Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Никоненко, Александр Викторович

• Никоненко, Александр Викторович
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Никоненко, Александр Викторович

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

1.1. История возникновения и функционирования казначейства в России

1.2. Специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства

1.3. Правовые основы деятельности органов казначейства в зарубежных государствах

Глава 2. Состояние и перспективы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

2.1. Порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета

2.2. Правовой режим счетов Федерального казначейства

2.3.Порядок осуществления расходов федерального бюджета органами Федерального казначейства

2.4. Правовое регулирование реализации органами Федерального казначейства финансового контроля и применения мер юридической ответственности

2.5.Порядок участия органов Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансово-правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России»

Актуальность темы исследования обусловлена продолжающейся бюджетной реформой, в частности намеченной реформой бюджетного процесса, для чего уже разработан и находится в стадии обсуждения проект Федерального закона, согласно которому на две трети будет обновлен действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации. Указанная реформа непосредственно затронет деятельность Федерального казначейства, поскольку этот орган исполнительной власти выполняет одну из основных ролей в исполнении бюджетов. Это касается прежде всего механизма бюджетирования на основе результатов, перехода на среднесрочное планирование, внесения изменений в механизм бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, новаций в осуществлении бюджетных расходов, изменения бюджетного статуса государственных и муниципальных учреждений и др. Подобные новации потребуют изменения статуса, форм и методов деятельности органов Федерального казначейства.

Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты.

Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов. В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений. В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование бюджетных средств, не возврат бюджетных кредитов.

Осуществленная в недавнем прошлом административная реформа непосредственно затронула статус казначейства, превратив его в самостоятельный орган исполнительной власти, и одновременно реформа поставила задачу анализа места Федерального казначейства в системе органов исполнительной власти, выявления специфики взаимодействия с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Особое значение при этом имеет вопрос об оптимизации сотрудничества с Министерством финансов Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами, таможенными органами, Центральным банком Российской Федерации, кредитными организациями и др.

В плане анализа правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства важно учесть, что названная выше реформа бюджетного процесса, включая решение задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, по сути станет новым этапом административной реформы, поскольку непосредственно будет влиять на состав полномочий органов государственной исполнительной власти и порядок реализации этих полномочий. Федеральное казначейство в названных процессах призвано играть ключевую роль.

Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов. Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России.

Поскольку деятельность Федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой комплексной деятельности, раскрытия его правовой природы. В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов. Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления.

Отдельной является проблема определения правовой природы тех норм права, которые регулируют отношения с участием Федерального казначейства. По сути, это целый комплекс различных по методу воздействия правовых норм, являющихся составной частью различных отраслей права. Основу их составляют финансово-правовые нормы, которые регулируют отношения по доходам и расходам бюджетов, осуществлению финансового контроля, применению мер бюджетной ответственности, определенных Бюджетным кодексом РФ. С другой стороны, в указанную группу следует включить нормы гражданского права, поскольку они регулируют отношения по возмещению вреда за счет бюджетных средств, оплате бюджетными средствами товаров, работ и услуг по заключенным контрактам. Эта группа отношений опосредует полномочия Федерального казначейства как представителя федеральной казны. В такой ситуации весьма актуально выявить специфику проявления метода финансового права, указать степень возможного его сочетания с методом гражданского права, что важно для надлежащего обеспечения публичных и частных интересов.

Степень научной разработанности проблемы. В науке финансового права за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа правового обеспечения статуса, функциональной деятельности органов федерального казначейства. Многие важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства следует назвать: Е.М. Ашмарину, О.Ю. Бакаеву, А.И Бирюкова, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Ю.А. Другову, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, Т.В. Конюхову, Ю.А. Крохину, М.И. Пискотина, С.Е. Прокофьва, А.Д. Селюкова, М.А. Тарасова, А.А. Тедеева, Н.И. Химичеву, С.О. Шохина и др.

Как объект административно-правового регулирования анализируется статус и функции Федерального казначейства, его роль в управленческой деятельности государства в трудах: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, И.В. Пановой, Ю.Н. Старилова, Ю.Н. Тихомирова и др.

С позиций гражданского права особенности регулирования отношений с участием Федерального казначейства затрагивались в трудах: В.В. Витрянского, М.И. Брагинского, С.Э. Жилинского, С.Ю Кашкина, Д.Л. Комягина, JI.A. Новоселовой, JI.A. Родтонова, С.Н. Сауль, B.JI. Слесарева, Е.А. Суханова, В.Ф. Яковлева и др.

В ряде работ по экономической теории также содержится анализ роли и функций органов казначейства, раскрываются методы повышения их эффективности. В их числе можно выделить работы: О.И. Бетина, Е.В. Бушмина, И.Н. Воропаевой, Т.Г. Нестеренко, А.П. Пантелеева, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой и др.

Несмотря на то, что тематика правового регулирования деятельности Федерального казначейства нормами финансового права не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа данной правовой сферы не ставилась отдельно в публично-правовой науке, в том числе в финансовом праве. Потребности проводимой реформы бюджетного процесса обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования статуса и специфики деятельности Федерального казначейства. Поскольку продолжаются случаи нецелевого использования бюджетных средств необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.

Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.

Объектом научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной деятельности Федерального казначейства как органа исполнительной власти.

Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе осуществления деятельности Федерального казначейства в Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства, включая его территориальные подразделения, по реализации функций исполнения бюджета, контроля за правомерностью расходования бюджетных средств и применения санкций бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Задачи исследования:

- сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства и определить специфику его правового регулирования как комплексного явления;

- проанализировать исторические и сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства, складывающихся в бюджетной сфере;

- определить принципы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства;

- провести исследование особенностей правового обеспечения деятельности Федерального казначейства по формированию доходов и осуществлению расходов федерального бюджета, а также бюджетов других уровней бюджетной системы;

- выявить специфику правового режима счетов Федерального казначейства, применяемых в процессе осуществления бюджетной деятельности;

- исследовать порядок реализации полномочий Федерального казначейства по осуществлению финансового контроля и применению мер бюджетной ответственности;

- раскрыть имеющиеся недостатки финансового законодательства, регулирующего деятельность Федерального казначейства и определить пути его совершенствования.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В основу исторического анализа правового обеспечения деятельности органов казначейства взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования отношений, складывающихся в процессе функционирования казначейства, а также по общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, С.Д. Цыпкина и других.

При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М. Годме, И.Х. Озерова, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования деятельности Федерального казначейства, выявлению проблем и недостатков правового обеспечения функционирования органов казначейства и формулированию предложений по их устранению, построению правовой модели развития казначейства как органа исполняющего и контролирующего бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Конкретно на защиту выносятся следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:

1. Раскрыто содержание деятельности Федерального казначейства как интегрального явления, состоящего из отдельных действий, операций целенаправленного характера, совершаемых органами Федерального казначейства, имеющих процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств, и включающих все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами. Обоснован вывод, что указанная деятельность представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу - формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Деятельность Федерального казначейства реализуется на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета: контролирующей, распределяющей. С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства. Другими факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство. Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, что нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов.

3. Сформулировано, что органы казначейства каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с реализацией функций государства. При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Делается вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора. Исходя из этого доказано, что от степени организованности и подготовленности подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций.

4. Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов: обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов; наделения органов казначейства быть представителями казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих, надзорных функций и применению санкций бюджетной ответственности; единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств; своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств; конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др. При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассматривается как интегральный для перечисленных принципов.

5. Выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства. С учетом различной по правовой природе деятельности казначейства показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права. При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие. В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений. Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства. В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права.

6. Предлагается в целях совершенствования нормативно-правого регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого казначейского счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на единый казначейский счет в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.

7. Доказано, что реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования. Сформулировано предложение о создании единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов, структура которого должна включать в себя следующие элементы:

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества.

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администрирующих источники финансирования дефицита федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей доходы деятельности.

- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета. 8. Выявлено, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные БК РФ. В частности, можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет: контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.

В этой связи предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.

Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, в преподавании учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах "Казна и ее понятие по Российскому законодательству", "О едином казначейском счете Федерального Казначейства", "Федеральное казначейство как государственный орган и субъект гражданско-правовых отношений", "Федеральное казначейство в системе бюджетного федерализма".

Идеи диссертации излагались в докладе на II Всероссийской конференции "Молодежь и будущее России" в ИНИОН РАН.

Материалы диссертационного исследования были использованы при подготовке аналитических материалов в ходе работы над федеральным бюджетом на 2006 год, а также при ответах на запросы по вопросам казначейского метода исполнения федерального бюджета Российской Федерации. Также положения диссертации нашли применение при разработке нормативно-правовых актов, формировании проекта бюджета образования города Москвы и казначейского метода его исполнения. В частности, в ходе реализации национального проекта "Образование" выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности федерального и московского казначейств. Материалы исследования и научные публикации использовались на курсах повышения квалификации руководящих работников системы образования города Москвы и при обучении студентов на кафедрах гражданско-правовых дисциплин юридического факультета и на кафедре экономики и менеджмента экономического факультета Московского городского педагогического университета.

Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Никоненко, Александр Викторович

Заключение

Анализ правового регулирования деятельности Федерального казначейства позволяет сделать ряд выводов. Сама деятельность Федерального казначейства представляет собой интегральное явление, которое, как разновидность бюджетной деятельности государства, для целей правового регулирования включает в себя как непосредственно финансовые правоотношения, так и группы отношений гражданско-правового и административно-правового характера. По содержанию указанная деятельность связана преимущественно с реализацией бюджетного процесса на этапе исполнения федерального бюджета, а также бюджетов других уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Федеральное казначейство как орган исполнительной власти имеет статус федеральной службы, подведомственный Министерству финансов РФ. Факт его организационного обособления от Министерства финансов РФ следует оценить как позитивное явление, поскольку самостоятельность казначейства позволило усилить свой потенциал в механизме контроля за правомерностью и целесообразностью использования бюджетных средств. В целом выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций, которые имеют ничуть не меньшее значение, чем функции, выполняемые Федеральной налоговой службой или Федеральной службой по финансовому мониторингу.

Функции Федерального казначейства обусловлены свойств бюджета -быть моделью государственного управления, обеспечивать задачи распределения бюджетных средств и контроля за их использованием. С учетом того, что бюджет является атрибутом современного государства, можно предположить, что деятельность Федерального казначейства, как органа реализующего бюджетный план, обусловлена свойствами бюджета, с одной стороны, и свойствами государства, с другой стороны. По сути, Федеральное казначейство выступает непосредственным проводником и исполнителем реализации государственных интересов в бюджетной сфере.

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства. К концу XIX в. в России сложилась финансовая, в том числе бюджетная, система, а также система финансовых органов, включая органы казначейства, приближенная к той, которую мы имеем на сегодняшний день в Российской Федерации. В условиях социализма органы казначейства, созданные в дореволюционной России, не смогли влиться в формирующуюся систему государственной экономики, причина чего заключается в невысокой степени разработанности к тому времени теории экономического и общественно-политического строительства социалистического государства, допустимом уровне рыночных отношений и роли государства в управлении экономикой.

Как показывает практика, казначейская система исполнения бюджетов является достаточно распространенной во многих странах мира. В то же время единой модели управления государственными финансами и организационной структурой казначейства не существует.

Использование модели казначейского исполнения бюджетов является прерогативой каждого конкретного государства, следствием политической воли, решения его высших органов и не зависит от экономической конъюнктуры или от каких-то других внешних факторов.

Особенностью исполнения бюджета, которое существует в различных зарубежных государствах, а также и в России, на сегодняшний день является участие в бюджетном процессе банков, независимо то того, созданы в государстве специальные органы казначейства или нет. Это обусловлено невозможностью обойтись без услуг банков в условиях безналичного денежного обращения.

Представляется, что создание компетентной организации управления бюджетом на основе изучения и внедрения опыта ведущих стран мира является необходимым элементом реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, которая стремится к созданию эффективной системы бюджетного финансирования.

Специфика правового регулирования финансовой деятельности казначейства предполагает применение властного, императивного метода к организации структуры казначейства, а также к системе отношений, которые складываются в процессе взаимодействия подразделений федерального казначейства с иными участниками бюджетного процесса.

К числу основополагающих основ правового регулирования деятельности Федерального казначейства следует отнести принцип непрерывного осуществления процесса формирования доходов и осуществления расходов бюджета, реализации постоянного текущего контроля за использованием бюджетных средств. Тот факт, что органы Федерального казначейства осуществляют исполнения не только федерального бюджета, но и бюджетов большинства субъектов РФ и муниципальных образований, является одной из организационных основ обеспечивающих единство бюджетной системы.

Изменение правового статуса федерального казначейства связано с проводимой в России административной реформой, и это одно из звеньев в общей цепи проводимых административных реформ. Важно, что Федеральное казначейство обрело большую самостоятельность и независимость от Министерства финансов РФ в осуществлении возложенных на него функций. Выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций.

Главным в деятельности федеральной службы является осуществление функций по контролю и надзору в определенной сфере деятельности. Однако правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении, необходимо и дальше совершенствовать. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? На сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере

Отмечается факт пересечения функций основных и неосновных-специфических, так как одна и та же неосновная-специфическая функция осуществляется Федеральным казначейством при выполнения одновременно двух основных функций.

Контрольные функции Федерального казначейства распространяются не только на федеральный бюджет, но и на другие бюджеты, несмотря на то, что в определении Федерального казначейства (п.1 Положения о Федеральном казначействе) говорится только о предварительном и текущем контроле за ведением операций со средствами именно федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В настоящее время подлежит дальнейшему совершенствованию правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? На сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере.

Порядок бюджетной деятельности Федеральным казначейством предполагает учет и распределение поступлений доходов по уровням бюджетов бюджетной системы, что непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. В настоящее время сроки, формы и способы передачи необходимой информации соответствующим администраторам определяются самим Федеральным казначейством, что, по нашему мнению, не имеет под собой достаточных правовых оснований.

Следует закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации функцию органов Федерального казначейства по предоставлению информации, в том числе информации по исполнению федерального бюджета по доходам, информации по запросам уполномоченных органов и должностных лиц, а также закреплены и соответствующие ограничения в предоставлении такой информации. Это позволит упорядочить поступление запросов от уполномоченных органов и должностных лиц в органы Федерального казначейства по вопросам, входящим в их компетенцию, а также закрепить обязанности органов федерального казначейства по предоставлению такой информации.

В целях совершенствования нормативно - правового регулирования учета и распределения поступлений в бюджеты требуется также учесть многоуровневость администрирования поступлений в бюджет. Автором предлагается дополнить БК РФ принципом ведомственности доходов и ввести понятия «главный администратор поступлений доходов бюджета», «территориальный администратор доходов бюджета».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации должна быть закреплена функция органов Федерального казначейства по предоставлению информации, в том числе информации по исполнению федерального бюджета по доходам, информации по запросам уполномоченных органов и должностных лиц, а также закреплены и соответствующие ограничения в предоставлении такой информации. Это позволит упорядочить поступление запросов от уполномоченных органов и должностных лиц в органы Федерального казначейства по вопросам, входящим в их компетенцию, а также закрепить обязанности органов федерального казначейства по предоставлению такой информации.

Требуется установить ответственность органов Федерального казначейства за нарушение порядка учета и распределения поступлений доходов, для чего потребуется внести изменения в БК РФ, в том числе в части установления соответствующих санкций и механизмов их применения.

В процессе распределения доходов по уровням бюджетной системы через бюджетные счета в бюджетном законодательстве должна быть установлена в качестве постоянно действующей нормы обязанность Федерального казначейства не позднее следующего рабочего после получения от банка выписки со своих «распределительных счетов» осуществлять перечисление доходов в соответствующие бюджеты бюджетной системы.

Ряд бюджетных счетов, используемых казначейством, не вполне отвечает требованию бюджетного законодательства в части централизации средств на Едином счете. Особую актуальность данная проблема приобретает при привлечении кредитных организаций к обеспечению получателей бюджетных средств наличными деньгами, для решения чего предлагается ввести режим «бюджетного» счета для счетов Федерального казначейства, открытых в Баке России. В целях совершенствования нормативно-правового регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте, необходимо закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с ЕКС, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на ЕКС в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.

Правовое регулирование осуществления расходов Федеральным казначейством осуществляется как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконного регулирования. Реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования. Требуется создание единого нормативно-правового акта, регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов. Автором предлагается новая структура данного документа:

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета

- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администрирующих источники финансирования дефицита федерального бюджета

- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей доходы деятельности

- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета

Также можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет: контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств; контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.

Автором предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ. Кроме того, учитывая, что такого рода контроль является санкционированием расходов, в соответствии со ст. 266 БК РФ следует издать соответствующие нормативно-правовые приказы Минфина России, а из Порядка открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного приказом Федерального казначейства от 18 августа 2005 г. N 11н, исключить нормы, определяющие порядок санкционирования расходов.

Кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством осуществляется по трем различным вариантам. При одном из них контроль Федерального казначейства ограничивается контролем правильности заполнения платежных документов и контролем за непревышением кассовых расходов над суммой денежных средств, имеющихся на счете соответствующего бюджета. При использовании других вариантов, Федеральное казначейство также осуществляет (по соглашению) иные контрольные полномочия. По-нашему мнению, неурегулированность данных контрольных полномочий на законодательном уровне является существенным пробелом нормативно-правового регулирования вопросов участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов. Учитывая изложенное, автором предлагается дополнить БК РФ статьей, устанавливающей полномочия Федерального казначейства осуществлять контрольные процедуры за исполнением региональных и местных бюджетов, а также ответственность Федерального казначейства за их неисполнение.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Никоненко, Александр Викторович, 2006 год

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // "Российская газета", N 237, 25.12.1993.

2. Конституция США: Текст и постатейный комментарий: В 2ч. М., 1984. Конституция США принята 17.09.1787г.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 г. № 145-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации Часть первая от 31.07.98 г. N 146-ФЗ. // СЗ РФ 03.08.98 г. - N 31; Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ. // СЗ РФ - 7 августа 2000.-N32.

5. Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. // "СЗ РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

6. Закон РФ от 27.12.91 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. март. 12. N 11. ст. 527.

7. Федеральный закон от 21.11.96 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"// СЗ РФ-25.11.96. -N48.

8. Федеральный закон от 17.06.99 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" // СЗ РФ 19.06.99. - N 29.

9. Ю.Федеральный закон от 08.08.01 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей"// СЗ РФ 13.0801. - N 33.

10. Федеральный закон от 08.02.98 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ 16.02.98. - N 7.

11. Федеральный закон от 08.12.95 г. N 193-ФЭ "О сельскохозяйственной кооперации" //СЗ РФ 11.12.95. - N 50.

12. Федеральный закон от 08.05.96 г. N 41-ФЗ "О производственных кооперативах" // СЗ РФ 13.05.96. - N 20.

13. Федерального закона от 14.11.02 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ 02.12.02. - N 48.

14. Федеральный закон от 12.12.96 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ 1512.96. - N 3.

15. Федеральный закон от 23.08.96 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" // СЗ РФ 26.08.96. -N35.

16. Федеральный закон от 29.11.01 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" // СЗ РФ 03.12.01. - N 49.

17. Федеральный закон от 30.12.95 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделепродукции"//СЗ РФ 01.0196. -N 1.

18. Федеральиый закон от 03.02.96 г. N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" // СЗ РФ 05.02.96. - N 6.

19. Федеральный закон от 07.05.98 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" // СЗ РФ 11.05.98 . - N 19.

20. Федеральный закон от 22.04.96 г. N 39-Ф3 "О рынке ценных бумаг" // СЗ РФ-22.04.96.-N17.

21. Федеральный закон от 09.07.99 №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»// Российская газета. 1999. июль. 14.

22. Закон РФ от 09.10.92 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета

23. Российской Федерации. 1992. ноябрь. 12. N 45.

24. Федеральный закон от 15.08.96 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

25. Федеральный закон от 10.06.02 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

26. Федеральный закон от 02.12.90 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности».

27. Федеральный закон от 23.12.03 г. N 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».

28. Федеральный закон от 23.12.04 г. № 173-Ф3. «О федеральном бюджете на 2005 год».

29. Федеральный закон от 26.21.05 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».

30. Федеральный закон от 11.01.95 №677 «О счетной палате Российской Федерации».

31. Указ Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 "О федеральном казначействе".

32. Указ Президента РФ от 09.03.04г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

33. Указ Президента РФ от 20.05.04г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

34. Постановление Правительства РФ от 02.04.02г. № 211 «Об утверждении Положения о Комитете РФ по финансовому мониторингу»/ Собрание законодательства РФ, 2002, № 14, ст. 1311.

35. Положение о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.04г. № 703/ Собрание законодательства РФ, 2004г., № 49, ст. 4908.

36. Положение о Контрольно-ревизионном управлении Министерств финансов РФ в субъекте Российской федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 06.08.98г. № 888/ Собрание законодательства РФ, 1998, №33, ст. 4007.

37. Положение об учете территориальными органами Федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.1999г. № 806.

38. Порядок обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Утв. приказом Минфина России от 21.09.04 г. N 85н. Зарегистрировано в Минюсте России 03.11.04 г. N6098.

39. Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Утв. Приказом Минфина России от 19.08.1999г. № 55н. Зарегистрировано в Минюсте России 26.08.1999г. №1876.

40. Концепция развития расчетной сети Банка России. Утв. Советом директоров Банка России 25.07.1997г.

41. Концепция функционирования Единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации поучету доходов и средств федерального бюджета. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.01.2000 г. N 107-р.

42. Концепция развития расчетной сети Банка России. Утв. Советом директоров Банка России 25.07.1997г., протокол №29. //Вестник Банка России, 19.08.1997, №54.

43. Решение Верховного суда Российской Федерации от 12.02.2002г. №ГКПИ 2001-1852, 1861,1866.

44. Стратегия развития платежной системы России. Утв. Советом директоров Банка России, Протокол №15 от 01.04.1996г.

45. Собрание узаконений РСФСР, 1917г., № 1, ст. 1.

46. Собрание узаконений РСФСР, 1918г., № 37, ст. 487.

47. Собрание узаконений РСФСР, 1918г., № 86, ст. 901.

48. Собрание узаконений РСФСР, 1921г., № 72, ст. 594.

49. Статьи, монографии, учебники.

50. Воропаева И.Н Правовой режим лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в органах федерального казначейства. // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2002, №5.

51. Бушмин Е.В. Состояние и перспективы финансового, методического и информационного обеспечения финансовых органов. // Финансы. 1999. №6. С. 3-6.

52. Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. Издательство РАГС. 2002.

53. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство: пять лет работы // Финансы. 1998, №3. С.З.-8.

54. Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998. №5. С.З.-7.

55. Петров В.А. Основы бюджетного кодекса Российской Федерации // Финансы, 1998. №10. С.З.-8.

56. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 18. Философский словарь. М., 1991. С. 504.

57. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России)/ Государство и право. 2004. N 1.С. 24-36.

58. Бабелюк Е.Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап/ Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35 40.

59. П.Заславская Т.Н. Современное российское общество: социальный механизм трансформации: Учебное пособие. М.: Дело, 2004. С. 362.

60. Теребиленко Б.Н. Федеральное казначейство и его роль в улучшении исполнения бюджета // Финансы в системе факторов экономического роста / Под. ред. А.В. Бачурина, А.Т. Спицына. М: Издательство РАГС, 1998. С. 132-138.

61. Щекин Д.М. О балансе публичного, квазипубличного и частного интересов в практике Конституционного Суда Российской Федерации/ Налоговед, 2005, № 7.

62. Сперанский М.М. План финансов/ У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), 1998. Том 1.

63. Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в России (1850-1860-ые гг.)/ Финансы, 2000г., № 1, с.69-70.

64. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?/ Журнал российского права, 2004, № 9.

65. Синицин Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М.: Финансовая академия, 1998.

66. Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895. С. 3.

67. Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект (на примере Саратовской области). Саратов: Издательский центр СГСЭУ, 2001.

68. Абашеев А.О. Казначейская деятельность в РФ: учебное пособие. Хабаровск: Издательство Хабаровского гос. техн. Ун-та, 2004.

69. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб: Питер, 2001.

70. Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2002.

71. Вельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1994.

72. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»), 2000. Том. 2. С. 139.

73. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2001. С. 72.28.0бщая теория государства и права: Учебник/ Под ред. В.В. Лазарева.

74. М.: Юрист, 1994. С. 37. 29.0бщая теория права: Учебник для юридических вузов/ Под общ. Ред. А.С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. С. 57.

75. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М: Норма-Инфра М, 2001.

76. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристь, 2000. С. 14, 28.

77. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М: Юридическая литература, 1971. С.47.

78. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М.: ГУ-ВШЭ. С. 13.

79. Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. -М.: Ось-89, 1998.

80. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М.: ООО «Профобразование», 2002.

81. Лемешко Е.Ю., Морозова Г.В. Казначейская система исполнения бюджетов в современных условиях. Хабаровск: ХГАЭП, 2003. С.21.

82. Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах -М.: Госфиниздат, 1939, с.84.

83. Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. Июнь. С. 58.

84. Финансовое право: Учебник/ Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 22.

85. Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2002. С. 32.

86. Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: «Полиграф ОПТ», 2002. С. 8, 36.

87. Финансовое право: Учебник/ Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 33.

88. Советское финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Воронова J1.K. и Химичева Н.И. М.: Юридическая литература, 1987. С. 49.

89. Шаталов. С.Д. Развитие налоговой системы России: проблемы, пути решения и перспективы. -М.: МЦФЭР. 2000. с.176.

90. Шепенко Р.А. Налоговое право Гонконга-М.: Вузовская книга. 2003. с.470.

91. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М. 1981.

92. Под ред. проф. Химичевой Н.И. Финансовое право. М. 1995.

93. Алексеев С.С. Теория права. М.: 1995.51 .Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций. Москва-Минск: Аст-Харвест, 2002. Том 1. С. 144.

94. Бобоев М.Р., Мамбеталиев Н.Т., Тютюрюков Н.Н., Налоговые системы зарубежных стран: Содружество Независимых Государств: Учебное пособие. -М.: Гелиос АРВ. 2002. с.624.

95. Мишенин А.И. Теория экономических информационных систем:

96. Учебник. М. 2002. 54.Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под. ред. Н.Ю. Шведовой. -М.: 1991.

97. Г.Ред. Прохоров A.M. Советский энциклопедический словарь. М. 1987.

98. Под. Ред. Черника Д.Г. Налоги: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика. 2001. с.656.

99. Четвериков B.C. Административное право. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004.

100. Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. М.: Издательство НОРМА. 2001. с. 336.

101. Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. У источников финансового права. М.: 1998. под ред. А.Н. Козырина.