Совершенствование механизма государственного финансового контроля как инструмента устойчивого социально-экономического развития регионов тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.01, кандидат экономических наук Константинова, Нина Андреевна

• Константинова, Нина Андреевна
• кандидат экономических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Константинова, Нина Андреевна

Введение.

Глава I. Социально-экономическая сущность государственного финансового контроля в условиях устойчивого социального развития региона.

1.1 .Актуальность государственного финансового контроля.

1.2.Этапы становления и развития государственного финансового контроля.

1.3.Регион, как объект государственного финансового контроля.

Глава II. Механизм государственного финансового контроля на региональном уровне.

2.1 .Исследование (анализ) целей и задач и принципов механизма государственного финансового контроля.

2.2.0собенности функционирования органов государственного финансового контроля.

2.3.Пути совершенствования государственного финансового контроля в современных условиях.

Глава Ш. Методологические основы формирования эффективной системы государственного финансового контроля в регионах.

3.1.Пути повышения эффективности и результативности работы органов государственного финансового контроля.

3.2.Вопросы совершенствования подготовки кадров финансовой системы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование механизма государственного финансового контроля как инструмента устойчивого социально-экономического развития регионов»

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в новых условиях, когда в трансформационной экономике складывается институт бюджетного федерализма, роль научного подхода в решении актуальных задач государственного финансового контроля резко возрастает. При этом особенно важное значение приобретает роль финансового контроля, как инструмента социально-экономического развития региона.

Особенностью современной России является процесс формирования основ рыночной экономики. В связи с этим радикально изменились функции управления, осуществляемые различными государственными и муниципальными органами управления, радикально поменялась их структура.

Все более расширяющийся процесс регионализации экономики объективно предопределяет перемещение ответственности центра за решение многих вопросов, касающихся в основном условий обеспечения жизнедеятельности населения, на уровень субъектов федерации и местного самоуправления. Эффективность регулирования процесса социально-экономического развития отдельных административных образований (регионов) находится в прямой зависимости от рационального использования экономических ресурсов территорий, основной составляющей которых являются бюджетные расходы.

Анализ обобщения теоретического и практического опыта показывает, что теоретическая разработанность проблемы государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии региона остается недостаточной. Сегодня еще нет целостного представления об объективной необходимости системы государственного финансового контроля, формирования и использования государственной собственности, о наиболее действенной культуре контроля в системе управления субъектом федерации, а также о механизме контроля за его социально-экономическом развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономике.

Все это определяет актуальность темы исследования и выработки концепции государственного финансового контроля (необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля на региональном уровне, четкого определения места и роли каждого контрольного органа, разграничения сфер их деятельности, рационального разделения обязанностей между субъектами контроля).

Важная с практически точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности. Концепция повышения эффективности государственного контроля, в том числе финансового, на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и динамизации ее исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемам формирования и развития финансового контроля на современном этапе посвятили свои исследования многие ученые: Бурцев В.В., Грязнова А.Г., Ефимова Н.П., Мельник М.В., Пансков В.Г. Шеремет А.Д. и др.

К вопросам построения эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы Ахполова А.А., Агапцова С.А, Белобжецкого И.А, Грачевой Е.Ю., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Кочерина Е.А, Овсянникова Л.Н., Опенышева С.П., Родионовой В.М., Рябухина С.Н., Степашина С.В., Черноморда П.В., Шохина С.О., и др.

Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеет докторские диссертации В.П.Горегляда, Н.П.Ефимовой, В.Б.Христенко и кандидатские работы М.В.Васильевой, A.JI. Меграбян, И.В.Туляковой, Ю.А.Чиханчина. Опыт организации государственного финансового контроля в других странах описан в работах Р.Адамса, Э.Аренса, Дж.Лоббека, Ф.Дефлиза,

Г.Р.Дженика, В.М.О Рейми, М.Б.Хирта, Дж. Робертсона и других зарубежных специалистов.

Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных государственному финансовому контролю и его роли в управлении государственными финансами, эта проблема с точки зрения, как практической потребности, так и научной разработанности остается весьма актуальной.

Нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении принципы построения и развития системы государственного финансового контроля, в том числе и на региональном уровне, как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать рациональное использование бюджетных средств.

Ряд вопросов в области теории контроля все еще остается дискуссионным. Отсюда назрела необходимость дальнейшего исследования обозначенных проблем, что и предопределило выбор данной темы.

Цель исследования состоит в обобщении теории и практики совершенствования системы государственного финансового контроля и выработке рекомендаций по его использованию и повышению эффективности государственного финансового контроля на региональном уровне.

В соответствии с данной целью ставились следующее исследовательские задачи:

- определить тенденции развития системы финансового контроля на основе исторического опыта, углублении теории, методологии и анализа современного его состояния;

- установить место и роль государственного финансового контроля в процессе осуществления экономических и социальных реформ;

- исследовать организационно-экономическое состояние государственного контроля в системе управления регионом, определить его роль и взаимосвязь с другими функциями управления;

- определить факторы необходимости развития государственного контроля в современных рыночных условиях управления регионам;

- определить способы организации государственного финансового контроля в регионах, выявить критерии и показатели его эффективности;

- обосновать необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы финансового контроля, предложить направления совершенствования и его эффективности;

- пределить пути совершенствования подготовки кадров для финансовой системы.

Объектом исследования является система государственного контроля и деятельность финансовых контрольных органов, обеспечивающих контроль за рациональным и целевым использованием федерального бюджета в условиях региона.

Предметом исследования выступают организационно-экономические методы государственного финансового контроля по эффективному использованию бюджетных ресурсов как инструмент социально-экономического развития региона.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, зарубежных и российских ученых и практиков в области государственного и регионального управления, региональной экономики, государственного контроля и финансов. В диссертации использованы законодательные акты, другие нормативно-правовые документы органов государственной власти, разработки исследователей Государственного научно-исследовательского института развития налоговой службы (ГНИ РНС) и Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов Российской Федерации, Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова, Финансовой академии при Правительстве РФ, а также других ученых.

При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты данные статистических органов Российской Федерации и Чувашской Республики, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти, материалы органов власти Чувашской Республики, Всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций.

Особое внимание в диссертации уделяется правовому анализу организации и деятельности органов государственного финансового контроля, формулируются выводы, рекомендации и предложения по организации эффективной и созидательной системы государственного контроля и направления реформирования органов государственного финансового контроля.

Наряду с теоретическими проблемами подробно рассматриваются практические аспекты функционирования органов финансового контроля, их взаимоотношений, проблемы разграничения полномочий.

Результаты исследования получены с помощью системного подхода с использованием методов экономического, исторического, сравнительного, факторного анализа, моделирование, абстрактно-логических методов на основе применения статистических данных, а также системы компьютерных информационных технологий. Информационной базой для анализа являлись материалы контрольных мероприятий, проводимые Территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике, промежуточные результаты по анализу и контролю за исполнением бюджетного процесса в республике, в разработке которых автор диссертации принимал непосредственное участие.

Научная новизна исследования заключается в изучении и разработке рекомендаций, связанных с усовершенствованием и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов в регионе, повышением проактической эффективности управления государственными финансами на основе реализации концептуальных подходов развития органов государственного финансового контроля.

В этом аспекте автором:

- выявлена закономерность взаимосвязи отношений управления и контроля в системе обеспечения социально-экономического развития на микро- и макроуровнях, что позволило обосновать непосредственную зависимость состояния экономики от эффективности управления бюджетными ресурсами;

- разработан экономический механизм взаимодействия и координации органов государственного финансового контроля и управления бюджетными ресурсами на региональном уровне, что способствует повышению эффективности развития базовых отраслей и секторов экономики в рамках жестких бюджетных ограничений;

- выработаны основные принципы и положения концепции государственного финансового контроля и предложены меры по их реализации в условиях региона;

- обоснованны методологические основы формирования механизма государственного финансового контроля, обеспечивающего повышение его эффективности;

- разработаны основные критерии оценки деятельности органов финансово-бюджетного надзора с учетом поставленных целей и задач, а также новой системы бюджетирования, ориентированной на конечный социальный эффект.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- государственный финансовый контроль - это сложная, многоаспектная категория. С одной стороны, это функция государственного управления, а с другой - это управленческая деятельность, имеющая свои методы, способы и формы реализации;

- необходимость выработки Концепции, основанной на научной методологии, принципах, целях и задачах, предусматривающей схемы и технологии принятия решений на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, создающей условия и ориентиры деятельности органов государственной власти и управления для функционирования контрольных органов;

- предложения по созданию системы органов, осуществляющих деятельность финансового контроля с образованием системы (вертикали) контроля, что позволит объективно оценить в комплексе целевое и эффективное использование выделенных средств из различных уровней бюджетов под руководством Контрольного управления Президента Российской Федерации;

- необходимость подчинения Федеральной службы финансово бюджетного надзора непосредственно Председателю Правительства России.

Практическая значимость работы состоит в том, что применение выводов, полученных в результате исследования, и сформулированных рекомендаций позволит организовать систему государственного финансового контроля в Российской Федерации на качественно новой основе, даст возможность контролирующим органам скоординировать деятельность, повысить практическую эффективность использованных бюджетных средств в регионах.

Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть использованы в процесс дальнейшей разработки теоретических и практических вопросов организации и функционирования Росфиннадзора.

Основные положения, методология и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе управления регионом, а также могут найти свое применение при разработке направлений совершенствования существующей системы государственного контроля на региональном уровне.

Применение научно-методических разработок автора позволит повысить действенность механизмов государственного контроля в управлении экономикой региона. Исследование доведено до конкретных рекомендаций по разработке и внедрению предложений по системе государственного контроля в управлении региональной экономикой в условиях преодоления кризиса. Материалы данного исследования могут быть использованы в практической деятельности контрольных органов субъектов федерации, в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих контрольную деятельность.

Апробация работы. Положения и выводы диссертации апробированы в мероприятиях по организации и совершенствованию контрольных органов региона и Министерства финансов республики. Предложения автора по вопросам оценки эффективности, улучшения ревизионной работы доведены до Министерства финансов РФ.

Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Чебоксарским территориальным институтом профессиональных бухгалтеров. Опыт работы автора в качестве руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в ходе практической работы по осуществлению государственного финансового контроля в регионе.

Основные результаты и выводы диссертационного исследования опубликованы в 9 научных работах, общим объемом 17,94 п.л. и докладывались на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих восемь параграфов, заключение, список литературы и приложения.

Заключение диссертации по теме «Экономическая теория», Константинова, Нина Андреевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе своего научного исследования автор приходит к следующим выводам и предложениям.

По мере перехода Российской экономики к рыночным отношениям все больше значение приобретает рациональное управление государственными финансами. В сегодняшних трансформационных условиях возрастает роль и значение государственного финансового контроля.

В целях сохранения единого экономического пространства и экономического суверенитета Российской Федерации необходимо, чтобы под действенным финансовым контролем государства находились все звенья экономической сферы и направления рыночных преобразований. Финансовый контроль во взаимосвязи с учетом и экономическим анализом является основой государственной системы формирования информации об управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов. Вполне закономерно, что от качества такой информационной системы во многом зависит правильность решений по проведению тех или иных хозяйственных операций с государственными ресурсами, а также обоснованность экономического регулирования на всех уровнях государственного управления.

Регионализация проводимых реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, т.е. возросла роль регионов в управлении общественными финансами, что, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации государственного финансового контроля в регионе, успешности реализации спектра его функций.

Принципиальным моментом для современного понятия сущности государственного контроля в социально-экономическом развитии региона является отождествлении региона и с объектом управления и с субъектом контроля, что подчеркивает его объективную и органическую связь с другими функциями управления. Составной частью механизма государственного управления регионом, должен быть механизм контроля, позволяющий соблюсти баланс интересов государства, регионов и общества и обеспечения эффективности функционирования системы контроля.

Для того, чтобы государственный финансовый контроль в Российской Федерации был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых стран, необходимо провести много важных и существенных преобразований. С учетом результатов научных исследований, международной науки и практики, исторического наследия, особенностей российского общества, а также существующих правовых норм должна быть разработана концепция развития государственного финансового контроля, создания его системы.

Назначение государственного финансового контроля на уровне регионального управления заключается в содействии полной и успешной реализации финансово-бюджетной политики региона, обеспечении финансовой независимости и стабильности и эффективности использовании финансовых ресурсов.

Автор считает, что реформирование государственного финансового контроля следует начать с формирования его системной и завершенной нормативной базы. Сегодня как никогда четко проявляется зависимость эффективности государственного финансового контроля от качества соответствующего правового обеспечения. Достаточно отметить, что в нормативно-правовых актах даже не закреплено определение самого понятия государственного финансового контроля. Формирование нормативно-правовой базы государственного финансового контроля неоправданно затягивается.

Отсутствие единого понимания государственного финансового контроля, его концепции приводит к определенным «ведомственным» интересам, отсутствию комплексного подхода к изучению и значительно тех или иных вопросов государственного финансового контроля. По нашему мнению, кроме внутренних регламентов, учитывающих специфику конкретных органов, необходима и система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.

Формирование четкого и целостного механизма государственного финансового контроля является одним из важнейших направлений совершенствования его организации. Следует подчеркнуть, что основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах, заключается в том, что до сих пор нет четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное распределение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств. Органы государственного финансового контроля недостаточно взаимодействуют, коммуникационные системы между ними в должной мере не отработаны, имеет место разобщенность и раздробленность в политике финансового контроля, отсутствует действенная система обмена информацией между органами финансового контроля о выявленных нарушениях в сфере финансов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля.

В ходе научного исследования автор приходит к выводу, что в обеспечении долгосрочной устойчивости экономики страны наиболее важную роль играют два элемента общей системы, как правовая основа, которая давала бы органам финансового контроля полномочия контроля за государственными финансами в целях достижения экономической стабильности, а также эффективного и рационального использования имеющихся ресурсов и организационно-функциональная система, которая позволяет более четкое распределение функций и обязанностей между различными органами государственного финансового контроля.

Проведенное в диссертации исследование существующих проблем совершенствование механизма государственного финансового контроля как инструмента устойчивого социально-экономического развития региона позволило автору сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования системы государственного контроля с помощью следующих инструментов, подходов и методов:

1. Создать созидательную и эффективную систему государственного финансового контроля с элементами общественного контроля и возрождением внутриведомственного контроля путем разработки и реализации Концепции, которая должна базироваться на следующих принципах: процессный подход с использованием информационных технологий, а не структурный с ориентацией на задачу; встроенность контроля в процессы управления; функциональность (ответственность контроля за конкретный процесс и результат); учет поведения людей в контрольных ситуациях; ориентированность контроля на будущее, а не на прошлое; концептуальность контроля (контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей).

2.Сформировать единую концепцию ГФК и адаптировать ее на региональном уровне. Внедрение положений данной Концепции в региональном управлении, принятие, разработка на ее основе законодательной базы позволит обеспечить дальнейшее совершенствование системы государственного финансового контроля и повышение его эффективности.

3.Продолжить совершенствование государственного финансово-бюджетного контроля на региональном уровне с акцентом на предварительный контроль как более эффективной по сравнению с последующим контролем форме. Создание системы предварительного финансово-бюджетного контроля будет способствовать предотвращению нецелевого и неэффективного расходования государственных финансовых ресурсов региона, государственных финансов.

4. Расширить сферы деятельности контрольного управления Президента Российской Федерации в области финансового контроля, как органа возглавляющего систему государственного финансового контроля, обеспечивающего взаимодействие, координацию и синхронизацию органов государственного финансового контроля в Российской Федерации;

5. Создать Ассоциацию органов государственного финансового контроля России, научно-исследовательских и учебных структур государственного финансового контроля.

6. Установить основные показатели деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в соответствии поставленными целями деятельности службы в условиях внедрения принципов бюджетирования, ориентированных на финансовый результат.

Однако, по мнению автора, количественные характеристики контролеров, заключающиеся в количестве проведенных контрольных действий и проверок, сумм выявленного ущерба и принятых мерах следует рассматривать не как качество цели или результата, а как средство достижения цели. И поэтому действительность контроля следует определять тенденцией сокращения доли правонарушений и выявленных по ним в общим количестве проверенных объектов и расходов.

В исследовании разработаны методологические основы формирования эффективной системы ГФК на региональном уровне и, следовательно, экономичности (эффективности) расходования бюджетных средств на региональном уровне.

Наиболее значимыми факторами повышения его эффективности, на наш взгляд, являются:

-координация деятельности контрольных органов, четкое разграничение их задач и полномочий, создание единой и методической базы их работы;

- совершенствование кадрового обеспечения контроля посредством специализации подготовки кадров в вузах по специальности «Финансы и кредит», повышения квалификация и профессионализма специалистов, осуществляющих контрольно-экономическую работу, подготовки аудиторов по аудиту бюджетных показателей региональных и местных бюджетов;

-ротация руководящих кадров, что является одним из эффективных методов, позволяющих снизить коррумпированность и способствующих расширению профессиональных знаний служащих, введение практики привлечения специалистов- юристов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий.

- информационное обеспечение, отвечающее аналитическим целям контроля, гарантирующее полноту и достоверное исходных данных об объекте контроля, широкую гласность принятия решений и исполнения бюджетов различных уровней, посредством регулярного освещения в официальной периодической печати текущего исполнения бюджета и отчетов контрольно-счетной органов на местах;

- совершенствование научно-методического обеспечения контроля в целях повышения объективности, качества, оперативности и комплексности контроля путем использования различных методов контроля: анализа, экспертизы, оценки.

Одним из важных направлений совершенствования отечественного ГФК в современных условиях является переориентация приоритетов контроля, проводимого специализированными органами ГФК, с непосредственной проверки операций организации, тем или иным образом использующих государственные средства на оценку их внутреннего контроля. Гораздо эффективнее подходить к контролю не только с точки зрения непосредственных объектом и финансово-хозяйственных операций, а определять именно те системы, контроль которых позволит сделать, выводы о всей деятельности т.е. контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей.

Все эти и многие другие вопросы развития отечественного ГФК нужно решать всем специалистам в данной области - принимающим решения государственным руководителям, государственным финансовым контролерам включая бухгалтерский аппарат государственных организаций), независимым аудиторам, научным работникам, преподавателям.

Ценность же настоящего исследования заключается в разработке теоретических и методологических вопросов организации системы государственного финансового контроля в регионах Российской Федерации, обеспечивающей эффективное функционирование государства в условиях многоукладной экономики.

Принятие предложенного механизма и комплекса нормативно-правовых актов государственного финансового контроля обеспечит легитимность и взаимосвязи элементов его системы, ее целостность.

Создание эффективной системы государственного финансового контроля является требованиям сегодняшнего дня. Без такой системы невозможно построить сильное, эффективное и по настоящему демократическое государство.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Константинова, Нина Андреевна, 2005 год

1. Нормативно правовые акты

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993.// Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996. № 63-Ф3 (с изменениями).

4. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2 ФКЗ. //Собрание законодательства РФ. 1997. 22 декабря.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145ФЗ.// Собрание законодательства РФ. 1998. 03 августа. № 31 (с изменениями).

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.07.1998. № 146-ФЗ.//Собрание законодательства РФ. 1998. 03 августа. № 31.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.11.1999. № 51-ФЗ.// Собрание законодательства РФ. 1999. 05 декабря. № 32.

8. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001. № 177-ФЗ (с изменениями).

9. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.// Собрание законодательства РФ. 2002. 7 января.

10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001. № 197-ФЗ.

11. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002. № 138-Ф3 (с изменениями).

12. Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003. № 61-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

13. Федеральный Закон Российской Федерации от 11.01.1995. № 4-ФЗ. «О Счетной палате Российской Федерации».

14. Федеральный Закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ. «О прокуратуре Российской Федерации».14