Совершенствование системы управления сферой образования Российской Федерации на основе использования методов функционального моделирования тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, доктор экономических наук Беляков, Сергей Анатольевич

• Беляков, Сергей Анатольевич
• доктор экономических наук
• 2009

Оглавление диссертации доктор экономических наук Беляков, Сергей Анатольевич

Введение

1. Состояние и проблемы системы управления образованием

Российской Федерации

1.1. Система образования как объект управления: характеристики, особенности, проблемы.

1.2. Структура и функции управления образованием в Российской Федерации.

1.3. Место управления в процессе модернизации системы образования.

2. Зарубежный опыт совершенствования управления образованием

2.1. Основные модели управления образованием в развитых странах.

2.2. Структура и функции управления зарубежными системами образования.

2.3. Общее и особенное в постановке целей функционирования и развития системы образования ведущих стран.

3. Основные направления совершенствования управления образованием

3.1. Образовательная политика как инструмент определения целей и задач управления образованием, нормативные основы управления образованием.

3.2. Основные направления совершенствования управления в условиях модернизации образования и оценка результатов их реализации.

3.3. Функциональное моделирование как направление совершенствования управления системой образования — теоретические и методологические принципы и особенности применения в сфере образования.

4. Функциональная модель управления образованием на основе анализа образовательного процесса

4.1. Представление взаимоотношений между объектом и субъектом управления в терминах функционального моделирования.

4.2. Модель процесса функционирования и управления системой образования.

4.3. Определение требований к управлению образованием и их отражение в модели процесса функционирования и управления образования.

5. Моделирование изменения системы управления образованием в условиях создания новых форм объектов управления и институциональных принципов их функционирования

5.1. Моделирование управления процессом функционирования новых форм образовательных учреждений.

5.2. Управление сетевым взаимодействием образовательных учреждений.

5.3. Апробация моделей и оценка последствий совершенствования управления образованием.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование системы управления сферой образования Российской Федерации на основе использования методов функционального моделирования»

Общая характеристика работы Актуальность исследования

Становление рыночных отношений и формирование гражданского общества поставили сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия развивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием, выразившейся прежде всего в углублении автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям. Однако, традиции и инерция централизованного государственного управления привели к тому, что решение проблем сферы образования приняли на себя органы управления. Централизованное начало постоянно усиливалось, постепенно сокращая пределы самостоятельности образовательных учреждений в организационно-финансовых и имущественных отношениях. При этом усиление централизации сопровождалось последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности образования и снижением ответственности государства за эту сферу деятельности.

Декларированная цель модернизации образования в среднесрочной перспективе представлена как обеспечение конкурентоспособности России на мировом уровне путем повышения ориентации системы образования на рынок труда, перехода на нормативное финансирование, создание и развитие новых форм образовательных организаций и различных форм их взаимодействия. Для достижения поставленной цели в сфере управления образованием предусматривается:

• внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;

• выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов;

• внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями;

• повышение эффективности институционального управления при изменении организационно-правовых форм деятельности учебных заведений;

• организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений;

• совершенствование системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства.

В настоящее время уже создана новая форма образовательной организации—автономное учреждение, разрабатываются проблемы сетевого взаимодействия образовательных учреждений в виде распределенного обучения в вузах и профильного обучения в общеобразовательных школах, определен статус федерального университета и инновационного вуза.

В этих условиях решение проблем совершенствования управления образованием и оценки системных последствий изменений является настоятельно необходимым. Учитывая масштабы сферы образования и риск возможных отрицательных последствий реализации, изменения в управлении и их влияние на состояние системы образования необходимо оценивать на ранних стадиях их разработки и реализации, что возможно сделать на основе моделирования.

В экономической науке подходы к моделированию управления в социально-экономических системах в условиях их изменений разработаны недостаточно и в практике работы не используются. Недостаточно разработаны также методы оценки состояния системы образования, особенно в части определения основных ее характеристик —доступности, качества и эффективности. Не оценивается влияние изменений в управлении на состояние системы образования.

Все это делает проблематику настоящей работы актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение.

Цель данной работы состоит в разработке путей совершенствования управления образованием в период его модернизации на основе методов функционального моделирования.

Для достижение поставленной цели необходимо решение следующих основных задач.

1. Описать существующую систему образования с выделением основных проблем управления.

2. Изучить международный опыт управления образованием в различных социально-экономических системах.

3. Разработать показатели оценки степени достижения системой образования ее основных социальных целей: повышения доступности и качества.

4. Оценить влияние мероприятий по совершенствованию управления на доступность, качество и эффективность образования.

5. Исследовать особенности управления новыми формами образовательных учреждений (федеральными университетами, инновационными вузами, автономными учреждениями) с выявлением перспективных управленческих задач.

6. Разработать теоретическую модель управления образовательными учреждениями в ситуации качественных изменений структуры российской системы образования.

7. Разработать рекомендации по совершенствованию управления системы образования в период ее модернизации.

Объектом исследования выступает система образования Российской Федерации, находящаяся в процессе модернизации.

Предметом исследования являются изменения управления образованием в ходе его модернизации.

Степень разработанности проблемы

Проблемы совершенствования управления образованием остаются актуальными на протяжении многих лет. В последние годы они приобрели особое значение в условиях развертывания процессов реформирования и модернизации образования: законодательного закрепления полномочий в этой сфере деятельности за различными уровнями управления, включения России в Болонский процесс и перехода к многоуровневому образованию, разработки образовательных стандартов нового поколения, перехода на Единый государственный экзамен, нормативное финансирование и др.

Общие проблемы управления образованием были широко исследованы в работах П.Ф. Анисимова, Г.А. Балыхина, A.A. Воронина, В.А. Жа-мина, E.H. Жильцова, В.М. Жураковского, В.М. Зуева, Н.Р. Кельчевской, T.JI. Клячко, Е.А. Князева, Я.И. Кузьминова, М.М. Мусарского, И.А. Рождественской, О.Н. Смолина, B.JI. Тамбовцева, А.Н. Тихонова, A.B. Федотова, В.М. Филиппова, В.В. Чекмарева, C.B. Шишкина, Л.И. Якобсона и других авторов. Результатами этих работ явилась оценка роли государства и регионов в регулировании и управлении образованием, предложения по формированию основных направлений образовательной политики в условиях реформирования образования, обоснование необходимости повышения общественной составляющей в управлении образованием и др.

Проблемы совершенствования управления образовательными учреждениями различных уровней образования исследованы в работах В.Н. Авер-кина, А.И. Адамского, О.Н. Арзяковой, E.H. Богачева, Г.А. Бордовского, И.В. Ишиной, Е.А. Карпухиной, А.К. Клюева, М.М. Кудинова, В.Ж. Кукли-на, Б.Л. Рудника, E.H. Соболевой, Ii.Г. Типенко, H.JI. Титовой. Авторами показаны роль и значение нормативного финансирования образовательных учреждений, организации многоканального финансирования и хозрасчетных отношений внутри образовательных учреждений, оценены различные подходы к управлению качеством образовательного процесса и оценке экономической устойчивости образовательных учреждений.

Соотношение государственной и общественной составляющей в управлении образованием, модели организации управления образованием, характеризующиеся различным соотношением государственного и общественного участия, оценка эффективности различных моделей и их позиционирование относительно друг друга, а также формирующиеся новые модели образовательных учреждений высшего образования исследованы в работах К.К. Бар-тона, Р. Бирнбаума, Ф.А. ван-Вута, Г.Е. Карлсена, Д. Кигана, JI.P. Кнуд-сена, Л.Л. Лесли, П. Маасена, Ш. Слаутер, К. Хадсон и др. Однако результаты этих исследований, что в ряде случаев признается и самими авторами, не позволяют выявить более эффективные модели управления и условия их возможного распространения.

В то же время приходится констатировать, что комплексных исследований, позволяющих создать научно обоснованный подход к совершенствованию управления образованием в Российской Федерации, особенно в условиях его системных изменений, пока проведено недостаточно. Предложенные решения в этой области касаются, главным образом, оценки общего состояния управления, перераспределения отдельных функций между уровнями управления на основе субъективных представлений об эффективности их реализации, создания органов общественного управления и организации управления в образовательном учреждении.

В качестве информационной базы исследования использованы данные государственного статистического наблюдения, законодательные и нормативные акты по вопросам образования, а также результаты следующих социально-экономических исследований и разработок, проведенных под руководством и с участием автора в 2003-2008 годах:

• Эффективность введения нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций;

• Новые механизмы финансирования ведущих вузов России;

• Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования;

• Разработка государственного стандарта общего образования;

• Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по ведению элективных и профильиых курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования;

• Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования;

• Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики.

Научная новизна

Разработана теоретическая функциональная модель взаимодействия субъекта и объекта управления, позволяющая определять требования к управлению образованием в условиях реализации мероприятий по его модернизации, в т. ч. при создании новых форм образовательных учреждений, осуществления их сетевого взаимодействия.

Разработаны показатели доступности образования, позволяющие оценить последствия совершенствования управления системой образования, а также последствия реализации мероприятий по модернизации образования с точки зрения достижения ее основной цели. Показана возможность применения этих показателей для оценки доступности образования в региональном разрезе, по уровням образования, а также по социальным группам и категориям обучающихся.

Разработаны показатели оценки эффективности затрат на образования на основе оценки степени взаимосвязи профессионального образования с рынком труда. Показана возможность применения этих показателей к различным уровням образования.

С помощью разработанной теоретической модели определены требования к управлению образованием в условиях создания федеральных университетов, инновационных вузов, сетевого взаимодействия образовательных учреждений при введении профильного обучения в старших классах общеобразовательной школы.

Практическая значимость диссертации

Основные результаты диссертационного исследования позволяют:

• определить необходимые изменения в управлении образованием при создании новых форм образовательных организаций, изменешш форм и механизмов взаимодействия между ними, создании органов общественного управления образованием;

• определить содержание управленческих решений, которые следует принимать для реализации мероприятий по модернизации образования;

• оценить последствия совершенствования управления в части изменения доступности и эффективности образования.

Полученные автором результаты нашли отражение в следующих научных отчетах, выполненных по заказам Федерального агентства по образованию Российской Федерации в рамках проектов Министерства образования и науки Российской Федерации.

1. Разработке научно обоснованных предложений по введению нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций, 2003.

2. Определение особенностей механизма финансирования ведущих вузов, 2003.

3. Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования, 2005.

4. Разработка государственного стандарта общего образования, 2005.

5. Разработка и апробация инструментария мониторинга непрерывного образования в регионах Российской Федерации, 2005-2006 гг.

6. Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по ведению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования, 2006.

7. Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования, 2007.

8. Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики, 2008.

Выводы и предложения автора были использованы им при подготовке учебного курса „Экономика образования".

Апробация результатов исследования

Основные результаты диссертационного исследования были доложены на ряде международных и российских конференций и семинаров, последние из которых:

• круглый стол по проекту „Прогноз развития системы высшего профессионального образования на 2009-2011 годы в условиях модернизации образования" в рамках конференции „Социально-экономическое развитие России: новые рубежи //Socio-Economic Development of Russia: New Frontiers" (Центр экономики непрерывного образования ГОУ АНХ, Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех", Фонд „Новая Евразия", 2007 г.);

• научно-практическая конференция „Прогнозирование развития системы высшего профессионального образования в среднесрочной перспективе и разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития вузов" 25-26 ноября 2007 г. (Россия, ГОУ АНХ, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Агентство гуманитарных технологий, Фонд „НОВАЯ ЕВРАЗИЯ", Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех");

• выездное заседание Экспертного совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию по вопросу „Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г." (13-14 ноября 2008 г.).

Основные положения работы были представлены на заседании Экспертного Совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию („О концепции, структуре и основных экономических показателях Стратегии развития системы образования Российской Федерации до 2020 года". Москва, сентябрь 2008 г.).

Структура диссертационной работы

Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Основной текст диссертации содержит 347 е., 43 таблицы, 50 рисунков. Список использованной литературы содержит 268 наименований.

Текст диссертации подготовлен с использованием свободно распространяемых программных комплексов MikTeX 2.7 и ОрепОШсе 3.0, а также лицензионных пакетов EDraw Мах 4 и AllFusion Process Modeler r7.2.

На защиту выносятся следующие основные результаты

1. За последние годы система образования России претерпела различные изменения, потребовавшие соответствующих изменений и в управлении ею. Основные направления совершенствования управления, реализуемые в соответствии с государственными программами развития образования и предусматривающие расширение многообразия элементов системы и взаимосвязей между ними, не приводят к успешному решению задач модернизации. Это указывает на наличие определенных дисфункций в управлении.

2. Основным источником изменений в управлении образованием являлось и является государство, которое разрабатывало, принимало и реализо-вывало управленческие решения в сфере образования. Однако это не привело к решению проблем системы, достижению поставленных перед ней целей и балансированию интересов различных субъектов в этой сфере.

3. Анализ международного опыта совершенствования управления образования показал следующее:

• большинство стран ставят перед системами образования во многом однотипные задачи: повышение доступности образования, в том числе особо выделяя отдельные категории граждан, повышение качества образования, совершенствование структуры подготовки кадров с ориентацией на рынок труда PI возможность повышения адаптационной способности выпускников к меняющимся условиям экономики;

• развитие систем образования и управления ими осуществляется на основе разработки и реализации программ развития образования на достаточно длительный срок; цели развития образования определяются максимально конкретно, исходя из необходимости и возможности оценки степени их достижения, понятной для общества;

• большинство стран сходятся на необходимости расширения в управлении общественной составляющей, реализуемой через создание и поддержку деятельности коллегиальных органов по оценке качества образования, определению основных направлений развития системы образования, осуществлению взаимодействия системы образования с обществом и экономикой;

• в управлении образованием усиливается роль управляющих (менеджеров) в определении целей и задач функционирования образовательных учреждений;

• опыт разных стран по совершенствованию управления не выявил однозначных преимуществ применяемых моделей, позволяющих использовать их в качестве образцов для применения; такое положение связывается также с неразработанностью подходов к оценке эффективности управления;

• основная роль в совершенствовании управления образованием отводится государственным органам управления.

4. Изменение структуры и усложнение системы, недостатки в достижении целей развития вследствие осуществляемых действий по модернизации системы образования требуют применения других подходов к совершенствованию управления. Представляя управление как деятельность по обеспечению достижения поставленных целей и взаимодействие между органом управления и другими элементами системы образования, следует применить методологию функционального моделирования этих процессов. Модель управления отображает участие органа управления образованием и образовательного учреждения в реализации процесса преобразования гражданина, желающего получить образование определенного уровня, в гражданина, получившего это образование, и роль участников этого процесса:

• органа управления — определение для образовательного учреждения целей, установление условий функционирования и механизмов ресурсного обеспечения, необходимых для достижения поставленных целей;

• образовательного учреждения — реализация образовательного процесса в соответствии с поставленными целями, в рамках заданных условий и с использованием установленных механизмов ресурсного обеспечения.

5. На основе моделирования определены основные требования к управлению образованием в части образовательной деятельности, заключающиеся в необходимости определения следующих параметров:

• условий приема на обучение: кого можно принимать, каким условиям должен удовлетворять поступающий на обучение, какие приемные испытания нужно или допустимо проводить, чем должен завершаться прием на обучение;

• условия осуществления обучения в образовательном учреждении: каковы должны быть условия осуществления образовательного процесса в учреждениях различного уровня образования, какие материальные и нематериальные ресурсы должны использоваться в образовательной деятельности, каким условиям должны удовлетворять преподаватели;

• условия аттестации (контроля результатов обучения) и выпуска: периодичность, форма, оценка результатов, допустимые сроки повторной аттестации и др.

Разработаны примеры определения условий и ресурсного обеспечения осуществления образовательной деятельности в общем образовании.

Показаны возможности построения моделей функционирования образовательных учреждений при осуществлении ими необразовательной деятельности—научной и деятельности, приносящей доходы.

6. Применение модели на примере создания в системе образования автономных учреждений, федеральных университетов, а также организации сетевого взаимодействия образовательных учреждений для осуществления профильного обучения в общеобразовательной школе позволило:

• показать, что создание автономных образовательных учреждений не требует внесения изменений в действующую схему управления за исключением управления имущественными отношениями, т. е. не затрагивает управления образовательной деятельностью и не ведет, в общем случае, к ее совершенствованию;

• выявить недостатки действующего управления федеральным университетом, не обеспечивающего достижения им качества образования, сопоставимого с мировым уровнем, и реализации им права на создание образовательных стандартов и условий без принятия дополнительных, не предусмотренных законодательством мер;

• определить порядок осуществления сетевого взаимодействия общеобразовательных школ при организации их сетевого взаимодействия в рамках профильного обучения и оценить затраты на его реализацию.

7. Для оценки результатов совершенствования управления образованием разработаны два показателя:

• оценки доступности образования, определяемой соотношением числа лиц, принятых на обучение или обучающихся в образовательных учреждениях определенного уровня, к числу лиц, желающих или имеющих право на соответствующее обучение;

• оценки эффективности профессионального образования на основе определения его связи с рынком труда, оцениваемого соотношением числа лиц, получивших направление на работу по окончании обучения, и числа лиц, принятых на обучение.

Показаны особенности расчета данных показателей для различных уровней образования, а также возможность определения доступности образования в региональном разрезе и для различных социальных групп населения. Разработанные показатели позволяют сопоставлять результаты оценки по годам, уровням образования, регионам, отдельным учебным заведениям.

Проведены расчеты доступности образования и связи профессионального образования с рынком труда, которые показали:

• общее снижение доступности образования различных уровней, за исключением общего образования, доступность которого имеет тенденцию к росту;

• неравномерность распределения доступности высшего профессионального образования по субъектам Российской Федерации, а также по высшим учебным заведениям;

• снижение связи среднего и высшего профессионального образования с рынком труда; повышение связи начального профессионального образования с рынком труда.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретические и методологические основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В главе 1 „Состояние и проблемы системы управления образованием Российской Федерации" исследуются современное состояние и особенности системы образования Российской Федерации и управления ею со стороны государства. Анализ проблем сферы образования показал, что она недостаточно успешно справляется с решением возложенных на нее задач: продолжается снижение качества образования, уровня его доступности для отдельных групп населения, недостаточна подготовка кадров для реализации инновационного процесса, образование не выполняет своих задач в области социального перемешивания, не ориентировано на обучение в течение жизни, структура подготовки не соответствует запросам рынка труда. Не разработаны показатели, характеризующие состояние системы образования относительно поставленных перед ней целей.

Система образования объединяет различные организации, в разной степени обеспечивающие формирование результата ее деятельности, в качестве которого рассматривается человек, получивший образование определенного уровня. Координация деятельности элементов системы образования для достижения поставленных целей является задачей ее управления. Управление образованием, организованное по линейно-функциональной схеме, характеризуется рядом недостатков:

• конкретный перечень полномочий позволяет изменять только условия, установленные в соответствии с ними;

• органы управления не принимают на себя обязательств по ресурсному обеспечению реализации полномочий;

• контроль за ходом и результатами деятельности элементов системы не предваряется установлением требований к ним;

• в структуре управления сформированы промежуточные звенья и др.

Управление играет ведущую роль в модернизации образования определяя цели, задачи, средства и ресурсы для ее осуществления, что подтверждается историческим опытом. В качестве основных проблем выделены отсутствие прогнозирования, оценки и, частично, мониторинга состояния системы образования как необходимых элементов осуществления управления в условиях проводимых изменений. Особо выделено отсутствие измерителей доступности, качества и эффективности образования и предложены показатели оценки доступности и эффективности.

В главе 2 „Зарубежный опыт совершенствования управления образованием" рассматриваются модели управления образованием, применяемые в разных странах, структура и распределение функций между органами управления, обобщаются проблемы управления образованием, выделяемые в качестве основных.

Зарубежными исследователями предложено несколько подходов, позволяющих характеризовать применяемые в разных странах модели управления образованием:

• по степени включенности государства в управление — модели „государство наблюдатель" или „государство контролер";

• по степени представления в управлении государства, академического сообщества и рыночных механизмов —„куб управления", наглядно представляющий распределение моделей управления образованием разных стран в этих координатах.

Однако предложенные подходы не позволяют определить лучшую модель, степень соответствия моделей конкретным условиям той или иной страны, целесообразность перехода от одной модели к другой.

Структура управления образованием в разных странах сформирована по линейно-функциональной схеме и различается незначительно, главным образом общественной составляющей, представленной советами по различным вопросам функционирования и развития образования. Анализ проблем образования показывает невозможность определения наиболее эффективной структуры и соответствующее ей распределение функций управления.

К основным проблемам управления зарубежными системами образования относятся:

• определение целей и задач функционирования и развития образования, доступных для измерения и понятных обществу;

• определение приоритетности целей и задач;

• разработка мероприятий, реализация которых приведет к достижению поставленной цели;

• участие общественности в управлении образованием и др.

Опыт западных стран показал, что основная нагрузка в части решения проблем управления ложится на органы управления образованием: министерства, региональные органы и менеджмент учебных заведений.

В главе 3 „Основные направления совершенствования управления образованием" рассматриваются проблемы государственной образовательной политики как инструмента определения целей и задач управления образованием, основные направления совершенствования управления образованием в условиях модернизации, а также возможности применения методологии функционального моделирования для решения задач совершенствования управления.

Образовательная политика представлена только действиями государства, осуществляемыми в сфере образования. В то же время содержание политики должно быть существенно шире и охватывать весь спектр возможных реакций государства и иных субъектов, интересы которых находятся в этой сфере, на процессы, происходящие в образовании. Политика должна быть не только сформирована, но и объявлена, что позволяет создать прозрачные условия для функционирования элементов системы образования.

Анализ основных направлений совершенствования управления и оценка результатов их реализации не позволили выявить тенденций к достижению основной цели модернизации образования. Расчеты, проведенные для оценки доступности и связи образования с рынком труда показали, что доступность растет только в общем образовании, а связь с рынком труда —только в начальном профессиональном образовании. Следовательно, либо цели сформулированы неточно, либо выбранные для их достижения мероприятия не приводят к нужным результатам.

Для решения проблем совершенствования управления образованием предлагается использовать механизмы, методы и процедуры функционального моделирования, позволяющие проанализировать функционирование системы образования и определить на этой основе необходимые для него управленческие решения. Методы функционального моделирования применялись для решения задач, связанных с определением условий и ресурсного обеспечения реализации стандарта образования нового поколения и реализации новаций в высшем образовании — Единого государственного экзамена, создания новых форм образовательных организаций. Полученные результаты позволили выявить влияние этих нововведений на осуществление образовательного процесса.

В главе 4 „Функциональная модель управления образованием на основе анализа образовательного процесса" управление представляется как процесс взаимодействие субъекта и объекта:

• субъект управления определяет цели и условия функционирования объекта, механизмы его ресурсного обеспечения;

• объект управления осуществляет свою деятельность в соответствии с определенными целями и условиями в рамках механизмов ресурсного обеспечения, производя соответствующий результат и формируя для субъекта информацию о ходе и результатах своей деятельности.

Разработанная теоретическая функциональная модель позволила промоделировать управление системой образования, представленной двумя элементами: органом управления и образовательными учреждениями. На этой основе определены взаимосвязи и взаимодействие между этими элементами и требования к результатам их деятельности, а также возможности воздействия на эти процессы со стороны управления.

Моделирование процессов функционирования образовательного учреждения позволило определить перечень и основное содержание решений, которые должны приниматься управлением для обеспечения их проведения.

Глава 5 „Моделирование изменения системы управления образованием в условиях создания новых форм объектов управления и институциональных принципов их функционирования" посвящена моделированию управления образованием в условиях создания автономных учреждений, федеральных университетов, системообразующих и инновационных вузов, а также сетевого взаимодействия образовательных учреждений.

Моделирование включения в систему образования новых форм организаций показало, что изменение управления потребуется в том случае, если им будут переданы определенные функции управления, связанные с распространением результатов их деятельности. Например, если системообразующим вузам будут предоставлены отдельные функции по управлению организациями, включенными в сферу их деятельности. Для автономных учреждений изменение управления будет состоять в реализации функций, связанных с установлением для них иных отношений собственности, без изменения управления образовательной деятельностью.

Моделирование сетевого взаимодействия образовательных учреждений позволило определить особенности и проблемные точки организации распределенного обучения в вузах и содержание необходимых для его реализации управленческих решений. Модель сетевого взаимодействия общеобразовательных школ в рамках организации профильного обучения позволила также оценить затраты на его осуществление.

Апробация функционального моделирования управления проведена на примере создания федеральных университетов, статус которых получил законодательное оформление. Моделирование показало, что без принятия специальных мер федеральные университеты не обеспечат ожидаемый от них уровень качества образования, поскольку управление ими не ориентрфова-но на достижение такого результата. Расчеты показали, что создание этой формы образовательного учреждения пока не приводит к росту доступности образования.

В заключении сформулированы основные выводы из проведенного исследования.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Беляков, Сергей Анатольевич

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать некоторые выводы относительно проблем, результатов и подходов к совершенствованию управления образованием.

1. Система образования в Российской Федерации представлена пятью основными элементами: образовательными учреждениями, образовательными стандартами и программами, органами управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями, общественными объединениями. Роль и значение этих элементов в формировании результата функционирования системы образования различна. Результатом функционирования системы выступает человек, получивший образование определенного уровня и качества в соответствии с установленными образовательными стандартами и программами.

2. Управление системой образования осуществляется соответствующими органами по линейно-функциональной схеме. Структура управления на протяжении длительного времени меняется незначительно. Распределение функций управления по уровням структуры установлено законодательно и детализировано подзаконными актами.

3. Совершенствование управления является важным элементом реформирования и изменения образования, о чем свидетельствует исторический опыт проведения этой работы. Основными направлениями были и остаются изменение организационной структуры, перераспределение функций управления между ее элементами, развитие самостоятельности образовательных учреждений. Достигнутые результаты не позволяют выделить наиболее эффективные варианты решений.

4. Государство в лице органов управления образованием выступает инициатором и главным организатором исполнения мероприятий по совершенствованию управления образованием. Однако методологической основы для проведения этой работы не разработано:

• отсутствуют показатели оценки доступности, качества и эффективности образования, выделенных в программных документах в качестве основных характеристик системы, которые должны расти;

• не разработаны подходы к оценке состояния системы образования по результатам измерения ее основных характеристик;

• планируемые в рамках модернизации мероприятия не направлены на достижение поставленных целей.

5. Проведенные за рубежом исследования показали, что до настоящего времени не разработано подходов к оценке соответствия моделей управления целям и задачам реформирования образования. Полученные результаты не позволили выделить преимуществ тех или иных моделей и рекомендовать их к распространению. Судя по тому, что разные страны вынуждены решать, в общем, одинаковые задачи в реформировании образования, управление для этого не является определяющим фактором.

6. Западные страны постепенно сошлись во мнении, что основной моделью является „классическое" управление по целям, поскольку все модели управления так или иначе имеют в своей основе определение целей, различающихся масштабом, временными рамками и другими отличительными признаками. Получивший распространение проектный подход к выполнению различных мероприятий в сфере образования также основан на постановке целей, определении задач, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей, и выполнении мероприятий по внедрению в жизнь полученных результатов.

7. Анализ зарубежного опыта показывает, что большинство стран осуществляют совершенствование управления образованием по следующим основным направлениям:

• расширение круга субъектов, привлекаемых к участию в управлении образованием;

• использование конкурсных начал в управлении;

• изменение механизмов финансирования, связывание объемов с производительностью и научным потенциалом;

• развитие вузовской автономии: предоставление структурной независимости, возможности определения внутренней структуры вуза;

• усиление роли исполнительных органов в управлении взамен „старых" рекомендующих.

8. Разработанные в западных странах подходы к позиционированию различных моделей управления образованием основаны на определении степени представления в них трех основных характеристик:

• государства в лице органов управления образованием;

• руководства образовательных учреждений;

• включенности образовательного учреждения в рыночные отношения.

Значения указанных характеристик осуществляется на уровне экспертных оценок. Подход позволяет сопоставлять между собой модели управления разных стран, но не решает задач их оценки и выбора наилучшей.

9. Опыт совершенствования управления образованием в России показал, что независимо от исторического этапа в рамках этой работы решаются практически одни и те же задачи, направленные на то, чтобы средствами управления изменить характеристики системы образования и результаты ее деятельности:

• повысить качество подготовки на всех уровнях образования;

• усовершенствовать структуру подготовки по уровням и специальностям в соответствии с потребностями народного хозяйства и экономики6;

• рационализировать использование ресурсов, предоставляемых образованию государством;

• развивать самостоятельность и инициативу образовательных учреждений при одновременном (на некоторых этапах — при преимущественном) усилении централизованного управления.

Результаты этой работы, представленные в оценках состояния системы образования, свидетельствуют о снижении качества, отрыве структуры подготовки от потребностей экономики, нерациональном расходовании ресурсов, усилении централизации в управлении. Следовательно, поставленные цели и задачи неверно интерпретируются и реализуются, что требует применения иных методов для их решения.

10. Одним из возможных вариантов разработки решений является моделирование процессов реформирования образования и управления им. Приме

6Следует отметить, что потребности экономики в подготовленных специалистах определялись и продолжают определяться самой системой образования, а в настоящее время — самими образовательными учреждениями, и проблема эта на системном уровне практически не решается. нение методологии функционального моделирования для решения некоторых проблем модернизации образования показало возможность:

• определения содержания процессов, реализация которых необходима для достижения требуемого результата;

• определения требований к перечню решений, которые необходимо принимать для обеспечения реализации процессов;

• оценки потребности в ресурсном обеспечении процессов, направленных на получение необходимого результата.

11. Управление образованием может быть представлено в виде процесса взаимодействия органа управления и образовательного учреждения. Теоретическая модель такого процесса построена с использованием методов функционального моделирования.

Моделирование показало, что орган управления образованием обязан определять:

• цели и задачи функционирования образовательного учреждения;

• условия осуществления образовательным учреждением различных видов деятельности, соответствующих целям, задачам и условиям функционирования системы образования;

• механизмы ресурсного обеспечения функционирования образовательного учреждения, а также аналогичные параметры для своего собственного функционирования.

12. Моделирование создания в системе образования новых форм образовательных организаций позволило:

• определить решения, которые должны приниматься управлением для обеспечения функционирования системы образования в измененных условиях;

• оценить потребности в ресурсном обеспечении реализации процессов взаимодействия образовательных организаций;

• разработать подходы к формированию организационной структуры управления.

Моделирование также показало, что каких-либо изменений управление образованием при создании новых форм образовательных организаций не претерпевает. Это не позволяет говорить о том, что реализация данной меры приведет к совершенствованию управления образованием.

13. Для оценки состояния системы образования следует применять показатели:

• доступности образования, определяемой соотношением числа мест для обучения и числа граждан, имеющих право или обязанных на этих местах обучаться;

• эффективности профессионального образования, оцениваемой через связь с рынком труда, определяемой соотношением числа лиц, закончивших обучение на определенном уровне профессионального образования и получивших направление на работу (формализованный спрос на подготовленных специалистов), и числа лиц, поступивших на обучение на данный уровень образования и закончивших обучение к времени оценки.

Оценка качества образования была и остается серьезной проблемой, в т. ч. управленческой, требующей решения.

14. Расчеты доступности и эффективности образования в соответствии с разработанными подходами к их оценке показали, что:

• доступность растет только в общем образовании, на остальных уровнях снижается;

• эффективность растет только на уровне начального профессионального образования, на уровне среднего и высшего профессионального образования снижается.

Это означает, что реализуемые мероприятия по модернизации образования и совершенствованию управления поставленных целей не достигают.

15. Моделирование создания федеральных университетов показало, что за счет данного действия доступность образования не возрастает. Повышение качества образования, предусмотренное в качестве основной характеристики данного вида учреждения, без реализации дополнительных, не предусмотренных пока мероприятий, не достигается. Управление образованием при этом усложняется, но только количественно, поскольку из принятых решений неясно, как именно должны измениться цели, задачи, условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения федеральных университетов.

Список литературы диссертационного исследования доктор экономических наук Беляков, Сергей Анатольевич, 2009 год

1. Абалкин, Л. Роль государства и борьба с экономическими догмами / J1. Абалкин // Экономист. — 1998. — № 9. — С. 3-11.

2. Абрамов, Р. Н. Менеджерналнзм: экономическая идеология и управленческая практика / Р. Н. Абрамов // Экономическая социология.— 2007.— Т. 8, № 2.— С. 92-101. http: / / ecsoc.msses.ru.

3. Авдонин, Б. Государственное регулирование развития технологической базы (На примере электронной и радиоэлектронной промышленности) / Б. Авдонин, Е. Шульгин // Экономист. — 1997. — № 10. — С. 54-60.

4. Адамский, А. И. Выступление на конференции „Реформа школы: за и против" 22 февраля 2001 г. / А. И. Адамский. Сайт Горбачев-Фонда — http://www.gorby.ru/rubrs. asp?rubrid=281&artid=23095.

5. Акбашев, Б. Управление, собственность и государственное регулирование экономики / Б. Акбашев // Российский экономический журнал. — 1993. — JY" 4. — С. 56-61.

6. Амбарцумов, А. А. 1000 терминов рыночной экономики / А. А. Амбарцумов, Ф. Ф. Стерлигов. — М.: Крон-Пресс, 1993. — 302 с.

7. Арзякова, О. Н. Механизм управления внебюджетной деятельностью государственного вуза как делового предприятия / О. Н. Арзякова, А. М. Платонов // Университетское управление: практика и анализ. — 2000. — № 3(14). — С. 50-53.

8. Бабленкова, И. И. Управление собственностью высшего учебного заведения / И. И. Баблен-кова // Экономика образования. — 2005. — № 3. — С. 21-27.

9. Балыхин, Г. А. Управление развитием образования: организационно-экономический аспект / Г. А. Балыхин.— М.: Экономика, 2003. — 428 с.

10. Беляков, В. С. Распределенный университет как форма расширения доступа к современному высшему образованию / В. С. Беляков // Университетское управление: практика и анализ. — 2004. — № 5-6. — С. 173-178.

11. Беляков, В. С. Распределенный университет в условиях рынка / В. С. Беляков // e-Learning World (Мир электронного обучения).— 2005.— № 3-4.— С. 76-82.

12. Беляков, В. С. Возможности использования различных моделей совершенствования управления образовательным процессом в высшем учебном заведении / В. С. Беляков, С. А. Беляков // Экономика образования. — 2005. — № 2. — С. 73-78.

13. Беляков, С. А. О статусе образовательного учреждения / С. А. Беляков // Современные проблемы и методы совершенствования управления. Сборник научных работ.— СПб.: Изд-во СПб ГТУ, 1997.1617,18