласно комментарию Комитета, ст.27 устанавливает права, защита которых налагает на государства-участников Пакта специальные обязательства. Защита этих прав предполагает обеспечение сохранения и развития культурной самобытности меньшинств.

Важное значение имеет принятая в 1992 г. ГА ООН Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам.1 Согласно ее ст.1, государства охраняют на своих территориях существование и самобытность меньшинств, а также поощряют создание условий для развития этой самобытности. Государства принимают надлежащие законодательные и другие меры для достижения этих целей. Национальная политика, программы сотрудничества между государствами осуществляются при должном учете законных интересов лиц, принадлежащих к меньшинствам (ст. 5).

Однако Декларация не может послужить базой для принятия ООН обязательного международного соглашения, обеспечивающего эффективную международную защиту прав меньшинств.1 В связи с этим, на наш взгляд, ООН должна, с одной стороны, разработать проект международного соглашения с учетом нынешних достижений в этом деле, а с другой - выработать эффективные контрольные механизмы по выполнению государствами международных обязательств по защите прав меньшинств. Следует обратить внимание на необходимость создания судебного органа в рамках ООН по данному вопросу, а также на усиление эффективности уже существующих механизмов, и в первую очередь, функциональных органов ЭКОСОС - Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и Комиссии ООН по правам человека.

Если до сих пор основная задача Подкомиссии заключалась в разработке рекомендаций в области защиты прав меньшинств, сегодня, на наш взгляд, необходимо подумать о полезности разработки комплексной программы действий, которая охватывала бы меры по ликвидации этнической, языковой и религиозной дискриминации в сочетании с поощрением прав представителей этнических, религиозных и языковых меньшинств на основе уважения территориальной целостности государств.

Целесообразно также, чтобы Подкомиссия провела комплексное исследование по вопросам повышения эффективности деятельности международных организаций, в частности органов по правам человека, в области предупреждения острых конфликтов между различными группами.

Комиссии по правам человека следует, по нашему мнению, рассмотреть возможность создания рабочей группы по вопросам меньшинств, которая должна обеспечить доступ к представителям как правительств, так и меньшинств. На эту группу можно было бы возложить мандат изучения положения в различных частях мира и разработки конкретных руководящих указаний по осуществлению Декларации о правах меньшинств 1992г. Тем самым Комиссия и ее рабочая группа могли бы стать координирующим центром всех мероприятий ООН, проводимых в рамках соответствующих мандатов. Комиссия по правам человека должна обеспечить рассмотрение вопросов меньшинств в рамках деятельности по установлению фактов и представлению докладов в соответствии с установленными специальными процедурами.

1 See: The UN Declaration on Rights of Persons Belonging to Minorities / Phillips A., Rosas A. (ed.). The UN Minority Rights Declaration. 11, 41 (1993).

В связи с вышесказанным заслуживают внимания рекомендации специального докладчика Подкомиссии А.Эйде, направленные на мирное и конструктивное урегулирование ситуаций, касающихся меньшинств.1

4. Совет Европы (СЕ) и защита национальных меньшинств

Деятельность СЕ по защите меньшинств опровергает господствующий в доктрине международного права тезис о том, что индивидуалистический подход государств по проблемам международной защиты меньшинств, закрепленный в международных соглашениях о правах человека, заключенных после создания ООН, являлся результатом "холодной войны". Сложившийся в СЕ подход к проблеме международной защиты меньшинств, в которой первоначально участвовали только государства Западной Европы, ничем не отличается от подхода ООН. Подтверждение этому является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., основополагающий документ СЕ в области защиты прав человека.

Данная Конвенция не содержит каких-либо специальных положений о меньшинствах., только в ее ст. 14 закреплен принцип о недискриминации.

В Рекомендации 285 (1961) Консультативная ассамблея СЕ в 1961г. рекомендовала Комитету министров предложить экспертам включить в Протокол №2 к Конвенции статью, рассчитанную на обеспечение национальным меньшинствам некоторых прав, не выделяемых Европейской конвенцией. При этом Консультативная ассамблея предложила свой вариант соответствующего положения: "Лицам, принадлежащим к национальному меньшинству, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы, и поскольку это не нарушает общественного порядка, пользоваться плодами своей культуры и родным языком, создавать собственные школы и обучаться на языке по своему выбору, а также исповедовать свою религию и исполнять ее обряды". Однако Протокол №2 к Конвенции был принят 6 мая 1963г. без каких-либо положений о меньшинствах , а в феврале 1964г. Комитет министров постановил отложить принятие мер в отношении Рекомендации 285. В начале 70-х годов была предпринята еще одна попытка дополнить существующие правовые механизмы СЕ положениями о защите прав меньшинств. Однако, созданная Рабочая группа экспертов по выработке положений о меньшинствах не пришла к позитивным результатам.

В январе 1990г. Европейская комиссия "Демократия через закон", выработала принципы подхода к проблемам национальных меньшинств в виде документа, состоящего из пяти пунктов: 1. Основные принципы. 2. Права меньшинств. 3. Обязательства государств. 4. Обязательства меньшинств. 5. Механизм защиты. В дальнейшем эти принципы вошли в документ, разработанный Комиссией в 1991г. под названием "Проект Конвенции для защиты меньшинств в Европе".1

Согласно ст.1 проекта международная защита прав меньшинств рассматривается как основной компонент международной защиты прав человека. Под термином "меньшинство" проект понимает группу, которая в количественном отношении меньше, чем остальное население страны, чьи члены, являющиеся гражданами данного государства, имеют этнические, религиозные и языковые отличительные характеристики от остальной части населения страны и намерены сохранить свою культуру, традиции, религию или язык (ст.2). Ст. 18 проекта посвящена контрольному механизму в лице Европейского комитета по защите меньшинств. Ст.25 относит к компетенции Комитета рассмотрение межгосударственных жалоб на нарушение положений Конвенции. Комитет вправе рассматривать петиции от индивидов, групп лиц или международных неправительственных организаций, представляющих меньшинство, лишь в случае, если государство признало соответствующую компетенцию Комитета. Петиции принимаются после исчерпания всех национальных средств защиты.

Несмотря на наличие выше рассмотренного проекта Конвенции, Парламентская Ассамблея Совета Европы 5 февраля 1992г. приняла рекомендацию, по которой она поручила Комитету министров разработать проект протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в части, касающейся прав меньшинств. Во исполнение этого поручения Комитет по правовым вопросам и правам человека подготовил предложения для выработки протокола о правах национальных меньшинств. Эксперты Комитета учли ряд моментов: необходимость соответствия положений о правах меньшинств нормам Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей возможность подачи индивидуальных петиций; любое дополнение к Европейской конвенции должно содержать те основные права и свободы человека, которые признаны всеми и подлежат правовому определению как обязательные нормы для государств.

В подготовленном проекте Протокола1 к Европейской конвенции под "национальным меньшинство" понимается группа лиц, которые: проживают на территории данного государства; сохраняют крепкую и длительную связь с данным государством по рождению, через гражданство и/или постоянное проживание; достаточно представлены, но в численном отношении меньше, чем остальная часть населения страны или региона этой страны; обладают этническими, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличают их от остальной части населения; имеют свои собственные культурные особенности (ст. 1). Любое государство-участник Протокола обязано рассматривать права меньшинств, содержащиеся в Протоколе, как дополнительные статьи Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

5 ноября 1992г. в рамках СЕ была принята Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств.2 В ст.1 Хартии под понятием "региональный язык или язык меньшинств" понимаются языки, традиционно употребляемы в рамках территории соответствующего государства, которые составляют группу, в количественном отношении меньшую по сравнению с остальным населением данного государства. Региональный язык или язык меньшинств отличается от официального языка (языков) соответствующего государства. Каждое государство-участник Хартии обязуется применять ее положения ко всем региональным языкам и языкам меньшинств, существующим на его территории. Государство при ратификации обязано указать каждый региональный язык, или язык меньшинств, или язык, который в меньшей степени употребляется на всей или части территории государства.

В Части N Хартии перечислены цели и принципы, на которых должны основываться политика, законодательство и практика государств в отношении региональных языков или языков меньшинств, которые употребляются в рамках территории этих государств. Часть Iii Хартии рассматривает меры поощрения употребления языков меньшинств или региональных языков. Часть IV Хартии посвящена вопросам ее применения. Договаривающиеся стороны раз в три года будут направлять Генеральному секретарю СЕ доклад о проводимой ими политике. Эти доклады рассматриваются Комитетом экспертов. Органы и ассоциации, законно образованные в соответствующих государствах, могут обратить внимание Комитета экспертов на дела, связанные с обязательствами государств-участников Хартии.

1 See: Council of Europe. AAJ 23.44. Strasburg, 23 October 1992.

2 See: European Treaty Series, №148. (1992).

С 1 февраля 1995г. была открыта для подписания государствами-членами СЕ Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Ожидается, что она вступит в силу в 1997г. Данная Конвенция относится к тем договорам, участницей которых должна стать РФ в соответствии с условиями принятия ее в СЕ. Конвенция определяет рамки сотрудничества государств в деле защиты национальных меньшинств и содержит положения, в основном, программного характера. В Конвенции предпринята попытка сформулировать принципы, на основе которых государства-участники, с учетом существующих в них условий, должны принимать национальные акты. В Конвенции отражен "негативный" подход по обеспечению коллективных прав меньшинств. Это обосновывается тем, что коллективные права, по мнению СЕ, не подлежат судебной защите.

Поскольку Конвенция не содержит определения понятия национального меньшинства, в отличии от вышерассмотренных проектов Конвенции и Протокола, определение субъектов прав этого документа на территории государств зависит от усмотрения соответствующих правительств. В Конвенции имеется много оговорок, которые в конечном счете сводят на нет, предусмотренные в данной Конвенции права меньшинств. (К примеру, государства-участники прилагают усилия к тому, чтобы обеспечить "в местах традиционно или в значительном количестве населенных лицами, принадлежащими меньшинствам", и в случае, если эти лица требуют, и "такое требование соответствует реальной необходимости", условия, которые позволяли бы использовать язык национального меньшинства в отношениях между ними и административными властями (ст.10)).

5. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и международная защита прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам

Принятие 1 августа 1975г. в Хельсинки Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (с 1 января 1994г. оно было переименовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе - ОБСЕ) ознаменовало начало общеевропейского, или хельсинского, процесса. По этому акту "государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе".

В Декларации принципов, неотъемлемой части Заключительного акта 1975г., нашли отражение специальные положения о правах национальных меньшинств. Принцип, "Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений", в отношении прав национальных меньшинств гласит, что "государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать права лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, на равенство перед законом, будут предоставлять им полную свободу фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области". В разделе документа, посвященного сотрудничеству в гуманитарной и других областях, предусмотрено, что государства участники, признавая вклад, который национальные меньшинства или региональные культуры могут вносить в сотрудничество между ними в различных областях культуры и образования, намерены в случае, когда на их территории имеются такие меньшинства или культуры, способствовать этому вкладу с учетом законных интересов их членов.

Приведенные положения Заключительного акта СБСЕ характеризуют три особенности: Во-первых, в отличие от соответствующих документов ООН. в них прямо говорится о правах национальных меньшинств. В ОБСЕ понятие "национальные меньшинства" применяется в качестве обобщающего, охватывающего "этнические" и "языковые" меньшинства. В документах ОБСЕ зафиксирован индивидуальный подход, т.е. подлежат защите права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Во-вторых, в отличие, например, от ст.27 Пакта о гражданских и политических правах. Заключительный акт в позитивном плане устанавливает обязательство государств-участников ОБСЕ в отношении своих национальных меньшинств.

В-третьих, в данном Акте содержится явно неудачная формулировка для обозначения перечисленных в нем конкретных субъектов прав. Сказано, что лишь те государства участники ОБСЕ будут уважать право национальных меньшинств, на чьей территории имеются такие меньшинства. Однако документ не определяет, кто является главным арбитром в признании наличия национальных меньшинств государство или меньшинства.

В Итоговом документе Венской встречи государств-участников СБСЕ от 15 января 1989г. проблемам национальных меньшинств посвящены п.п.18 и 19, устанавливающие, что государства-участники будут принимать все необходимые законодательные, административные, юридические и другие меры для обеспечения защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам на их территории. В документе также установлен ряд механизмов в области человеческих измерений, которые могут быть использованы для защиты прав национальных меньшинств. На основе этих механизмов и с учетом дополнений, внесенных в них Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению 1990г.,1 члены ОБСЕ решили: обмениваться информацией и отвечать на запросы по вопросам национальных меньшинств; проводить двусторонние встречи с целью изучения вопросов, относящихся к национальным меньшинствам, включая конкретные случаи; любое государство-участник может привлекать внимание других государств-участников по дипломатическим каналам к ситуациям национальных меньшинств, а также предоставлять информацию относительно ситуаций и конкретных случаев на основных встречах ОБСЕ.