Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов: Сравнительно-правовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.06, кандидат юридических наук Высторобец, Евгений Анатольевич

• Высторобец, Евгений Анатольевич
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Высторобец, Евгений Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РОССИИ, ВЕЛИКОБРИТАНИИ, КАНАДЕ И НИДЕРЛАНДАХ.

§ 1. Этапы развития экологического законодательства.

1.1.1. Развитие экологического законодательства в России.

1.1.2. Истоки экологического законодательства Великобритании.

1.1.3. Формирование экологического законодательства в Канаде.

1.1.4. Становление экологического законодательства в Нидерландах

§ 2. Конституции и комплексные законы об охране окружающей среды.

1.2.1. Конституционные основы охраны окружающей среды

1.2.2. Сравнительный анализ действующих законов.

1.2.3. Структура действующих законов.

1.2.4. Примерная модель комплексного закона.

§ 3. Отраслевое законодательство об охране окружающей среды.

1.3.1. Правовая охрана атмосферного воздуха.

1.3.2. Правовая охрана земель.

1.3.3. Правовая охрана вод.

1.3.4. Правовая охрана недр.

1.3.5. Правовая охрана растительности.

1.3.6. Правовая охрана животного мира.

Выводы по главе 1.

Глава II. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И РЕГИОНАМИ

§ 1. Государственное управление в природоохранной сфере.

II. 1.1. Высшие органы общей компетенции в Англии и Нидерландах

II. 1.2. Органы специальной компетенции в Англии и Нидерландах.

II. 1.3. Межмуниципальные и местные органы в Англии и Нидерландах.

§ 2. Канадский федерализм и охрана окружающей среды.

11.2.1. Природоохранные полномочия Федерации.

11.2.2. Природоохранные полномочия провинций.

Р II.2.3. Природоохранные полномочия местных властей.

§ 3. Разграничение природоохранной компетенции России и её субъектов

11.3.1. Природоохранные полномочия Российской Федерации.

11.3.2. Предметы совместного ведения России и её субъектов.

11.3.3. Проблемы разграничения природоохранных полномочий.

Выводы по главе II.

Глава III. ЗАКРЕПЛЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ, ВЕЛИКОБРИТАНИИ, КАНАДЫ И НИДЕРЛАНДОВ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ГРАЖДАН.

§ 1. Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

111.1.1. Понятие и закрепление права на экологическую информацию. 120 III. 1.2. Сроки и оплата предоставления экологической информации . 130 ^ III. 1.3. Формы и значение экологической информации.

§ 2. Правовые основы участия общественности.

111.2.1. Закрепление права участия общественности.

111.2.2. Примеры взаимодействия с общественностью.

111.2.3. Общественная экологическая экспертиза.

§ 3. Право на доступ к правосудию.

111.3.1. Закрепление права на доступ к правосудию.

111.3.2. Защита экологических прав.

Выводы по главе III.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов: Сравнительно-правовой анализ»

Третье тысячелетие невозможно представить без правовой охраны окружающей среды. В решении этой задачи, на пути уменьшения глобальной экологической проблемы, практическое значение имеет сравнительный анализ экологического законодательства стран мира. Данная работа касается выявления сходств и различий экологического законодательства России, Великобритании, Канады и Нидерландов и нацелена на применение в российской законодательной практике положительного зарубежного опыта в области охраны окружающей среды с учётом существующих в мире тенденций и намеченных ориентиров.

Актуальность темы исследования проявляется в происходящем в настоящее время качественном росте сотрудничества субъектов международного права. Именно международно-правовые механизмы регулирования деятельности государств и международных организаций, направленной на сохранение среды обитания человека через предупреждение, уменьшение и максимально возможное ограничение неблагоприятных воздействий на природу в единстве с национальными правовыми мерами, открывают путь к достижению гармонии общества и природы.

Имеется относительно мало научных работ, посвященных сравнительно-правовому анализу экологического законодательства России и зарубежных стран. Вместе с тем, вступление нашей страны в Совет Европы, интеграция в мировое сообщество, возрастающий взаимный обмен информацией, в том числе и в сфере правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, выдвигают требование активизации названных разработок, направленных на всестороннее изучение зарубежного экологического законодательства в целях учёта имеющегося в других странах положительного опыта.1 Необходимость и целесообразность обобщения правового опыта зарубежных стран в сфере экологии отмечал профессор С.А.Боголюбов.2

1 Экологическое право Российской Федерации. Курс лекций. Под редакцией профессора Ю.Е.Винокурова - М.: МНЕПУ, 1997 С. 348; Изд. 2-е перераб и доп. - М.: МНЕПУ, 1999

2 Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа ИНФРА • М - НОРМА, 1999, С. 369

Существенное значение обобщения правового опыта зарубежных стран в сфере экологии отмечали Ю.Е.Винокуров и С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, О.С.Колбасов, И.О.Краснова, В.Л.Мищенко, А.С.Тимошенко и другие. Ознакомление с зарубежным законодательством, по мнению профессора М.М.Бринчука важно в целях заимствования положительного опыта и гармонизации законодательства.3

Необходимость усиления внимания к сравнительно-правовому анализу законодательства разных стран предопределена объективными и субъективными факторами, рассмотренными доктором юридических наук М.Н.Марченко.4 С объективной стороны такова логика исторической эволюции. Чем шире и глубже взаимосвязи и взаимодействие государств, тем острее потребность и необходимость в сравнительном изучении их права. С субъективной стороны необходимость повышенного внимания к сравнительному правоведению обусловлена осознанием народами и странами своей общности с мировым сообществом.

Сходное мнение о необходимости улучшения окружающей среды совместными усилиями государств, а не в условиях национальной изолированности разделяют зарубежные юристы К.Цвайгерт и Х.Кетц, которые пришли к выводу о том, что изучение лишь национального позитивного материала ограничивает представление о всей полноте и многообразии возможностей, которыми могут располагать юристы для решения «почти любой правовой проблемы».5 По мнению профессора права Лондонского университета У.Э.Батлера, может быть, именно сравнительно-правовая характеристика экологического права представляет собой наиболее серьёзную проблему, так как окружающая среда не имеет границ.6 Мы отмечаем особую близость нашей позиции с настоящими положениями.

Изучение иностранного экологического права составляет весьма заметную черту российской правовой школы. Учебники по экологическому праву, как правило, содержат в себе сравнительный анализ и обзор соответствующего зарубежного права.

3 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник для вузов. - М.: Юристь, 1998, С. 609

4 Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть. Учебник для юридических вузов. - М.: «Зерцало», 2001, С. 1-2

5 Цвайгерт К, Кетц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 1. Основы. М., 1995, с. 36 - цитируется по: Марченко М.Н. Указ. соч. С. 145

6 Право окружающей среды в СССР и Великобритании. Редкол. О.С.Колбасов. - М.: ИГП РАН, 1988, с. 59-60

Рассмотрение экологических правоотношений отдельных государств в рамках настоящего исследования обусловлено целями исследования и, в какой то мере, профессиональной специализацией автора с 1994 года на изучении экологического права и охраны окружающей среды в Великобритании, Канаде и Нидерландах.

Несомненный интерес для России представляют британский опыт в сфере интегрированного контроля загрязнений. Канада в дополнение к тому что имеет сопоставимые с Российской Федерацией размеры территории и широтное положение, близка и по форме государственного устройства. Проблема разграничения природоохранных полномочий федераций и субъектов федераций на примере наших стран проявляется наиболее рельефно. В Нидерландах особую ценность представляют наработки по вопросам общественного участия в деле охраны окружающей среды. Экологическое законодательство каждой из четырёх рассматриваемых стран обладает неповторимой индивидуальностью. В совокупности они представляют для изучения многообразные юридические формы, дают обширный фактографический материал с широким диапазоном решений и средств, применяемых в однотипных ситуациях.

Автор исследования более шести лет исполнял обязанности ответственного секретаря российских частей двусторонних межправительственных и межведомственных органов по сотрудничеству в области охраны окружающей среды между Россией, Великобританией, Канадой и Нидерландами и считает необходимым содействовать международному природоохранному сотрудничеству. Настоящее исследование может рассматривается в качестве примера такого содействия.

Объектом исследования выступает законодательство, меры регулирования общественных отношений, выраженные в обязательных нормативных предписаниях, научных и практических юридических работах, юридически значимых событиях и фактах. Исследование экологических законодательств России, Великобритании, Канады и Нидерландов охватывает собой и окружающую их историческую, национальную, культурную и иную среду. Предполагается, что для глубокого и разностороннего сравнительного анализа целесообразно принять во внимание не только нормы национального права, но в тех случаях, когда это необходимо, учесть и сопутствующие им компоненты, включая правовую культуру, правовые отношения, субъектов правовых отношений, правовую идеологию - всю совокупность элементов юридической надстройки общества.

Автор убежден, что творческий по своей природе и характеру процесс сравнительно-правового анализа не может быть сведён к простой механической работе. Такой подход, как представляется, позволяет получить наиболее полную и адекватную действительную картину о процессах происходящих в сфере экологического законодательства различных стран, и о самой сравнительно-правовой материи.

Теоретическую базу исследования составили труды известных отечественных ученых в области теории государства и права и государственного права: С.С. Алексеева, В.Н. Дубовина, А.И. Коваленко, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко,

A.В. Мицкевича, В.В.Оксамытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, Ю.А. Тихомирова; в области экологического права и экологии: С.А. Боголюбова, М.Л. Борозина, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, Ю.Ю. Галкина, А.К. Голиченкова, В.И. Данилова-Данильяна, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, И.О.Красновой,

B.Л. Мищенко, Н.Н. Моисеева, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Г.В. Петровой, О.А. Разбаш, Н.Ф. Реймерса, Н.Г. Рыбальского, Е.Д. Самотёсова, Г.П. Серова,

C.А. Степанова, И.А. Халий, Н.Ф. Церцек, А.В. Яблокова; в области международного права и международного экологического права: М.М. Богуславского, Н.Н. Гришина, О.А. Жарковой, Г.В. Игнатенко, Н.И. Костенко, В.И. Кузнецова, Е.В. Левицкой, Н.В. Лужецкой, И.И. Лукашука, Ю.И. Мигачёва, А.С. Тимошенко, А.Г. Трусова, Г.И. Тункина и других.

Диссертантом изучены также труды иностранных юристов: Фрода Боргэ (Норвегия), Рольфа Вагенбаура (Германия), Яна Вельтмана (Нидерланды), Марги Верхейе (Нидерланды), Бернса Вестона (США), Эндрю Вэйта (Великобритания), Лакшмана Гурушвами (США), Курта Дектельера (Бельгия), Шарона Иви (Австралия), Джонатана Карлсона (США), Александра Кисса (Франция), Филиппа Клиффорда (Австралия), Людвига Крамера (Великобритания), Дональда Макгилливрэя (Великобритания), Ричарда Макрори (Великобритания), Аксель Никэз-Перетятько (Казахстан), Р.К. Остина (Великобритания), Сэра Джэффри Палмера (США), М. Пордю (Франция), Ника Робинсона (США), Питера Робсона (Канада), Филиппа Сэндза (Великобритания), Адрианы Фабра (Испания), Ральфа Халло (Нидерланды), Руфи Халастчи (Великобритания), Нэйла Хавка (Великобритания) и других.

Предмет исследования настоящей диссертационной работы составляет комплекс правовых норм, явлений, институтов и правоотношений, возникающих в процессе охраны окружающей среды в России и за рубежом. Он охватывает две составные части экологического законодательства: природоохранное законодательство, природоресурсное законодательство, а также экологизированные акты других отраслей права, включающие экологические предписания.

Как известно, пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации над внутренним законодательством и объявляет их составной частью российской правовой системы. Поэтому в работе также рассматриваются те международно-правовые акты государств и международных организаций по направлениям исследования, на основе которых разрабатывались национальные законодательные акты.

Методологическая основа исследования включает общие научные (философские) методы, в том числе: методы характеристики, определения, формализации, обобщения, классификации, прогнозирования, а также системно-логический и системно-функциональный. В процессе исследования применялся картографический метод. Одним из основных, используемых в настоящей работе, является метод сравнительного правоведения.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, содержащие элементы новизны:

1. Проявления взаимного влияния национальных законодательств стран между собой и международно-правовых актов отражают современное состояние баланса интересов настоящего и будущего поколений. Аксиологический императив этой формулы означает, что все остальные, безусловно значимые, признаки экологической самоидентификации общества (выбор экологически чистых продуктов, бережное отношение к природе) являются второстепенными по отношению к экологическому праву в его специальной части.

2. С учётом интеграции России в международное сообщество обосновано постоянное наличие тенденции развития российского экологического законодательства в гармонии с национальным экологическим законодательством других стран и международно-правовыми экологическими актами.

Подтверждается целесообразность учёта зарубежного опыта, что становится неотъемлемым элементом законотворчества и важным ориентиром при внедрении институтов, аналоги которых имеются за рубежом, но отсутствуют в России.

3. Сравнительно-правовой анализ экологического законодательства России, Великобритании, Канады и Нидерландов показывает, что российский опыт в части, касающейся построения природоохранной системы в виде, который она имела в России до ликвидации Госкомэкологии России представляет для зарубежных стран определённый интерес. Верно и обратное положение о том, что для России важен зарубежный опыт сохранения стабильности систем природоохранных органов.

4. Впервые предложены методы сравнительного анализа законодательства и комплексных законов различных стран в форме таблицы, в которой основные характеристики предмета сравнения группируются по категориям общее, особенное, единичное. Также предложен метод исследования комплексных законов путём графического построения их структуры. Использование названных методов позволяет создавать инструменты совершенствования законодательства. В частности, их применение позволяет унифицировать формат изучения экологических законодательств зарубежных стран.

5. На основании результатов сравнительного анализа комплексных законов и их общей классификации разработана примерная модель комплексного акта об охране окружающей среды. В качестве основания для систематизации содержания специальной части выбран уровень сотрудничества (ближнее зарубежье, Евразийский регион и глобальный).

6. Разделяя тезис о возможности принятия Экологического кодекса Российской Федерации и допуская, что подойти к её реализации в течение ближайшего десятилетия представляется проблематичным в качестве варианта предлагается поэтапное, последовательное введение в действие отдельных частей Кодекса, подобно Гражданскому кодексу Российской Федерации. Такой подход отличается, по нашему мнению, от иных своей большей реалистичностью и отражает эволюционный характер развития законодательства.

7. По опыту зарубежных стран, отмечается необходимость проводить детальное законодательное регулирование на федеральном и государственном уровне федеративных и унитарных государств наиболее опасных сфер деятельности и значимых вопросов, например, касающихся специализированных фондов.

8. При совершенствовании отраслевого экологического законодательства России представляется целесообразным учитывать зарубежный опыт в следующих областях: ограничение загрязнений воздушного пространства (Великобритания); рационализация использования ископаемых природных ресурсов морского дна, совершенствование разрешительного порядка проведения, научных исследований, отчетность об исследованиях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (Канада); предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод (Нидерланды).

9. Учитывая зарубежный опыт выдвигается тезис о взаимосвязи между эффективностью законодательства и законодательным закреплением обязательности анализа полноты и точности реализации основных нормативных правовых актов, как это частично реализовано в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (п. 3 ст. 5), предусматривающем, что Правительство Российской Федерации ежегодно отчитывается о своей деятельности в области экологической экспертизы перед Президентом Российской Федерации.

10. Для усиления правового обеспечения права на получение информации о состоянии окружающей среды целесообразно предусмотреть законодательное закрепление перечня и типовых форм описания показателей состояния окружающей среды, обязательных к опубликованию конкретными органами государственной власти, что нашло выражение за рубежом в виде реестров экологической информации.

11. В целях обеспечения развития совершенного экологического законодательства субъектов Российской Федерации, в соответствии с законодательством России, представляется целесообразным расширять практику принятия модельных (типовых) актов, а также образовывать постоянно действующие рабочие группы субъектов Российской Федерации по развитию экологического законодательства.

12. Для достижения целей охраны окружающей среды в долгосрочной перспективе необходимо законодательно обеспечить обязательность определения и учёта величин суммарного (кумулятивного) воздействия на окружающую среду конкретных территорий, при осуществлении разрешительной деятельности исключить превышение уровня допустимого суммарного воздействия на этих территориях.

Теоретическое и практическое значение исследования обусловлено особой ценностью сравнительно-правового метода для поиска причинно-следственных связей в относительно малоисследованных областях знания в условиях удаленности от источников оригинальной информации.

Степень изученности темы в прошлом - не соответствует её современной значимости. Подобная проблематика отражена И.О. Красновой в работе «Экологическое право Соединённых Штатов Америки: Сравнительно-правовое исследование» (1997 год).

Впервые в отечественной практике, в настоящей работе, получил развитие сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного экологического законодательства на примере Великобритании, Канады и Нидерландов в объеме диссертационной работы, произведенный благодаря введению автором в российский научный оборот большого числа зарубежных источников, что доступно диссертанту за счёт владения английским языком.

Результатом применения метода компаративистики, позволяющего выделять преимущества и пробелы и основанном на переработке большого по объему материала, является формирование определённых выводов. В итоге создается система ориентиров для продолжения исследований и внедрения их результатов в практику.

Рассмотрение проблем правовой охраны окружающей среды за рубежом - это не самоцель. С.А.Боголюбов писал о важности понимания общего и особенного в эколого-правовых системах наших стран, «по какому пути целесообразно идти, что положительного можно использовать сейчас, немедленно, а для чего потребуется некоторое время и приложение усилий - здесь также теория имеет непосредственное практическое значение».7

В перспективе настоящее исследование может быть взято за основу для подготовки соответствующего учебного пособия. Методические подходы к исследованию могут быть использованы при чтении курса лекций, проведении аудиторных и факультативных занятий со студентами юридических, экологических факультетов, а также изучающими мировую экономику и страноведение.

7 Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник-для вузов. - М.: Издательская группа ИНФРА • М - НОРМА, 1999, С. XIII

Следует подчеркнуть аспект исследования, касающийся связи национального и международного экологического права. Это предпосылка для подготовки отечественного курса международного права окружающей среды и перспективное направление исследований.8 Результаты исследования имеют прикладное значение для системы повышения квалификации руководителей природоохранных органов и специалистов, а также в качестве материала для проведения дополнительных занятий в курсе Экологического права.

Апробация результатов исследования.

Основные результаты и положения, содержащиеся в диссертации прошли следующую апробацию:

- докладывались автором на российских и международных конференциях и семинарах, в числе которых: Международный семинар по общественному участию, доступу к экологической информации и дистанционному обучению (Гаага, 1998), Ежегодная научная конференция студентов и аспирантов юридического факультета МНЭПУ (Москва, 1999, 2000), Международная научная конференция, посвященная 50-летию Всеобщей декларации о правах человека (Москва, 1999), Международная конференция «Правовые проблемы возмещения экологического вреда» (Уфа, 2000), Конференция юридического факультета МНЭПУ «Правовые проблемы экологического воспитания граждан» (Москва, 2001), Международный семинар «Разработка нефти и защита природных ресурсов: правовые аспекты» (Москва, 2001), Международная конференция «Экология и права человека» (Миасс, 2002).

- использованы при подготовке эколого-правового заключения по факту загрязнения реки Тисы с территории Румынии в начале 2000 г. (в соавторстве с Ю.Е.Винокуровым, Л.В.Поповой), при подготовке учебного пособия «Экология, охрана природы, экологическая безопасность» (в соавторстве с С.А.Степановым, Ю.Ю.Галкиным, 2000), справочного пособия «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и природных ресурсов» (научный руководитель Ю.Е. Винокуров, 2000);

См. также: Трусов А.Г. Международное экологическое право (Международное право окружающей среды). Учебно-методическое пособие. Научный редактор О.С.Колбасов. - М.: МНЭПУ, 1999, 84 С.

- использованы при подготовке юридических рекомендаций и замечаний по проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" и докладывались на заседании экспертного совета «Управление природоохранной деятельностью» Высшего экологического совета при Комитете Государственной Думы по экологии (2002).

Отдельные выводы использовались автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий в Международном независимом эколого-политологическом университете. Результаты опубликованы в авторских и коллективных работах.

Данные проведенного исследования можно использовать:

- при развитии нормативной базы в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

- при совершенствовании деятельности органов государственной власти в области охраны окружающей среды;

- в учебных курсах по Экологическому праву и Международному праву окружающей среды (Международному экологическому праву);

- для развития международного сотрудничества в сфере правового обеспечения охраны окружающей среды;

- в целях экологической пропаганды, воспитания, просвещения и обучения населения.

Структурно диссертация состоит из введения, трех глав, включающих по три параграфа каждая, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы из 390 наименований, в том числе 170 на иностранных языках. Диссертация и приложения к диссертационной работе содержат в совокупности 8 таблиц, 7 рисунков, 3 карты, 3 перечня актов законодательства, а также краткую информацию об ученых, цитируемых в диссертационной работе.

Заключение диссертации по теме «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право», Высторобец, Евгений Анатольевич

Выводы по Главе III

Число положений, связанных с закреплением экологических прав и обязанностей граждан, с механизмом их • реализации в законах России, Великобритании, Канады и Нидерландов растёт.

180 De Bandt, Van Неске, Lagae & Loesch De Brauw Blackstone, Westbroek Gianni, Origoni & Partners / Lagerluf & Leman Linklaters. Environmental Law Bulletin Issue 15 April 2001 © Linklaters & Alliance April 2001 http://www.linklaters.com/english/publications/pdf/806.pdf

Независимо от различий рассматриваемого в настоящей работе экологического законодательства нормативное обеспечение права на получение экологической информации, права на участие в процессе принятия экологически значимых решений и права на доступ к правосудию по вопросам, касающимся охраны окружающей среды значительно упрочилось.

В области обеспечения доступности информации о состоянии окружающей среды существенно, что понятие «экологическая информация» получило юридическое закрепление; подтверждение права на экологическую информацию стало неотъемлемой частью многих международных и внутриправовых нормативных и политических документов; сняты наиболее существенные ограничения распространения экологической информации, действовавшие ранее; определён состав организаций, обязанных предоставлять информацию и вопросы, по которым информация предоставляется в обязательном порядке; совершенствуется регламентация практики получения экологической информации; законодательно расширяется число форм экологической информации и методов её распространения.

Участие общественности в деятельности государственных органов по охране окружающей среды, в процессе принятия экологически значимых решений также обретает рамки, установленные законодательством; устанавливаются минимальные требования участия; законодательно уточняется порядок участия общественности при подготовке программных, политических и нормативных документов в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, улучшены и упрощены законодательные формы реагирования граждан на решения органов. власти; законодательство теперь предусматривает формирование независимых общественных органов, а в некоторых случаях и финансовую поддержку государства добровольным экологическим организациям; совершенствуются подходы к учёту интересов всех секторов общества, взаимодействие с ними осуществляется в рамках определённых целевых групп; действует институт общественной экологической экспертизы.

Апробируются и внедряются новые средства защиты экологических прав, что выражается в законодательном обеспечении права на доступ к правосудию по вопросам, касающимся охраны окружающей среды: право получило законодательное закрепление и подтверждено судебной практикой; расширяются основания, по которым могут быть оспорены решения, действия или бездействие, нарушающие экологические права.

Обобщим наиболее существенные, на наш взгляд, положения, касающиеся закрепления в законодательстве России, Великобритании, Канады и Нидерландов экологических прав и обязанностей граждан и вопросов, связанных с их реализацией.

Рассматривая вопрос о юридическом понимании экологической информации, применимом в России, О.Л.Дубовик, например, раскрывает его, основываясь на положении Модельного закона об охране окружающей среды, принятого Советом

181

Европы в 1994 году (ст. 21). Мы полагаем, что в этом случае корректнее использовать определение «Руководящих принципов по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды», одобренных Софийской конференцией министров окружающей среды 1995 года (см. на с. 124), в том числе и представителем России, поскольку Россия является членом Совета Европы только с 1996 года.

В силу различий правовой культуры России и других рассматриваемых стран в их законодательстве реализованы разные подходы к определению органов и организаций, предоставляющих экологическую информацию по запросам населения. В России их перечень не определён. Предоставление экологической информации -всеобщая обязанность и распространяется на все государственные органы, к которым по подведомственности относится конкретный вопрос. Перечень органов и организаций, предоставляющих экоинформацию также не закреплён в законодательстве Нидерландов. В Англии и Уэльсе закон определяет 456 органов и организаций, помимо должностных лиц и органов входящих в основные категории органов государственной власти, которые также ответственны за предоставление экологической информации. В Канаде закон устанавливает такую обязанность у 190 органов и организаций федерального уровня.

Очевидно, что оба подхода имеют как достоинства, так и недостатки, а доступность экологической информации зависит и от многих других факторов. Среди них, например, степень распространённости в законодательстве положений, обязывающих разрабатывать ведомственный порядок рассмотрения обращений граждан, объявлять график проведения приёма населения; назначать ответственных лиц по взаимодействию с общественностью; обеспечивать ведение и доступность публичных реестров информации; периодически публиковать статистическую и аналитическую информацию о состоянии окружающей среды.

181 Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 61

Достоинством российской системы обеспечения права на получение информации о состоянии окружающей среды является закрепление положения о её безвозмездном предоставлении. С точки зрения форм экологической информации в России пока недостаточно развито размещение информации в Интернете, а также массовое издание информационных материалов о деятельности в области охраны окружающей среды. Интересной для России формой сбора, систематизации, хранения и предоставления гражданам экологической информации являются действующие в Канаде и Великобритании публичные реестры.

В целях более полной реализации права на доступ к экологической информации необходимо чёткое юридическое определение термина «экологическая информация» и детализация порядка её предоставления. Одновременно представляется целесообразным лучше информировать широкие слои населения о работе госорганов, об их взаимодействии с гражданами, поддерживать экологические средства массовой информации.

Контрольную деятельность необходимо дополнять предупредительными мерами, например, доводить до населения через средства массовой информации сведения о допускаемых нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды, называть организации и имена должностных лиц, допустивших нарушения, а также сообщать о мерах, принятых к нарушителям.

Для обеспечения реального участия общественности в природоохранной деятельности в России необходимо законодательное закрепление минимальных требований по участию граждан, например, в обсуждении программных и плановых документов, требований по созданию консультативных советов при органах государственной власти с участием общественности.

Для повышения уровня обеспеченности защиты экологических прав граждан во многих странах, включая Россию, на наш взгляд, необходимо шире использовать общественный ресурс, оказывать финансовую поддержку конструктивной деятельности эколого-правовых общественных институтов по защите экологических прав граждан и деятельности по информированию целевых групп об экологических обязанностях.

Для обеспечения экологических прав граждан в Российской Федерации, с учетом экономических и организационных резервов, которыми располагает государство, актуальными представляются следующие направления деятельности:

- повышение экологической культуры;

- экологическое воспитание, образование, обучение, просвещение и пропаганда;

- укрепление межсекторального сотрудничества.

В рамках первого направления, на наш взгляд, достижению положительных перемен в общественном сознании и мышлении отдельных граждан послужит экологизация российского законодательства в целом.

Также, необходимо укреплять систему распространения экологических знаний, формирования экологических принципов и моральных императивов. Такой цели послужит принятие закона «Об экологическом образовании».

Третье направление касается обеспечения взвешенного подхода к законопроектной деятельности. Необходимо законодательно закрепить требование об участии в законопроектном процессе представителей других отраслей науки, специалистов, обладающих опытом в смежных сферах жизнедеятельности общества, представителей различных секторов общества и отраслей экономики.

По нашему мнению, состояние окружающей среды в России и в мире, и одновременно с этим обеспечение экологических прав человека, могло бы значительно улучшиться в результате соблюдения лишь двух принципов: «загрязнитель платит» и «целевого использования экологических доходов».

Первым результатом на пути построения экологизированного общества должно стать осознание каждым гражданином своей ответственности за соблюдение экологического законодательства, искоренение экологического нигилизма.

156

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного экологического законодательства на примере Великобритании, Канады и Нидерландов позволяет определить общее, особенное и единичное в экологическом законодательстве рассматриваемых стран и их системах экологического права. Для схематичного обобщения результатов сравнительно-правового анализа представляется оправданной форма в виде таблицы с указанием основных черт отрасли законодательства и системы права, сгруппированных по категориям общее, особенное и единичное. Таким образом могут создаваться инструменты гармонизации законодательства нескольких стран. Причем их особая ценность проявляется не при дуалистическом правовом сравнении и анализе, а при сравнении и анализе более двух систем и законодательств. Об использовании настоящего подхода исследователями до нас нам неизвестно.

2. На основе проведённого исследования мы пришли к выводу о том, что сравнение комплексных законов по охране окружающей среды в структурном (в т.ч. с точки зрения юридических конструкций, особенностей формирования положений и юридической техники) и в содержательном- плане методически значительно облегчается при графическом построении схем, отражающих построение законов. Этот подход может успешно применяться, главным образом, в отношении законов со сравнительно высоким уровнем комплексности. Что касается просто консолидированных актов, то в их отношении попытки схематического построения не дают желаемого результата - их суть и логика могут быть вскрыты путем проработки положений закона, названия которых носят наиболее общий характер (например, "сводные, дополнительные положения") и не отвечают основному содержанию.

3. При сравнительно-правовом анализе национального экологического законодательства и экологических законодательств других государств для достижения действительной аналитичности, а не простой пассивной информированности, для действительного творчества, а не простой механической работы необходим обзор и характеристика не только нормативного материала. Это в первую очередь относится к законодательству, регулирующему отношения человека и природы. На наш взгляд, при проведении исследований необходимо учитывать историческую, национальную, культурную и иную среду, элементы юридической надстройки общества, имеющие значение для сравнения данных стран, а также тенденции и процессы взаимного влияния не только внутреннего права государств, но и международного права окружающей среды. Такой подход позволяет, нам представляется, получить наиболее полную и адекватную действительную картину о происходящих в эколого-правовой сфере различных стран процессах и о самой сравнительно-правовой материи.

4. Система и структура экологического законодательства Российской Федерации требуют совершенствования с учетом тенденций социально-экономического развития государства, развития гражданских институтов и международного опыта экологизации права. Российское экологическое законодательство, зарубежное национальное и международное право окружающей среды испытывают взаимное влияние. Этому, с одной стороны, способствует активное участие России в международных договорах природоохранного характера, а, с другой стороны, препятствует тот факт, что значение экологической составляющей при осуществлении важнейших функций государства неоправданно мало, а механизмы реализации законодательно провозглашенных идей и принципов не отработаны. Таким образом, в первую очередь, следует увеличивать объем международных договоренностей об уголовном преследовании за экологические правонарушения и соответствующего этим договоренностям национального механизма их реализации.

5. Для повышения действенности законодательства и облегчения правоприменительной практики необходимо провести следующие системные преобразования экологического законодательства: а) увеличить удельный вес актов применения права, актов толкования норм права; б) последовательно замещать акты исполнения права органов исполнительной власти четкой законодательной регламентацией, включать в законы конкретные нормативные указания, адресованные конкретным органам или даже должностным лицам, закреплять порядок и сценарии взаимодействия природоохранных органов в обыденных и гипотетических ситуациях. Кроме того, в политических документах государства следует поощрять органы специальной компетенции к уточнению их ближайших целей, нормативных путей реализации политических установок в документах-самодекларациях.

6. Частое, в последние годы, изменение структуры органов государственного управления в области охраны окружающей среды, перераспределение полномочий между Федерацией и субъектами, реформирование отдельных отраслей права, появление новаций, без механизмов их реализации может выступать причиной исполнения экологической функции государства не в полной мере. Это связано с ростом фрагментарности законодательства, «размыванием» функций, развитием незрелых норм. Предлагается законодательно закрепить обязательность анализа полноты и точности реализации основных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, отдельно по каждому положению, закону и группе законов в целом.

В частности, это предложение может быть реализовано путём включения соответствующего положения во вновь принимаемые законы, как это частично реализовано в Федеральном законе РФ «Об экологической экспертизе» (п. 3 ст. 5).

Принимая во внимание ограниченные, в настоящее время, материальные и кадровые ресурсы федеральных природоохранных органов исполнительной власти и учитывая зарубежный опыт эволюции норм о совершенствовании законодательства возможно сформулировать следующее положение для включения в законодательные акты, регулирующие быстро изменяющиеся общественные отношения: «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий проведение государственной политики в области охраны окружающей среды ежегодно разрабатывает отчёт о применении настоящего Закона (Федерального закона) и представляет в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации в течение первого квартала, а в случае обоснованного переноса срока - в течение второго квартала, следующего за отчетным периодом».

7. В качестве очередных направлений совершенствования российского экологического законодательства в среднесрочной перспективе представляется целесообразным определить следующие: внесение изменений и дополнений в действующие акты; разработка комплекса новых актов; унификация и гармонизация экологического законодательства исторически и экономически близких стран; подготовка проекта экологического кодекса Российской Федерации с поэтапным введением его в действие, начиная с определения понятий экологического законодательства, используемых, но не раскрытых в законодательстве.

8. Охрана окружающей среды и природных ресурсов связана с использованием целого пласта специальных терминов, понятий, не всегда обладающих юридическим значением. Однако, правоприменение требует научной конкретизации и юридического закрепления всего понятийного аппарата экологического и особенно смежных отраслей права. Предлагается ряд ключевых определений, основанных на результатах сравнительного анализа законодательства и правоприменительной практики России и других стран мира. Так, например, предлагаются определения суммарного воздействия и дистанционного экологического обучения, уточняется определение экологической информации.

Суммарное воздействие (суммарное воздействие на окружающую среду) -совокупное влияние на состояние окружающей среды ограниченной территории, природных, хозяйственных или иных процессов, оказываемое прямо или косвенно в результате их количественного или качественно взаимодействия.

Одновременно выдвигаются выводы о том, что применение термина «окружающая среда» по сравнению с термином «окружающая природная среда» в большинстве случаев следует признать предпочтительным, и о том, что целесообразно уменьшить практику введения определений терминов в подзаконном порядке, но закреплять их законодательно.

9. Для достижения целей охраны окружающей среды необходимо законодательно обеспечить обязательность определения и учёта величин суммарного воздействия на окружающую среду конкретной территории, исключить превышение уровня допустимого суммарного воздействия на этой территории при осуществлении разрешительной деятельности. Статью 3 «Принципы экологической экспертизы» Федерального закона РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 194-ФЗ после второго принципа «обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы» предлагается дополнить словами «обязательности оценки и учёта суммарного воздействия объекта экологической экспертизы и объектов или деятельности, которые реализованы или реализация которых способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории субъекта Российской Федерации».

10. В целях обеспечения развития совершенного экологического законодательства субъектов Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, ' представляется целесообразным расширять практику принятия модельных (типовых) актов, а также образовывать постоянно действующие рабочие группы субъектов Российской Федерации по развитию экологического законодательства. В состав постоянно действующих рабочих групп по развитию экологического законодательства могут войти не только представители аппаратов законодательных органов и соответствующих органов исполнительной власти, но и представители общественных и предпринимательских кругов, эксперты многих отраслей науки. Предлагается примерная модель комплексного акта об охране окружающей среды, которая может быть полезна при разработке головного экологического закона в тех странах и субъектах федераций, которые его не имеют. В целом предлагается в законодательном порядке закреплять нормативные указания, адресованные конкретным органам или даже должностным лицам, закреплять порядок их взаимных действий в обыденных и гипотетических ситуациях.

Органы муниципальных образований местного самоуправления играют неоправданно малую роль в осуществлении природоохранной деятельности. В этой связи мы предлагаем законодательно возложить на них обязанность принимать программы и планы по охране окружающей среды.

11. Для усиления правового обеспечения права на получение информации о состоянии окружающей среды целесообразно предусмотреть законодательное закрепление перечня и типовых форм описания показателей состояния окружающей среды, обязательных к опубликованию конкретными органами государственной власти. Целесообразным представляется также распространение в законодательстве требований к руководителям органов государственной власти назначать ответственных лиц по взаимодействию с общественностью; объявлять график проведения приёма населения; обеспечивать ведение и доступность публичных реестров информации; периодически публиковать статистическую и аналитическую информацию о состоянии окружающей среды.

12. Одним из наиболее эффективных путей улучшения способов участия граждан и их объединений в деле охраны окружающей среды является внесение изменений и дополнений в существующие законодательные, нормативные и правовые акты, в частности такие как: Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 года, Федеральный Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 1999 года, Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» 2002 года и другие. Содержание предполагаемых изменений может касаться установления минимальных требований участия; закрепления порядка участия общественности при подготовке программных, политических и нормативных документов в сфере охраны окружающей среды; установления требований по созданию консультативных советов при органах государственной власти с участием общественности. С другой стороны, в области связей с общественностью важны добровольные формы, способствующие самоорганизации и учёту интересов всех секторов общества. В этой связи необходимо проведение политики, ориентированной на целевые группы граждан.

13. При совершенствовании отраслевого экологического законодательства особую ценность для России представляет зарубежный опыт в следующих областях:

- ограничение загрязнений воздушного пространства путём создания зон, где загрязнение запрещено;

- совершенствование основных форм земельно-правовых отношений, способствующих исполнению естественной функции земель и защите их от экологических угроз;

- предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод и установление режима водопользования в случае нехватки водных ресурсов;

- рационализация использования ископаемых природных ресурсов морского дна и обеспечение других российских интересов в этой сфере, совершенствование разрешительного порядка проведения, научных исследований, отчетность об исследованиях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- охрана растительного мира, борьба с распространением опасной сорной растительности и ограничение оборота генетически модифицированных видов растений;

- охрана и восстановление популяций отдельных видов животных, охрана видов, находящихся под угрозой исчезновения.

Экологическое законодательство отдельных государств, межгосударственных объединений, международно правовые документы в области охраны окружающей среды находятся в процессе становления. Понятийный аппарат ещё только складывается. Но учитывая, что предпосылки появления экологического законодательства нельзя объяснить действием одного какого-либо фактора и его зарождению способствовали буквально все области человеческой деятельности, проведённое исследование в области экологического законодательства России, Великобритании, Канады и Нидерландов позволяет утверждать, что новые правовые средства охраны окружающей среды в совокупности должны обладать возможностями, адекватными для решения таких глобальных экологических проблем как охрана компонентов природной среды (земель, недр, почв, вод, воздуха, растительного и животного мира); энергосбережение и альтернативные источники-энергии; сокращение выбросов углекислого газа, окислов азота, загрязняющих частиц и летучих органических соединений; обращение с опасными отходами и токсичными химическими веществами; безопасное использование ядерных технологий, обращение с выработанным топливом и радиоактивными отходами.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Российские нормативные акты

2. Зарубежные нормативные акты

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Высторобец, Евгений Анатольевич, 2003 год

1. Зарубежная литература

2. Диссертации и авторефераты диссертаций

3. Российские нормативные акты

4. Конституция Российской Федерации от 12.12.93, принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм. от 09.06.2001'

5. Основы законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22.07.93 № 5487-1, ред. от 02.12.2000, "Ведомости СНД и ВС РФ", 19.08.1993, №33, ст. 1318

6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3, СЗ РФ 29.10.2001, №44, ст. 4147

7. Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ, с изм. от 30.12.2001, СЗ РФ 20.11.1995, № 47, ст. 4471

8. Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ, ред. от 25.07.2002, СЗ РФ 03.02.1997, №5, ст. 610

9. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.98 № 73-Ф3, ред. от 30.12.2001, СЗ РФ № 19, 11.05.1998, ст. 2069.

10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ СЗ РФ 07.01.2002, № 1 (ч. I), ст. 1., ред. от 31.10.2002

11. Федеральный закон РФ "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 № 28-ФЗ СЗ РФ 10.01.2000, № 2, ст. 149

12. Федеральный закон РФ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" от 05.07.96 № 86-ФЗ СЗ РФ 08.07.1996, № 28, ст. 3348, ред. от 12.07.200010