Влияние политики федерального центра на трансформацию региональных политических режимов в России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат наук Гайворонский Юрий Олегович

• Гайворонский Юрий Олегович
• кандидат наук
• 2016

Оглавление диссертации кандидат наук Гайворонский Юрий Олегович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ 1.1 Концептуализация категории «региональный

политический режим»

1.2Основные подходы к объяснению трансформации

политических режимов

1.3 Каналы влияния центральной власти на региональные

политические режимы в сравнительной перспективе

ГЛАВА II. ЦЕНТР И РЕГИОНЫ РОССИИ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

2.1 Эволюция отношений федерального центра и регионов: от стихийной децентрализации к рецентрализации

2.2 Кадровая политика федерального центра: закономерности в реформе «мягкого назначения» глав регионов

2.3 Динамика межбюджетных трансфертов как политического механизма

федерального центра

ГЛАВА III. СУБНАЦИОНАЛЬНОЕ ПОЛИТИЧЕСКОЕ МНОГООБРАЗИЕ И ВЛИЯНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА В РОССИИ

3.1 Разработка методического инструментария анализа региональных режимов

3.2 Факторы политической консолидации региональных

режимов

3.3 Качество функционирования региональных

режимов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Влияние политики федерального центра на трансформацию региональных политических режимов в России»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Реформа политических институтов в России, связанная с возвращением губернаторских выборов и смягчением правил регистрации политических партий в 2012 г., актуализировала изучение процессов трансформации региональных политических режимов. Избирательные кампании стали фокусом для сравнительных исследований политологов, изучающих политические трансформации в российских регионах. Однако данный акцент отражает весьма узкое понимание процесса трансформации региональных режимов: в таком случае невозможно оценить политические последствия результатов выборов, кроме собственно победы того или иного претендента и электоральных практик ее обеспечивших. Другими словами, исследователи региональных политических процессов сегодня в условиях централизованного федерализма, как правило, не учитывают режимные последствия самой централизации, которая была осуществлена в первой декаде 2000-х гг.

В свою очередь, ученые, которые пытаются преодолеть указанный недостаток, либо формулируют выводы с помощью только внутрирегиональных факторов (политэкономический и культурологический подходы), либо не выходят за рамки кейс-стади. По указанным причинам актуальным является как изучение соотношения экстра- и внутрирегиональных факторов трансформации региональных политических режимов, так и получение выводов на эмпирическом материале всех российских регионов.

Тем самым, исследовательская проблема заключается в противоречии выводов относительно режимных последствий политики рецентрализации, с одной стороны, говорящих о гомогенизации региональных режимов (тогда отсутствует предмет для сравнений); с другой, - о признании сохранения режимного многообразия при неоднозначности в оценке факторов трансформации.

В связи с этим закономерен исследовательский вопрос: каково соотношение внутри- и экстрарегиональных факторов трансформации региональных политических режимов на завершающем этапе политики рецентрализации в России?

Степень научной разработанности. При изучении региональных политических режимов неизбежно столкновение с проблемой их слабой концептуализации. Однако родовая категория «политический режим» имеет прочные концептуальные основания, которые содержатся в классических работах Р.Арона, Р.Даля, Х.Линца, А.Пшеворского, А.Степана, Й.Шумпетера и др. [Арон, 1993; Даль, 2010; Пшеворский, 2000; Шумпетер, 1995; Linz, Stepan, 1996]. Для данного пласта исследований характерно понимание политического режима как институционального механизма взаимодействия власти и общества, и именно оно является отправной точкой трактовки политических режимов в теоретико-методологической части исследования.

В работах указанных авторов, а также в исследованиях П.Брукера, Б.Геддес, Л.Даймонда, П.Смита, Я.Теореля, А.Хадениуса представлены типологии и классификации политических режимов [Brooker, 2009; Diamond, 2002; Geddes, 1999; Hadenius, Teorell, 2007; Smith, 2005]. Следует отметить, что в отличие от классического разделения режимов на автократии и демократии, эти авторы предпринимают попытки построения матричных или полиноминальных моделей, в том числе предназначенных для анализа процессов трансформации.

Переходные процессы между различными типами политических режимов находятся в центре концепций Г.О'Доннелла, А.Ю.Мельвиля, А.Пшеворского, Д.Растоу, С.Хантингтона, Ф.Шмиттера [Мельвиль, 1999; Пшеворский 2000; Растоу 1996; Хантингтон 2003; O'Donnell, Schmitter, 1986]. Их концепции являются основой для формирования исследовательского дизайна по изучению региональных режимов как в отечественной политический науке, так и за рубежом.

Теоретическую базу для данной работы представляют исследования К.Джервасони, А.Джирауди, С.Маззука, Р.Туровского, которые внесли значительный вклад в обоснование концепта

"региональный/субнациональный политический режим" [Туровский, 2009; Gervasoni, 2010; Giraudy, 2013; Mazzuca, 2007].

При изучении региональных режимов важно, в том числе, и понимание разнонаправленности векторов трансформаций на общенациональном и региональном уровнях, чему посвящены работы В.Гельмана, Г.Голосова, Э.Гибсона, Н.Петрова, К.Росса, Дж.Херманн и др. [Гельман, Рыженков, Бри, 2000; Gibson, 2005; Golosov, 2014; Herrmann, 2010; Petrov, 2004; Ross, 2011].

Политологи А.Кузьмин, Н.Дж.Мелвин, В.Нечаев, а также авторский коллектив под руководством В.Гельмана представили в своих работах типологические модели региональных режимов в России на раннем этапе их формирования [Гельман, Рыженков, Бри, 2000; Кузьмин, Мелвин, Нечаев, 2002].

В теоретико-методологической части диссертационного исследования выделяется ряд факторов трансформации политических режимов, в частности социальные и экономические. Фундаментальный вклад в их изучение внесли такие компаративисты как М.Альварес, Д.Асемоглу, Ф.Лимонжи, С.Липсет, Б.Мур, А.Мельвиль, М.Миронюк, А.Пшеворский, Дж.Робинсон, Дж.Стивенс, Х.Чибуб, и др [Асемоглу, Робинсон, 2015; Мельвиль, Миронюк, Стукал, 2012; Lipset, 1960; Lipset, 1994; Moore, 1966; Przeworski, Alvarez, Cheibub, Limongi, 2000; Stephens, 1993]. Влияние культуры изучено в трудах В.Бейкера, Х.Вельцеля, Р.Инглхарта, С.Фиша [Инглхарт, Вельцель, 2011; Fish, 2002; Inglehart, Baker 2000].

Анализ основных направлений реформирования отношений центр-регионы в современной России представлен в исследованиях В.Авдонина, В.Гельмана, А.Кынева, Н.Лапиной, Р.Ортунга, Б.Тейлора, А.Титкова, Р.Туровского [Авдонин, 2010; Гельман, 2006; Кынев, 2006; Лапина, 2006; Туровский, 2007; Orttung, 2004; Taylor, 2003].

При оценивании факторов влияния федерального центра на трансформацию региональных режимов был сделан акцент на кадровой политике в отношении глав регионов и межбюджетных отношениях. В первом случае теоретическая рамка в виде концепции «принципал-агент» разработана Р.Винтробом, Г.Егоровым, К.Сониным, Дж.Стиглицем, К.Шапиро и др. [Егоров, Сонин, 2008; Robinson, Verdier, 2002; Shapiro, Stiglitz, 1984; Wintrobe, 2000].

Логика и базовые принципы принятия кадровых решений в отношении глав регионов отражены в работах О.Подвинцева, Г.Робинсона, О.Дж.Ройтера, Р.Туровского, А.Титкова [Подвинцев, 2009; Титков, 2009; Туровский, 2009b; Reuter, Robertson, 2012]. Значительное место в них также уделяется кооптации и проблемам отношений губернаторов-«варягов» и местных элит.

При изучении политических последствий межбюджетных отношений федерального центра и регионов нельзя не учитывать работы А. Бонвеччи, К. Джервасони, А. Диаса-Кайероса, Н. Зубаревич, Э. Кальво, Г. Лодола, Б. Магалони, М. Мурилло, Ф. Эстевеса [Зубаревич, 2010; Calvo, Murillo, 2004; Bonvecchi, Lodola, 2011; Diaz-Cayeros, 2006; Diaz-Cayeros, Estevez, Magaloni, 2007; Gervasoni, 2010]. Исследования в данной области, как правило, посвящены демократизирующимся странам, в то время как гибридные режимы с консолидирующимся моноцентризмом изучены слабо.

Общая логика трансформации региональных политических режимов в

контексте реформ в России рассмотрена в трудах С.Валентея, К.МакМанн,

К.Мацузато, П.Панова, Н.Петрова, О.Подвинцева, А.Титкова, П.Федосова,

А.Чириковой [Власть, бизнес, общество..., 2010; Панов, Подвинцев, 2008;

Петров, Титков, 2013; Федосов, Валентей, 2002; Феномен Владимира

Путина., 2004; Чирикова, 2011; McMann, 2006]. Данные работы

базируются, как правило, на cross-case study и указывают на укрепление

политического моноцентризма на региональном уровне, усиление

зависимости региональных режимов от федерального центра. Однако

6

гипотезы и представленные доказательства все еще требуют систематизации и тестирования, в том числе на базе сплошной выборки, с учетом всех регионов.

Объектом исследования является совокупность региональных политических режимов современной России в системе отношений «центр-регионы».

В качестве предмета выступает трансформация региональных политических режимов под влиянием решений федерального центра о заменах в губернаторском корпусе и о распределении трансфертов из федерального бюджета.

Цель диссертационного исследования - выявление соотношения влияния на трансформацию региональных политических режимов решений федерального руководства о заменах в губернаторском корпусе и о распределении трансфертов из федерального бюджета и внутрирегиональных факторов.

Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие задачи:

- концептуализировать категорию «региональный политический режим» с учетом завершения политики рецентрализации в России;

- исследовать практики замен в губернаторском корпусе в период реализации реформы наделения полномочиями глав регионов, а также изучить динамику межбюджетных отношений в этот период;

- выявить уровень режимного многообразия и векторы трансформации региональных политических режимов на завершающем этапе политики рецентрализации;

- определить соотношение влиянии экстра- и внутрирегиональных факторов на уровень политической консолидации региональных политических режимов;

- выявить соотношение стратегий федерального руководства и региональных акторов относительно повышения качества институтов региональной власти; В качестве методологии диссертационного исследования выступает новый институционализм рационального выбора, который предлагает широкий выбор познавательных средств для формулирования гипотез, а также теорий среднего уровня в социальных науках, и в политической в том числе. По этой причине в данной работе использованы общие рамки, предложенные Д.Нортом [1997]:

- институты представляют собой правила, которые организуют, упорядочивают человеческое взаимодействие, тем самым, задают набор альтернатив для актора, снижают неопределенность, минимизируют транзакционные издержки. При этом следует отличать правила от стратегий акторов, а сами институты от организаций (органов и учреждений);

- институты могут быть как формальными, так и неформальными и находятся в процессе комплексного взаимодействия;

- институты находятся в состоянии перманентного изменения, но неформальные - наиболее устойчивы, так как затрагивают кодексы поведения, вырабатываемые в течение длительного времени. Источники изменений большинство исследователей институтов усматривают как во внутриинституциональной (изменение неформальных ограничений), так и экстраинституциональной среде (внешнее воздействие).

Таким образом, методологический инструментарий институционализма рационального выбора позволяет:

- проанализировать не только формально предписанные взаимодействия, но и реальные практики;

- на базе данного анализа выявить направления эволюции режима как результаты осуществления практик политики рецентрализации.

В исследовании использованы количественные (статистические) методы. В рамках анализа тенденций и основных закономерностей были применены техники представления данных в рамках одномерных распределений: средние тенденции и частотные распределения (в т.ч. гистограммы). Кроме того, в некоторых случаях, например для оценки распределения финансовой помощи регионам согласно «универсальному» критерию (т.е. наименее социально и экономически развитым) используются корреляционный анализ и диаграммы рассеивания как наглядное представление анализируемых взаимосвязей.

Метод главных компонент применен для конструирования индексов и субиндексов в тех случаях, где переменные сильно коррелируют между собой. Для анализа причинно-следственных связей используются различные техники панельных регрессий: со случайными и фиксированными эффектами, межгрупповая и динамическая Ареллано-Бонда. Последняя использована с целью контроля возможности возникновения проблемы эндогенности, так как не все переменные являются полностью экзогенными: динамическая регрессия по Ареллано-Бонду позволяет использовать дельты временных рядов переменных как инструменты.

Временные рамки. В диссертации исследован период с 2005 по 2012 гг., т.е. начиная от начала реализации реформы наделения полномочиями глав регионов и до возвращения народных выборов. Эмпирической базой исследования являются:

- электоральная статистика - данные Центральной избирательной комиссии о результатах выборов в органы региональной законодательной власти по пропорциональной системе, 2005-2011 гг.;

- рейтинги аналитических агентств - «Национальный рейтинг прозрачности госзакупок» Национальной ассоциации участников электронной торговли, «Рейтинг информационной открытости сайтов органов региональной власти» Фонда свободы информации;

- социально-экономическая статистика (материалы Росстата, Единой межведомственной информационно-статистической системы, Министерства регионального развития РФ, 2005-2011 гг.)

- статистика по межбюджетным отношениям (данные Федерального казначейства России, 2007-2011 гг.)

- правовая статистика (Портал правовой статистики Генпрокуратуры РФ, 2009-2011 гг.);

- биографии губернаторов и глав органов федеральной власти в регионах, размещенные на официальных сайтах соответствующих органов власти.

Гипотеза. На завершающем этапе осуществления политики рецентрализации решения федерального руководства о заменах в губернаторском корпусе и о распределении трансфертов из федерального бюджета способствовали росту политической консолидации и качества функционирования региональных политических режимов. Положения, выносимые на защиту:

1. Структуру региональных (субнациональных) политических режимов целесообразно рассматривать посредством модели, включающей в себя три измерения: «зависимость», «консолидация», «качество функционирования». Данная рамка анализа соответствует логике концептуального развертывания категории более высокого уровня абстракции - общенациональный режим, во-первых, - через государственно-политическую связь федерального центра и регионов, во-вторых, - посредством разделения концепта политического режима на возможности публичной борьбы за власть и функционирования институтов власти при учете уровня зависимости от федерального центра. Многомерная модель региональных режимов позволяет более точно выявлять характер и направление связей с общенациональным режимом.

2. На завершающем этапе рецентрализации в России сохраняется значительный уровень диверсификации региональных режимов, что дает возможность проведения сравнительного анализа. На фоне общего роста политической консолидации региональных режимов как и в 1990-е гг., с одной стороны, выделяется кластер консолидированных региональных режимов, большая часть из которых - республики Северного Кавказа и Поволжья; с другой, - регионы Северо-Западного федерального округа, характеризующиеся повышенным уровнем политической конкуренции. В рамках измерения «качество функционирования» диверсификация выражена в меньшей степени, в то время как динамика указывает на его рост.

3. Практики наделения полномочиями глав регионов в 2005-2011 гг. характеризуются политическими последствиями, связанными с трансформацией патрон-клиентских сетей губернаторов-«тяжеловесов», а не с заменой их на конкурентные (рыночные) отношения. Рост политической конкуренции в этой связи означает не повышение уровня демократичности, а деконсолидацию на фоне трансформации сетей патронажа. В связи с этим, эффект от замены главы региона в виде роста политической консолидации проявляется не сразу, а по истечении как минимум одного года после назначения. В тех же случаях, когда решение о замене главы региона принималось незадолго до региональных парламентских выборов, результаты электоральной кампании позволяли сразу зафиксировать изменения в уровне консолидации.

4. Влияние экстрарегиональных факторов, воплощенных в решениях

федерального руководства относительно замен губернаторов и

распределения межбюджетных трансфертов, преобладает над

внутрирегиональными факторами, такими как экономическое

благосостояние, урбанизация, доля русского этноса. Влияние

социально-экономического развития в регионах России проявляет себя

11

только в экстремальных случаях: либо если регион очень богат, либо предельно политически консолидирован. В свою очередь, влияние замен в губернаторском корпусе не имеет таких ограничений и характерно для всей совокупности регионов, однако федеральные трансферты обладают значимым влиянием только как поддерживающее политическую консолидацию средство для губернаторов-«варягов».

5. Целевые трансферты снижают качество функционирования институтов региональной власти в России. Так как целевые трансферты чувствительны к политическим решениям и отчасти зависят от лоббистских способностей региональных элит, это приводит к тому, что стратегии федеральных и региональных политических акторов относительно качества институтов региональной власти становятся противоположными: в то время как федеральный центр предпринимает усилия по укреплению институтов в регионах, сами региональные акторы ориентированы на возможность получения целевых трансфертов из федерального бюджета как определенного вида ренты. Научная новизна:

- доказано сохранение режимного многообразия российских регионов в ходе осуществления политики рецентрализации в первой декаде 2000-х гг.;

- выявлено, что, как правило, показатели социально-экономического развития не влияют на политическую консолидацию гибридных региональных режимов, что определяет ограничения теории модернизации относительно ее применимости в субнациональных исследованиях России;

- влияние замен в губернаторском корпусе на рост политической консолидации региональных режимов подтверждает концепцию назначений на субнациональном уровне Дж.Ройтера и Г.Робертсона с уточнением о влиянии временного лага;

- на субнациональном эмпирическом материале расширено понимание концепции «царя горы», разрабатываемой А.Ю.Мельвилем и др., с тем уточнением, что стратегии федеральной и региональной власти относительно качества региональных институтов могут быть противоположными;

- выявлено, что в то время как в демократизирующихся федерациях Латинской Америки практики взаимодействия Центра и регионов могут иметь в качестве последствий стабильность политического монополизма в отдельных регионах, то в случае России, наоборот, кадровые решения и межбюджетные отношения направлены на поддержание процессов трансформации.

Теоретическая значимость работы. В диссертационном исследовании присутствуют концептуальные построения и выводы, обладающие научной ценностью:

- разработана авторская операциональная модель региональных политических режимов, которая может быть использована в том числе и для исследования проблем, отличных от поставленной в данной работе; ее структура отвечает требованиям критерия универсальности и может быть применена для исследования зарубежных стран;

- подтверждено наличие «эффекта покровительства», вытекающего из межбюджетной политики федерального центра как поддерживающего механизма кадровой политики в отношении глав регионов;

- предложена методика более детального анализа практик замен и ротаций в губернаторском корпусе в период осуществления реформы наделения полномочиями в России, использующая сравнения биографической связи действующего главы региона и его предшественника;

Практическая значимость работы состоит в применении полученных результатов в рамках чтения лекций и проведения семинаров в курсе «Политическая наука» магистерской программы «Политика. Экономика.

13

Философия» в «Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики».

Апробация результатов исследования

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 6 работах общим объемом 5,0 п.л.; личный вклад автора составляет 4,0 п.л.

Результаты работы были апробированы на следующих конференциях и публичных мероприятиях:

- Открытый семинар аспирантской школы по политически наукам НИУ ВШЭ (29 сентября 2015, Москва);

- XVI Апрельская международная научная конференция «Модернизация экономики и общества» (7-10 апреля 2015, Москва). Секция «Политические процессы»;

- XV Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества (1-4 апреля 2014, Москва). Секция «Политические процессы»;

- XX Международная молодежная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2013» (8-12 апреля 2013, Москва). Секция «Политические науки», подсекция «Политический процесс в России».

Структура диссертационного исследования

Работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ

1.1 Концептуализация категории «региональный политический

режим»

Что такое региональный политический режим? Каким образом возможно его обоснование как отдельной категории политической науки? Как он соотносится с общенациональным? Данные вопросы носят отнюдь не учебный характер. Да, с одной стороны, изучение политических режимов в политологии занимает магистральные позиции, чему способствовали процессы демократизации, достигшие во второй половине XX в. практически универсальных масштабов [Хантингтон, 2003; Dahl, 1989], а основной акцент и внимание компаративистов затрагивает выявление закономерностей и факторов переходов от авторитаризма к демократии. Общенациональные режимы достаточно хорошо изучены в отличие от региональных (субнациональных), не говоря уже о способах влияния, так как интерес к данной проблеме появился в виде дополнительной объясняющей переменной к уже наработанному пласту концепций в рамках анализа переходных режимов.

Исследования политических режимов прошли путь от анализа формальных правил к способам и методам взаимодействия власти и общества. Это - хрестоматийное разделение на формально-юридический и социоцентрический подход. Первая трактовка характерна, в частности, как для политико-правовых исследователей, так и для методологии старого институционализма, где центральное место уделялось формальным институтам как учреждениям, а также конституциям.

Второе понимание режимов в сравнительной политологии сегодня является базовым. Существенным является тот момент, что различные политические режимы могут функционировать в рамках одной политической системы. Режим формирует определенную связь, тип коммуникации власти и

15

общества, а также способ осуществления властных полномочий. С учетом необходимости операционализации, в данной работе предлагается использовать определение политического режима Г.О'Доннелла и Ф.Шмиттера как «совокупности явных и скрытых моделей, которые определяют формы и каналы доступа к ведущим правительственным постам, а также характеристики акторов и используемых ими стратегий» [O'Donnell, Schmitter, 1986: 73].

Как уже было сказано, внимание к субнациональным политическим режимам усилилось в рамках анализа стран «третьей волны» демократизации, результатом которой стала палитра гибридных режимов [Закария, 2004; Levitsky, Way, 2002; Schedler, 2006]. В 1990-е гг. активное внимание региональным режимам, в России в частности, уделялось при изучении процессов стихийной федерализации [Лапина, 2006], выразившихся в виде ослабления федерального центра в период трансформации общенационального политического режима и формирования поливариативности способов и методов осуществления власти в регионах.

Примечательно, что внимание к субнациональным режимам после падения СССР было значительно выше именно в нашей стране: в то время как Джонатан Фокс только обозначил актуализацию локальной политики в Латинской Америке [Fox, 1994], в отечественной политической науке тестировались гипотезы, посвященные региональным режимам [Борисова, 2001; Магомедов, 1999]. Безусловно, субнациональные политические исследования имеют свою историю, но они затрагивают частные аспекты политических режимов - "политические машины" губернаторов [Региональные элиты..., 2001; Гельман, Рыженков, Белокурова, Борисова, 2002], корпоративизм [Патнэм, 1996] и т.д., а не региональные режимы как таковые.

Режимное направление отечественной политической науки обладало

всеми предпосылками, если возможно так выразиться, для выхода на

международный уровень, т.е. для разработки концепций, удовлетворяющих

16

критерию универсальности. Однако на фоне политики рецентрализации [Гельман, 2006] внимание исследователей к субнациональным режимам снизилось. Основную причину здесь возможно усмотреть в отсутствии тонкого инструментария, способного находить различия в формально унифицированной (либо имеющей общие стандарты) институциональной среде.

Сегодня в связи возвращением народного избрания глав регионов ситуация в рассматриваемой области исследований должна была испытать значимые подвижки, чего за некоторыми исключениями не произошло: региональные режимы продолжают исследовать все те же ученые: В.Я.Гельман, А.В.Дахин, П.В.Панов, Р.Ф.Туровский и др. Отечественная политическая регионалистика вновь вынуждена использовать разработки зарубежных исследователей, что требует адаптации «рамок анализа» к российской политической действительности.

Следовательно, необходимо поставить перед собой задачу концептуализации категории «региональный политический режим». Дефекты данного концепта отсылают нас к работам Дж.Сартори и его идее о лестнице абстракции [Сартори, 2003]. Автор рассматривает проблему «перемещаемости концептов», порождающую так называемые «концептные натяжки», т.е. размытость и неопределенность концепта как такового. Стремясь охватить как можно более широкое количество стран в целях повышения надежности результатов сравнительного анализа, ученые переоценивают уровень однородности кейсов, сравнивают внешне схожие, но принципиально несравнимые вещи. К тому же, большинство имеющихся концептов является контекстно обусловленными, разработанными для анализа западных политических систем.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Гайворонский Юрий Олегович, 2016 год

- и т.д.

Ясно, что не все из данных факторов возможно учитывать при кроссрегиональных исследованиях по тем или иным причинам. Например,

2 Ссылки на авторов, изучающих факторы, которые возможно анализировать в субнациональных сравнительных исследованиях, будут даны ниже.

фактор государственной состоятельности имеет слабую различительную силу на уровне регионов для проведения сравнительного исследования. То же относится и к влиянию международный среды, хотя здесь следует признать значительный исследовательский потенциал и некоторые наработки, касающиеся например, изучению особенностей политических трансформаций приграничных регионов [Lankina, 2010].

В межстрановом анализе хрестоматийным стало разделение на структурные и процедурные (или актор-ориентированные) факторы объяснения наблюдаемых вариаций и процесса трансформации политических режимов [Мельвиль, Стукал, 2012]. Первый кластер исследований акцентирует внимание на факторах, внешних по отношению к политическому режиму: экономических, социальных, культурных и т.д. Все они по точному замечанию А.Ю.Мельвиля «имеют историческую природу, они объективны и не зависят от конкретных решений и действий политических акторов» [Мельвиль, Стукал, 2012: 165]. В свою очередь хотелось бы акцентировать внимание о независимости именно в краткосрочной перспективе, так как история, культура и экономика являются продуктом человеческой деятельности, последовательной череды политический и неполитических решений.

Хронологически первыми исследованиями, обосновавшими значимость социально-экономического развития стали работы С.Липсета, основным выводом в рамках которых стало утверждение: «чем более зажиточным является государство, тем больше шансов, что оно будет поддерживать демократию» [Lipset, 1959: 75]. Первоначально С.Липсет сделал вывод о линейной связи между уровнем экономического благосостояния и демократии, что вполне релевантно относительно стран первой и второй волны демократизации, однако в дальнейшем это потребовало пересмотра. Совместно с К.-Р. Сен и Д. Торресом известный теоретик модернизации пришел к выводу о нелинейной связи: на определенном этапе перехода от

аграрного к индустриальному типу производства возможет спад уровня демократичности [Липсет, Сен, Торрес, 1993].

Безусловно, в теории модернизации не утверждается о прямой связи между экономическим развитием и демократизацией. Каузальный механизм имеет опосредованный характер. При переходе от традиционного к современному типу общества повышается совокупный доход государства, продуцируемый индустриализацией как более эффективным способом производства, происходит рост городов, образования, формирование среднего класса. Именно автономный от государства средний класс становится социальной базой, требующей расширения и защиты собственных прав, ведь как отмечал Б.Мур: «нет буржуа, нет демократии» [Moore, 1966: 418]. Тем самым, экономика связана со становлением демократии в связи с трансформацией классовой структуры [Stephens, 1993].

Не смотря на многочисленные исследования влияния экономического благосостояния на демократизацию и рост конкурентности политических режимов , единство по вопросу характера связи отсутствует. Так А. Пшеворский и коллеги на материале режимных трансформаций 1950-1990 гг. утверждают, что экономическое благосостояние (измеряемое в ВВП/душу населения) оказывает влияние, однако не на сам процесс перехода от авторитаризма к демократии, а на ее консолидацию [Przeworski, Alvarez, Cheibub, Limongi, 2000]. Процесс демократического транзита второй и третьей волны, по их мнению, был инициирован как в богатых, так и бедных странах, однако отката удалось избежать лишь только в первом случае. Касательно данного аспекта авторский коллектив под руководством А.Пшеворского утверждает, что [Przeworski, Alvarez, Cheibub, Limongi, 1996: 40]:

• автократии не способных обеспечивать экономический рост, так как из 56 диктатур за 40 лет только 3-м из них удалось увеличить

3 Помимо работ С.Липсета см.: [Diamond L, 1992.; Inkeles, 2007; Bollen, Jackman, 1985; Flanigan, 1971; Rueschemeyer, Stephens, Stephens, 1992]

ВВП на душу населения с менее 1 тыс. долл. до 3 тыс. долл. и выше;

• демократия не является продуктом развития авторитаризма, так как авторы, как уже было сказано, не нашли в отличие от С.Липсета связи между уровнем развития и началом демократического транзита, поэтому логичен вывод авторов о том, «чтобы усиливать демократию, мы должны усиливать демократию, а не поддерживать диктатуру».

Похожую гипотезу доказывают А.Ю. Мельвиль и коллеги в рамках проекта «Анализ режимных изменений в современном мире: новые демократии и/или новые автократии?», однако в отличие от А.Пшеворского они не ставят себе задачу выявления влияния условий инициирования демократического транзита, а сосредоточиваются на сравнении структурных и процедурных факторов в динамике данного процесса, приходя к выводу о том, что траектории трансформаций определяют стратегии акторов, в то время как структурные факторы критически важны для консолидации демократии [Melville, Stukal, Mironyuk, 2013]: уровень социально-экономического развития определяет почти половину наблюдаемой дисперсии уровня демократии на завершающих этапах демократического транзита.

С другой стороны, А.Хадениус и Я.Теорелл занимают срединную позицию между С.Липсетом и его критиками. В рамках изучения влияния экономических факторов помимо закономерностей, выявленных ранее на примере консолидированных демократий, была установлена связь в «полудемократиях» [Hadenius, Teorell, 2005: 87]. Пересмотр моделей здесь осуществляется на основании изменения подхода к измерению уровня демократии: вместо дихотомического подхода Хадениусом и Теореллом предлагается градационный (на базе индекса Freedom House). Это обусловлено тем, что, во-первых, в таком (дихотомическом) случае

демократические институты должны быть представлены в совершенном

32

виде, во-вторых, ошибки измерения в случае построения интервальной шкалы меньше. Кроме того, Бош и Стоукс отмечают, что Пшеворский и коллеги в недостаточной степени корректно интерпретируют полученные результаты, так как более специфицированные модели показывают, что экономическое развитие все же влияет на вероятность перехода к демократии, хотя значительно ниже в сравнении с влиянием на устойчивость [Boix, Stokes, 2003].

Как можно видеть, единства по вопросу влияния социально-экономических факторов в литературе нет, однако отсутствие данного единства касается частных аспектов (этапы, типы режимов). Никто из исследователей не сомневается в важности модернизации.

Вторым кластером в рамках «структурного» направления является

культурологический, базовые основы которого заложены Р.Инглхартом.

Теоретические предпосылки этого направления возможно усмотреть в

классических работах М. Вебера о благоприятном влиянии протестантской

этики на современную рыночную экономику (капитализм) и

представительную демократию [Вебер, 1990] и Д. Белла о переходе

индустриального общества к постиндустриальному [Bell, 1973]. В серии

своих исследований, подкрепленных «волнами» проекта «World Value

Survey» (WVS), Р.Инглхарт доказывает основной тезис, заключающийся в

том, что модернизация приводит к трансформации системы ценностей

[Инглхарт, Вельцель, 2011; Inglehart, Baker, 2000]. Эта точка зрения

противостоит утверждению ДиМаджио о независимости экономического и

культурного развития [DiMaggio, 1994]. Тем не менее, Р. Инглхарт

подчеркивает отсутствие детерминистской природы влияния процесса

модернизации, справедливо указывая, что «различные общества идут по

своим траекториям, даже когда они подвержены действиям одних и тех же

сил экономического характера, частично потому, что на развитие этих стран

также влияют специфические факторы...» [Inglehart, Baker, 2000: 235].

Поэтому при общем признании определяющей роли модернизации, ученый

33

не отвергает фундаментальные, наиболее стабильные основания, имеющие цивилизационную природу.

Переход от материалистических к постматериалистическим ценностям в рамках проекта WVS оценивается по двум направления: «традиционализм -светскость vs. рационализм» и «выживание vs. самовыражение». Первый неразрывно связан со становлением индустриального общества, второй -постиндустриального, а главное: чем выше уровень ценностей самовыражения, тем выше шанс, что данная страна является консолидированной демократией. Каузальным механизмом в данном случае выступает доверие, коррелирующее согласно расчетам Инглхарта и Бейкера с уровнем ВВП / душу населения.

Особенное внимание в рамках культурологического направления уделяется исламу, как религии наименее благоприятствующей демократичности. В целом наличие данной связи не оспаривается, но сама причинно-следственная связь исследована слабо. Одной из таких попыток является работа С. Фиша, который акцентирует вниманием на том, что мусульманские общества не более склонны к насилию, чем западные, но они менее секулярны. Так зачастую объясняют авторитаризм, поэтому С.Фишем предлагается обратить внимание на другой фактор - подчиненное положение женщин [Fish, 2002].

С. Фиш также опровергает некоторые идеи, которые высказывались ранее: не было найдено связи между дефицитом демократии и собственно исламом, просто исламские страны более бедные (за искл. экспортеров углеводородов) и это объясняет связь между исламом и авторитаризмом. Не склонны мусульманские страны и к более высокому уровню политического насилия, если опять же включить в модель фактор экономического развития. Скорее проблема демократии в мусульманских странах тесно связана с положением женщин по таким параметрам как [Ibid]:

- разница между грамотностью между мужчинами и женщинами; чем выше разрыв - тем меньше возможности женщин;

- гендерная структура населения; чем выше соотношение в пользу мужчин, тем, как правило, ниже статус женщин и девушек; дефицит женщин, относительно мужчин свидетельствует об их дискриминации, причем подвергаются они ей на протяжении всей жизни, например, женщинам полагается меньше еды и более выборочное здравоохранение;

- процент женщин, занимающих высшие должности в исполнительных органах. В мусульманских странах он заметно ниже, чем в католических. При увеличении доли женщин в органах исполнительной власти на 1%, рейтинг Freedom House этой страны возрастает на 0,08 пункта;

- права и возможности. Варьируются от 0 (плохо) до 1 (хорошо). Показатель включает в себя доходы женщин, статус на рабочем месте, долю женщин в легислатуре (самая правая колонка в таблице сверху). В исламских странах низкий статус у женщин, что способствует авторитаризму.

В рамках изучения политических режимов в мусульманских странах не был отмечен фактор сырьевых ресурсов, однако и С.Фиш и ряд других авторов [Ross, 2001] утверждают, что ресурсная рента негативно влияет на становление демократии. Ревизию распространенной точки зрения относительно негативного влияния экспорта углеводородов на становление демократии изучает Майкл Росс. Не смотря на основательные результаты исследований стран Ближнего Востока все же остается ряд проблем. В частности качественные исследования доминируют над количественными, в рамках которых М.Росс выделяет [Ibid]:

- Эффект рантье. Возникает в том случае, если государство получает постоянную ренту от внешних акторов, концернов или правительств, либо в случае, где рента выплачивается внешними акторами напрямую и только узкий круг лиц имеет доступ к ней, а большинство получает доступ в результате перераспределения.

о Эффект налогообложения. Доступ государства к ренте позволяет снижать налоговую нагрузку на населения, тем самым повышая лояльность к действующей власти. В случае же повышения налогов повышается и требование подотчетности со стороны населения. о Эффект от расходов. Государства-рантье имеют возможность увеличивать расходы на поддержку патронажа, который не способствует демократизации. о Формирование групп. Большие объемы ренты позволяют государству усиливать контроль на обществом с целью предотвращения самоорганизации.

- Эффект репрессий. Увеличение расходов на силовые структуры с целью контроля и подавления гражданских протестов.

- Эффект модернизации. Классический, уже отмеченный в диссертационном исследовании механизм. (рост уровня урбанизации, образования, специализации...).

По итогам анализа М.Росс приходит к выводу, что нефть

действительно препятствует становлению демократии. При этом данный

вывод валиден не только для стран Ближнего Востока. Аналогичный вывод

следует сделать и относительно других минерально-сырьевых ресурсов.

Важным результатом является выявление нелинейности связи между

объемами экспорта сырья и уровнем демократии: наибольшее влияние

наблюдается при росте экспорта в бедных странах. Поэтому рост

нефтедобычи в уже индустриализированных странах с относительно

высоким уровнем благосостояния не влияет на уровень демократии.

Перейдем ко второму кластеру теорий. Процедурные факторы

трансформации политических режимов представляют собой политические

решения и стратегии поведения акторов и «исходит не из "органистического"

представления о возникновении ("произрастания") демократии из набора

объективных предпосылок, а из своего рода конструктивистской установки,

36

согласно которой демократические институты и практики можно "сконструировать" по определенным "лекалам"» [Мельвиль, Стукал, 2012: 168]. Смещение фокуса внимания в сторону актор-ориентированных факторов было обусловлен недостаточной объяснительной силой структурного подхода в объяснении траекторий трансформации посткоммунистических транзитов.

В рамках исследований переходов от авторитаризма к демократии набор таковых факторов, как и в случае структурного направления, весьма широк. А.Ю. Мельвиль и Д.К. Стукал насчитывают по крайней мере 11 типов: от характера и особенностей выхода из авторитаризма до использования элитами насилия в для достижения политических целей [Там же]. Анализ актор-ориентированных факторов обусловлен трудоемкостью сбора данных, в силу чего большинство моделей ограничено изучением отдельных или нескольких кейсов.

Так каким же образом выводы, базирующиеся на кросс-национальных сравнениях соотносятся с субнациональными и применительно к регионам России в частности? Одними из первых цель комплексного анализа выявления факторов, обуславливающих вариации региональных режимов в России себе поставили К. МакМанн и Н. Петров, однако реализация данной цели требовала разработки надежного измерительного инструментария, в силу чего исследователи поставили себе задачу построения индекса демократии в 57 российских регионах [МеМапп, Ре1хоу, 2000]. Из выборки были исключены республики и автономные округа как отклоняющиеся случаи. В рамках экспертной оценки предлагалось назвать 10 наиболее авторитарных и 10 наиболее демократичных регионов в два этапа: сначала исходя из собственных аргументов, затем в соответствии с концепцией полиархии Р. Даля.

Второй задачей стало построение объяснительной модели наблюдаемой вариации. В качестве гипотез были выдвинуты предположения о том что:

- чем выше уровень урбанизации, тем выше демократичность;

- чем выше уровень экономического благосостояния, тем выше демократичность;

- чем масштабнее экономические реформы, тем выше уровень демократизации;

- чем более демократичен лидер, тем более демократичен регион.

- чем выше поддержка Ельцина в регионе, тем он демократичнее.

В результате значимыми предикторами оказали лишь две переменные -урбанизация и демократический лидер. Отсутствие влияния показателя благосостояния (прожиточный минимум) авторы усматривают в искажении данных при отчетности, так как население склонно скрывать свой реальный уровень доходов.

Следует отметить, что возможно более адекватным прокси экономического благосостояния даже при наличии указанной проблемы будет средний уровень зарплаты или, в крайнем случае ВРП/на душу населения. Кроме того, существует вероятность искажения замеров уровня демократичности лидеров, так как эксперты могли их ассоциировать с регионами, из-за чего и возникла наблюдаемая связь [Ibid].

Еще одно исследование К.МакМанн фокусирует внимание на экономике, контролируемой государством, и предпринимает попытку анализа кросс-субнационального сравнения регионов России и Кыргызстана (Самарская, Ульяновская, Ошская, Нарынская области) [McMann, 2006]. Опираясь на модель генетической связи демократии и капитализма, исследователь тестирует гипотезу о влиянии экономической автономии и свободного рынка на демократичность. В случае наличия монополии как предельного случая консолидации региональной власти в местной экономике уровень авторитаризма оказался выше.

Подход теории модернизации находит свое подтверждение на субнациональном уровне не только в рамках исследования России. Исследователи внутригосударственных регионов стран Латинской Америки

38

также указывают на наличие эффекта уровня экономического развития на составную часть демократичности - конкурентность [Montero 2010]. Даже в случае качественного анализа нетипичными для демократизирующихся государств авторитарными субнациональными кейсами выступают периферийные, слабо модернизированные, дотационные регионы, эталоном которых является штат Охака в Мексике [Gibson, 2005], а в Бразилии - штаты на севере страны [Montero 2010].

Находит подтверждение и культурологический подход. В уже указанной работе Монтеро [Ibid], посвященной регионам Бразилии, наряду с влиянием социальных и экономических показателей выявлена значимость переменной "культура", под которой понимается доля родившихся в Европе. Результаты регрессионного анализа показали наличие значимой положительной связи с уровнем субнациональной демократии. Схожие результаты были получены и при анализе регионов Поволжья, где также проживают выходцы из Западной Европы. Т.Ланкина выявила связь между протестантизмом и демократичностью российских регионов [Lankina, 2010].

Таким образом, научный «багаж» сравнительных исследований, изучающих кросс-национальный уровень следует в целом признать релевантным кросс-субнациональному, что с одной стороны, указывает на органическое единство различных уровней территориальной организации и законов политической науки. С другой стороны, кросс-субнациональные исследования требуют учета специфики контекста, в рамках которого единые основания для всех субнациональных режимов могут быть незначимы с точки зрения сравнительного анализа, что в свою очередь позволяет перейти к более детализированному инструментарию.

1.3 Каналы влияния центральной власти на региональные

политические режимы в сравнительной перспективе

Каким образом режимы разного уровня способны влиять друг на друга в рамках единого государства? Практически до конца 1980-х - начала 1990-х гг. этот вопрос в недостаточной степени интересовал компаративистов (в частности, для выработки концепций и теорий), что имеет вполне объяснимые основания: процессы трансформации, происходящие на национальном уровне, т.е. затрагивающие системообразующие политические институты (как, например, Конституция) играют первостепенно важную роль в сравнении с региональными политическими процессами, зачастую являющимися производными от общегосударственных тенденций.

Как уже говорилось выше, региональный политический режим есть территориальное продолжение общенационального, однако это не означает, что межрегиональные различия обязательно равны, если можно так выразиться, «внутритиповым» различиям. Другими словами, сравнительное изучение политических режимов показало реальную возможность сосуществования, в терминах Р.Даля, полиархии на федеральном уровне и анклавов открытых гегемоний на региональном, или просто - демократий и автократий.

Одним из первых, кто обратил внимание на проблему взаимовлияния был Джонатан Фокс, который изучая политическую актуализацию регионов в странах Латинской Америки, пришел к выводу, что: «национальные политические условия определенно формируют возможности для региональной демократизации, но также верно и обратное» [Fox, 1994: 106]. Аргументом в пользу такого заключения служит факт роста ограничений современного государства в условиях процессов глобализации в сфере регулирования рынка, поэтому федерации стремятся передать часть ответственности на региональный уровень [Ibid]. Эта точка зрения стыкуется и результатами исследовательских разработок в рамках теории федерализма:

делегирование полномочий регионам позволяет увеличивать эффективность государственного управления [Элейзер, 1995].

Более того, как отмечает классик теории федерализма У. Райкер, само институциональное устройство федерации формирует определенный уровень регионального многообразия [Riker, 1964]. В данном случае не важно, является ли федерация централизованной или децентрализованной - всегда будет иметь место территориальные лакуны, отражающие политические отклонения от общенационального «стандарта».

Выделяется четыре аспекта, посредством которых субнациональный уровень влияет на процессы политической трансформации на национальном (относительно демократизации) [Fox, 1994: 106]:

- общенациональный режим не может считаться демократическим, пока существуют авторитарные анклавы;

- субнациональный уровень - подходящая площадка для обучения плюралистической политике;

- новые демократические элиты имеют возможность эффективно бороться с коррупцией, если они подкреплены успешными практиками в сфере местного самоуправления;

- для осуществления эффективной социальной политики необходимы партнеры на региональном уровне.

Вполне закономерно, что первой проблемой, на которую обратили внимание политологи, стало сохранение авторитарных анклавов в демократизирующемся государстве. Первым подходом, ставшим одним из наиболее успешным с точки зрения объяснительной силы стала концепция «пограничного контроля» Э.Гиббсона, где факторами успешного воспроизводства авторитарного режима является сочетание трех условий [Gibson, 2005: 101-132]:

- патримониализация власти;

- сдерживание экспансии федеральных политических и экономических акторов;

- монополизация властью каналов коммуникации с Центром.

От данной концепции так или иначе отталкиваются многие исследователи, изучающие проблему сосуществования различных типов режимов в одном государстве. Так, Дж. Д. Херрманн приходит к схожим выводам [Herrmann, 2010]. На основе плотного описания институтов, автор анализирует эндогенную динамику неопатримониализма. Утверждается, что процесс гибридизации как результат либерализации и демократизации на национальном уровне изменяет региональные институты, однако имеет возможность оставить нетронутым социальную структуру и субнациональную политическую динамику, являющиеся двумя источниками легитимации местной власти [Ibid: 85].

Так же как и у Э. Гибсона в качестве базовой характеристики неопатримониального режима рассматривается необходимость в посредничестве. Актор или институт в таком случае монополизирует каналы политической коммуникации, легитимируя себя как незаменимый элемент политии. Последний аспект также подтверждает результаты исследований процессов модернизации Ш. Эйзенштадта [1999].

В отличие от концепции «контроля границ» Дж.Д. Херрманн в большей степени акцентирует внимание на том, что даже в высоко автономных регионах важную роль играют отношения между региональной и федеральной властью: «учитывая постоянные и легитимные каналы доступа федеральных акторов к субнациональным политическим системам, субнациональные элиты обязаны достичь к собственным практикам, как минимум, толерантности со стороны федерации...» [Herrmann, 2010: 86]. Очевидно, что даже при высокой амплитуде межрегиональных различий, субнациональные режимы отчасти санкционированы Центром.

Присутствует и критика «гибсоновского» подхода: инкумбенты могут не иметь желания и ресурсов для включения в общенациональную политику, особенно при отсутствии партийных систем с доминантной партией [Montero, 2007]. Также анализ литературы указывает на принципиальную

42

важность наличия «политических машин» глав региональной власти в осуществлении автономного субнационального авторитаризма [Hale, 2003; Scott, 1969; Stokes, 2005]. Кроме того, следует отметить так называемый «парадокс состоятельности»: чем выше доступ к ресурсам патронажа имеет власть, тем выше ее издержки по обеспечению контроля над доступом к ним [Hartlyn, McCoy, Mustillo, 2008].

Следует признать, что концепция «контроля границ» уделяет слабое внимание центр-региональным институтам и связям, рассматривая данные интеракции как необходимый минимум для поддержания механизмов воспроизводства и стабильности режима.

Исследования, посвященные собственно институциональному балансу Центра и регионов возможно разделить на несколько кластеров в зависимости от признания важности тех или иных механизмов: фискальный федерализм, партийное строительство и кадровая политика.

Рассматривая первый кластер, начнем с того, что компаративистов как политологов в отличие от экономистов в первую очередь интересует вопрос о политических последствиях перераспределительной политики Центра, но вопрос о целях при распределении трансфертов имеет различные ответы. В основном - это электоральная, законодательная поддержка

4

сверхпредставленных регионов в парламенте, а также поддержание политического порядка. С другой стороны, общим местом является утилитарная природа данных эффектов для общенационального центра -удержание власти.

В наиболее явном виде данная позиция представлена в концепции рантьеризма. К.Джервасони изучает сосуществование субнациональных режимов различного уровня демократичности в рамках единого общенационального режима в попытках систематического объяснения наблюдаемых вариаций, в отличие от проведенных ранее кейс-стади (в

4 Имеются в виду различия в размерах округа, т.е. отношению количества мандатов к количеству избирателей.

частности, это указанные выше работы Э.Гибсона и Дж.Херрманн). Рантьеризм напрямую проистекает из фискального федерализма «в тех случаях, если регионы получают трансферты значительно превышающие их собственные (потенциальные) доходы от налогообложения» [Gervasoni, 2010: 309]. Логика К. Джервасони состоит в том, что если региональная власть получает доходы в основном от налогообложения населения и бизнеса, возникает зависимость совокупного дохода бюджета от доходов «резидентов». В случае получения основного дохода бюджета от трансфертов центрального правительства региональная власть увеличивает свои возможности по расширению сетей патронажа, ставя в зависимое положение не только работников бюджетной сферы, но и СМИ, а также местный бизнес [Ibid: 307].

В такой ситуации средний класс и бизнес, являющиеся движущей силой демократизации и создающий основу для политической конкуренции и роста качества институтов вынуждены поддерживать действующую власть в надежде включения в патронажные сети и процесс распределения ренты, а критика в отношении власти и требования населения закономерно снижаются, так как, помимо прочего, высокий уровень межбюджетных фискальных доходов позволяет региональной власти использовать более низкое налогообложение. Политическим последствием регионального рантьеризма является рост авторитаризма, способного транслировать на региональный уровень электоральную поддержку и обеспечивать политический порядок. Кроме того, извлечение ренты приводит к снижению качества институтов: как утверждают А.Ю.Мельвиль и М.Г. Миронюк, рента укрепляет власть автократов и обеспечивает политическую стабильность, но при этом не повышает качество институтов, что в конечно счет может обернуться крахом политической монополии, поэтому автократам нужны хорошие, качественные институты [Melville, Mironyuk, 2015; Ghandi, Przeworski, 2007].

Ф. Желиню и С. Дюбе углубляют видение перераспределительной политики утверждая, что уровень трансфертов объясняется не столько объективными социально экономическими переменными или электоральной поддержкой (хотя они значимы в отличие от модели К. Джервасони), а скорее представительством в нижней палате парламента лояльных действующей федеральной власти провинций [Gélineau, Dubé, 2005]. Авторы приходят к интересному выводу о том, что распределение трансфертов в основном определяется влиянием лояльных депутатов федерального парламента, а не губернатора или президента.

Э. Кальво и М. Мурилло идут еще дальше и обращают внимание на проблему отсутствия внимания в литературе, посвященной клиентелизму, относительно качеств конституэнтов различных партий и различий в эффективности патронажа со стороны первых. Утверждается, что данный факт определяет различные стратегии в распределении ресурсов: «целевые расходы не всегда позволяют извлекать патронам одинаковую прибыль» [Calvo, Murillo, 2004: 743]. Авторы исходят из посылки, что патронажные расходы являются распределительным инструментом в пользу малообеспеченных слоев населения. При этом, более эффективным является финансирование менее квалифицированного (с меньшей заработной платой) электората, т.к. он является более чувствительным к трансфертам, распределяемым в рамках сетей патронажа [Ibid: 745]. В данном случае патроны имеют две опции: увеличение заработной платы и расширение штата сотрудников. В каком случае используется та или иная опция? При отсутствии сформированных связей между патроном и клиентами может максимизировать свою поддержку как за счет увеличения заработных плат, так и за счет увеличения размера государственного сектора на рынке труда, т.е. найма дополнительной рабочей силы [Ibid].

Несмотря на указанные недостатки в виде слабой отдачи со стороны

высококвалифицированного электората для партий, ориентирующихся на

более бедные слои населения, патронаж выполняет роль стабилизации

45

электоральных коалиций, посредством формирования устойчивых предпочтений относительно будущих расходов [Diaz-Cayeros, Estevez, Magaloni, 2007]. С другой стороны, некоторые исследователи считают, что патронаж не вырабатывает устойчивых связей, а формирует инструментальный тип голосования [Stokes, Medina, 2004]. Относительное единство в данном вопросе отсутствует.

Рассматривая кейс Аргентины, Кальво и Мурилло выделяют три параметра, которые дают преимущество Перонистам в осуществлении патронажа [Calvo, Murillo, 2004: 747]:

1. Географическое распределение электората.

2. Мажоритарная электоральная система в сочетании со сверх представительством в парламенте малонаселенных округов.

3. Федеральные фискальные институты благоприятствуют более бедным провинциям (в которых сосредоточен электорат Перонистов).

Существует в данном кластере работ и раскол по поводу техники измерения. Указанные выше исследования рассматривают валовой объем федеральных трансфертов, в то время как А.Бонвеччи и Г.Лодола демонстрируют необходимость разделения финансовых потоков на дискреционные и недискреционные [Bonvecchi, Lodola, 2011: 179]. Утверждается, что недискреционнные трансферты влияют на избирателей с целью повышения электоральной поддержки, минуя оппозиционных губернаторов, в то время как дискреционные направлены на выстраивание коалиционных отношений с лояльными главами регионов.

В литературе имплицитно подразумевается, что более высокие уровни

управления обладают большей свободой в распределении финансовых

средств. Тем самым, при исследовании политических последствий

межбюджетных отношений ученые пренебрегают их институциональной

структурой, поэтому Бовеччи и Лодола выдвигают гипотезу, согласно

которой институты распределения трансфертов определяют различия в

46

предпочтениях: президент склонен предпочитать свободу в распределении средств, в то время как губернаторы - гарантии обеспечения финансовых потоков (security in transfer reception), которые на региональном уровне в гораздо большей степени необходимы для стабилизации власти [Ibid: 186].

В отличие от предшествующих исследований, Бонвеччи и Лодола удалось выявить, что межбюджетные трансферты влияют не все уровни электоральных кампаний, а лишь только на показатель провластной партии на региональных выборах. Таким образом, дискреционные трансферты позволяют центральной власти укреплять позиции партии в регионах, не увеличивая при этом возможности оппозиционных губернаторов.

Последний вывод приводит нас к подходам, указывающим на важность партий и политической сплоченности элиты как институтов, обеспечивающих центр-региональный баланс. Одной из наиболее авторитетных концепций в данной сфере является соревновательный авторитаризм. Траектории трансформации здесь объясняются либо внешними связями, либо организационной мощью инкумбента (incumbent's capacity). С точки зрения России валидным является второй фактор, т.е. способность правящей группы контролировать гражданское общество, кооптировать или разделять оппозицию, подавлять протесты, а также влиять на исход выборов. В свою очередь, организационная мощь правящей группы по мнению Левицки и Вэя зависит от размера силовых ресурсов (армия, спецслужбы), а также от уровня развития «партии власти», ее размера (степени территориального проникновения и развития инфраструктуры) и уровня сплоченности [Levitsky, Way: 2002]. Теоретики соревновательного авторитаризма отмечают, что наиболее распространенным и одновременно самым слабым источником сплоченности является патронаж.

Третий кластер исследований взаимовлияния рассматривает кадровую политику как основной механизм получения Центром необходимых политических результатов.

Данный аспект получил широкое распространение в связи проблемой «принципал-агент», разработанной в рамках политэкономического подхода [Егоров, Сонин, 2008; Robinson, Verdier, 2002; Shapiro, Stiglitz, 1984; Wintrobe, 2000]. В своем классическом виде суть проблемы заключается в наличии информационной асимметрии [Норт, 1997], благодаря которой агент повышает собственную полезность в рамках отношений со своим патроном. Последний, в свою очередь, вынужден увеличивать издержки с целью сохранения необходимого уровня контроля над агентом.

В сравнительной политологии данный подход нашел свое отражение как в межстрановых [Асемоглу, Робинсон, 2015], так и в кросс-региональных [Tullock, 1987] исследованиях. И в первом, и во втором случае в центре внимания оказывается проблема соотношения лояльности и компетенции, которая в основном изучается на примере персоналистских авторитарных режимов, где отношения «принципал-агент» наиболее явно выражены в силу наличия, т.н. «дилеммы диктатора» [Wintrobe, 2000].

Как отмечают Егоров и Сонин, наиболее приемлемой стратегией для диктатора является назначение некомпетентных и высоко лояльных чиновников, которые не имеют возможности адекватно оценить последствия включения в заговор против своего патрона [Егоров, Сонин, 2008: 37]. Из аналогичной посылки исходят Б. Буэно де Мескита и коллеги, утверждая, что переход на сторону участников государственного переворота обусловлен вероятностью вхождения в выигрышную коалицию в будущем [Mesquita, Morrow, Siverson, Smith, 2002].

При исследовании центр-регионального политического баланса в

партийных авторитарных подтверждается гипотеза о привлекательности

кооптации как механизма, доступного в том случае, если издержки репрессии

высоки [Пшеворский, 2000]. Ю.Шенг, изучая проблему влияния

субнациональных режимов на устойчивость авторитарного правления,

приходит к выводу о том, что в однопартийном режиме центральное

правительство будет стремиться кооптировать глав наиболее богатых

48

регионов и потенциально менее лояльных регионов, для облегчения процесса извлечения ренты (ресурсов и налогов) [Sheng, 2009: 71]. Данные регионы при этом, в случае Китая, являются экспорт ориентированными, густонаселенными, урбанизированными. Также важна кооптация и регионов компактного проживания этнических меньшинств. Кооптация по мнению автора является наиболее предпочтительной по трем причинам [Ibid: 75-76]:

- в случае отсутствия электоральных механизмов кооптированные главы регионов в первую очередь подотчетны центральным властям, а не населению;

- кооптированные акторы, скорее всего, будут поддерживать линию правительства и в случае конфликтов по осуществлению политического курса выступят на его стороне, тем самым, выравнивается информационная асимметрия, характерная для отношений «принципал-агент»;

- национальные лидеры имею возможность сохранения численного доминирования в органе кооптирования, за счет чего возможно заблокировать трансляцию неприемлемых региональных интересов.

В электоралистских режимах стимулы центра и регионов отличны от

однопартийных. Дж.О.Ройтер и Г.Робертсон утверждают, что преследуя цель

победы на выборах, общенациональная власть стремится назначать в

регионы лидеров, способных обеспечить необходимый результат. Как

следствие, сосредоточение на электоральных задачах может привести к

снижению эффективности власти (good governance) как составной части и

подрыву политической стабильности [Reuter, Robertson, 2012: 1024].

Рассмотренные в данном параграфе подходы так или иначе указывают

на наличие влияния и взаимовлияния общенационального и региональных

политических режимов, однако присутствуют исследования, к которых связь

не была обнаружена. А.Монтеро представил радикальный взгляд на

проблему взаимовлияния центра и регионов: субнациональные режимы при

ряде условий имеют возможность эволюционировать только под влиянием

49

внутрирегиональных факторов [Мойего, 2010]. Причиной этому является рассмотрение территории как объекта конфликта, а не как фактора. В первом случае фокус анализа закономерно падает на экзогенные по отношению к региону факторы. А.Монтеро предлагает учитывать пространственное измерение. Аргументация состоит в том, что даже имея достаточную финансовую поддержку со стороны национального правительства, региональные лидеры имеют некоторую устойчивую структуру возможностей по их распределению в рамках патронажных сетей - это такие факторы как демография, уровень развития, коммуникации и концентрация ресурсов. Поэтому вывод Диаса-Кайероса и коллег о том, что авторитаризм является устойчивым, если он имеет возможность изолировать своих клиентов, контролировать их электоральное поведение и эффективно угрожать им в случае, если они отказываются продавать свои голоса, означает в том числе самодостаточность, внутреннюю логику эволюции режима на субнациональном уровне ^аг-СауегоБ, Бв1еуе7, Ма§а1ош, 2007].

Анализ литературы сравнительных исследований показал, что общенациональный и региональные политические режимы имеют институционализированные каналы влияния и взаимовлияния. В федеративных государствах, где присутствуют прямые выборы губернаторов институты влияния в большей степени концентрируются вокруг финансовых потоков со стороны Центра, а также политической поддержки глав регионов в обмен на мобилизацию электоральной или законодательной поддержки. Интересно, что данная закономерность была выявлена на примере сочетания демократии на национальном уровне и авторитарных анклавов, сохранение которых, в том числе, выгодно федеральной власти, однако и в случае сосуществования гибридных режимов различного уровня возможно утверждать, что данная логика будет иметь силу, т.к. утилитарная потребность сохранения власти здесь еще выше.

В рамках централизованного федерализма и при отсутствии прямых

выборов глав регионов нельзя не учитывать центр-региональную систему

50

патронажа, механизмы обеспечения лояльности и эффективности губернаторов в электоральном и управленческом смысле.

Таким образом, федеральный центр обладает достаточно широким набором инструментов влияния. Это характерно как для гибридных, так и для демократизирующихся режимов, а также консолидированных демократий. Центр обладает как минимум тремя инструментами: кадровая политика, регулирование межбюджетных отношений и стратегической партнерство в электоральных кампаниях. При этом зачастую, на первый план выходит эффективность данных инструментов - будь то эффективность политического курса, контроля или получения голосов на выборах Данные принципы возможно признать универсальными относительно различных типов политических режимов.

ГЛАВА II. ЦЕНТР И РЕГИОНЫ РОССИИ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

2.1 Эволюция отношений федерального центра и регионов: от

стихийной децентрализации к рецентрализации

Характерной особенностью российской политики в новейший период является высокая степень интенсивности преобразований основных политических институтов и конфигураций акторов, в том числе региональных. В целях выявления причин и следствий таких изменений в данном параграфе предполагается изучение основных предпосылок, задач и этапов политики рецентрализации в России в 2000-е гг.

Краткое рассмотрение эволюции взаимоотношений Центра и регионов в 90-е гг. позволит проанализировать логику последующих реформ, а также выявить возможные "тропы зависимости". В данной связи целесообразно рассматривать политику децентрализации сквозь призму характерных этапов [Туровский, 2007: 227-261]:

- 1991-1995 гг. - модель территориального асимметричного баланса;

- 1996-2000 гг. - российский вариант модели американского федерализма.

Характеристика первого этапа отражает превалирование в региональной политике практик, являющихся своеобразным "наследием" СССР: контроль посредством президентских указов, назначение региональных глав и полномочных представителей. Это релевантно в отношении регионов-средняков (в экономическом, этнокультурном и географическом плане), в то время как национальные республики Северного Кавказа, Поволжья и южной Сибири демонстрируют значительный уровень автономии.

Период с 1991 по 1993 гг. характеризуется максимальной степенью неопределенности, поэтому логичным является позиция отечественных

исследователей о модели с "открытым финалом", что позволяет говорить о минимальной возможности единого "пути" региональных режимов [Гельман, 1998: 103]. Согласно Конституции 1993 г, в России имеется два уровня власти: как федеральный, так и региональный, при этом местное самоуправление не входит в систему госвласти и устанавливается регионами самостоятельно, согласно конституционным основам.

В рамках Основного закона РФ также определены общие принципы организации институтов государственной власти для регионов:

- верховенство федеральных законов;

- следование системе разделения властей;

- разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами.

Следовательно, строение регионального уровня власти в начале 1990-х. гг. предстояло определить самим субъектам РФ, что указывает на мощный импульс к диверсификации региональных политических режимов. В подавляющем большинстве случаев региональные системы дублировали федеральную по таким параметрам как: доминирование исполнительной власти, глава которой подписывает и обнародует законы, обладает правом вето по отношению к принимаемым легислатурой законопроектам, формирует правительство и пр. В итоге значительное количество мер федерального центра, которые в период 1991-1993 гг. работали в его пользу, в последующий этап следует рассматривать как препятствие на пути построения федеративных отношений. Это такие меры как [Вартумян, 2005: 68]:

- отказ от срочных выборов губернаторов в РСФСР, следствием чего стало устранение политической конкуренции;

- уменьшение состава законодательных (представительных) органов региона;

- на постоянной основе могли работать не более 40% депутатов, следствием чего стало неравенство их статусов и ресурсов;

- введение мажоритарной избирательной системы в регионах, как

фактор ослабления партийной системы. Политическая и экономическая слабость Центра определила стратегию снижения собственных издержек за счет выстраивания институциональной структуры (параллельной формально закрепленным в Конституции) в виде «системы персонифицированных обменов» [Панов, 2006]. Начало данному процессу было положено еще на первом этапе децентрализации, а в 1994 г. институционализация «торга» (как одного из типов «обменов») начала оформляться в виде подписания двусторонних соглашений (первое - с Татарстаном). Другими словами, период основного «торга» приходится не на середину, а на начало 1990-х гг. Двусторонние соглашения стали публичным отражением непубличных практик и их формальным закреплением [Солник, 1995; Б1:опег^е188, 2004].

Институционализация персонифицированных обменов в России позволила Центру в 1990-е гг. снизить собственные издержки по контролю и управлению региональными процессами, но избавиться от информационной асимметрии не удалось. Выгоды получала, в том числе, и региональная власть, закрепляя за собой управление собственными бюджетами и определяя «правила игры» с группами интересов в своем регионе.

В научной литературе можно найти не один аргумент в пользу «интерактивного», договорного подхода при выстраивании федеративных отношений. Ряд зарубежных и отечественных авторов считают систему договоров основой подлинного федерализма [Панкевич, 2008; Шкег, 1964]. Однако своеобразным препятствием выстраивания гармоничной, а, главное, эффективной формы отношений «центр-регионы» стал гипертрофированный характер персонификации на фоне слабо развитого межрегионального сотрудничества. Это закрепило нарастание социально-экономической асимметрии, способствовало становлению моноцентричных либо стремящихся к моноцентризму режимов в большинстве регионов России. Кроме того, система договорного федерализма предполагает публичный

54

характер взаимодействия представителей федерального и регионального уровней. В случае же российских практик 1990-х гг. налицо преобладание непубличных интеракций.

Институт персонифицированных обменов стал причиной отсутствия унификации центр-региональных интеракций. На уровне стратегий и практик со стороны Центра преобладали «уступки и лавирования, результатом чего стала партикулярная система отношений с распределением привилегий и трансфертов за лояльность или в расчете на будущую лояльность» [Смирнягин, 2010: 50]. Этот фактор, как мы увидим позже, сохранит свое влияние и в течение 2000-х гг. и предопределит ход и характер ряда реформ.

Успешная централизация предполагает преобладание универсальных норм и отношений, отсутствие привилегий. Институт «торга» в 1990-е гг., напротив, в сочетании с нестыковками региональных законодательств с федеральным определил своеобразное проблемное поле в виде двухуровневой системы партикулярных «правил игры» - Центра с регионами и властей субъектов РФ с региональными акторами.

В итоге, к середине 1990-х гг. четко обозначили себя следующие тенденции взаимоотношений федерального центра и регионов в России:

1. Передача ряда полномочий регионам - политических, экономических, административных, - причем в разных пропорциях, но в целом по общему принципу - «в обмен на лояльность».

2. Снижение степени контроля над политическими процессами в регионах. Степень варьируемости данного признака также различна от региона к региону.

3. Региональные акторы становятся значимыми на федеральном уровне, а их коалиция образует «группу вето».

Солидаризируясь с рядом исследователей, непосредственные причины централизации возможно усмотреть в изменениях конъюнктуры, в которой издержки Центра начали расти, тем самым существующие институты становились неэффективными:

- кризис 1998 г. обозначил упадочное состояние системы отношений «Центр-регионы», трансформировал предпочтения как граждан, так и ведущих политиков в отношении существующей модели региональной политики [Митрохин, 2001];

- рост мировых цен на углеводороды и постепенное восстановление экономики, сопровождающееся экспансией федеральных бизнес-групп в регионы [Зубаревич, 2002];

- поражение альянса региональных элит (блока «Отечество-Вся Россия») на парламентских выборах 1999 г. [Hale, 2006].

Политика централизации стала рациональным ответом в изменившихся условиях и ее основные цели лежали в области преобразования, поворота вспять основных эффектов функционирования институтов, выстроенных в 1990-е гг.: сформировалась потребность детализации и регламентирования полномочий и структуры региональных органов власти, выстраивания отношений на основании общих принципов, установления эффективной системы контроля над регионами и пр.

Первоочередной задачей федерального центра явилось восстановление контроля над политическими процессами в регионах. С точки зрения институционализма рационального выбора такая стратегия является более чем оправданной: обладание информацией и снижение стоимости ее получения является непременным условием институционализации новых «правил игры».

Второй кластер задач нашел свое отражение в серии институциональных преобразований середины 2000-х гг. и связан повышением управляемости регионами:

- изменением конфигурации региональных элит - их устранением из федерального поля политики;

- концентрация экономических ресурсов, в первую очередь в сфере межбюджетных отношений;

- выстраивание благоприятной конъюнктуры для экспансии ведущих

госкорпораций в субъекты РФ. Ход и характер данных реформ указывает на нормативный подход со стороны правительства, который не отражает особенности и потребности общества [Кынев, 2006: 146]. Основной массив преобразований продиктован интересами Центра и в ущерб интересам регионов, в ущерб развитию того же межрегионального сотрудничества.

Таким образом, актуальное состояние отношений Центра и регионов в значительной степени обусловлено предыдущими этапами генезиса, которые задают рамочные условия для проведения реформ и институционализации новых практик. Политика «нового централизма» в России стала актуальной задачей в ситуации неэффективных институтов.

Российская централизация 2000-х гг. обоснована усиливающейся неэффективностью институтов, в том числе и государства. В этой связи следует согласиться с тезисом о рецентрализации как составной части более широких процессов - консолидации государства и формирования моноцентричного режима [Гельман, 2006: 93]. С другой стороны, российская действительность не отражает общих закономерностей, так как последние два процесса функционально не связаны друг с другом, о чем свидетельствуют, например, исследования децентрализации в Великобритании, Италии, Франции [Холлис, Плоккер, 1995; Leach, 1998; Negrier, 1999].

С точки зрения задач Центра возможно выделение следующих этапов централизации 2000-х гг.:

1. Начало 2000 г. - конец 2001 г. Этап восстановления контроля над политическими процессами в регионах.

2. 2002 - 2005 гг. Период институциональных преобразований.

3. 2005 - 2011 гг. Этап проявления эффектов и последствий централизации.

В рассматриваемый период политика «нового централизма» воплотилась в серии следующих преобразований (табл. 1):

Таблица 1 . Реформы российской централизации в 2000-е гг.

Направление централизации Реформа

Территориальная организация Создание Федеральных округов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента России В.В. Путина №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»

Распределение обязательств и полномочий Унификации органов региональной власти -принятие ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Институты участия 1.Изменение порядка формирования Совета Федерации; 2.Реформа избирательной системы - переход на пропорциональную в ГД РФ, а также на смешанную в региональных органах законодательной власти, хронологическая унификация дат выборов в субъектах РФ, отмена региональных партий

Институты централизованного контроля и вмешательства 1.Возврат территориальных отделений федеральных ведомств (МВД,ФСБ...) под контроль Центра 2.Введение порядка «мягкого назначения» Президентом РФ высших должностных лиц субъектов Федерации 3.Бюджетная реформа.

С большой долей условности соотнесена реформа «мягкого назначения» (или «наделения полномочиями») глав субъектов федерации и бюджетной системы, но такой выбор был обусловлен моделью эволюции региональных политических режимов, используемой в данном исследовании

(измерение «зависимость»). Российская централизация не затронула институты межрегиональной кооперации в силу их практической неразвитости, обусловленной выстраиваемой системой партикулярных отношений на протяжении 1990-х гг.

Одним из основных преобразований в начала 2000-х гг. стало реформирование института полномочных представителей президента, что, по сути, составляет основу первого этапа централизации. В течение 1990-х гг. закрепилась аффилиация полпредов региональными властями, а следовательно, их бесполезность для задач Центра [Афанасьев, 2006: 12]. В связи с этим были расширены функции полномочных представителей (контроль, координация, медиация, согласование кандидатур госслужбы и т.д.), а также закреплены зоны ответственности (федеральные округа). Создание федеральных округов определило более высокий статус полпредов по сравнению с губернаторами. Обладая функциями контроля, координатора и медиатора, они действительно способствовали достижению целей федерального Центра.

С другой стороны, оказав краткосрочный эффект, данный институт уже к 2004-2005 гг. начинает терять свое влияние. Во-первых, основные причины такой тенденции находятся в сфере формальной организации института полпредов: отсутствие распорядительных функций [Туровский, 2007: 245248]. В логике неоинституционального подхода это выражается в отсутствии возможности (полномочий) применения механизмов принуждения и наказания. Это привело бы к возникновению как новых сильных политических игроков, так и нового уровня государственного управления. Так что же, тем не менее, способствовало относительной эффективности реформы? Ответ на данный вопрос - в трансформации стимулов и предпочтений региональных акторов. Возрастная структура региональной элиты на рубеже 1990-2000-х гг. указывает на то, что политико-управленческие компетенции значительной ее части были сформированы в брежневскую эпоху либо в период «перестройки» [Баранов, 2005;

59

Крыштановская, 2005]. Тем самым, пример эффективного советского порядка в сочетании со склонностью восприятия управления как иерархизированного процесса (вплоть до муниципалитетов) стал важно предпосылкой для отказа от автономии (а главное - ответственности) региональных акторов.

Реформирование органов региональной власти, хронологически являясь одним из первых в ряду преобразований, имело своей целью унификацию (на сколько это возможно в РФ) субнациональных политий, регламентацию взаимоотношения ветвей власти как внутри региона, так и с Центром, определение экономической основы и полномочий субъектов федерации. Другими словами, изменение формальных «правил игры» представляло собой попытку более детализированного, чем в Конституции, обоснования выбора альтернатив.

Результат преобразований продемонстрировал высокую степень сокращения институционального разнообразия в регионах. Так в контексте 1990-х гг. результаты типологизации региональных режимов В.Я.Гельмана характеризовались широким разнообразием, однако в 2000-е гг. модель практически потеряла свой эвристический потенциал [Гельман, 1998: 105106]. С другой стороны, как показывает анализ ФЗ «Об общих принципах организации.», важнейший параметр взаимоотношений федеральной власти с субъектом федерации, разграничение предметов ведения, по сути, остался без детализации, определяясь «Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.» (ст. 1.5). Значение Федеративного договора для политиков в практической деятельности значительно снизилось в 2000-е гг. [Смирнягин, 2010: 52], что оставляет возможность детализации взаимных полномочий лишь на уровне «иных договоров», не обязательно затрагивающих все субъекты РФ (т.к. этого не указано в законе), а значит не претендующими на универсальность.

Согласно закону, глава исполнительной власти региона стал

именоваться высшим должностным лицом субъекта РФ, а пакет поправок,

60

инициированный В.Путиным в мае 2001 г., внес возможность предупреждения и приостановления Президентом деятельности региональных органов власти в случае установленного судом факта принятия нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству (ст. 9.2), а согласно поправке от 17 июня 2007 г. такие полномочия получил и глава исполнительной власти. Следовательно, данные меры не ослабили региональный монополизм, а наоборот усилили его, укрепив и консолидировав исполнительную власть в регионе и сформировав ее институциональную связку с президентом на партикулярной основе.

Централизация в сфере институтов участия регионов на общенациональном уровне воплотилась в реформе Совета Федерации. Замена глав регионов и глав региональных легислатур на их назначенцев позволила [Ортунг, 2010: 86-88]:

- устранить региональных лидеров из политики федерального уровня;

- ослабить трансляцию интересов как за счет отсутствия возможности непосредственного представительства, так и ослабления связи сенатора с регионом за счет работы на постоянной основе.

Более неоднозначные результаты получены в ходе реализации реформ в сфере электорального процесса. Следуя российскому политологу А.Кыневу, можно выделить три этапа осуществления реформирования партийных и электоральных систем в регионах [Кынев, 2006: 149-154]:

- 2001 - 2005 гг. - первоначальное изменение законодательства: отмена региональных партий, введение смешанной избирательной системы, усиление роли контрольных и регистрационных органов, введение государственного финансирования;

- 2005 - лето 2006 гг. - отмена избирательных блоков, повышение заградительных барьеров;

- лето 2006 - 2010 - дальнейшее ужесточение законодательства.

Практики портостроительства и электоральные процессы в российских регионах демонстрируют высокий уровень резистентности и адаптации акторов к новым условиям. Так закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», согласно которому введена смешанная электоральная система, был принят в 2002 г., а указанная мера вступала в обязательную силу 14 июля 2003 г. Ни один регион не ввел новую систему раньше положенного срока, более того, инструменты и возможности Центра оказались недостаточны для влияния на субъекты, буквально «проскочившие» в новый электоральных цикл (весной 2003 г.) по старой системе (Башкортостан, Дагестан, Санкт-Петербург, Саратовская обл. и др.), а в Корякском АО региональное законодательство не было приведено в соответствие и к региональным декабрьским выборам того же года.

Но, как показали региональные выборы первого этапа, задачи федерального центра, выражавшиеся в укреплении федеральных партий («Единой России» прежде всего) в регионах, были достигнуты лишь отчасти. Губернаторы как ведущие акторы, стараясь минимизировать собственные издержки, в электоральных кампаниях проявляли склонность к диверсификации ресурсов (кампании 2004 г. в Амурской, Архангельской, Магаданской обл. и др.).

На недостаточный уровень политических ресурсов указывает и повышение уровня административного давления на рубеже 2004-2005 гг.: массовые отказы в регистрации были зафиксированы в Брянской, Воронежской, Магаданской областях.

Второй этап реформирования партийной и электоральной систем тесно связан с реформой «мягкого назначения» глав субъектов федерации. Как показывают преобразования, для Центра было важно установить тесную связку между «Единой Россией» и главами региональной исполнительной власти для сосредоточения дефицитных ресурсов в партии.

Бюджетная реформа при первом приближении является одной из наиболее благополучных в отношении стратегических задач Центра. Как отмечает ряд исследователей, регионы постепенно в течение 2000-х гг. снижают свою финансовую самостоятельность [Чернявский, Вартапетов, 2003; Швецов, 2008]. К 2006 г. федеральному центру удалось сконцентрировать около 60 % всех бюджетных средств.

С другой стороны, в ситуации превалирования неформальных институтов элементы бюджетной политики входят во взаимодействие с эффектами других реформ централизации, например, регионы-доноры сохранили возможность «торга» с Центром по поводу распределения средств. Об этом мы можем судить по национальным проектам, а также по особым экономическим зонам. Бюджетная политика в России отнюдь не стала более унифицированной.

Таким образом, централизация 2000-х гг. в России имела в качестве основной детерминанты генезис отношений между Центром и регионами в предшествующий период, и в целом была актуализирована необходимостью усиления контроля над регионами и перераспределением полномочий. В свою очередь, данные стратегические задачи воплотились в комплексе мер административно-территориального, институционального, правового и управленческого характера и имели положительные последствия для Центра, а по ряду вопросов - для регионов (устойчивость финансовых потоков, ликвидация выборов глав исполнительной власти как неопределенности -личная / корпоративная цель и др.).

2.2 Кадровая политика федерального центра: закономерности в

реформе «мягкого назначения» глав регионов

О переходе к новому порядку формирования корпуса глав регионов было объявлено после трагедии в Беслане в сентябре 2004 г., где в результате захвата заложников исламистскими радикалами погибло более 330 человек.

63

Официальное обоснование реформы, тем самым, заключалось в необходимости обеспечения целостности страны со ссылкой на 77 ст. Конституции, определяющую систему исполнительной власти как единую и соподчиненную [Вступительное слово., 2004].

С другой стороны, к данному периоду стали проявлять свою электоральную и консолидационную неэффективность протеже Кремля, в середине 2000-х гг. все еще сохранялся так называемый «красный пояс» региональных режимов, в которых значимую роль играли коммунисты как в законодательной, так и исполнительной власти5. Весной 2004 г. на губернаторских выборах в Архангельской области поддерживаемый «Единой Россией» действующий губернатор А. Ефремов проиграл во втором туре директору местного молокозавода Н. Киселеву, в Алтайском крае одержал победу известный юморист М. Евдокимов, а в Рязанской области Игорь Морозов уступил члену партии «Родина» генералу-полковнику Г. Шпаку. Годом ранее ставленник федеральной власти Н. Карпенко проиграл выборы в Магаданской области.

Новый порядок наделения полномочиями глав регионов помимо ликвидации электоральных рисков определил более высокую степень контроля и управляемости со стороны Центра, ведь для отстранения главы субъекта федерации стало достаточно лишь утраты доверия президента. Интересно, что и сами главы выступили за изменение порядка формирования исполнительной власти в регионах. Как отмечает В. Иванов, вероятно, губернаторы поддержали предложение Кремля в связи с тем, что боялись проиграть или устали избираться [Иванов, 2006: 182]. Порядок наделения полномочиями, в свою очередь, не предусматривал ограничения по срокам нахождения у власти.

Изначально процедура отбора кандидатур на должность глав регионов принадлежала полпредам, на затем в рамках развертывания курса на

5 О специфике внутриэлитных отношений в период централизации в регионе «красного пояса» см.: [Гайворонский, 2014].

строительство партийного авторитаризма [Кынев, 2006], данная прерогатива перешла в руки партии, получившей наибольшее количество мест при распределении мандатов по результатам региональных парламентских выборов (читай: «Единой России»). Как и в случае с полпредами, так и с партией, большинство кандидатур являлись креатурами Кремля, хотя как уже было отмечено выше, в некоторых случаях влияние оказывали и полпреды (случай назначения М. Меня в Ивановской области, С. Меняйло в Крыму и т.д.) и отдельные бизнес-группы, встроенные в правящую политико-экономическую коалицию (известно, что губернатор Иркутской области С. Ерощенко - друг олигарха М. Прохорова, В. Назаров в Омской области -ставленник «Газпрома», Л. Кузнецов в Красноярском крае - «Норильского никеля»).

Рассмотрим динамику и структуру практик наделения полномочиями глав регионов. В целом можно согласиться с российским регионалистом Р.Ф. Туровским, который выделяет три этапа в рамках практики назначаемых губернаторов в период 2005 - начало 2009 гг. [Туровский, 2009Ь: 72]:

- инерционный - характеризуется доминированием модели постановки «вопроса о доверии» (2005 - 2007 гг.);

- экспериментальный (2007 - начало 2008 гг.) - неожиданные кадровые решения;

- ротационный (2008 - . ) - преобладание модели замены инкумбента.

На рис. 1. изображены частоты случаев продления полномочий и ротаций. Действительно, первой особенностью динамики кадровых решений является преобладание в первом году имплементации реформы продлений полномочий над ротациями. Данный сценарий в 2005 г. применялся как минимум в два раза чаще, и процедура состояла в постановке главой региона вопроса президенту о доверии, большинство из которых было удовлетворено.

Неугодным (как правило, коммунистам и представителям аграрного

лобби), испортившим отношения с Кремлем или местными элитами дали

65

доработать в оставшийся год. Это касается Д.Аяцкова (Саратовская), В.Стародубцева (Тульская), Г.Ходырева (Нижегородская), Б.Говорина (Иркутская), М.Лапшина (Республика Алтай), В.Егорова (Калининградская), В.Тихонова (Ивановская). С формулировкой «по причине утраты доверия» в 2005 г. бил лишен должности лишь В.Логинов (Корякский АО). В остальном - по причине болезни (случай В. Кокова в КБР) и смерти (М. Евдокимов, Алтайский край).

Рис. 1. Частота продления полномочий и ротаций глав регионов

Анализ назначений на первом этапе показывает, что первоочередная

задача Центра сводилась не к ротации глав регионов, а к изменению их

политического статуса. Руководство страны в противном случае не только

рисковало выйти в фазу открытого конфликта в ряде субъектов федерации,

но и банально не обладало достаточным кадровым ресурсом [Там же: 77].

Федеральное руководство не проводило программ кадрового резерва под

данную задачу (т.е. до 2004 г.), в связи с чем распространенной практикой

стало назначение из числа представителей ведущих элитных групп, таких,

например, как группа Ю.Лужкова. Можно сказать, что данная практика

отчасти выполняла и функцию диссоциации данных групп, частичного

ослабления их потенциала в отдельно взятом регионе. По этому поводу среди

66

исследователей присутствует точка зрения относительно того, что эта специфика кадровой политики идет вразрез задачам модернизации регионов [Чирикова, 2011: 62].

На первом этапе губернаторы, поставившие вопрос о доверии и успешно прошедшие соответствующую процедуру, будучи изначально избранными населением, с одной стороны, лишались возможности апелляции к гражданам как источнику суверенитета в ситуации ухудшения отношений с федеральным центром, с другой стороны, статус «наделенного полномочиями» позволял рассчитывать на поддержку федерального центра, что весьма важно для регионов-реципиентов в ситуации имплементации реформы бюджетной системы, и в то же время позволяло снижать уровень ответственности перед населением.

Экспериментальный период следует скорее рассматривать как переходный этап к ротационному, так как количество замен за весь изучаемый период наименьшее. Не будем подробно останавливаться на нем.

Указанная выше периодизация была предложена в начале 2009 г., однако изучение периода «мягкого назначения» вплоть до его завершения в 2012 г. подтверждает характеристику Р.Ф.Туровским третьего этапа как ротационного: начиная с 2008 г. ротации доминируют над продлением полномочий. Этап активных ротаций во многом подчиняется задачам дальнейшей рецентрализации, упорядочения власти федерального центра на местах посредством агентов, не связанных с региональным контекстом. Даже в 2010 г., когда закончились полномочия губернаторов, поставивших вопрос о доверии в 2005 г., количество ротаций оказалось выше. Примечательно, что более половины из них (10 из 19) - это те главы, которые ранее прошли процедуру постановки «вопроса о доверии» в 2005 г.: А. Волков (Еврейская АО), А. Филипенко (ХМАО), Ю. Неёлов (ЯНАО), К. Илюмжинов (Калмыкия), В. Торлопов (Коми), М. Шаймиев (Татарстан), Н. Федоров (Чувашия), А. Чернышев (Оренбургская), В. Чуб (Ростовская), П. Сумин (Челябинская). Все представленные фигуры имеют характерную общую

67

черту - политическое «долгожительство», т.к. период нахождения у власти каждого из них составлял порядка 15-20 лет (за некоторым исключением - В. Торлопов, избранный в 2001 г.). Тем самым, логику Р.Ф. Туровского возможно дополнить - доработать дали не только неугодным, но и относительно лояльным главам.

Особенно на данном этапе выделяются 2008 г., а также 2012 г. как период последней возможности Центра по оперативной замене глав регионов, за исключением тех субъектов, где согласно законодательству региональные парламенты сохранили модель наделения полномочиями, что нашло свое применение в республиках Северного Кавказа и стратегически важных нефтеносных автономных округов, где при наличии внутриэлитных (в АО имеют многоуровневый характер, обусловленный «матрешечной» административно-территориальной структурой) и этнических (характерно для Кавказа) размежеваний электоральные кампании могут вносить значительный элемент дестабилизации.

Так как указанные периоды совпадают с пост-выборными этапами, то изучение ротационного этапа порождает гипотезу о замене губернатора как форме наказания за неудовлетворительные результаты «Единой России» на федеральных выборах. Дж. Ройтер и Г. Робертсон с помощью статистического анализа на примере результатов думских выборов 2007 г. показали, что данная связь существует [Reuter, Robertson, 2012]. Частично ими были подтверждены и практики кооптации. Те главы регионов, которые на последних дореформенных выборах победили с большим преимуществом имели гораздо меньшую вероятность быть уволенными. Однако последняя закономерность распространяется только на 2005 и 2006 гг. Кадровая политика Д. Медведева в ротационный период значительно отличается от путинской.

Следует отметить, что в целом логика Р.Ф. Туровского совпадает с

выводами Дж. Ройтера и Г. Робертсона о факторах принятия кадровых

решений, с другой стороны, они не учитывают базовые характеристики

68

назначенцев. Одной из таких характеристик возможно отнести биографическую связь с регионом, в рамках которой предлагается делить губернаторов на варягов и «местных». Довольно простая схема, так как возможно в качестве отдельных групп выделять дополнительно «столичных», «возвращенцев» [Ашихмина, 2007: 25] или добавлять критерии прохождения через народные выборы и силу региональной элиты [Подвинцев, 2009], однако с точки зрения поставленных задач достаточно бинарной оппозиции (она также более удобна и для регрессионного анализа).

С другой стороны, даже выработка бинарных оппозиций представляет некоторую сложность: например, сложно однозначно классифицировать В. Матвиенко, В. Чуба, П. Ипатова и др. Это связано с тем, что помимо критерия времени (в нашем случае - это поколенческий в 15 лет, не обязательно по рождению) важно также учитывать и место нового главы региона в структуре политической региональной элиты. Так В. Матвиенко в основном трудилась на низших номенклатурных уровнях и лишь три года проработала заместителем председателя Ленинградского горисполкома, начав затем дипломатическую карьеру; В.Чуб являясь уроженцем Ростовской области, по факту сделал свою политико-управленческую карьеру за ее пределами; а П. Ипатов практически не имел политического опыта (депутат Балаковского муниципального образования), работая в сфере ядерной энергетики (директор Балаковской АЭС).

Если сильно упрощать общую закономерность принятия решений о назначении «варяга» или «местного», то регионы можно разбить на следующие группы [Там же]:

• Национальные республики. Назначаемый глава - «местный» этнически и территориально. Как показывают «рейтинги политической выживаемости губернаторов», такая модель весьма эффективна, но лишь благодаря тому и до тех пор, пока российские национальные республики отличает жесткий властный моноцентризм;

• Русскоязычные области. Назначаемый глава, начиная с 2008-2009 гг. - преимущественно варяг, слабо встроенный в контекст и внутриэлитные отношения. Неэффективность его деятельности не является препятствием для ротации в силу низких трансформационных издержек.

В данном исследовании предлагается несколько детализировать общую картину, предложенную политологом О. Подвинцевым, которая имеет ряд специфических зон. Рассмотрим динамику кадровых решений Центра в разрезе четырех типов ротаций: «местный-местный», «местный-варяг», «варяг-варяг», «варяг-местный» (рис. 2).

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

местный-варяг Н местный-местный

варяг-варяг Н варяг-местный

Рис. 2. Соотношение типов ротаций в губернаторском корпусе

В период 2005-2010 гг. превалирует две схемы. Первая - это замена местного, как правило, политического долгожителя, на актора также из этого региона. Да, эти решения преимущественно были приняты относительно национальных республик, однако следует акцентировать внимание, что новый глава, как правило, являлся представителем другой группы региональной элиты, на что, например, указывают случаи Б.Эбзеева в КЧР, А. Канокова в КБР, Р. Хамитова в Башкортостане.

Даже в том случае, когда уходящему главе удавалось пролоббировать свою кандидатуру, его протеже формировал собственную команду и выходил из зоны влияния своего патрона, встраиваясь в систему патронажа, выстроенную федеральной властью. Так произошло в Калмыкии, где К. Илюмжинову удалось повлиять на принятие решения, в результате чего новым главой стал А. Орлов. Однако уже в 2011 г. он вышел из зоны влияния своего предшественника, уволив из правительства региона родного брата К. Илюмжинова.

Аналогичная закономерность наблюдается и в Татарстане, где Р.Минниханов через два года после своего назначения создал концерн «Связьинвестнефтехим», объединив пакеты 18 компаний и став председателем совета директоров. Основной же нефтехимический концерн ТАИФ контролируется сыном М. Шаймиева и появление конкурента на рынке нефтепереработки стало индикатором роста политической самостоятельности действующего главы Татарстана. К тому же, из правительства был уволен племянник экс-президента региона - Ильшат Фардеев. Менее значительные эпизоды связаны с ротацией «шаймиевских» протеже на «миннихановских» в структурах регионального МВД.

Можно видеть, что замена «местного» на «местного» не означает сохранения в полной мере системы патронажа, выстроенной при предшественнике. Приемник склонен перестраивать данные сети в целях извлечения ренты представителями собственных неформальных клиентелистких сетей.

Вторая часто используемая модель - «местный-варяг» - впервые была

использована уже в 2005 г., когда федеральное руководство задействовало

«резерв» команды Ю. Лужкова (В. Шанцев в Нижегородской, Г. Боос в

Калининградской). На данном этапе с учетом ротаций в Ивановской и

Иркутской областях возможно обозначить закономерность о замене местного

на «варяга» в регионах с низким уровнем консолидации элит. Также здесь

проявляется влияние полпредов, лоббирующих свои кандидатуры, как это

71

стало в случае назначения М.Меня как протеже Г. Полтавченко и Ю. Лужкова. Сын известного богослова сменил скандально известного губернатор Тихонова, пытавшегося в 2004 г. осуществить внутрипартийный переворот, хотя и в КПРФ.

Важно понимать и причины консолидационной неэффективности новых назначенцев. Одна из наиболее распространенных причин - это дефицит информации глав регионов о местных неформальных институтах, назначенных из других субъектов федерации. Зачастую решение о назначении «варяга» сопровождается и экспансией бизнес-групп федерального или экстра-регионального уровня, что, как отмечает А.Чирикова при изучении самарского случая (назначение В. Артякова), вызывает закономерную тенденцию недовольства, однако данный процесс сопровождается опорой губернатора-«варяга» на федеральную власть и сосредоточение власти в своих руках, в связи с тем, что местный бизнес не способен противостоять новым акторам и Кремлю [Чирикова, 2011: 64-65].

Во вторых, к 2008 г. изменяется сама модель принятия решения о назначении «варяга»: если в инерционный период они принимались в отношении регионов, где проблемы внутриэлитных отношений не выражены, то в ротационный - наоборот, новые главы, назначенные из других регионов, скорее, стали рассматриваться как «кризисные менеджеры», особенно в случае модели «варяг-варяг». При этом кризис может охватывать социально-экономическую и внутриэлитную сферы как в отдельности (Тверская в 2012 г., Ивановская в 2013 г. и Самарская в 2011г. соответственно), так и вместе (Иркутская в 2009 г., Волгоградская 2014г.).

О проблемах интеграции «варягов» в региональный политический

контекст среди политологов сказано довольном много, но стоит при этом

акцентировать внимание на том, что процессы деконсолидации

региональных элит, следующие за назначением не означают ослабления

уровня авторитарности регионального режима. Основная ошибка «варягов»

заключалась в стремлении выстроить собственную систему политического

72

доминирования, при этом автономную от местных групп [Доклад «Минченко консалтинг»., 2013]. Отсюда - команды губернаторов, привезенные из других регионов, ставшие, в том числе, одними из основных «раздражителей» для местных элит (образцовые случаи - Н. Комарова, С. Бочаров, А. Тишанин; в том числе и после возвращения народных выборов -В. Владимиров). Не в пользу демократичности указывает и информационная закрытость таких групп.

Анализ политических стратегий губернаторов-«варягов», тем не менее, указывает на склонность к созданию зон автономии для местных игроков, например на уровне регионального центра, муниципальной политики. «В своих действиях московские назначенцы используют модель не тотального, а локального подчинения», - отмечает А. Чирикова [2011: 70]. Аналогичные тенденции возможно найти в Ивановской, Волгоградской областях, Пермском крае и др.

Таким образом, возможно утверждать, что результат рассматриваемой реформы представляет собой новый институт в системе отношений федерального центра и регионов, закрепляющий и унифицирующий патрон-клиентские связи, в рамках которых в условиях консолидации авторитарного режима на общенациональном уровне выигрыш от сотрудничества превышал выигрыш от конфронтации, следовательно данную разницу возможно описывать в терминах ренты [Норт, Уоллис, Вейнгаст, 2011], продуцируемой:

- отсутствием альтернативных издержек электорального характера;

- наличием патрона в правящей коалиции на федеральном уровне;

- отсутствием конституционных ограничений по срокам пребывания в должности главы региона.

- фискальной централизацией и перераспределительной политикой федерального центра6.

Вместо трех этапов, отмеченных в данном параграфе, возможно говорить скорее о двух. Представляется возможным отказаться от «экспериментального» этапа, оставив только инерционный и ротационный. Исследование показало, что они различаются не только установкой на продление полномочий и ротации соответственно, но и качеством регионального политического и социально-экономического контекста, т.к. на первом этапе замены осуществлялись в регионах, где отсутствовала значительная элитная деконсолидация и социально-экономический кризис. Ротационный же период совпадает с принятием сложных решений в сложных регионах.

Кадровая политика федерального центра в отношении глав регионов в 2005-2012 гг. характеризуется политическими последствиями, связанными с эрозией патрон-клиентских сетей губернаторов-«долгожителей», но не с заменой их на конкурентные (рыночные), а на имплантируемые или формируемые новыми главами. Это указывает на отсутствие тренда к снижению уровня авторитарности и отчасти подтверждает гипотезу на качественном уровня, оставляя место для количественного анализа.

2.3 Динамика межбюджетных трансфертов как политического

механизма федерального центра

Логика эволюции межбюджетных отношений федерального центра и регионов в определенной степени соответствует развитию федеративных, являясь их неотъемлемой частью. Для подтверждения данного тезиса начнем с выделения основных этапов развития межбюджетных отношений в современной России по признаку развития формальных институтов их закрепляющих:

6 Данный аспект будет рассмотрен в следующем параграфе.

- 1991-1998 - переходная децентрализация;

- 1998-2001 - признание неэффективности существующей системы отношений в ситуации усугубившегося кризиса и пересмотр распределения налоговых полномочий в пользу федерального центра;

- 2001-2009 - реализация принципов фискальной централизации, разграничение налоговых и расходных полномочий;

- 2009. - наст. вр. - введение элементов антикризисного регулирования.

На первом этапе децентрализация межбюджетных отношения являлась отражением общего процесса строительства нового государства с новым типом экономики и значительно возросшим влияние субъектов федерации на общенациональный политический процесс. Вполне естественно, что данный этап характеризуется еще не сложившейся и частично эффективной нормативно-правовой базой, в силу чего на первый план выходят неформальные механизмы регулирования, обусловленные торгом регионов с Москвой. Характеристика данного периода как «стихийного» [Христенко, Лавров, 1999] представляется не совсем обоснованной, так как наличие институтов в их формальной (хотя бы Конституция) и неформальной форме -эмпирический факт. С другой стороны, нельзя не признать аргумент о стихийности как отражении отсутствия Налогового и Бюджетного кодексов, принятие которых в 1998 г. завершает рассматриваемый период.

Не стоит и переоценивать роль регионов в межбюджетных отношениях на первом этапе. Во-первых, в их формировании отчётливо прослеживается взаимный интерес: с одной стороны, - заинтересованность регионов в повышении автономии, с другой, - стремление федерального центра снизить собственные обязательства по обеспечению социально-экономических стандартов жизни населения. Во-вторых, федеральный центр сохранил за собой ряд ключевых прерогатив, например, такую как право дифференцированного определения доли отчисления от федеральных

75

налогов в региональные бюджеты. Следовательно, складывающаяся модель межбюджетных отношений характеризует высоким уровнем децентрализации, продиктованным экономическими и политическими факторами, рациональными интересами акторов, но никак не стихийностью. Да, четкий план действий отсутствовал, но определенные рамки были заданы институтами.

Второй этап ознаменован принятием постановления правительства «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.», которая существенно сократила объём финансовой помощи регионам из Фонда поддержки и ликвидировала предоставление субвенций бюджетам городов, определила нормативные рамки расходов регионов и пр. Столь жесткие меры стали необходимы в ситуации масштабного экономического кризиса, отчасти ставшего и результатом неэффективной межбюджетной политики на предыдущем этапе.

На третьем этапе реформирование межбюджетных отношений стало важным направлением, получившим даже на уровне формальных институтов политическое содержание, уже в начале 2000-х гг. обозначившее вектор эволюции в сторону синхронизации финансово-экономической и кадровой политики федерального центра, общенационального и региональных политических режимов.

Начав с учреждения федеральных округов, президент В.Путин так же поручил правительству разработать и программу централизации, в связи с чем начало реформирования межбюджетных отношений в период политики рецентрализации можно связать с принятием «Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.», основными задачами которой стало [Постановление Правительства..., 1998]:

1) упорядочивание бюджетного устройства регионов;

2) дальнейшее разграничение расходных полномочий и налоговых полномочий, а также закрепление источников доходов за бюджетами разных уровней;

4) формирование прозрачных механизмов поддержки и повышение качества управления финансами в регионах и муниципалитетах.

Основной посыл документа состоит в констатации разбалансировки расходных обязательств федерального центра, региональных и муниципальных властей, проявлением чего является хронический дефицит. Интересно указание на своеобразный «порочный круг» системы бюджетного федерализма в 1990-е гг. заключающийся в несовершенстве законодательной базы, регламентирующей не только межбюджетные отношения, но федерализма как такового, например, в недостаточной степени четкое разграничение полномочий, порождающее сферы софинансирования и, как следствие, «проблему безбилетника».

В документе подобного рода впервые формулируется задачи:

- политической консолидации, под которой понимается создание условий для достижения согласия федеральных и региональных акторов по распределению налогово-финансовых полномочий и выполнению функций субнациональными органами власти;

- территориальной интеграции как обеспечения целостности государства.

Межбюджетные отношения в данный период становятся для федерального центра важным политико-экономическим инструментом, распределения части ресурсной ренты, рост которой обусловлен взлетом цен на углеводороды. Именно на данном этапе появляется такая мера как «отрицательные трансферты», формальным обоснованием которых стала задача снижения диспропорций в обеспеченности бюджетов регионов. Дополнительно в 2006 г. была принята «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений.», ставшая логическим продолжением документа 2001 г. и кардинальные изменения в системе отношений «центра-регионы» в ней предусмотрены не были.

Актуальный этап связан с экономическим кризисом, эффекты которого дали о себе знать уже в конце 2008 г. Рассмотрим динамику среднего уровня

77

безвозмездных поступлений из федерального центра в региональные бюджеты. Из рис. 3. видно, что пиковое значение приходится на 2009 г., в то время как рост обозначился уже в 2008 г. Именно в данный период фиксируются резкое падение собственных доходов региональных бюджетов в консолидированном бюджете федерации, в связи с чем правительством были предприняты противокризисные меры. Значения последующих лет указывают на стабилизацию, сокращение федеральной помощи до предкризисного уровня.

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Рис. 3. Средняя доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах региональных бюджетов

Причина данного тренда видится не только и не столько в восстановлении региональных экономик от последствий кризиса, но и в сокращении федеральных резервов (т.н. «подушки безопасности»). С другой стороны, в 2009 г. регионы получили право превышение размеров госдолга по отношению к доходам региональных бюджетов, что стало одним из основных инструментов, позволяющих сводить бюджет к 15% дефициту, не нарушая, тем самым, требования Минфина.

Изменяются к данному периоду (но изначально не в связи с кризисом) и «правила игры» межбюджетных отношений, касающиеся структуры

финансовой помощи регионам (рис 4.): принято решение о снижении доли трансфертов на выравнивание бюджетного обеспечения (справа) и увеличение адресной помощи (слева).

Рис. 4. Средняя доля адресной помощи (слева) и трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности (справа) в доходах КБ регионов.

В связи с этим возникает вопрос о том, означает ли данное решение отход от универсалистского критерия в сторону партикуляризма? С одной стороны, общий объем трансфертов продолжает коррелировать с такими базовыми показателями, как экономическое благосостояние и связанный с ним показатель урбанизации.

Если рассматривать общую картину (рис. 5), то взаимосвязь представляется более чем очевидной: чем ниже уровень экономического благосостояния населения7, тем выше финансовая помощь из федерального бюджета, и наоборот. Аналогичная закономерность сохранятся в случае построения диаграмм рассеивания и расчёта коэффициентов корреляций по отдельным годам. Так, например, г07=-0.50, а г10=-0.44.

7 Рассчитывается как отношение средней номинальной заработной платы по региону к величине прожиточного минимума с коррекцией на 2007 г.

о

СО

О

ю

о

о

см

2 3 4 5 6 7

Economic welfare

• transf - predicted transf

Рис. 5. Взаимосвязь экономического благосостояния и помощи из

федерального бюджета («сквозной» анализ, 2007-2012 гг.)

Казалось бы, приведенные аргументы позволяют отвергнуть гипотезу о партикуляризме в распределении трансфертов с одной стороны, и ориентированном на получении ренты поведении российских регионов, - с другой, так как общая тенденция указывает на доминирование универсалистского критерия. Однако в случае, если рассматривать не долю трансфертов от объема доходов КБ региона, а финансовую помощь федерального центра на душу, возможно косвенно подтвердить сформулированное выше предположение.

Для этого сравним коэффициенты корреляций экономического благосостояния с одной стороны, и показателей финансовой помощи регионам со стороны консолидированного бюджета федерации, - с другой (табл. 2). Анализ показывает, что в то время как соотношения помощи и доходов сохраняют значимую корреляцию средней интенсивности с уровнем экономического благосостояния населения, то более релевантная политическим задачам регионального руководства (например, своевременная индексация заработных плат, создание, сохранение, софинансирование рабочих мест, адресная помощь гражданам и пр.) мера «на душу» претерпевает значительные изменения: начиная уже с 2008 г. и без того

слабая связь становится еще слабее, и с точки зрения критерия значимости (критерий Стьюдента) можно сделать вывод об ее отсутствии связи начиная с указанного периода.

Таблица 2. Коэффициенты корреляции экономического благосостояния регионов и показателей финансовой помощи федерального центра

2007 2008 2009 2010 2011 2012

% от доходов -.500 -.509 -.503 -.444 -.475 -.506

На душу -.293 -.111 -.130 .014 .048 -.062

Источник: расчеты автора

Данный результат является прямым следствием изменения институтов межбюджетных отношений. Резкое изменение закономерности в отличие от рис. 4. (его правой части в особенности) возможно проследить по разности нецелевых и целевых трансфертов (рис 6): если в 2007 г. первые преобладали над вторыми почти на 5 процентных пунктов, то уже в следующем году, наоборот. Вплоть до 2012 г. происходит поступательный рост превышения целевых трансфертов над нецелевыми.

Рис. 6 Средняя разница между нецелевыми и целевыми трансфертами (в процентных пунктах от доходов КБ регионов)

Еще одним полезным при изучении межбюджетных отношений показателем является отношение безвозмездных поступлений к собственным доходам на душу населения, который может быть использован как прокси определению рантьеризма, данному К.Джервасони.

Практика фискальной централизации в 2000-х в России указывает на тенденцию поступательного роста рассматриваемого соотношения (рис. 7). В 2009 г. среднее значение почти достигало единицы, что означает потенциальную равнозначность ориентации региональной власти как на Центр, так и на местных налогоплательщиков.

Примечательно, что резкий скачок здесь также совпадает с переориентацией распределительной фискальной политики от недискреционных к дискреционным трансфертам и скачок значений здесь выше, чем при рассмотрении % помощи Центра от доходов КБ регионов. В дальнейшем происходит снижение показателя, опять же вызванного установкой федерального правительства на сокращение помощи регионам. Тем не менее, уровень склонности к рантьеризму региональной власти в 2010-2013 гг. значительно превышает уровень 2007 г.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013