Совершенствование правового обеспечения кадровой политики в системе исполнительной власти современной России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат юридических наук Уткин, Андрей Геннадьевич

• Уткин, Андрей Геннадьевич
• кандидат юридических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Уткин, Андрей Геннадьевич

Глава I. Кадровая политика в исполнительных органах государственной власти как объект правового обеспечения

§1. Социально-политическая природа и модель регулирования кадровой политики

§2. Система правового регулирования кадровой политики в органах государственной власти

Глава II. Историко-политический генезис системы правового обеспечения кадровой политики в исполнительных органах государственной власти

§1. Становление и развитие системы правового регулирования кадровой политики в России

§2. Современное законодательство и нормативные акты, регулирующие кадровую политику на рубеже XXI века

Глава III. Основные направления совершенствования системы 102 правового обеспечения кадровой политики в исполнительных органах государственной власти

§1. Правовые факторы инноваций в регулировании кадровой политики

§2. Пути дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования кадровой политики

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование правового обеспечения кадровой политики в системе исполнительной власти современной России»

Актуальность темы исследования. Процессы социально-экономической и политической трансформации российского общества обусловили существенные изменения кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления. Возникла потребность в людях, имеющих глубокие знания в области менеджмента, права, политологии, государственное видение проблем и профессиональные навыки управления в новых условиях. Развитие демократических институтов потребовало коренного преобразования политической культуры управленческих кадров. Наконец, радикальные преобразования правовой среды, изменения в правовой системе обусловливают принципиально иной уровень юридической культуры, требований к правовому обеспечения кадровой политики. Таким образом, сформировалась настоятельная потребность в адаптации государственных управленческих кадров к потребностям новой социально-экономической и политической, политико-правовой системы.

Новые требования к правовому обеспечению кадровой политики, проводимой в органах исполнительной власти обусловлены еще и тем, что в Российской Федерации государственный аппарат традиционно является важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей власти, на все сферы общественной жизни. Соответственно повышение эффективности его деятельности, путем проведения эффективной кадровой политики поможет обеспечить действенное и стабильное проведение реформ, направленных на создание правового демократического государства основанного на рыночной, социально ориентированной экономикой.

Специфичность любой системы социального управления проявляется в том, что люди одновременно являются и субъектами и объектами управления. В полной мере этот постулат относится и к государственному аппарату. Без человеческого ресурса - персонала - он представлял бы собой формальные структуры, совокупность абстрактных правовых статусов и схематичных взаимосвязей. В органах государственного и муниципального управления носителем статуса субъекта управления являются государственные служащие, от качества подготовки и отбора которых, правового обеспечения их деятельности во многом зависит успешное функционирование государственного механизма.

Обеспечить условия успешного функционирования государственной службы можно посредством взвешенной, целенаправленной кадровой политики, осуществляемой при непосредственном государственном участии, проводимой, прежде всего в области ее правового обеспечения. В связи с этим важно определить первоочередные задачи государственной кадровой политики в качественно новых условиях.

К числу первоочередных практических задач можно отнести определение кадровой стратегии и тактики, создание новой системы отбора и набора кадров, профессиональной подготовки и переподготовки персонала государственной службы, качественного обновления системы образовательных учреждений, готовящих кадры для органов государственного управления, освоение и использование мирового опыта в сфере управления кадровыми ресурсами.

Степень разработанности проблемы. Вопросы кадровой политики в системе органов исполнительной власти всегда находились в центре внимания различных общественных наук, что обусловлено их повышенной значимостью в любой системе государственного управления и при любой форме политического режима.

Вопросы формирования кадрового состава органов государственной власти нашли свое отражение в многочисленных исследованиях кадровых процессов в советской системе управления, которые активно развернулись уже в первые послереволюционные годы и были связаны с попытками теоретического осмысления проблем перехода от традиционной системы чиновничье-бюрократической системы к новому типу организации государственного управления. Однако в конце 20-х гг., по мере усиления тоталитарных черт государственной власти, формирования режима известного как "культ личности", наблюдается прекращение свободного от идеологических догм обмена мнениями и проведение объективных исследований по проблемам кадровой политики. Усиливается идеологизация публикуемых работ, а в начале 30-х гг. выводятся из научного оборота статистические данные о кадровом составе государственного аппарата, часть которых была засекречена.

Однако и в этих непростых условиях в свет выходили серьезные научные работы, посвященные проблемам становления, функционирования и развития государственного аппарата, кадровой политики государства.1 Указанные исследования, преимущественно послевоенного периода, несмотря на идеологическое воздействие, отличает фактологическая насыщенность, основанная на привлечении разнообразных источников, включая открытые данные статистики и архивные материалы. Однако, создание данных работ в условиях идеологической цензуры серьезно ограничивало авторов как в концептуальном, так и оценочном плане, а также заставляло подбирать факты в соответствии с господствующей в обществе идеологической доктриной. Ряд работ, вышедших в этот же период, отражал такие проблемы развития кадровой процессов в советском обществе, как выработка и реализация кадровой политики, в том числе подбор, расстановка и воспитание кадров. Создание указанных работ в советский период также наложило глубокий отпечаток на их структуру и содержание Господство классового подхода в анализе кадровой политики способствовало тому, что рассмотрение качественных характеристик кадров государственного аппарата ограничивалось, главным образом, рассмотрением показателей партийности и социального происхождения.

Основная часть работ, освещающая проблемы формирования кадров государственного аппарата СССР и вышедшая в советский период, вполне отвечала установленным в соответствии с руководящими указаниями КПСС идеологическим ориентирам и преследовала цель обоснования и идеологического оправдания реализуемой компартией системы работы с кадрами, соответствующей кадровой политики.

1 См.: Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата. Л., 1967; Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства. 1921-1936 годы. М., 1959; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М.,1957; Коржихина Т.П. История и современная организация государственных учреждений в СССР. М.,1974; Нелидов А.А. История государственных учреждений в СССР. 1917-1936.M.,1962; Шехватов Б.М. Ленин и Советское государство. Деятельность В.И. Ленина по совершенствованию государственного управления. М.,1960 и др.

2 См.: Бейлин А.Е. Кадры специалистов в СССР. МЛ 935; Котельников П.И. О работе с кадрами. М.,1956; Пронин И.И. Руководящие кадры: подбор, расстановка и воспитание. М.,1981; Черненко К.У. Вопросы работы партийного и государственного аппарата. М.,1982; Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.,1959; Манохин В.М. Органы советского государственного управления: вопросы формирования. Саратов. 1962; Морозов П.Д. Ленинские принципы подбора, расстановки и воспитания кадров. М.,1959; Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М.,1983; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М.,1986 и др.

Произошедшие в СССР в конце 80-начале 90-х гг. радикальные перемены не оставили в стороне и общественные науки. Освобожденные в той или иной мере от идеологических ограничений отечественные специалисты обратились к созданию работ, претендовавших на иную оценку предшествовавшего исторического опыта нашей страны, в том числе и в области отечественного опыта кадровой работы, где произошла решительная переоценка ценностей.

К числу работ, вышедших в данный период можно отнести исследования таких специалистов в области отечественной истории, философии, социологии, экономики и управления как В.Сироткин,1 Р.Алиев,2 А.Юдин, Ю.Батурин,3 С.Павленко,4 Ф.Бородкин,5 С.Андреев,6 В.Рассохин,7 В.Селюнин8 и ряд других.9 В этих работах, наряду со справедливой критикой функционировавшей в СССР кадровой политики, системы государственного управления, отбора и расстановки кадров были высказаны и положения, которые не подтвердились в ходе реализации новой кадровой политики. Так, в частности, оказалась ошибочной уверенность авторов работ перестроечного периода в том, что сам факт освобождения чиновника от системы партийного контроля побудит его к честному служению государству. На практике, в условиях отсутствия четко определенного статуса государственного служащего это повлекло к центробежным эффектам в системе государственного и регионального управления, к усилению тенденций местничества и кумовства в управленческих структурах. Как и в первые послереволюционные десятилетия не оправдала себя кадровая политика, основанная на системе назначения на различные управленческие должности по принципу политической благонадежности (во второй половине 80-х гг. по степени декла

1 Сироткин В. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. - М., 1990. Гинзбург В. Против бюрократизма, перестраховки и некомпетентности // Иного не дано. М., 1988.

2 Алиев Р. Власть и наука, или как аукнется, так и откликнется // Пульс реформ. - М., 1989.

3 Юдин А. Батурин Ю. Новый портрет Дориана Грея или лицо бюрократии без грима // Пульс реформ. - М., 1989.

4 Павленко С.Ю. Неформальные управленческие взаимодействия // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа// М., 1989.

5 Бородкин Ф.М. Социологические последствия радикальных экономических реформ // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.

6 Андреев С.Ю. Наше прошлое, настоящее, будущее: структура власти и задача общества // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.

7 Рассохин В.П. Ведомственность как исторический феномен советской экономики // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. M., 1989.

8 Селюнин В. Реванш бюрократии // Иного не дано. М., 1988.

9 Дзарасов С. Партийная демократия и бюрократия: к истокам проблемы // Иного не дано. М., 1988; Найшуль В. Высшая и последняя стадия социализма// Погружение в трясину. М., 1991. рируемой преданности идеям (или идеологам) перестройки, демократии) и т.д. и т.п.

Также в центре внимания оказались проблемы формирования и развития института партийно-советской номенклатуры.1 Важное место в них отводится периоду 20-х гг., когда происходило зарождение и становление номенклатурной системы. В середине 90-х гг. появляются первые в постсоветский период работы, рассматривающие проблемы кадровой политики в государственном управлении на ином уровне научной объективности, лишенные как идеологической заданно-сти советской эпохи, так и мало чем ограниченного митингового перестроечного отрицания. Значительная их часть прямо или косвенно была посвящена анализу теоретических, организационных и правовых основ государственной службы в новых условиях.

Общетеоретические вопросы взаимосвязи кадровой политики и государственного управления рассмотрены в работах Г.Атаманчука и А.Оболонского, предлагающих свое видение основных направлений реформирования государственной кадровой политики в РФ. Активной разработкой теоретико-методологических проблем государственной кадровой политики занимались А.Турчинов, В.Сулемов, В.Матирко, А.Хохлов, В.Слатинов создавшие глубоко проработанные концептуальные подходы к определению сущности государственной кадровой политики, в том числе и в органах исполнительной власти, ее социальной природы и обусловленности, субъектов и объектов, социальной базы, принципов и механизмов реализации.3 Следует отметить, что теоретическая проработка указанных проблем совпала с попытками разработки концепции государственной кадровой политики постсоветской России на федеральном уровне (впрочем, не имевшими вплоть до настоящего времени особого успеха). Обращение к научным основам формирования кадровой политики придало научным

1 См.: Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М.1991; Джавланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.,1993; Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993.№ 7. Пашин В.П. Страна номенклатурия. Курск. 1992 и др.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Он же. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. М., 2000.

3 См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика М., 1998; Сулемов В.А. Механизм кадрового обеспечения государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994;Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. М., 2000; Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. Орел, 1998. дискуссиям существенную практическую значимость, обострило конкуренцию различных научных школ и направлений.

В этом отношении немаловажное значение имели исследования современного состояния кадровой политики, кадрового корпуса органов власти, проводимые в России с середины 90-х гг. Их результаты, подробно описанные в работах В.Бойкова и Е.Охотского дают возможность оценить особенности и противоречия кадровой ситуации в государственном аппарате постсоветской России, наметить основные направления кадровой политики и реформирования государственно-служебных отношений.

Реализация государственной кадровой политики неразрывно связана со становлением, развитием и реформированием института государственной службы. Юридическое закрепление института государственной службы в Конституции РФ 1993 г. и становление российского служебного законодательства способствовали активной разработке проблем правового обеспечения государственной службы и кадровой политики. Здесь следует отметить работы А.Ноздрачева, Ю.Старилова, В.Манохина, Д.Овсянко, Д.Бахраха, В.Шкатуллы, Н.Казанцева и ряда других исследователей.1

Изучению кадровой политики в силовых государственных структурах посвящены работы таких современных отечественных ученых-практиков как Е.Щендригин и Р.Макуев, уделивших много внимания совершенствованию системы подготовки кадров в сфере деятельности такого специфического органа государственного управления, как Министерство внутренних дел.

Место и роль правового обеспечения кадровой политики в системе исполнительной власти, во всей системе политико-правовых отношений современной России, раскрывается в работах А.Мерцалова, Ю.Васютина, В.Огневой и др. На разработку теоретических проблем кадровой политики, в том числе и в правовой сфере большое влияние оказывают многочисленные исследования в сфере управления персоналом. Попытки синтезировать результаты этих исследований

1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления М., 1997; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 2000; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999; Старилов Ю.Н. Служебное право М., 1996; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997 и др.

2 Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Огнева В.В. Политический анализ процессов демократизации общества и государства в постовет-ский период развития. М., 1997, Она же Политические трансформации в условиях становления Российской гос теорией и практикой кадровой работы в государственном аппарате предприняты в работах А.Турчинова, В.Лукьяненко, В.Нечипоренко и ряда других исследователей, что имеет важное практическое значение для рационализации кадровой политики.

Выработка современной государственной кадровой политики невозможна без анализа и оценки отечественного исторического опыта организации государственной службы и кадровой работы. В этом отношении необходимо отметить большую работу, проведенную В.Мельниковым. Определенный интерес представляют также исследования Н.Романовского, В.Нефедова и других отечественных ученых.1

Тем не менее, в настоящий момент возникла острая потребность синтезировать историко-социологический, историко-политический и правовой анализ кадровой политики в органах государственной власти. Объясняется это, как мы уже отмечали, возникновением принципиально новой внешней политико-правовой среды для кадровой политики и "внутрисредового" их содержания. В последнем случае имеется в виду, прежде всего, создание и развитие современного института государственной службы РФ как правовой "рамки" кадровых процессов в системе государственной власти. В этой связи рассмотрение кадровой политики в исполнительных органах государственной власти как объектов правового обеспечения и выявление основных направлений совершенствования кадровой политики представляется весьма важной и политически актуальной задачей.

Объектом исследования выступает кадровая политика в системе исполнительной власти.

Предмет исследования - правовое обеспечение кадровой политики в исполнительных органах государственной власти.

Цель исследования: на основе анализа социально-политической природы кадровой политики и историко-политического генезиса системы ее правого обеспечения в России дать характеристику ее современного состояния и опредесударственности: история, теория и современная практика. Политическая система и политические процессы в обществе переходного типа (Российская проекция). Орел, 1998.

1 См.: Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России. Нижний Новгород, 1995. лить основные направления совершенствования системы правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти Российской Федерации.

Задачи исследования состоят в следующем: исследовать и раскрыть социально-политическую природу кадровой политики и кадровых процессов; дать характеристику системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти; рассмотреть становление и развитие системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти в историческом аспекте; исследовать и охарактеризовать современное законодательство и нормативные акты, регламентирующие кадровую политику в органах исполнительной власти; выявить правовые факторы инноваций в обеспечении кадровой политики; определить пути дальнейшего совершенствования нормативно-правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти.

Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы научного познания социально-правовых явлений, в том числе объективности, историзма, системности. Автор широко использовал логический, сравнительно-исторический, структурный, функциональный методы анализа кадровой политики и сопутствующих ей кадровых процессов. В работе использованы теоретические разработки в области синергетики, управленческих наук, политической социологии, теории права, в том числе концепция "рациональной бюрократии" М.Вебера; идеи Н.Моисеева о механизмах развития сложных систем в условиях переходных процессов; П.Штомпки о движущих силах и факторах социальных изменений; Ю.Тихомирова о сущности публичных интересов и характере публично-правового регулирования общественных отношений.

Разработке темы диссертационной работы способствовали научные исследования, посвященные теоретическим проблемам регулирования кадровых процессов, важное место среди которых занимают политико-правовые аспекты кадрового обеспечения государственной службы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автором впервые: системно исследуется и раскрывается социально-политическая природа кадровой политики и сопутствующих ей кадровых процессов; исследуется и характеризуется вся совокупность федеральных и региональных нормативных актов, обеспечивающих кадровую политику в системе исполнительной власти; комплексно рассматривается становление и развитие системы -правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти на всем протяжении существования Российского государства, в том числе и советского периода; выявляется роль правовых инновационных факторов в обеспечении кадровой политики; формулируется целостная система путей дальнейшего совершенствования нормативно-правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти.

Положения, выносимые на защиту: правовое обеспечение является ключевым звеном совершенствования кадровой политики в государственных органах исполнительной власти; совокупность федеральных и региональных нормативных актов, обеспечивающих кадровую политику в системе исполнительной власти не в полной мере отвечают задаче построения в России правового демократического государства, современный уровень конституционно-правового регулирования вопросов государственной службы и кадровой политики страдает неполнотой и неопределенностью; механизмы правового регулирования кадровой политики в органах государственной власти включают в себя: а) упорядочение, закрепление, совершенствование существующих служебных отношений; б) конструирование новых служебных отношений, соответствующих требованиям объективных законов; в) охрана урегулирования норм служебных отношений; г) вытеснение из сферы государственной власти отношений не соответствующих интересам граждан, общества, государства; комплексное рассмотрение становления и развития системы правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти на всем протяжении существования Российского государства, в том числе и советского периода показывает как общую тенденцию к усилению правовой регламентации кадровой политики, так и периодическое усиление (в моменты глубинных социальных преобразований) политической составляющей данного процесса; дальнейшее совершенствование правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти должно основываться на принципах формирования высокопрофессионального, неполитизированного управленческого аппарата, имеющего надежные социальные гарантии.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут найти практическое применение в деятельности органов государственной власти по совершенствованию правового обеспечения кадровой политики. Особое значение это имеет в условиях проводимой в настоящее время реформы государственной службы и перспектив совершенствования государственно-служебного законодательства.

Выводы, содержащиеся в исследовании, могут представлять интерес для исследовательских центров, занимающихся подготовкой фундаментальных научных исследований по проблемам государственного строительства и воздействия государства на социальные процессы.

Материалы исследования могут использоваться в процессе преподавания управленческих и административно-правовых дисциплин в вузах соответствующего профиля на факультетах и курсах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Результаты исследования докладывались автором на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы, представлены на ряде научно-практических конференций, в опубликованных работах.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Уткин, Андрей Геннадьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема правового обеспечения кадровой политики в органах исполнительной власти, формирования кадров аппарата органов государственной власти - одна из актуальных проблем современного развития российского общества, переживающего глубокие и сложные процессы, в том числе социальный кризис, трансформацию социальной структуры, радикальные политические изменения, социальные конфликты, характеризующие общество переходного состояния. В этой связи опыт правового обеспечения кадровой политики в периоды социальных трансформаций и переходных процессов имеет непреходящее значение.

Процесс формирования управленческих кадров выступает в социальной реальности как активное целерационалыюе социальное действие, направленное на кадровое обеспечение государственного управления, являющегося неотъемлемой частью управления социального. Состав кадров государственного аппарата выступает как объект воздействия кадровой политики со стороны различных социальных субъектов, и прежде всего самого государства, а также классов, социальных слоев, социально-профессиональных групп, отдельных личностей как носителей групповых и индивидуальных интересов.

Целями, задачами, приоритетами и организационно-управленческими принципами государственной кадровой политики детерминируются сущностные черты, приоритеты, принципы, а также технологии формирования кадров государственного аппарата. Кадровая политика, в свою очередь, является социально обусловленной типологическими характеристиками сложившейся в обществе системы социального управления, формулируется и реализуется в процессе ее самоорганизации. В то же время кадровая политика, а также механизмы и технологии ее реализации, в том числе ее правовое обеспечение, процесс формирования управленческих кадров, выступают как активно действующие, самостоятельные факторы, способствующие оптимизации или дезорганизации функционирования управленческой системы. В сфере кадровой политики действуют активные социальные субъекты, в первую очередь, многообразные социальные общности (слои, группы) и отдельные личности, вносящие в нее субъективные определения ситуации, установки, мотивы, интересы. В результате, выработка и реализация правового обеспечения кадровой политики, процесс формирования управленческих кадров, испытывают серьезное воздействие субъективной составляющей и при определенных условиях могут быть направлены на реализацию интересов и устремлений конкретных социальных субъектов.

Указанная тенденция имеет наиболее высокие шансы проявления в условиях, когда система управления вступает в сильно неравновесное, неустойчивое переходное состояние, традиционные детерминистские связи ослабевают, а альтернативность и множественность возможных состояний обусловлена так называемым механизмом бифуркаций. Активность и роль социальных субъектов в кадровой политике, отражающаяся на качественных характеристиках аппарата управления в этом случае может стать важным фактором, в числе других обуславливающих направление развития социальной системы.

Сегодня, когда идет становление новой модели государственного управления на основе реализации функций демократического, правового и социального государства, формирования гражданского общества, потребность в учете и практическом использовании рациональных элементов исторической практики в период новой стратегии развития российского общества, в том числе проблем правового обеспечения кадровой политики в исполнительных органах государственной власти, весьма велика.

Современное состояние кадровой политики целиком укладывается в описанные нами закономерности. И сегодня она в целом обусловлена сущностными особенностями системы управления, связанными с типом политического режима и характерными чертами стиля и образа деятельности политической элиты. Определяющим фактором, воздействующим на содержание правового обеспечения кадровых процессов в стране, стал попустительский характер утвердившейся в современной России модели управления. В сфере правового обеспечения кадровой политики в государственном аппарате попустительство выразилось в запоздалом формировании государственно-служебного законодательства, отсутствии концептуальной стратегии кадровой политики и административного реформирования вообще. Нормативно-правовая база кадровой работы возникла в сколь-нибудь целостном виде только в 1995 -1997 годы, да и то представляла собой преимущественно совокупность Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Полноценного государственно-служебного законодательства в стране до сих пор не сформировано.

Все это предопределяет то обстоятельство, что в правовом обеспечении кадровой политике сегодня доминируют ситуационные, конъюнктурные факторы, не позволяющие получить кадровый состав государственного аппарата, способный эффективно проводить в жизнь экономические реформы. Кроме того, ликвидация номенклатурных институциональных форм кадровой работы и несформированность правовой и институциональной базы современной государственной службы, обусловили доминирование в кадровой политике теневых, внеинституциональных норм. В сочетании с особенностями современной российской экономической, политической и управленческой практики указанные обстоятельства способствовали формированию определенного типа государственной службы в стране, главной чертой которого выступает политико-правовая бесконтрольность чиновничества. Сформировавшись и будучи закрепленной в реальных формах внутриаппаратного взаимодействия и интеракциях аппарата с внешней средой, указанная модель стала важным (одним из ключевых) факторов, поддерживающих современную экономическую, социальную и политическую практику.

В то же время последние события в экономической жизни страны и на политической сцене говорят как о постепенном истощении ресурсов для поддержания сформировавшейся модели, так и об отторжении последней не только со стороны подавляющего большинства населения, но и части политических сил. Очевидно, что мы становимся свидетелями определенных политических и социально-экономических трансформаций. От характера трансформации российского политического режима, его концепции административных преобразований и социально-экономической программы в решающей степени и будет зависеть государственная кадровая политика.

К сожалению, современное состояние правового обеспечения государственной службы и кадровой политики в органах государственной власти характеризуется: заторможенностью процесса развития правовой базы государственной службы; неэффективностью системы управления государственной службой Российской Федерации, и прежде всего Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации; концептуальной неопределенностью модели государственной службы и неудовлетворенностью научной общественности и практиков моделью, закрепленной в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот процесс продолжается в нормотворчестве, относящемся к федеральной государственной службе; правовой и кадровой автаркизацией государственной службы на основе существующего нормотворчества субъектов Российской Федерации; неразработанностью государственной кадровой политики в системе государственной службы Российской Федерации и, как следствие, отсутствием единой нормативно-правовой основы реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, механизмов, блокирующих кадровый волюнтаризм и правовой нигилизм; весьма слабой научно-методической обеспеченностью и информатизацией процессов управления государственной службой Российской Федерации.

Политико-правовой "рамкой" кадровых процессов в органах государственной власти выступает институт государственной службы. Его трансформация является одной из центральных задач административной реформы. Основной целью реформы государственной службы выступает создание в России профессионального чиновничества, формируемого на основе пожизненного найма, и придание государственно-служебным отношениям публично-правового характера. Государственная служба является административным типом организации и должна обладать целостностью, гибкостью и устойчивой структурой, оптимальной и эффективной системой внешних и внутренних коммуникаций, предписанным алгоритмом функционирования, что выражено в нормативно-правовых актах. Государственная служба нигде не была и вряд ли когда-нибудь будет организацией рыночного типа. В демократическом государстве деятельность государства, а следовательно, и государственных служащих по отношению к интересам общества должна носить характер служения, предоставления услуг, доступ к которым гарантирован всем гражданам.

Исходя из конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также защищенности интересов государства, организация и функционирование государственной службы Российской Федерации и реализация правового обеспечения кадровой политики в органах государственной власти должны осуществляться на основе: единых принципов и нормативно-правовых актов; унифицированной типологии должностей государственной службы; единых кадровых технологий и требований к прохождению государственной службы; единых условий социальной защищенности и гарантий государственным служащим; единых требований к государственным служащим и государственным должностям государственной службы; единых идентификационных признаков и отличий государственных служащих; современных технологий управления и обработки информации; высокого уровня материально-технической и информационной обеспеченности организации государственной службы.

В настоящий момент активно обсуждается вопрос о разработке и принятии Кодекса государственной службы. Предполагается, что кодекс будет способствовать созданию единой системы правового обеспечения государственной кадровой политики в органах исполнительной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ, ее тесной связи с муниципальной службой. Для реализации этих задач потребуется осуществить кодификацию служебного законодательства, конкретизацию основополагающих принципов, рамочных и отсылочных норм, устранить противоречия и пробелы в правовом регулировании. Концептуальные подходы к выработке кодекса и его различные варианты уже увидели свет, хотя некоторые специалисты высказывают резонные возражения насчет возможностей и необходимости его выработки и принятия (главный аргумент -имеющийся нормативный материал явно недостаточен для кодификации).

Совершенствование правового обеспечения государственной кадровой политики в органах исполнительной власти - важнейшая, но отнюдь не единственная из назревших мер по рационализации государственного аппарата. Не меньшее значение имеет должное правоприменение, поскольку в отечественной практике между правовой нормой и моделью поведения - дистанция огромного размера. Ведь даже сегодняшнее несовершенное и несистематизированное служебное законодательство применяется селективно, либо откровенно игнорируется.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Уткин, Андрей Геннадьевич, 2002 год

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 13.12.1993 г. М., 1993.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года. Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г. года // Российская газета. 2001. 31 дек.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 31 декабря 2001 г. № 197-ФЗ Принят Государственной Думой 21 декабря 2001 года. Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года// Российская газета. 2001. 31 дек.

4. Кодекс законов о труде. Сб.Кодексов РФ. Воронеж, 1998.

5. Кодекс об административных правонарушениях РФ. Сб.Кодексов РФ. Воронеж, 1998.

6. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 57.

7. Федеральный закон от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 31.

8. Федеральный закон от 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»//Российская газета. 1998. 16янв.

9. Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 24.

10. Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996г. «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №17.

11. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6.

12. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3.

13. Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1995 г. «О внесении изменений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №25.

14. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 1997. 16 дек.

15. Указ Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34.

16. Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 46.

17. Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24.

18. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996.

19. Аналитический отчет по результатам социологического опроса сотрудников Аппарата Государственной Думы. М.: РАГС, 1995.

20. Андреев И.Л. Происхождение человека и общества. М., 1998.

21. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. М., 2000.

22. Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. М. 1997.

23. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления М., 1997.

24. Афанасьев В.Г. Научное управление. М., 1968.

25. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М.: БЕК, 1996.

26. Бейлин А.Е. Кадры специалистов в СССР. М., 1935.

27. Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998.

28. Верт Н. История советского государства. 1900-1991. М., 1992.

29. Власов В.А. Советский государственный аппарат. М.,1959.

30. Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

31. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 1997.

32. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Курс лекций, 2-е изд., доп. и перераб. М.: РАГС, 1998.

33. Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. С.В.Пирогова. М.: РАГС, 1996.

34. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие/ Под ред. А.В.Облонского. М.: Дело, 1999.

35. Джавланов О.Т., Михеев В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.,1993.

36. Иного не дано. Судьбы перестройки. Вглядываясь в прошлое. Возвращение к будущему. Под общ. ред. д.и.н. Ю.Н.Афанасьева. М., 1988.

37. Ирошников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата. JI.,1967.

38. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова. М.: БЕК, 1996.

39. Кадровые процессы в региональных органах власти: опыт, проблемы, тенденции. Орел: ОРАГС, 2000.

40. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 2000

41. Кенгисон А.В. Проступки и преступления по службе Государственной и Общественной. Ташкент, 1913.

42. Ключевский В.О. Сочинения в 8 т. Т.6. М., 1959.

43. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник, 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрист, 1999.

44. Концепции развития российского законодательства. Изд. 3-е, перераб и доп. М., 1998.

45. Коржихина Т.П. История и современная организация государственных учреждений в СССР. М., 1974;

46. Коржихина Т.П. Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

47. Котельников П.И. О работе с кадрами. М., 1956.

48. Кудряшова Е.В. Лидер и лидерство. Архангельск, 1996.

49. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.

50. Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Кадры аппарата управляли в СССР. Л.,1970.

51. Ленин В.И. Государство и революция. Поли. собр. соч. Т. 33.

52. Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства. 1921-1936 годы. М., 1959.

53. Манохин В.М. Органы советского государственного управления: вопросы формирования. Саратов, 1962.

54. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М.: Юрист, 1997.

55. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.

56. Маркович Д.Ж. Общая социология. М., 1995.

57. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996.

58. Мельников В.П. и др. Государственная служба в России. Н. Новгород, 1994.

59. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н.Новгород, 1995.

60. Митрофанов А.Х. Выдвижение рабочих и крестьян. М., 1926.

61. Митрофанов А.Х. Компартия и госаппарат. М., 1928.

62. Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М.,1957.

63. Морозов П.Д. Ленинские принципы подбора, расстановки и воспитания кадров. М.,1959.

64. Мысин Н.В. Теория социального управления. СПб.: Изд-во Северозападной академии государственной службы. 1998.

65. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статус, 1999.

66. О кадровом обеспечении федеральных органов исполнительной власти. Доклад министерства труда и социального развития России. М., 1997.

67. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Юрист, 1996.

68. Огнева В.В. Политические трансформации в условиях становления Российской государственности: история, теория и современная практика. Политическая система и политические процессы в обществе переходного типа (Российская проекция). Орел, 1998.

69. Огнева В.В. Политический анализ процессов демократизации общества и государства в постоветский период развития. М., 1997.

70. Орехов С.И. Словарь русского языка. М.: Советская энциклопедия.1972.

71. Основы политической социологии: учебник / Под ред. Ж.Т. Тощен-ко. М. — Н.Новгород; 1998.

72. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.

73. Пашин В.П. Страна номенклатурия. Курск. 1992.

74. Плотинский Ю.М. Теоретические и эмпирические модели социальных процессов. Учебное пособие для высших учебных заведений. М.: Изд-во «Лагос», 1998.

75. Погружение в трясину: (Анатомия застоя) / Сост. и общ. ред. Т.А.Ноткиной. М.: Прогресс, 1991.

76. Политические процессы в условиях перестройки. Вып. 2. М., 1991.

77. Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М.: Прогресс, 1989.

78. Проблемы правового обеспечения государственного строительства. Федеральный и региональный уровни. Орел: ОРАГС, 1998.

79. Пронин И.И. Руководящие кадры: подбор, расстановка и воспитание. М., 1981.

80. Пульс реформ. Юристы и политологи размышляют. М.: Прогресс,1989.

81. Рабочий класс в управлении государством (1926-1937). М., 1968.

82. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник. Ростов-на-Дону, 1997.

83. Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М., 1983.

84. Рассохин В.П. Ведомственность как исторический феномен советской экономики // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.

85. Романов B.JI. Прохождение государственной службы: карьерная стратегия и служебная тактика. Лекции. М., 1997.

86. Руководящие кадры РКП(б) и их распределение. М., 1925.

87. Семенникова Л.И. Цивилизационные парадигмы в истории России // Общественные науки и современность. 1996. №5.

88. Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций. Орел: ОРАГС, 1999.

89. Соловьев С.М. История России с древних времен. Кн. 3. T.XIII.

90. Социология. Основы общей теории: Учеб. Пособие / Г.В. Осипов и др. М., 1996.

91. Сталин И.В. Сочинения. Т. 4. М., 1952.

92. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996.

93. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

94. Строев Е.С. Самоопределение России и глобальная модернизация. М.: Экономика, 2001.

95. Строительство Российского государства. М., 1929.

96. Сыроватская Л.А. Трудовое право: Учебник, 2-е изд., доп. и пере-раб. М.: Юрист, 1998.

97. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.,1998.

98. Труд государственных служащих. М., 2000.

99. Урсул А.Д. Проблема информации в современной науке. М.: Наука,1975.

100. Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. Социологический анализ. М.: МСПИ, 2000.

101. Через тернии. Пролог. Что дальше ? / Сост. А.А.Протащик. М.: Прогресс, 1990.

102. Черненко К.У. Вопросы работы партийного и государственного аппарата. М.,1982.

103. Шехватов Б.М. Ленин и Советское государство. Деятельность В.И. Ленина по совершенствованию государственного управления. М.,1960.

104. Энциклопедический социологический словарь под ред. Осипова Г.В. М.; ИСПИ РАН, 1995.

105. Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М.,1986.1. СТАТЬИ

106. Алиев Р. Власть и наука, или как аукнется, так и откликнется // Пульс реформ. М., 1989.

107. Андреев С.Ю. Наше прошлое, настоящее, будущее: структура власти и задача общества // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.

108. Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы в Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998.

109. Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001.

110. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3.

111. Бородкин Ф.М. Социологические последствия радикальных экономических реформ // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа. М., 1989.

112. Вызов Л.Г. Первые контуры «постпереходной эпохи» // Социологические исследования. 2001. № 4.

113. Васютин Ю. Подготовка и переподготовка государственных и муниципальных служащих: опыт, проблемы, противоречия // Образование и общество. 2000. № 5.

114. Винокуров В. Квалификационные разряды государственных служащих // Российская юстиция. 1996. № 5.

115. Габричидзе Б.Н., Колонда В.И. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12.

116. Гинзбург В. Против бюрократизма, перестраховки и некомпетентности // Иного не дано. М., 1988.

117. Глазунова Н.И. Из истории профессиональной подготовки к государственной службе // Вестник государственной службы. 1994. № 1-2.

118. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998.

119. Гришковец А.А. Сравнительный анализ правового регулирования государственной службы субъектов Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1996. М., 1997.

120. Дзарасов С. Партийная демократия и бюрократия: к истокам проблемы // Иного не дано. М., 1988.

121. Евенко Л.И. Управление человеческими ресурсами: стратегия и практика // Тезисы докладов международной конференции 26-28 апреля 1996 г. Алма-Ата, 1996.

122. Карпинский Л. Бюрократия // 50/50. Опыт словаря нового мышления. М., 1989.

123. Ковлер А.И. Конституция «формальная» и «реальная» // Полис. 1998. №

124. Колодкин JI.M Государственная служба: Взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3.

125. Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 7.

126. Крупский В.М. Пути оптимизации законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе // Правовые и экономические проблемы стабилизации экономики в России. Материалы международной научно-практической конференции. Орел, 2000.

127. Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12.

128. Мантаева К. Полезные знания за короткий срок // Служба кадров. 2001. №3.

129. May В. Интеллигенция, история и революция // Новый мир. 2000. № 5.

130. Мерцалов А.А. Проблемы реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Центральная Россия на рубеже XXI века. ОФ РАГС, 1996.

131. Найшуль В. Высшая и последняя стадия социализма // Погружение в трясину. М., 1991.

132. Нелидов А.А. История государственных учреждений в СССР. 1917-1936. М., 1962.

133. Ноздрачев А.Ф. Кодекс государственной службы Российской Федерации: Поиск концепции: Текст выступления // Государство и право. 1998. № 8.

134. Ноздрачев А.Ф. Федеральный закон об основах государственной службы Российской Федерации // Право и экономика. 1995. № 23-24.

135. Оболенский А.В. На службе государевой: К истории российского чиновничества// Общественные науки сегодня. 1997. № 5.

136. Павленко С.Ю. Неформальные управленческие взаимодействия // Постижение: Социология. Социальная практика. Экономическая реформа // М., 1989.

137. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. №2.

138. Селюнин В. Реванш бюрократии // Иного не дано. М., 1988.

139. Сироткин В. Номенклатура в историческом разрезе // Через тернии. М., 1990.

140. Слатинов. В.Б. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et contra. Том 5. № 1. 2000.

141. Мерцалов А.А. Бюджетный федерализм основа развития самоуправления в России // Центральная Россия на рубеже XXI века. ОФ РАГС, 1996.

142. Строев Е.С. Качественное образование и интеллектуальный потенциал нации помогут возродить Россию // Образование и общество. 2000. № 5.

143. Сулемов В.А. Механизм кадрового обеспечения государственной службы // Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994.

144. Травин В. Оценка и аттестация персонала // Служба кадров. 2001. № 3.

145. Троицкая Е.В. Организация принятия кадровых решений в системе государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития.

146. Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика М., 1998.

147. Турчинов А.И. Теоретико-методологические проблемы становления государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001.

148. Ферро М. Бюрократия // 50/50. Опыт словаря нового мышления. М., 1989.

149. Юдин А. Батурин Ю. Новый портрет Дориана Грея или лицо бюрократии без грима // Пульс реформ. М., 1989.

150. Ялбулганов А. А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII-XVIII в.в. (Историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10.