Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Казимирова, Елена Евгеньевна

• Казимирова, Елена Евгеньевна
• кандидат экономических наук
• 2000

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Казимирова, Елена Евгеньевна

Введение.

Глава 1. Необходимость формирования казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации.

1.1. Место и роль федерального бюджета в бюджетной системе страны.

1.2. Причины бюджетного кризиса в Российской Федерации.

1.3. Предпосылки создания казначейской системы.

Глава 2. Становление и развитие Федеральной казначейской системы.

2.1. Основные этапы формирования казначейства

Российской Федерации.

2.2. Структура Федерального казначейства в системе бюджетно-правовых отношений Российской Федерации.

2.2. Особенности организации исполнения бюджета территориальным отделением Федерального казначейства.

Глава 3. Механизм казначейской системы исполнения бюджета на территориальном уровне.

3.1. Экономические инструменты казначейского исполнения бюджета.

3.2. Совершенствование технологии казначейского исполнения бюджета.

3.3. Пути повышения эффективности казначейского исполнения бюджета в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Контроль за исполнением бюджета имеет большое социально-экономическое и политическое значение. Перестройка финансовой системы в Российской Федерации в ходе рыночных преобразований сопровождалась коренными изменениями как в самой бюджетной системе, так и в организации финансового контроля.

Создание бюджетной системы в соответствии с новыми принципами ее формирования в период бюджетного кризиса сопровождалось в ходе исполнения бюджетов разных уровней возникновением ряда проблем. Они в определенной мере обусловлены изменениями в банковской системе страны, которые привели к потере такого централизованного органа финансового контроля за исполнением бюджета, как Государственный Банк. Распыление бюджетных средств между многочисленными коммерческими банками создало предпосылки для несанкционированного использования и бесконтрольного движения государственных денежных потоков.

Переход на современную казначейскую систему исполнения бюджета был связан с необходимостью восстановить в значительной мере способность государства управлять исполнением бюджета. Однако проблемы, возникающие в ходе исполнения бюджета не теряют своей остроты и остаются актуальными, несмотря на то, что казначейская система в России существует уже почти восемь лет.

Исследование указанных проблем нуждается в научном обсуждении и анализе не только с точки зрения обобщения опыта работы существующей казначейской системы Российской Федерации, но и целью поиска путей совершенствования этой работы и наиболее эффективного решения задач, способствующих своевременному и полному исполнению бюджета как по доходам, так и по расходам.

В экономической литературе последних лет, посвященной казначейской системе исполнения бюджета, в основном, отражается история становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.

Казначейская система страны имеет огромное значение в реализации программы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленная на усиление совершенствование финансового контроля, требует к себе постоянного внимания, что и обуславливает необходимость и важность данного диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексное теоретическое исследование технологии казначейского исполнения федерального бюджета и разработка предложений по совершенствованию методологических принципов организации деятельности казначейской системы, прежде всего, ее территориальных отделений.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

- определение основ теоретической концепции структуры казначейской системы на базе обоснования возможных границ распространения функций Федерального казначейства РФ;

- оценка эффективности перехода исполнения федерального бюджета органами казначейства Российской Федерации;

- исследование технологии казначейского исполнения бюджета на основе анализа отдельных экономических инструментов, используемых Федеральным казначейством РФ в процессе своей деятельности;

- анализ причин противоречий, существующих в настоящее время в деятельности казначейской системы, и определение путей их устранения;

- обоснование целесообразности полномасштабного перехода на казначейское исполнение бюджетов всех уровней;

- изучение зарубежного опыта организации исполнения бюджета с целью его использования в российской казначейской системе исполнения бюджета.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования служит механизм функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета на территориальном уровне.

Объектом исследования является деятельность Федерального казначейства Российской Федерации как необходимого элемента бюджетного процесса.

Теоретическая и методологическая основы проведенного научного исследования состоят в системном подходе к анализу исполнения центрального звена бюджетной системы - федерального бюджета страны и роли Федерального казначейства РФ в бюджетном процессе. В диссертации использованы монографические работы, публикации российских экономистов по проблемам бюджетной системы и бюджетного процесса. Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса нашли отражение в работах отечественных авторов: Абалкина Л.И., Врублевской О.В., Жукова Е.Ф., Дробозиной Л,А., Задорнова М.Н., Игудина А.Г., Кашина В.А., Ковалевой A.M., Лушина С.Л., Любимцева Ю.Ф., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Ходоровича М.Н., Христенко В., Ясина Е.Г. .

Информационной базой исследования послужили материалы российской и зарубежной печати, нормативные документы Федерального Собрания РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, статистические материалы Госкомстата РФ и экспертные оценки, опубликованные в средствах массовой информации.

В работе применены методы логического и системного анализа и синтеза, экспертных оценок.

Научная новизна исследования заключается в разработке основных концептуальных положений совершенствования казначейской системы и технологии казначейского исполнения бюджета.

В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, выносимые на защиту:

- определены основы теоретической концепции структуры казначейской системы Российской Федерации;

- выделены основные этапы становления и развития казначейской системы в Российской Федерации;

- определены факторы, препятствующие централизации всех государственных средств на счетах Федерального казначейства РФ;

- внесены предложения по совершенствованию порядка перечисления средств федерального бюджета на распределительный счет органов Федерального казначейства РФ;

- определены необходимые направления усиления контроля за движением бюджетных средств через систему Федерального казначейства;

- обоснована целесообразность расширения прав бюджетополучателей в части использования выделяемых государственных средств в соответствии с опытом Швеции;

- охарактеризованы основные тенденции развития казначейского механизма исполнения бюджета.

Практическая значимость исследования заключается в выделении отдельных этапов становления Федерального казначейства и анализе их особенностей, что дает возможность использовать этот опыт при переводе на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.

Разработанный механизм казначейской системы исполнения бюджета, отработанный на материалах территориального отделения Федерального казначейства РФ, позволяет усовершенствовать процесс исполнения как федерального бюджета, так и бюджетов других региональных и местных территориальных образований.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Казимирова, Елена Евгеньевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог всему вышесказанному, еще раз подчеркну основные тезисы моей диссертации:

Решение социально-экономических проблем, возникающих в ходе реформирования финансовой системы Российской Федерации, прежде всего, зависит от оздоровления бюджетной системы, что, в свою очередь, обусловлено необходимостью совершенствования бюджетного процесса и своевременным и полным исполнением федерального бюджета, являющегося не просто центральным звеном бюджетной системы , но и единственным источником денежных средств, находящихся в полном и непосредственном распоряжении государства для выполнения своих функций.

Политические преобразования в годы перехода к рыночной системе хозяйствования привели к изменению роли и функционального назначения бюджетной системы страны. Причиной этому, с одной стороны, стал сознательный уход государства от решения задач социально-экономического развития, а с другой стороны - значительное уменьшение финансовых возможностей для выполнения этих функций, (с. 19-31).

Эти преобразования серьезно изменили ситуацию в бюджетной системе, для которой стало характерным ослабление возможностей федерального правительства и потеря той всеобъемлющей роли государственного бюджета в обеспечении социально-экономического развития страны, (с.31-39).

Одной из мер, предложенных Правительством Российской Федерации для стабилизации создавшейся ситуации, стало создание системы контроля на важном этапе бюджетного процесса - исполнении федерального бюджета Российской Федерации. Так с 1993 года в Российской Федерации функционирует единая централизованная система органов Федерального казначейства.

Вклад этой структуры в бюджетную политику государства велик. Уже за небольшой отрезок времени с момента включения Федерального казначейства в бюджетный процесс Российской Федерации проведена большая работа по централизации учета и распределению средств федерального бюджета.(с.43-48).

В целях улучшения казначейского исполнения бюджета Министерством финансов РФ при участии Банка России была разработана концепция функционирования Единого счета .В настоящее время в ряде регионов страны в экспериментальном порядке опробируется функционирование Единого счета, консолидация доходов и расходов федерального бюджета на котором позволит существенно сократить число банковских счетов, открытых органам Федерального казначейства, что значительно повысит качество управления государственными финансовыми ресурсами. (с.48-49).

Сегодня уже не вызывает сомнения, что казначейство - необходимое звено бюджетного процесса в Российской Федерации. И не случайно, согласно статье 215 Бюджетного Кодекса РФ в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение федерального бюджета. На органы Федерального казначейства законодательно возлагается организация исполнения и само исполнение бюджета, управление его счетами и бюджетными средствами.

Бюджетный Кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2000 года, определил также новые правовые основы организации бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации. В разделе VII, регламентирующем процесс исполнения бюджета, и в разделе IX, регламентирующем государственный и муниципальный контроль, разработаны элементы нового механизма исполнения федерального бюджета. Содержание этого механизма было определено на

- 126 основе обобщения практики функционирования казначейской системы в течение первых пяти лет деятельности Федерального казначейства.

Несмотря на разработку механизма казначейской системы исполнения бюджета в Бюджетном Кодексе РФ, практическое освоение его элементов зависит от реальной финансовой ситуации в стране и, в том числе, в отдельных регионах.

Но на сегодняшний день отдельные элементы механизма казначейского исполнения бюджета недостаточно отработаны и согласованы между собой. И поэтому пока технологию исполнения федерального бюджета не в полной мере правомерно определять как систему, (с.94-111).

Для формирования системы необходимо, по нашему мнению, решение ряда проблем, возникающих в практике организации работы как Федерального казначейства, так и его территориальных подразделений:

- неурегулированность и несогласованность вопросов нормативно-законодательного обеспечения функционирования казначейской системы, отражающаяся в виде нестыковки работы с органами Министерства РФ по налогам и сборам, таможенными и финансовыми органами, с банковской системой;

- недостаточный уровень электронного обеспечения работы Федерального казначейства, особенно его территориальных подразделений;

- несвоевременное правовое обеспечение деятельности органов Федерального казначейства;

- нарушения банками и налогоплательщиками платежной дисциплины, приводящее к использованию чужих средств, поступивших в результате несоблюдения адресности поступлений средств;

- 127

- незавершенность перевода всех целевых бюджетных фондов и государственных целевых программ на казначейскую систему исполнения;

- отсутствие должного учета доходов, получаемых от сдачи в аренду имущества бюджетных учреждений;

- отсутствие порядка перечисления таможенных платежей в федеральный бюджет через счета территориальных отделений Федерального казначейства РФ;

- отсутствие полномочий у органов Федерального казначейства по проверке целевого использования выданных в 1998-1999 годах из федерального бюджета возвратных и особенно безвозвратных ссуд;

- отсутствие должного порядка в ведомственном распределении лимитов выделяемых средств из федерального бюджета по ведомственной сети, приводящее, в одном случае, к перерасходу финансовых средств, в другом - излишней финансовой напряженности.

В результате проведенного анализа действующего порядка казначейского исполнения бюджета в работе даны конкретные рекомендации по совершенствованию отдельных элементов казначейского механизма, что приведет к формированию единой системы исполнения бюджета и повышению ее эффективности.(с.104-108).

На наш взгляд, представляется необходимым завершить доработку правовой базы, регламентирующей казначейское исполнение бюджета, с целью обеспечения централизации всех государственных средств на счетах Федерального казначейства РФ, в том числе таможенных платежей.

В работе предлагается расширить сферу финансового контроля за движением бюджетных средств, проходящих через систему Федерального казначейства, в том числе за средствами внебюджетных фондов, силовых структур и лимитируемыми средствами бюджетных учреждений.

- 128 ем регулирующих доходов через распределительный счет Федерального казначейства.

В настоящее время Правительством РФ реализуется политика укрепления государственной вертикали власти и сформированы семь федеральных округов, видимо, необходимость распространения практики перевода исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства РФ является очевидной. Этим преследуется цель создания крупных целостных экономических единиц, что возможно лишь при формировании единой бюджетной системы округов, и Федеральное казначейство может сыграть в решении этой задачи ведущую роль.

Это обоснование определяет и нашу точку зрения по поводу состава и структуры казначейской системы страны. По нашему мнению, система казначейства, формируемая в России в настоящее время, должна быть единой.

Используя опыт становления казначейской системы на федеральном уровне, выделены основные этапы перевода на казначейское исполнение бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований:

- концентрация на бюджетных счетах всех доходов, ныне зачисляемых в различные внебюджетные фонды;

- контроль за использованием имущества бюджетных организаций;

- ликвидация неденежных операций;

- составление и введение реестра бюджетополучателей;

- разграничение ответственности между всеми участниками бюджетного процесса;

- введение контроля на всех этапах бюджетного процесса (принятие обязательств, финансирование, кассовый расход); и, последнее,

- 129

Федерации и муниципальных образований, (с.117-119).

В качестве отделенной перспективы развития казначейского исполнения бюджета в Российской Федерации рассмотрен опыт шведского государства - механизм функционирования системы Постжиро, концентрирующей в себе все платежи в государственном секторе.(с.119-123).

На основе изучения опыта исполнения государственного бюджета в Швеции нами сделаны предложения использовать практику исполнения бюджета согласно системе Постжиро в части исполнения бюджета по расходам, предоставляя более широкие права бюджетополучателям:

- отказаться от детального целевого регламентирования использования выделяемых из бюджета средств;

- наделить правом свободного использования сэкономленных бюджетными учреждениями полученных государственных средств.

- 130

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Казимирова, Елена Евгеньевна, 2000 год

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации, N 145-ФЗ от 31 июля 1998 года, опубликован в "Российской газете" от 12 августа 1998 года.

3. Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР".утвержден Постановлением Верховного Совета РСФСР от 10.10.91г., опубликован в газете "Экономика и жизнь", 1991, N 48.

4. Закон РСФСР от 06.07.91г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"

5. Закон Российской Федерации N 154-ФЗ от 28 августа 1995 года (ред.04.08.2000) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 12.08.95г.

6. Закон Российской Федерации N 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года (ред.09.07.1999) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 10.09.97г.

7. Указ Президента Российской Федерации N 1556 от 8 декабря 1992 года "О Федеральном казначействе", опубликован в газете "Экономика и жизнь", 1993, N 1.

8. Указ Президента Российской Федерации N 2268 от 22 декабря 1993 года "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году".

9. Указ Президента Российской Федерации N 1095 от 25 июля 1996 го- 131 да "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".

10. Указ Президента Российской Федерации N 477 от 12 мая 1997 года "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета".

11. Указ Президента Российской Федерации N 594 от 14 мая 1998 года "О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации".

12. Постановление Правительства Российской Федерации N 864 от 27 августа 1993 года "О Федеральном казначействе в Российской Федерации (в ред. Постановления N 109 от 28 января 1997 года).

13. Постановление Правительства Российской Федерации N 641 от 29 июня 1995 года "О первоочередных мерах по укреплению доходной части федерального бюджета и улучшению деятельности налоговых органов.

14. Постановление Правительства Российской Федерации N 1082 от 28 августа 1997 года "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета".

15. Приказ Министерства финансов Российской Федерации N 29 от 11 марта 1994 года "О совершении операций по расходованию средств федерального бюджета территориальными управлениями Федерального казначейства".

16. Приказ Министерства финансов Российской Федерации N 111 от 17 февраля 1995 года "О порядке перечисления бюджетных средств для осуществления финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета".

17. Распоряжение Министерства финансов Российской Федерации N 2 от 16 января 1995 года "О порядке открытия счетов территориальным отделениям Федерального казначейства".- 132

18. Письмо Министерства финансов Российской Федерации N 3-А2-02 от 16 апреля 1996 года "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета".

19. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации N 273 от 6 марта 1998 года.

20. Временный порядок распределения органами Федерального казначейства регулирующих налогов между бюджетами различных уровней. Утвержден приказом Министерства финансов Российской Федерации N 1047 от 13 октября 1994 года.

21. Федеральная целевая программа развития органов Федерального казначейства на 2000 2004 гг. Утверждена Правительством Российской Федерации 23 июня 1999 года.

22. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2001 год и среднесрочную перспективу". Опубликовано в журнале "Финансы" , 2000, N 7.

23. Доклад заместителя Министра финансов Российской Федерации -начальника Главного управления Федерального казначейства Т.Г.Нестеренко на заседании Правительства Российской Федерации от 29 июля 2000 года.

24. Обзор денежно-кредитной политики. "Экономист",1998,N 4.

25. Об итогах исполнения федерального бюджета за 1997 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 1998 год. "Финансы", 1998, N 4.

26. Об итогах исполнения федерального бюджета за 1998 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 1999 год (решение расширенного заседания коллегии Министерства финансов РФ от 12 марта 1999 года). "Финансы", 1999, N 5.

27. Об итогах исполнения федерального бюджета за 1999 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2000 год (решение расширенного заседания коллегии Министерства финансов РФ от 14 марта 2000 года). "Финансы", 1998, N 5.

28. Программа экономии государственных расходов: итоги прошлого года (интервью с заместителем руководителя Департамента бюд- 134 жетной политики Министерства финансов Российской Федерации О.В.Долговой. "Финансы", 1999, N 4.

29. Бюджетная система России/ Под ред.академика Г.Б.Поляка.-М.:ЮНИТИ, 1999.

30. Казначейское исполнение государственного бюджета Российской Федерации/ Под ред. А.И.Фисенко, Е.А.Кулешовой Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 1999.

31. Федеральное казначейство России этапы развития/ Учебное пособие. Национальный Фонд подготовки кадров. - М.: РИФ "Димит-рэйд График Груп", 1999.

32. Финансовое право. Учебник. Ответственный редактор Н.И.Химиче-ва, проф., д-р юр.наук, академик Международной академии наук высшей школы М.: Издательство БЕК, 1996.

33. Финансы/ Под ред.проф.чл.-корр. РАЕН Л.А.Дробозиной. М.^НИТИ, 1999.

34. Финансы/ Под ред. В.М.Родионовой. М. *. "Финансы и статистика", 1993.

35. Финансы / Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской, Б.М. Са-банти М.: Издательство "Перспектива", Издательтво "Юрайт", 2000.

36. Абалкин Л.И. Россия 2015: оптимистический сценарий. М.: ММВБ, 1999.

37. Антоненко Л.Н., Коновалова Т.В., Стрелов С.Н. Некоторые особенности местных бюджетов. "Финансы", 1999, N 11.

38. Беляев Ю.А. Проблема и практика казначейского исполнения бюджета муниципального образования. "Финансы", 1999, N 11.

39. Бережная Л.А. Приоритетные направления деятельности воронежского казначейства. "Финансы", 1999, N 2.

40. Бетин О. Бюджетный федерализм и казначейская система неотъ- 135 емлемые составляющие государственной политики. "Федерализм", 1998, N 2.

41. Борескова Е.В, Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях. "Финансы", 2000, N 5.

42. Буньков Г.В. Казначейство не опускает руки, "Финансы", 2000, N 8.

43. Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу. "Финансы", 2000, N 6.

44. Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма. "Финансы", 1998, N 11.

45. Веселкин К.Е., Матвиенко В.В., Попов А.Ю. Казначейская система исполнения бюджета города: универсальная технология внутригородских расчетов. "Финансы", 1999, N 9.

46. Горегляд В. Федерализм и бюджет. Диалог,1995,N 7.

47. Гумилевская М.В. О казначействе в России: что было и стало. -"Финансы", 1999, N 7.

48. Истомина В.В. Пути перехода на казначейскую форму исполнения бюджета. "Финансы", 2000, N 1.

49. Ицкович Б.Ф. Контроль финансовых потоков государства органами Федерального казначейства. "Финансы", 2000, N 8.

50. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России. "Финансы", 1995, N 4.

51. Игудин А.Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях? "Финансы", 1998, N 2.

52. Игудин А.Г., Попонова Н.А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России. "Финансы",1999,N 4.

53. Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994 1997 годах. "Вопросы экономики", 1998, N 2.- 136

54. Казначейская система исполнения местных бюджетов. "Финансы", 1998, N 9.

55. Карпенко В.П. Это новое слово казначейство. - "Деньги и кредит", 1998, N 1.

56. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. "Экономист", 1996, N 11.

57. Колесников А.С. Предварительный контроль бюджетных расходов. -"Финансы", 1999, N 11.

58. Комякин Д. Из истории Федерального казначейства. "Финансовая газета", 1996, N 46-48.

59. Коростелев Ю.В. Государственный финансовый контроль: проблемы и решения. "Финансы", 1997, N 8.

60. Костюченко В.Ф., Лазарева Н.В. Реализация принципов межбюджетных отношений региональными органами Федерального казначейства. "Финансы", 1999, N 11.

61. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация. Вопросы экономики, 1995, N 8.

62. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. "Вопросы экономики", 1998, N 3.

63. Лушин С.И. Бюджетный и платежный кризис. "Экономист", 1997, N 4.

64. Максимов А.В. Муниципальное казначейство Ростова-на-Дону: опыт и перспективы развития. "Финансы", 2000, N 6.

65. Масленников Г. Сбор, обработка и передача сведений о казначейском исполнении федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации. "Федерализм", 1998, N 2.

66. Матеюк В.И. Основы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов. "Финансы", 2000, N 5.72