Происхождение государственной службы: Содержание и регулирование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 22.00.08, кандидат социологических наук Щербаков, Юрий Николаевич

• Щербаков, Юрий Николаевич
• кандидат социологических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат социологических наук Щербаков, Юрий Николаевич

Специальность 22.00.08 - социология управления

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор В.С.Нечипоренко.

Москва

ОГЛАВЛЕНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

§ 1. Содержание прохождения государственной службы.

§ 2. Системы прохождения государственной службы.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.

§1. Управленческое содержание прохождения государственной службы.

§2. Профессиональное развитие кадров как условие прохождения государственной службы.

ГЛАВА 3. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ.

§ 1. Институционализация социально-правовых норм прохождения государственной службы.

§ 2. Организационно-правовое регулирование прохождения государственной службы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Происхождение государственной службы: Содержание и регулирование»

Актуальность проблемы исследования. Провозглашение России демократическим, правовым и социальным государством повлекло существенные преобразования в содержании и структуре деятельности органов государственной власти, в практике формирования кадрового корпуса. Государственное управление переориентировано на обслуживание интересов человека и гражданина, что вызвало рост требований к организации государственной службы.

Ключевой проблемой является исследование содержания прохождения государственной службы и ее социальной природы. В этой связи актуальным становится изучение элементов содержания, находящих выражение в системах прохождения государственной службы. Разработка этой проблемы в контексте теории социальных изменений и направленных социальных процессов позволит выяснить существенные элементы прохождения государственной службы.

Важным условием реализации социальной сущности прохождения государственной службы стала ориентация ее кадров на служение обществу и Отечеству. В истории российской социально-политической мысли этой проблеме уделялось большое внимание. Следовало бы адаптировать соответствующий опыт в условиях становления новой системы прохождения государственной службы в Российской Федерации.

Значимость темы исследования определяется также тем, что мировой практикой выработан ряд систем прохождения государственной службы. Их научный анализ и обобщение будут способствовать формированию системы прохождения государственной службы, адекватной современным задачам России.

Важным направлением социологии управления является исследование управления как содержания прохождения государственной службы, как целенаправленной деятельности по достижению социально значимого результата. Профессиональное и должностное развитие государственных служащих должно соответствовать содержанию социального процесса прохождения государственной службы.

Актуальность темы связана и с тем, что функционирование органов государственной власти, эффективное управление находятся в значительной зависимости от состояния и развития кадрового корпуса государственной службы. В связи с этим обострилась проблема управления профессиональным развитием кадров.

Одним из важных направлений социологии управления является исследование механизмов регулирования прохождения государственной службы. Социальный процесс развивается под влиянием разнообразных механизмов регулирования. Современная российская государственность предопределяет необходимость приоритета социально-правового регулирования прохождения государственной службы. Правовая природа Российского государства требует отражения в специально-правовых нормах социальной сущности, содержания упорядочиваемого социального процесса.

Правовое регулирование пока не полностью использует нормативные резервы, так как неадекватно отражает содержание, социальную природу государственно-служебных отношений.

Степень научной разработанности проблемы исследования. В отечественной и зарубежной литературе разрабатывалась тема профессиональной карьеры различных категорий работников. В трудах Н.П.Золотова, Л.А.Кудринской, В.А.Полякова, Б. и X. Швальбе, Л.Якока анализируются проблемы карьеры специалистов и менеджеров1.

Актуальные вопросы карьеры государственных служащих рассматриваются в коллективном труде кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС "Служебная карьера"2. В ней раскрыты общетеоретические положения карьеры, ее особенности и организация в системе государственной службы. Ряд методологических проблем карьеры на государственной службе раскрыты в цикле лекций В.Л.Романова3 и материалах, обобщающих зарубежный опыт

1 Золотова Н.П. Карьера в жизни специалиста. Проблемы профессионального продвижения / Жизненный путь и профессиональная карьера специалиста. - Кишинев, 1997; Кудринская Л.А. Профессиональная карьера выпускника технического вуза. - Новосибирск, 1995; Полякова В.А. Технология карьеры. - М., 1995; Швальбе Б. Швальбе X. Личность, карьера, успех. - М., 1993; Якока Л. Карьера менеджера. - Тольятти, 1997.

2 Служебная карьера / Под ред. Е.В.Охотского. - М., 1998.

3 Романов В.Л. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика. - М., 1997. карьеры1.

Значительный научный интерес для разработки темы имеют учебные пособия и сборники научных статей по проблемам управления персоналом в целом и управления персоналом государственной службы, в особенности, подготовленные В.М.Анисимовым, П.В.Журавлевым, А.Я.Кибановым, А.Е.Лукьяненко, Е.В.Охотским, С.В.Шекшней2. В них затрагиваются различные аспекты прохождения службы, прежде всего приема на работу, оценки персонала, регулирование карьеры, профессионального развития, деятельности субъектов управления персоналом.

В Российской академии государственной службы (РАГС) подготовлен ряд сборников научных статей и курсов лекций по актуальным проблемам государственной службы, профессионализма кадрового корпуса, приоритетам и перспективам кадрового обеспечения государственной службы3.

Важное значение для дальнейшей разработки темы исследования имеют опубликованные результаты научных исследований кафедр РАГС и материалы ее межкафедральных научных конференций4. Ценные

1 Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опы Вып. четырнадцатый. - М., 1996.

2 Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное пособие / Под ред. Е.В.Охотского и В.М.Анисимова. - М., 1998; Одегов Ю.Г., Журавлев П.В. Управление персоналом. Учебник. - М., 1997.; Управление персоналом государственной службы. Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.В.Охотского. - М., 1997; Управление персоналом организации. Учебник / Под ред. А.Я.Кибанова. - М., 1997; Шекшня C.B. Управление персоналом организации. Учебно-практическое пособие. - М., 1996; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. - М., 1997.

3 Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Кадроведение: Курс лекций. Изд. 2, доп. и перераб. - М., 1998; Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под ред. Е.В.Охотского, В.Т.Игнатова. - Ростов-на-Дону, 1998; Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации") / Отв. ред. В.И.Шкатулла. - М., 1999.

4 Ежегодник-96: Государственная служба России. - М.,1996; Ежегодник-97: Государственная служба России. - М., 1997; Государственная служба России. Научные труды РАГС (1997). - М., 1998; Материалы межкафедральной научно-практической конференции "Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала" Тезисы докладов и выступлений 28 февраля 1998. - М., 1998; Российское государство и государственная служба на современном этапе. Материалы научно-практической конференции. Декабрь 1998.-М., 1999. материалы для разработки темы содержатся в работах В.Д.Граждана, Б.В.Лытова, Б.Т.Пономаренко, В.А.Сулемова, А.И.Турчинова1.

Вопросы управления и организации в системе государственной службы, ее сущности и проблемы реформирования нашли отражение в трудах Г.В.Атаманчука2.

Содержание государственно-служебных отношений через доктрину общественного служения, анализ прохождения государственной службы стали предметом исследования в трудах В.М.Манохина, Б.М.Лазарева, Д.Н.Бахраха, Н.Нелидова, Ж.Шевалье3.

Российскими социологами и правоведами-административистами выявлены спорные моменты в понятийном аппарате рассматриваемого вопроса. Многолетние дискуссии о категориях "должностное лицо", "государственная служба", "прохождение службы" в трудах И.И.Евтихеева, В.А.Власова, И.А.Елистратова4 не теряют своей актуальности в современных условиях. Необходимость теоретического осмысления понятий, используемых при анализе прохождения государственной службы, отмечалась Ю.Н.Стариловым5.

Российскими социологами, специализирующимися на исследовании трудовой деятельности человека, разработан соответствующий понятийный аппарат, выявлены формы и методы влияния на повышение

1 Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность, 1997.; Его же: Деятельностная теория управления. Учебное пособие по курсу. - М., 1997; Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт. / В кн.: Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 1998. - С.73-94; Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование: опыт, противоречия и тенденции реформирования. - М., 1995; Сулемов В. А. Професссионально-квалификационное развитие персонала как основа должностного развития служащего / В кн.: Служебная карьера. - М., 1998; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М., 1998.

2 Атаманчук Г.В. Управление как социальная ценность и эффективность. - М., 1995.; Его же: Теория государственного управления/ Курс лекций. - М., 1997.

3 Манохин В.М. Государственная служба. М., 1996; Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993; Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1993; Его же: Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995; Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. - Ярославль, 1974; Шевалье Ж. Государственная служба. - М., 1996.

4 Евтихеев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. - М., 1946.; Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914.

5 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Воронеж, 1996.; Его же: Служебное право. - М., 1996. эффективности труда. Изучение прохождения государственной службы в деятельностном аспекте может существенно обогатиться использованием методов социологии труда1.

В то же время многие актуальные проблемы исследования процесса прохождения государственной службы не исследованы. Содержание и регулирование прохождения государственной службы не стали предметом комплексного научного анализа. Редко применяется социологический подход к исследованию государственно-служебных проблем. Эти обстоятельства предопределили необходимость данного исследования.

Объект исследования - государственная служба Российской Федерации, как социальная система.

Предмет исследования - содержание и регулирование социального процесса прохождения государственной службы.

Цель исследования - на основе социологического анализа содержания и способов регулирования прохождения государственной службы определить основные подходы к оптимизации управления этим процессом.

Задачи исследования:

- раскрыть содержание прохождения государственной службы; рассмотреть прохождение государственной службы как направленный социальный процесс; проанализировать сложившиеся ранее отечественные и зарубежные системы прохождения государственной службы и выявить возможности их применения в современной России; выявить содержание профессиональной управленческой деятельности в процессе прохождения государственной службы; определить резервы социально-правового механизма регулирования процесса прохождения государственной службы на различных этапах его развития.

Методологическуюоснову исследования составили

1 Социология труда / Под ред. В.П.Мохнарылова. - Киев, 1981; Социологи труда/Под ред. Н.А.Сероштана. - Харьков, 1990; Шепель В.М. Стимулирование трух (психологический аспект). - М., 1969; Щербак Ф.Н. Моральные стимулы в труде. - Л 1973. фундаментальные принципы изучения социальных явлений: объективность, историзм, системность. Методологические подходы исследования почерпнуты из трудов социологов, исследовавших социальные системы, социальные изменения (П.Сорокин, П.Штомпка1). Использование выдвинутых ими положений позволило расширить понимание содержания прохождения государственной службы как направленного социального процесса. Теоретическую базу исследований социальной природы власти, типов ее легитимации составили труды М.Вебера2. В работе использована также теория факторного анализа М.Ковалевского3. В ходе исследования диссертантом применены логический, сравнительно-исторический, структурно-функциональный, статистический и другие методы научного анализа.

Гипотеза исследования. Становление прохождения государственной службы в Российской Федерации требует разработки эффективных механизмов регулирования процесса прохождения государственной службы. Они должны основываться на знаниях содержания этого процесса, что позволило бы ограничивать возможности принятия волюнтаристических решений по кадровым вопросам. Регулирование процесса прохождения службы будет, видимо, происходить в направлении более широкого использования социальных и организационных норм прохождения государственной службы, возрастания роли конкурсов и аттестаций, перехода от должностной системы к карьерной.

Источниковой базой диссертации являются нормативные правовые акты, статистические данные о кадровом составе государственной службы, материалы текущего делопроизводства органов государственной власти.

Эмпирической базой исследования стали данные социологических исследований, проведенных автором и с его участием, по следующим темам:

1 Сорокин П.А. Система социологии. Т. 1. Социальная аналитика: Учение о строении простейшего (родового) социального явления. - М., 1993; Штомпка П. Социология социальных изменений/Пер. с англ. Под ред. В.А.Ядова. - М., 1996.

2 Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.

3 Ковалевский М. Социология. В 2-х т.- СПб, 1997.

1. "Государственная служба: общественная значимость, профессионализм и перспективы служебного роста". Опрошено 710 государственных служащих Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, центральных аппаратов федеральных органов государственной власти. Исследование проведено в ноябре 1998 - феврале 1999 гг. под руководством профессора В.С.Нечипоренко и доцента К.О.Магомедова (Инд. ГС-1998-99).

2. "Кадры государственного управления: социальный статус, профессионализм, пути укрепления". Исследование проведено методами анкетирования и стандартизированного интервью. Проведено 21-26 февраля 1997 г. под руководством профессора Е.В.Охотского. Эксперты: 56 из 68 первых руководителей кадровых служб федеральных органов исполнительной власти. (Инд. КГУ- 97).

В работе использованы также материалы социологических исследований кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС для вторичного анализа:

1. "Карьерная стратегия и служебная тактика в системе государственной службы". Анкетный репрезентативный опрос 740 государственных служащих различных категорий, 212 экспертов из числа высшего административно-политического персонала и ученых. Исследование проведено в сентябре 1996 г. и марте 1998 г. под руководством профессоров Е.В.Охотского и В.Л.Романова. (Инд. ГС-97).

2. "Разработка свода этических правил государственного служащего". Анкетный опрос 758 государственных служащих из девяти регионов Российской Федерации. Исследование проведено в октябре -ноябре 1997 г. под руководством профессоров Е.В.Охотского и В.М.Соколова. (Инд. -МГС-97).

3. "Оценки и ориентации государственных служащих по вопросам эффективности деятельности". Экспертный опрос 612 государственных служащих федеральных органов государственной власти. Исследование проведено в марте 1997 г. (Инд. ГСЭФ-97).

4. "Государственные служащие: штрихи коллективного портрета". Экспертный опрос 300 государственных служащих федеральных министерств и 347 государственных служащих субъектов Российской

Федерации. Исследование проведено в октябре 1995 г. и ноябре 1996 г. (Инд. ГСП-96).

Выборки этих исследований репрезентативны по полу, возрасту, образованию и занимаемым должностям.

Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна:

- раскрыто содержание прохождения государственной службы как организованной деятельности по реализации задач и функций государства в деле его служения обществу. Выявлено основное содержание профессиональной деятельности государственных служащих - управление, которое сочетает в себе целеполагание, целеосуществление как внутри социальной системы в процессе прохождения государственной службы, так и вовне - во взаимоотношениях государственной власти и гражданского общества. Содержание прохождения государственной службы предопределяется качественным составом кадров государственных органов, их социально-правовым статусом; на этой основе определены особенности статуса государственных служащих, позволяющие выделить их из числа иных работников непроизводственной сферы. Аргументирован тезис о том, что основой специфики статуса государственных служащих является содержание их трудовой деятельности - административная власть и государственное управление;

- обосновано положение о том, что содержание прохождения государственной службы представляет собой направленный социальный процесс. Выделены типы направленных социальных процессов: восходящий, нисходящий и другие. Выдвинуто положение о социальной ориентации данного процесса - восходящем развитии государственно-служебных отношений.

- сделаны выводы о принципах и гарантиях прохождения государственной службы как профессиональной деятельности: продолжительность, устойчивость, компетентность, вознаграждение, система стимулов и ответственности. Принципы прохождения государственной службы рассмотрены с точки зрения их социальной сущности и гарантированности реализации; предложены меры по совершенствованию социально-правовых методов регулирования прохождения государственной службы: использование потенциала; сочетание гарантий и ответственности. Определены ведущие принципы поощрений государственных служащих - гласность, соразмерность, своевременность и другие;

- проанализировано содержание прохождения государственной службы как последовательная смена служащим социальных ролей и статусов; выявлена тенденция чрезмерного влияния статусов предписанных (возраст, пол, связи) над статусами достигаемыми (образование, опыт, профессионализм)1; обосновано положение о том, что социологическое правопонимание является одной из основных идей концепции общественного служения. Исходя из этого, сделан вывод о том, что правовые нормы должны закреплять лишь социально значимое поведение; выявлена тенденция формирования особой отрасли -служебного права. Его объектом становится прохождение государственной службы: увеличивается число нормативных актов, направленных на регулирование процесса прохождения государственной службы.

Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты и выводы работы могут быть использованы орган, государственного управления для решения следующих задач:

- дальнейшей разработки положений проекта Кодекса "О гражданской государственной службе Российской Федерации" и иных актов, определяющих прохождение государственной службы;

- анализа современной кадровой ситуации и углубления содержания работы кадровых служб органов государственной власти; совершенствования современной российской системы прохождения государственной службы;

- повышения квалификации государственных служащих по проблемам социологии управления и государственной службы.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации

1 Классификация статусов дана в соответствии с Энциклопедическим социологическим словарем. - М., 1995. - С. 771.

12 обсуждены в 1997-1999 гг. на методологических семинарах и заседаниях проблемной группы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Щербаков, Юрий Николаевич

Результаты исследования обобщены в следующие рекомендациях по совершенствованию кадроведческих социальных технологий прохождения государственной службы и перспективных направлениях социально-правового регулирования государственно-служебных отношений:

1. Необходима разработка концепции прохождения государственной службы на основе карьерной системы.

2. Профессионально-должностное развитие государственных служащих нуждается в определенной степени автоматичности.

Повышение квалификации, получение дополнительного образования, опыт должны учитываться при должностном повышении государственных служащих.

3. Конкурс и аттестация должны стать основными организационно-правовыми формами замещения должностей и условиями повышения положения государственных служащих в иерархии должностей.

4. Наличие специального образования по специальности "Государственное и муниципальное управление" должно быть непременным условием успешного прохождения государственной службы.

5. При отборе на государственную службу оценивать следует личные характеристики и мотивационную сферу претендентов.

6. Система нормативных правовых актов, регулирующих прохождение государственной службы, должна развиваться, уточняться, проверяться общественной практикой. Наиболее социально значимые и устойчивые нормы могут быть кодифицированы.

7. Правовая институционализация требует соответствующих социологических исследований, направленных на выявление интереса общества в целом и государственных служащих, в частности.

8. Исчерпывающему регулированию следует подвергнуть поощрения государственных служащих. Этот аспект государственно-служебных отношений может быть отражен в корпоративных нормах, в первую очередь, в Положениях органов государственной власти о поощрениях.

Заключение.

Содержанием прохождения государственной службы является направленный социальный процесс. Рассмотренная в диссертационном исследовании классификация социальных процессов позволила сделать вывод о том, что содержанию процесса прохождения государственной службы, ожиданиям служащих соответствует прогрессивный тип данного процесса. Ему свойственны различные изменения, которые выражаются в переходе государственного служащего по ступеням должностной иерархии (должностям), профессиональном развитии.

Как направленный социальный процесс прохождение государственной службы включает в свое содержание этапы государственно-служебных отношений начиная с приема на службу и оканчивая ее прекращением. Для содержания прохождения государственной службы большое значение имеют изменения в процессе прохождения службы: должностное и профессиональное развитие служащего. Содержание выражается в статусно-ролевой структуре служебных отношений, в переходе служащих по ступеням государственных должностей государственной службы.

Основное содержание прохождения государственной службы составляет исполнение должностных полномочий органов государственной власти конкретными работниками.

Содержание рассмотренного процесса предопределяется объективными и субъективными факторами. В числе объективных факторов решающее воздействие оказывает форма государства посредством формы правления, политического режима, государственного устройства. Субъективный фактор включает социальный состав государственных служащих. Особенности современного российского государства предопределяют различия в содержании прохождения государственной службы разного уровня, его демократическую направленность, а также многосубъектность управления этим процессом.

На основе анализа литературы в диссертации выявлены мотивационный, деятельностный, процессуальный аспекты содержания прохождения государственной службы. Правовому, социальному государству адекватен подход к прохождению государственной службы как компоненту социального и правового института.

Социальный процесс испытывает влияние ценностно-мотивировочных ориентаций субъектов системы. Устойчивость и прогрессивность развития рассматриваемого процесса зависят от согласованности целей социальной системы (государственной службы) и целей ее субъектов (государственных служащих). Проведенный в работе анализ результатов социологических исследований выявил достаточно согласованное сочетание целеполагания двух указанных уровней. Так, большинство служащих при поступлении на государственную службу руководствовались стремлением служить обществу, реализовать свой творческий потенциал. Наиболее сильным мотивом артикулируется стремление реализовать себя в управленческой сфере. Сравнительный анализ результатов социологических исследований 1995 г., 1997 г. и 199899 гг. выявил возрастание интереса к специфическим свойствам государственной службы как управленческой деятельности. Совпадение целей социальной системы и ее элементов позволяет делать выводы о ее достаточно устойчивом состоянии, наличии потенциала для развития.

В диссертационной работе проанализированы потребности кадров в процессе прохождения ими государственной службы, что позволило выявить некоторые негативные тенденции: разочарование результатами деятельности, неудовлетворенность социальным статусом, изолированность от эвристического управленческого труда. Нами обосновано мнение о том, что указанные потребности и причины их нереализованности требуют постоянного внимания кадровых служб органов государственной власти.

Прохождение государственной службы представляет собой управляемый социальный процесс. Управляемость процесса выражается в кадровом контроле исполнения должностей, перемещения государственного служащего по ступеням должностной иерархии (должностям), изменения его профессионального уровня посредством целенаправленных действий субъектов управления.

Содержание рассматриваемого социального процесса имеет статусно-ролевую форму выражения. Это отражается в том, что в процессе исполнения должности государственный служащий занимает определенное место в иерархии должностей, может перемещаться на другие должности.

Таким образом, содержание прохождения государственной службы выражается в управляемом, динамичном, процессе, в котором деятельность субъектов управления дополняется активностью государственных служащих, стремящихся реализовать свой потенциал. Социальная сущность прохождения государственной службы состоит в создании условий для прогрессивного развития общества и государства.

Современная система прохождения государственной службы в Российской Федерации переживает период становления. Именно поэтому в работе проанализированы основные системы прохождения государственной службы, имеющие определенный исторический опыт. Системы прохождения службы рассмотрены как форма выражения соответствующего социального процесса.

Форма является способом существования содержания, она представляет собой совокупность предметных частей, сторон, элементов процесса деятельности, а также необходимый порядок их расположения и связи. Через форму проявляется и фиксируется содержание.

Способы рекрутирования на государственную службу и этапы служебных отношений образуют единые системы прохождения государственной службы. Системы прохождения государственной службы характеризуются определенными элементами, наличием иерархического построения и соответствующих норм.

В диссертации проанализированы такие системы как должностная, патронатная, карьерная, партийная, ассимилированная и дифференцированная. Исследованием выявлено, что названные системы по ряду признаков сохраняются в современной российской практике.

Системы прохождения государственной службы формируются под влиянием разнообразных механизмов регулирования: социального, политического, правового. Степень их влияния на системы прохождения службы различна.

Ассимилированная и дифференцированная системы выделены по критерию обособления государственной службы от иных видов трудовой деятельности. Анализ нормативных правовых актов свидетельствует о господстве в современной практике дифференцированной системы. Этот вывод подтверждается том, что, во-первых, правовой статус государственных служащих имеет специфическое регулирование; во-вторых, нормы трудового права распространяются на них лишь в том случае, если они не противоречат специальным правовым актам о государственной службе.

Современная система прохождения государственной службы в России отличается эклектическим соединением признаков должностной, карьерной, патронатной систем. Ведущей является должностная система. Вместе с тем, исследование показало, что социальные нормы, отражающие ожидания государственных служащих, тяготеют к карьерной системе. Ей соответствует наличие карьерного потенциала государственных служащих,, их устремлений и правовых гарантий устойчивых служебных отношений.

Наряду с этим обнаружены отдельные признаки таких систем как патронатная и партийная. Эти системы существуют при полном отсутствии их правового закрепления (патронатная) и даже при наличии юридического запрета (партийная), поскольку имеют социальные корни в отечественной истории.

Полагаем, что использование в полной мере таких форм обеспечения продвижения служащих как квалификационные экзамены, аттестация, конкурс, тестирование будет способствовать снижению негативных тенденций в российской системе прохождения службы.

Прохождение государственной службы обладает социально-управленческим содержанием. Исследования сущности труда государственных служащих позволило сделать вывод о том, что управление имеет институционное значение, так как способствует формированию социально-профессиональной группы государственных служащих. При этом управление выступает как механизм воздействия на формы профессиональной деятельности служащих органов государственной власти.

Исследование управленческого содержания труда государственных служащих позволило углубить понимание рассматриваемого социального процесса как выполнения служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций. Таким образом, прохождение государственной службы представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе в целях реализации функций государственного управления.

В работе использована классификация управленческого труда по степени включенности субъекта управления в процесс принятия решений. Полагаем, что управление может осуществляться в следующих формах: эвристическая, административная, операторная. Государственные служащие участвуют во всех указанных формах управленческой деятельности.

Проведенный анализ результатов социологических исследований выявил низкую эффективность управленческой деятельности государственных служащих. Насущной задачей является переориентация государственной службы на обслуживание социально-значимых интересов. При этом значение имеет не только содержание деятельности органов государственной власти, но эффективность их работы. С точки зрения управленческого содержания труда государственных служащих, это означает соответствие целеполагания и целеосуществления, то есть действительное достижение общественного блага, ориентацию на потребности граждан государства.

Изучение механизмов самоорганизации государственных служащих выявило тенденцию расхождения между заявленными и реальными ценностными ориентирами государственных служащих, распространенность неправовых способов влияния на служебные отношения. Возрастание их роли находит отражение в усилении замкнутости государственной службы, отделении объекта управления от его субъекта. Этому способствуют следующие факторы: особый правовой статус государственных служащих; использование ими средств государственного принуждения; стремление государственных служащих к концентрации полномочий, что ведет к отрыву от объектов управления. Ослабление силы воздействия общества, его контролирующих функций ведет к формированию самодостаточной системы прохождения государственной службы.

Обобщение потребностей государственных служащих показал, что осознание ими, вне зависимости от их места в служебной иерархии, своей личной сопричастности к решению вопросов государственного управления порождает у них чувство комфортности, собственной значимости, престижности и ценности своего труда. Напротив, отстраненность от принятия управленческих решений приводит к снижению инициативы государственных служащих.

Анализ социологических исследований позволил установить, что желание реализовать себя в управленческой сфере является одним из наиболее стабильных мотивов поступления на государственную службу, что требует его учета в практике кадровых служб. Творческий характер труда, возможность инициативных управленческих решений могут способствовать стабилизации служебных отношений.

В диссертационной работе исследовано влияние профессионального развития на успешность прохождения государственной службы. На основе социологического опроса сделан вывод о потребности государственных служащих в повышении квалификации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Щербаков, Юрий Николаевич, 1999 год

1. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Д., 1990.

2. Административное право./Учебник. М., 1993.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления/ Курс лекций. М., 1997.

4. Атаманчук Г.В. Управление как социальная ценность и эффективность. М., 1995.

5. Баранов В.М. Правовые формы поощрения в развитое социалистическом обществе: сущность, назначение, эффективность. -Саратов, 1975.

6. Бахрах Д. Н. Дисциплинарное принуждение // Правоведение, 1985, №3.

7. Бахрах Д.Н. Советская служба: Понятие, принципы, виды // СССР-ГДР: Гос. служба / ИГПАН СССР. М., 1986.

8. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1993.

9. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -Екатеринбург, 1995.

10. Бахрах Д.Н. Советское административное право. М., 1977.

11. П.Бачило И.Л. Институт ответственности в управлении // Сов.государство и право, 1977, № 6.

12. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: Правовые проблемы. М., 1984.

13. П.Бачило И.Л., Шорина Е.В. Ответственность в управлении. М.: Знание, 1983.

14. Безобразов В. П. О значении науки для образования должностных лиц в государственном управлении // Сб. гос. знаний. / Под ред. В.П.Безобразова. СПб., 1879. Т. 7.

15. Безобразов В.П. Об условиях поступления на государственную службу в европейских государствах. М., 1875.

16. Вельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Проб, становления государственной и муниципальной власти в России.1. Екатеринбург, 1995.

17. Варламов К. Кадры и социальное управление // Пробл. теории и практики управления, 1992, № 4.

18. Варламов К.И., Карпичев B.C. Личная тектология (самоменеджмент). -М., 1993.

19. Василенко И.А. Система государственной службы в США: Современное состояние // Вестн. гос. службы, 1994, № 4.

20. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

21. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. -М., 1995.

22. Вопросы административного права. Книга 1/ Под ред. проф. А.И.Елистратова. -М., 1916.

23. Габричидзе Б.Н. и Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе// Гос. и право, 1995, № 12.

24. Гавриленко Д.А. Основы правового регулирования служебной дисциплины в советском государственной аппарате // Вест. МГУ. Серия Право, 1974, № 4.

25. Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990.

26. Государственная дисциплина и социалистический правопорядок / Керимов Д.А., Атаманчук Г.В., Кобец Н.Г. и др. М., 1985.

27. Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Кадроведение: Курс лекций. Изд. 2, доп. и перераб. М., 1998.

28. Государственная кадровая политика; концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М., 1996.

29. Государственная служба в зарубежных странах: Сб. обзоров законодательства / Авт. кол.: Касаткина И.М., Лафитский В.И. Ноздрачев А.Ф. и др.; Отв. за выпуск В.Ф.Ламакина; РАН, ИНИОН, Ин-т законодательства при Правительстве РФ. М., 1996.

30. Государственная служба в странах европейского сообщества // Реформа государственного аппарата. М., 1992.

31. Государственная служба и государственные служащие во Франции. -М., 1996.

32. Государственная служба основных капиталистических стран. М.,1977.

33. Государственная служба России. Научные труды РАГС (1997). -М., 1998.

34. Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения. М., 1995.

35. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги. М.,1997.

36. Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994.

37. Государственная служба: Общие проблемы: Зарубежный опыт. Вып. 1-14. М., 1994-1996.

38. Государственная служба: организация, кадры, управления. / Отв. ред. В.Л.Романов. М., 1994.

39. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. -Ростов-на-Дону, 1998.

40. Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под ред. Е.В.Охотского, В.Т.Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998.

41. Государственная служба в зарубежных странах / Сб. обзоров законодательства. М., 1996.

42. Государственная служба России. М., 1997. Алексеев П.В., Панин A.B. Философия. - М., 1998.

43. Государственный служащий: проблемы и перспективы / Авт. кол. Г.П.Зинченко, Л.Н.Асебастова, А.В.Огарев, А.В.Понеделков. Ростов н/Д, 1992.

44. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 1997.

45. Граждан В.Д. Деятельностная теория управления. Учебное пособие по курсу. М., 1997.

46. Джавланов О.Т., Михеева В.А. Номенклатура: эволюция отбора. -М., 1993.

47. Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1887.

48. Евтихеев И.И., Власов В.А. Административное право СССР: Учебник. М., 1946.

49. Евтихеев А.Ф. Основы советского административного права. -Харьков, 1925.

50. Евтихеев И.И. Студенкин С.С. Советское административное право. -М., 1950.

51. Евтихеев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. М.,1946.

52. Ежегодник 95: Государственная служба России. М., 1995.

53. Ежегодник-96: Государственная служба России. М.,1996.

54. Ежегодник-97: Государственная служба России. М.,1997.

55. Елистратов А. И. Административное право РСФСР. JI. 1925.

56. Елистратов А. И. Вопросы административного права. Кн. 1. М.,1916.

57. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.,1914.

58. Елистратов А. И. Очерк административного права. Пособие к лекциям. Вып. 1-2. -М., 1911.

59. Ермилин И. Государственная служба: Правовые аспекты // Сов. юстиция, 1991, № 10.

60. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционой России. М., 1983.

61. Иванов В.И. Социальные технологии в современном мире. М.,1996.

62. Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1908.

63. Ивановский В.В. Русское государственное право. Вып. 7.: Государственная служба. Казань, 1885.

64. Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков A.B., Старостин A.M. Государственный служащий современной России: социально-политическийанализ деятельности и ценностных ориентаций: Региональный уровень. -Ростов н/Д., 1997.

65. Исаенко А.Н. Система управления государственными служащими в США// Вестн. государственной службы, 1993, № 13.

66. Кадровая политика в государственном управлении. Научно-аналитический обзор.-М. ,1989.

67. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих. Опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. 1993, № 2.

68. Катаев И.М. Дореформенная бюрократия. СПб., 1914.

69. Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916.

70. Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное пособие / Под ред. Е.В.Охотского и В.М.Анисимова. М., 1998.

71. Кобалевский В. Советское административное право. Харьков,1929.

72. Ковалевский М. Социология. В 2-х т.- СПб, 1997.

73. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2: Особенная часть. СПб., 1893.

74. Кудринская JI.A. Профессиональная карьера выпускника технического вуза. Новосибирск, 1995.

75. Куплеваский Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве. СПб. 1888.

76. Курбатов В.И. Стратегия делового успеха. М., 1995.

77. Куфакова H.A. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран / Учебное пособие. М., 1967.

78. Лазарев Б.М. Государственная служба. М.,1993.

79. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2: Административное право. СПб., 1910.

80. Ливехуд Бернард. Кризисы жизни шансы жизни. Развитие человека между детством и старостью / Пер. с нем. - Калуга, 1994.

81. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.

82. Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997.

83. Лукьяненко В.И. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации. М., 1985.

84. Малько A.B. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Правоведение, 1994, № 3.

85. Малько A.B. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования / Сб. научн. трудов. Вып. 3: Публичное право: Проблемы современного развития. Воронеж, 1995.

86. Малько A.B. Стимулы и ограничения в праве: Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994.

87. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.

88. Манохин В.М. Советское административное право. М., 1977.

89. Манохин В.М. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях. Свердловск, 1989.

90. Материалы межкафедральной научно-практической конференции "Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала" Тезисы докладов и выступлений 28 февраля 1998. -М., 1998.

91. Молодцов М.В., Сойфер В.П. Социально-правовые аспекты продвижения по работе // Сов. гос. и право, 1973, № 6.

92. Муромцев С. Что такое догма права? М., 1885.

93. Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации") / Отв. ред. В.И.Шкатулла. М., 1999.

94. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1974.

95. Новиков A.B. Правовые формы организации государственной службы в США. М., 1974.

96. Одегов Ю.Г., Журавлев П.В. Управление персоналом. Учебник. -М., 1997.

97. Охотский Е.В. Политическая элита: сущность, структура, проблемы становления. М., 1995.

98. Покровский С.П. Министерская бюрократия в России. СПб.,1906.

99. Поляков В.А. Технология карьеры. М., 1995.

100. Полякова В.А. Технология карьеры. М., 1995.

101. Понеделков Н.В. Компетентность востребована (социологический аспект). -М., 1991.

102. Понеделков Н.В. Элита (политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры). Ростов н/Д., 1995.

103. Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование: опыт, противоречия и тенденции реформирования. М., 1995.

104. Рабочая книга социолога. 2-е изд. М., 1983.

105. Романов B.JI. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика. М., 1997.

106. Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. Тифлис, 1897.

107. Российское государство и государственная служба на современном этапе. Материалы научно-практической конференции. Декабрь 1998.-М., 1999.

108. Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права. Харьков, 1993.

109. Рябовол И.М. Сущность поощрения за труд по советскому праву // Правоведение, 1974, № 5.

110. Служебная карьера / Под ред. Е.В.Охотского,- М., 1998.

111. Советское административное право, в 6-ти томах. Т. 1, 1981.

112. Сорокин П. Система социологии. Т. 1-2. М., 1993.

113. Социальные проблемы труда и производства. М., 1969.

114. Социальные технологии: Толковый словарь/ Отв. ред. В.И.Иванов. М,-Белгород, 1995.

115. Социология и научная организация труда. Л., 1973.

116. Социология труда / Под. ред. В.П.Махнарылова. Киев, 1981.

117. Социология труда /Под ред. Н.А.Сероштана. Харьков, 1990.

118. Сперанский М.М. Записки об устройстве судебных и правительственных учреждениях России // Проекты и записки. М., 1861.

119. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996.

120. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

121. Тимощенко Н.Г. Государственная служба Великобритании в Сб. обзоров законодательства "Государственная служба в зарубежных странах". -М., 1996.

122. Турчинов А.И. Государственная служба как профессиональная деятельность / Государственная службы Российской Федерации. Информ,-аналит. бюллетень, №1, 1997.

123. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998.

124. Управление персоналом государственной службы. Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.В.Охотского. М., 1997.

125. Управление персоналом организации. Учебник / Под ред. А.Я.Кибанова. М., 1997.

126. Фейербах А. О подкупе. Журнал гражданского и уголовного права. Кн. 6, СПб., 1884.

127. Филиппов A.B. Работа с кадрами: психологический аспект. М.,1990.

128. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.

129. Швальбе Б. Швальбе X. Личность, карьера, успех. М., 1993.

130. Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996.

131. Шекшня C.B. Управление персоналом организации. Учебно-практическое пособие. М., 1996.

132. Шекшня C.B. Управление персоналом современной организации. Учебно-практическое пособие. М., 1996.

133. Шепель В.М. Стимулирование труда (психологический аспект). -М., 1969.

134. Шепель В.М. Управленческая психология. М., 1984.

135. Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996.

136. Щербак Ф.Н. Моральные стимулы в труде. Л., 1973.

137. Энциклопедический социологический словарь/ Общ. ред. акад. РАН Г.В.Осипова. М., 1995.

138. Ядов В.А. Социологическое исследование: методология, программа, методы. Самара, 1995.

139. Якокка Л. Карьера менеджера / Пер. с англ. Тольятти, 1995.

140. Нормативные правовые акты.

141. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

142. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11.94 № 51-ФЗ (ред. от 12.08.96). Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ), 05.12.94, № 32, Ст. 3301.

143. Кодекс законов о труде РСФСР, утвержден ВС РСФСР 09.12.71 (ред. от 30.04.99) в редакции Федерального закона от 30.04.99 № 84-ФЗ.

144. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06. 96 № 63-ФЗ (ред. от 18.03.99). 17.06.96, № 25, Ст. 2954.

145. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95 № 35 ФЗ. СЗ РФ, 31.07.95, № 31, Ст. 2990.

146. Федеральный закон "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 27.01.99 № 35-ФЗ. СЗ РФ, 22.02.99, № 8, Ст. 974.

147. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации". М., 1999.

148. Указ Президента Российской Федерации от 03.99.97 № 981 "Об утверждении перечней должностей федеральной государственной службы" (в ред. от 02.03.99). СЗ РФ, 08.09.97, № 36, Ст. 4129.

149. Указ Президента Российской Федерации от 09.04.97 № 310 (ред. от 02.03.99) "О денежном содержании федеральных государственных служащих". СЗ РФ, 09.03.98, № 10, Ст. 1164.166

150. Ю.Указ Президента Российской Федерации от 29.04.96 № 64 "Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной службы". СЗ РФ, 29.04, 96, № 18, Ст. 2115.

151. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.96 № 353 "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего". СЗ РФ, 11.03.96, № 11, Ст. 1036.

152. Указ Президента Российской Федерации от 11.01.95, № 33 "О реестре государственных должностей государственных служащих". СЗ РФ, 16.01.95, №3, Ст. 174.

153. Указ Президента Российской Федерации от 11.01.95 № 32 (ред. от 23.10.98) "О государственных должностях Российской Федерации". -Российская газета, № 11-12, 17.01.95.

154. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.94 г. № 1047 (ред. от 19.09.94) "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти". СЗ РФ 19.09.94, № 21, Ст. 2393.

155. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.03.97 № 346 "О мерах социальной защиты федеральных государственных служащих и ликвидируемых федеральных органов исполнительной власти". СЗ РФ, 31.03.97, № 13, Ст. 1551.

156. Типовые правила трудового распорядка, утверждены Постановлением Госкомтруда СССР от 20 июля 1984. Бюллетень Госкомтруда СССР, 1984, № 11.