Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Елисеенко, Евгений Александрович

• Елисеенко, Евгений Александрович
• кандидат юридических наук
• 2008

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Елисеенко, Евгений Александрович

Введение.

Глава X. Теоретические основы и исторические предпосылки разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

§1. Понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

§2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов власти в России.

§3. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой аспект.

Глава 2 Конституционно-правовое регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.

§1. Система законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

§2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в организационно-правовой сфере.

§3. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в финансово-экономической сфере.

§4. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в социальной сфере

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»

Актуальность темы. В процессе проведения муниципальной реформы первого десятилетия XXI в. выявился целый ряд системных проблем, одной из которых является последовательное и целесообразное разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Как отметил в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, необходимо «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам»1. Следует отметить, что неокончательно решены перечисленные проблемы и в отношении разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправлении.

По сути дела, упорядочение разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти было одной из целей принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Однако практика такого разграничения в различных сферах — организационно-правовой, социальной, финансовой и др. - свидетельствует о том, что в полной мере этой цели достигнуть не удалось. В науке муниципального права не выработано и единого понимания важнейших для решения этой проблемы

1 www.kremlin.ru. теоретических понятий - компетенция, предметы ведения, полномочия органов публичной власти, вопросы местного значения и т. д. Следствием такой ситуации стали различные подходы и федерального, и регионального законодателя к правовому закреплению публично-властных полномочий в сфере местного самоуправления.

Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Различные государственно-правовые проблемы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, представлены в работах виднейших отечественных правоведов дореволюционного, советского и современного периодов: Н.М. Коркунова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, A.A. Безуглова, Е.В. Белоусовой, А.Б. Венгерова, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.В. Мухачёва, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и некоторых других.

В последние годы был защищен ряд диссертаций по проблемам, связанным с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти — В.А. Черепанова, O.A. Стукаловой, В.П. Логинова, Е.И. Кобышевой и т.д.

Следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разработаны не совсем полно. Как правило, в соответствующих работах рассматриваются лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с этим практические проблемы, а уровень субъектов РФ изучается гораздо реже. Также в литературе недостаточно исследуются данные проблемы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах

Южного федерального округа, а в тех случаях, когда они всё-таки затрагиваются, речь идёт лишь о некоторых аспектах. Такое положение требует комплексного изучения указанных проблем.

Источниковедческую базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, действующее законодательство РФ и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периодов; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение особенностей разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с этой целью сформулированы задачи исследования:

- определить понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- описать историю взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России;

- провести сравнительно-правовой анализ разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления; охарактеризовать систему законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; определить особенности разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере; выявить специфику разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере;

- определить особенности разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в социальной сфере.

Объект диссертационного исследования — правоотношения, складывающиеся в области разграничения полномочий между различными органами публичной власти.

Предмет диссертационного исследования - разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили различные методы научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический; а также специальные — технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.

Эмпирическую базу исследования составили решения судов различных уровней: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе Постановления от 29 ноября 2004 г. № 17-П; от 15 мая 2006 г. № 5-П; Определение от 2 ноября 2006 г. № 540-0; других высших судов — Верховного Суда Российской Федерации (в том числе Постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2008 г.; Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа 2008 г. Изучены архивные материалы о деятельности муниципальных образований, находящихся в пределах южного федерального округа за период с 2004 по 2008 гг., среди которых постановления и решения органов местного самоуправления рекомендации депутатских слушаний в постоянных комиссиях советов муниципальных районов по аграрным вопросам, земельным отношениям, природопользованию и другим вопросам.

Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне комплексно исследуется проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В диссертации формулируется собственный подход к пониманию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и их места в системе компетенции органов публичной власти.

Также в диссертационном исследовании предлагаются периодизация истории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, изменения в федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, направленные на оптимизацию разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в организационно-правовой, финансово-экономической и социальной сферах.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:

1. Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:

1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;

2) порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;

3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);

4) гарантии деятельности;

5) юридическая ответственность.

2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде шести периодов, которые рассматриваются в данной работе.

3. Компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:

1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной основе на неопределенный срок на основе закона);

2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная органами государственной власти органам местного самоуправления на основе специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам государственной деятельности);

3) адресованная местному самоуправлению (государственные полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные им в особом порядке как делегированные полномочия);

4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других муниципальных образований, принятая органами местного самоуправления к своему производству).

4. Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы невозможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.

5. В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.

6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.

7. Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России. Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как подинститут местных финансов и пединститут муниципального имущества;

8. Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне.

9. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует' и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.

Теоретическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование научной модели разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному (государственному) праву, в учебном процессе - в процессе преподавания муниципального и конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам местного самоуправления.

Практическая значимость исследования выражается в предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также муниципальных правовых актов и практики их применения.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах, в том числе двух - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научных и практических конференциях (Международная научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; 53-я научно-методическая конференция преподавателей и студентов «Университетская наука — региону», г. Ставрополь, 2008 год), заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе. Применение результатов исследования в деятельности ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарный технический институт», филиала ГОУ ВПО Ставропольского государственного педагогического института в г. Буденновске, органов местного самоуправления Левокумского муниципального района Ставропольского края подтверждается соответствующими актами о внедрении.

Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Елисеенко, Евгений Александрович

Заключение

Подведём итоги проведенного исследования.

И органы государственной власти субъекта Российской Федерации, и органы местного самоуправления объединены рядом общих признаков, что позволяет рассматривать их как видовые понятия в рамках родового понятия — органы публичной власти.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это учрежденное субъектом Российской Федерации должностное лицо или организация, действующая от имени субъекта Российской Федерации на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и данного субъекта Федерации, обладающая соответствующей структурой, обособленностью и самостоятельностью, реализующая собственные задачи и функции, обладающая компетенцией, предстающей в виде предметов ведения и полномочий, имеющих властный, общеобязательный характер.

Помимо образующих данное определение признаков, к признакам государственного органа необходимо отнести официальное наименование, порядок организации, реорганизации и ликвидации, территорию деятельности, гарантии и ответственность.

Представляется, что предметы ведения недопустимо смешивать с полномочиями. Причем, это утверждение одинаковым образом должно быть отнесено и к органам государственной власти субъекта Российской Федерации и к органам местного самоуправления.

Для адекватного рассмотрения проблемы разграничения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо определить место полномочий в структуре конституционно-правового статуса органа публичной власти.

Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:

1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;

2) порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;

3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);

4) гарантии деятельности;

5) юридическая ответственность.

Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде следующих этапов:

I. Феодально-общинный период

1) период раннесредневековых форм общинного и вечевого самоуправления;

2) «система кормлений» - с XIV до середины XVI в.;

3) «губное и земское» самоуправление — вторая половина XVI — начало XVII вв.;

4) приказное и воеводское управление — вторая половина XVII в.

II. Самодержавно-бюрократический период (кон. XVII - нач. XVIII вв.)

III. Дворянско-бюрократический период (кон. XVIII - до реформ 60-70-х гг. XIX в.)

IV. Буржуазный период (70-е гг. XIX в. - 1917 г.)

1) Реформы Александра II;

2) Контрреформы Александра III;

3) Период 1906-1917 гг. Расширение влияния земств. Поиск путей трансформации земств.

V. Советский период (1917 - 1991 гг.)

VI. Современный этап (1991 - 2009 гг.).

В настоящей работе была применена наиболее распространённая классификация моделей местного самоуправления, в рамках которой выделяют англосаксонскую, континентальную и смешанные модели. Однако можно констатировать, что в самой Великобритании реформа местного самоуправления, в частности, под влиянием Европейской Хартии, превращает Великобританию в страну со смешанной моделью. Это не единственный аргумент не в пользу вышеупомянутой классификации. С другой стороны, классификации с применением этногеографических признаков далеко не в полной мере удобны. Представляется, что с учетом заявленной тематики работы, удобнее классифицировать модели на децентрализованные, модели с развитым административным контролем и централизованные.

Большого внимания заслуживает рассмотренная выше функция планирования развития местного самоуправления в Великобритании на десятилетний период. Как представляется, в то время, когда в зарубежных странах начали внедрять плановые механизмы, в Российской Федерации произошел резкий и далеко не всегда обоснованный отказ от них. Создание институтов и организационно-правовых форм взаимодействия в области планирования на такие сроки развития территорий позволило бы скоординировать действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, регламентирующее разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, представлено следующим образом:

1) нормативные правовые акты, устанавливающие общие основы разграничения полномочий между органами публичной власти соответствующих уровней (например, Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении);

2) специальные нормативные правовые акты (федеральные законы и законы субъектов РФ) о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

3) федеральные законы и законы субъектов РФ, не относящиеся к отрасли муниципального права и не имеющие основной задачей разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепляющие адресованную компетенцию местного самоуправления.

В настоящее время компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:

1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной основе на неопределенный срок на основе закона);

2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная органами государственной власти органам местного самоуправления на основе специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам государственной деятельности);

3) адресованная местному самоуправлению (государственные полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные им в особом порядке, как делегированные полномочия);

4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других муниципальных образований, принятые органами местного самоуправления к своему производству).

Также следует отметить, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года органы государственной власти субъектов РФ правомочны регулировать порядок передачи объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность, наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской

Федерации, принимать, изменять и контролировать соблюдение законов о местном самоуправлении.

Таким образом, они самостоятельно определяют систему местного самоуправления на соответствующей территории. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации играют здесь немаловажную роль, так как, тесно взаимодействуя с представительными органами муниципальных образований в процессе законотворчества, они вырабатывают систему местного самоуправления, которая может самостоятельно функционировать и результативно взаимодействовать с органами власти субъекта Российской Федерации на соответствующей территории. Это дает возможность и органам местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ и органам государственной власти субъектов РФ более успешно исполнять поставленные перед ними задачи в соответствии с нормативно-правовыми актами принятыми представительными органами различных уровней власти.

Местное самоуправление самостоятельно только в пределах своих полномочий, а осуществление им своих полномочий тесно связано с государственным регулированием.

Существует множество законов и подзаконных нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующих вопросы, относимые ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления. Это и вопросы организации работы образовательных и здравоохранительных учреждений, и охраны общественного порядка, регулирования планировки и застройки и т.д. Таким образом, практически все предметы ведения местного самоуправления частично регулируются нормами федерального и регионального правотворчества. Следовательно, субъект управления, а в данном случае это органы государственной власти субъекта Федерации, определяет государственно-властный характер и правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон.

Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопросы, дающие возможность субъектам РФ устанавливать приоритетное положение одной из сторон в конкретных вопросах при реализации форм и методов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ могут также влиять путем различных административно-правовых методов на деятельность местного самоуправления.

Как отмечено В.В. Путиным, «часть вопросов местного значения требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации»1.

Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы не возможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.

В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.

Компетенция субъекта Российской Федерации в финансово-экономической сфере местного самоуправления представляет собой основанную на нормах действующего законодательства Российской Федерации и субъектов РФ совокупность его полномочий в сфере финансово-экономического развития местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных^ отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России.

Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочии между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации как подинститут местных финансов и подинститут муниципального имущества.

В каждом из подиистиутов разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере сочетаются полномочия, закрепленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и иные полномочия, вытекающие из законодательства Российской Федерации.

Отличительным признаком разграничения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ в финансово-экономической сфере является содержание конкретных полномочий. Например, вопросы местного значения диктуют содержание финансово-экономических полномочий органов местного значения, а государственные задачи определяют содержание полномочий органов государственной власти.

Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем заметим, что региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне. Так, например, в настоящее время Закон Ставропольского края «Об образовании» от 11 августа 1998 № 21-кз не содержит полномочий местного самоуправления в области образования, и в этом вопросе отсылает к федеральному законодательству.

Компетенция муниципального района и городского округа в социальной сфере одинаковая с поправкой на территорию муниципального образования. Однако фактически любой городской округ обладает большими возможностями для реализации своих полномочий в социальной сфере, чем муниципальный район, так как у последнего нет столь мощной экономической основы. Соответственно, реализация городским округом полномочий в социальной сфере должна быть более эффективной и продуктивной.

Решение проблем в сфере исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в социальной сфере в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, напрямую зависит от положительной динамики развития экономики государства и института местного самоуправления.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом, дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Елисеенко, Евгений Александрович, 2008 год

1. Официальные документы и нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

3. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ //Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. - N 32. - ст. 3301.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права, на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ // Парламентская газета, N 110-111, 15.06.2002.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, N 39, ст. 4464.

9. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ // Российская газета. 2005. 29 декабря. № 294.

10. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г. №131-ФЗ» от 29.12.2006г. №258-ФЗ.

11. П. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 16.03.2006) «Об образовании» // «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, N 3, ст. 150.

12. Указ Президента Российской Федерации «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» 13 мая 2000 года N 849 // Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, N 20, ст. 2112; Рос-, сийская газета, N 92-93, 16.05.2000.

13. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию 2008 г. // www.kremlin.ru.

14. Послание Президента РФ Путина В.В. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета от 19.04.2002.

15. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // "Российская газета", 08.12.2007, N 276.

16. Определение Верховного Суда РФ от 26.11.2008 N 60-Г08-9 // Документ опубликован не был — СПС «Консультант Плюс».

17. Определение Верховного Суда РФ от 12.11.2008 N 81-Г08-12 // Документ опубликован не был — СПС «Консультант Плюс».

18. Определение Верховного Суда РФ от 05.11.2008 N 9-Г08-16 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».

19. Определение Высшего арбитражного суда от 18.06.2008 N 7331/08 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».

20. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.05.2008 N Ф08-1925/2008 по делу N АО 1-297/2007-6 // Документ опубликован не был — СПС «Консультант Плюс».

21. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.07.2008 N Ф08-4097/2008 по делу N А32-23243/2007-21/390 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».

22. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.02.2008 N Ф08-544/08 по делу N A32-23 791/2006-59/365 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».

23. Закон Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования местного самоуправления в Астраханской области» от 7 июля 2004 года N 38/2004-03 // Астраханские известия, N 31, 29.07.2004.

24. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 года N 717-КЗ // Кубанские новости, N 102, 26.06.2004.

25. Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 31 марта 2005 года N 294 // Собрание законодательства Республики Адыгея, N 3, март 2005.

26. Закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 29 декабря 2004 года N 43 // Дагестанская правда, N 317-320,3112.2004.

27. Закон Республики Калмыкия «Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» от 20 декабря 2005 года N 250-Ш-З // Хальмг Унн, N246-248, 23.12.2005.

28. Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС // Наше время, NN 340-343,2912.2005.

29. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в, Ставропольском крае» от 2 марта 2005 года N 12-кз // Ставропольская правда, N 46, 05.03.2005.

30. Закон Ставропольского края от 02.03.2005 N 12-кз (ред. от 11.05.2006) «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // «Ставропольская правда», N 46, 05.03.2005.

31. Закон Ставропольского края от 11.08.98 N 21-кз (ред. от 05.12.2005) «Об образовании» // «Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края», N 10(52), 1998, ст. 633.

32. Закон Ставропольского края от 12.10.1994 N 6-кз (ред. от 20.06.2005) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» // "Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края", N 11 12 (41 - 42), 1997, ст. 506.

33. Устав Астраханской области от 28 марта 1997 года N 6 // Астраханские известия^ 15, 1997.

34. Устав Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД // Волгоградская правда, N 140, 01.08.1996.

35. Устав Ростовской области от 29 мая 1996 года N 19-ЗС // Наше время, N43