Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Солдатенков, Олег Олегович

• Солдатенков, Олег Олегович
• кандидат юридических наук
• 2008

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Солдатенков, Олег Олегович

Введение.

ГЛАВА 1. ПРАВО ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ И

КОНСТИТУЦИОННАЯ ХАРАКЕТРИСТИКА.

§ 1. Понятие, сущность и содержание права публичной собственности на природные ресурсы.

§ 2. Особенности субъектов права публичной собственности на природные ресурсы.

§ 3. Объекты права публичной собственности на природные ресурсы.

ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ЕГО КРИТЕРИИ.

§ 1. Конституционно-правовая модель и критерии разграничения публичной собственности на природные ресурсы. 125.

§ 2. Порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Разрешение коллизий в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционные основы права публичной собственности на природные ресурсы»

Актуальность темы исследования. Природные ресурсы выполняют целый комплекс функций социального, экономического, культурного характера, при этом в современных условиях от реализации этих функций во многом зависит уровень развития государства и общества. Российская Федерация, занимая обширную территорию, традиционно относится к странам со значительным природоресурсным потенциалом. Однако реализация этого потенциала должна происходить в адекватных формах, направленных на установление режима эксплуатации природных ресурсов, сбалансированного с их охраной. В таких условиях на первый план выступает важнейшая цель - надлежащее обеспечение правового регулирования оборота природных ресурсов, достижению которой во многом способствует решение задачи по конституционно-правовому регулированию вопросов собственности на природные ресурсы. В силу их общественной значимости, необходимо установление особого правового режима, основанного на праве публичной собственности. Конституция. Российской Федерации, являясь актом общего характера, обеспечивает фундаментальное закрепление базовых положений о праве публичной собственности на природные ресурсы, которые должны конкретизироваться и детализироваться на уровне отраслевого законодательства. Однако в реалиях текущее законодательство не только не развивает положения Конституции Российской Федерации, но, напротив, в ряде случаев значительно затрудняет их реализацию.

Так, даже с учетом последних реформ, в законодательстве о природных ресурсах не находят продолжение конституционно-правовые нормы, посвященные институтам участия народа (его представителей) в делах государства, в том числе и в решении вопросов собственности на природные ресурсы. Имеет место лишь декларирование принципа гласности при распоряжении природными ресурсами, без наполнения его конкретным нормативно-правовым содержанием.

Наблюдается непоследовательность законодателя в регулировании публичной собственности на природные ресурсы с учетом федеративного характера российского государства. Достаточно указать на череду принципиальных изменений в статусе субъектов Российской Федерации, когда Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. они были лишены полномочий в области охраны и использования лесов, закрепленных Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г. Затем Федеральным законом № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г. эти полномочия были им возвращены, но уже как делегированные федеральные полномочия, субсидируемые за счет федерального бюджета, а в 2006 г. вообще был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, в котором изменился подход к целому ряду вопросов, относящихся к институту собственности. Схожая ситуация наблюдается и в правовом регулировании отношений собственности на иные природные ресурсы, что подтверждают многочисленные изменения, внесенные в соответствующие федеральные законы.

Следует констатировать и отсутствие общепризнанной теоретической, концепции права публичной собственности на природные ресурсы, основанной на конституционно-правовых положениях. Нет единства воззрений на отдельные аспекты этого правового феномена (объекты, субъекты права публичной собственности на природные ресурсы, механизм его осуществления, в том .числе в условиях федеративного государства и другие.). Во многом это определяет отсутствие унифицированного подхода к проблемам публичной собственности на природные ресурсы в нормативно-правовых актах, разработчики которых, по всей видимости, придерживались различных решений в отношении схожих правовых конструкций.

Изложенное, по мнению диссертанта, свидетельствует об актуальности проведения конституционно-правового исследования выбранной темы.

Степень научной разработанности темы. Проблема права публичной собственности на природные ресурсы постоянно находилась в сфере интересов правовой науки. Уже в 19 веке, когда начинается системное формирование экологического законодательства, появляются работы, затрагивающие и вопросы собственности на природные ресурсы, в том числе и публичной. В этой связи следует выделить значительные труды таких авторов, как А.И. Елистратов,

JI.A. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, JI.C. Таль, Н.И. Фалеев, Г.Ф. Шер-шеневич, И. Штоф и другие. Вместе с тем, при всей значимости вклада указанных авторов в российскую правовую доктрину, следует отметить, что их исследования осуществлялись в рамках отдельных отраслей российского права — главным образом гражданского, административного (полицейского), земельного. При этом в сферу разработок попадали лишь отдельные вопросы, относящиеся на сегодняшний день к конституционным основам экологического права, такие как: сочетание частного и публичного интереса в праве собственности на природные ресурсы, пределы ограничения прав частных собственников в отношении природных ресурсов, соотношение территориальной государственной власти и власти собственника и другие.

Советский период развития конституционного, административного и гражданского законодательства также свидетельствует о значительном интересе к исследованию проблемы собственности на природные ресурсы. Следует указать на работы таких авторов, как Г.А. Аксененок, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, A.B. Венедиктов, Л.И. Дембо, Т.Н. Малая, Н.Т. Осипова, A.M. Туру-бинер и др. Однако исследования были направлены, главным образом, на выявление отраслевой сущности правоотношений собственности, кроме того, авторы разрабатывали свои подходы на примере отдельных видов природных ресурсов (земельных, водных, лесных и пр.). Следует также учитывать, что в силу особенности государственного социалистического строя в науке принципиально иным образом решались такие важные для целей настоящего исследования вопросы, как соотношение власти и собственности, роль народа в отношениях собственности, в том числе и на природные ресурсы, характер федеративных связей и другие.

Таким образом, при всей значимости доктринальных исследований проблем собственности на природные ресурсы дореволюционного и советского периода развития отечественной юриспруденции, важно отметить, что указанные вопросы разрабатывались на базе соответствующих исторической эпохе положений законодательства и теоретических воззрений, прежде всего, в области государственного (конституционного) права. Это, в свою очередь, определяет необходимость проведения научных разработок на базе актуального нормативно-правового и доктринального материала, соответствующего современному этапу развития российского общества и государства.

Принципиальные изменения конституционного строя Российской Федерации, происшедшие в 90-х гг. прошлого века, не могли не сказаться на изучении проблематики собственности на природные ресурсы. Среди важнейших следует выделить труды М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.Е. Егоровой, И.А. Иконицкой, В.А. Кикотя, В.А. Лапача, В.Д. Мазаева, JI.A. Морозовой, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, А.Ф. Самохвалова, С.А. Сосны, О.М. Теплова, Б.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера и др. Однако в работах современного этапа развития доктрины отечественного права, вопросы публичной собственности на природные ресурсы также рассматриваются скорее в рамках отдельных отраслевых проблем. Комплексные исследования конституционно-правовой составляющей института публичной собственности на природные ресурсы нельзя признать достаточными, тем более, что в последние годы положения экологического законодательства, развивающие конституционные нормы о правовом режиме природных ресурсов, подвергаются постоянному пересмотру. Из диссертационных исследований, посвященных конституционной составляющей права публичной собственности на природные ресурсы, следует отметить работы М.Е. Егоровой «Конституционные основы государственной собственности на природные ресурсы», C.B. Грузина «Конституционно-правовое регулирование отношений публичной собственности на природные ресурсы в РФ». Однако, отдавая должное их высокому научному уровню, мы не можем согласиться с целым рядом выводов, сделанных авторами (в частности, относительно объекта отношений собственности на природные ресурсы, федеративных аспектов осуществления и разграничения публичной собственности на природные ресурсы и др.). Кроме того, автором настоящего исследования разрабатывается ряд проблем, оставшихся за пределами указанных научных работ, в частности, роль народа в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, проблемы дуализма в отношениях публичной собственности и другие.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, принадлежащие к сфере конституционно-правового регулирования права публичной собственности на природные ресурсы, включая разграничение публичной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения публичной собственности на природные ресурсы и устанавливающие статус субъектов и характеристики объектов права публичной собственности на природные ресурсы, особенности осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и разграничения природных ресурсов как объектов собственности между публично-правовыми образованиями, а также правовые идеи, результаты научных исследований и правоприменительная практика в указанной области.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и комплексном научном анализе проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы, в том числе, особенностей статуса субъектов права публичной собственности на природные ресурсы в условиях федеративного государства, специфики конституционно-правового и отраслевого режима природных ресурсов и их разграничения как объектов права собственности между публично-правовыми образованиями, при последующей разработке теоретических положений, направленных на совершенствование механизма осуществления права публичной собственности на природные ресурсы, обеспечивающего надлежащий экономический оборот природных ресурсов и их охрану с учетом интересов народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Определены следующие задачи диссертационного исследования: проведение анализа состояния научно-теоретической базы института права публичной собственности на природные ресурсы; выявление особенностей конституционно-правового статуса публичного собственника природных ресурсов; установление основных тенденций взаимосвязей публично-правовых и частно-правовых элементов, составляющих указанный статус; раскрытие значения публичных интересов в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы, а также разработка механизма народного участия в реализации публичным собственником природных ресурсов своих правомочий; выявление и анализ особенностей конституционно-правового режима природных ресурсов как объектов права собственности, его проецирование в нормах экологического законодательства; исследование современного законодательства по вопросам осуществления права публичной собственности на природные ресурсы и их разграничения между публично-правовыми образованиями, выявление тенденций' в дальнейшем развитии нормативно-правового регулирования соответствующих отношений; разработка модели конституционно-правового механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы; обнаружение недостатков в системе правового регулирования публичной собственности на природные ресурсы, обозначение возможных путей их устранения, общих рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию отраслевого законодательства.

Методологические и правовые основы исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в настоящей работе, авторская оценка положений Конституции Российской Федерации и развивающего их отраслевого законодательства о праве собственности на природные ресурсы, а также сформулированные предложения по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере, основываются на комплексном применении как общенаучных, так и частнонаучных методов познания: диалектического, формальнологического, исторического, формально-юридического, метода сравнительного правоведения и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы С.А. Авакьяна, Г.А. Аксененка, М.М. Бринчука, Г.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, Л.И. Дембо, М.Б. Егоровой, О.С. Иоффе, А.И. Казанника, В.А. Ки-котя, А.Н. Кокотова, С.М. Корнеева, O.E. Кутафина, В.А. Лапача, В.Д. Мазаева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, C.B. Нарутто, B.C. Нерсесянца, В.А. Ржевского, К.И. Скловского, С.А. Сосны, Б.А. Страшуна, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, A.M. Турубинера, И.А. Умновой, Н.И. Фалеева, И.Е. Фарбе-ра, Г.Ф. Шершеневича, A.A. Югова и др.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, акты иных органов судебной власти.

Научная новизна исследования обусловлена недостаточным уровнем разработки проблем конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности на природные ресурсы. Исследование данной темы с учетом проецирования конституционно-правовых положений на отраслевое законодательство, позволили диссертанту обозначить ряд решений, способных, на его взгляд, оказать содействие в разработке целостного механизма нормативного закрепления социально ориентированного использования природных ресурсов, функционирующего в условиях федеративного государства. Итогом работы явилось предложение и обоснование концепции субъективного права публичной собственности на природные ресурсы, опирающейся на особенности объекта такого права, специфику публично-правовых образований в Российской Федерации как носителей субъективных прав, обусловленную, в частности, дуализмом их статуса, а также особым характером федеративных связей.

Автором предложена основывающаяся на положениях Конституции Российской Федерации конструкция обязательного выявления и учета мнения народов, проживающих на территориях, где расположены природные ресурсы, при осуществлении права публичной собственности на них.

Диссертантом дополнительно аргументирована идея объектного разграничения права публичной собственности на природные ресурсы между публично-правовыми образованиями, а также выработана конституционно-правовая модель такого разграничения, учитывающая интересы Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований. При этом предлагается изменение подхода к формированию публичной собственности на природные ресурсы от централизованного - в виде сосредоточения основных природных ресурсов в собственности Российской Федерации, к децентрализованному - в виде расширения возможностей субъектов Российской Федерации-по приобретению в собственность отдельных природных ресурсов (в частности, лесов, недр). Для этого предложена и обоснована система соответствующих критериев при разграничении публичной собственности. В целях обеспечения сохранности природоресурсного потенциала окружающей среды при разграничении собственности на природные ресурсы автор полагает целесообразным уравновесить децентрализацию собственности сохранением и усилением роли Российской Федерации как субъекта, осуществляющего властное регулирование в области использования и охраны природных ресурсов, в том числе в процессе осуществления публичной собственности на них.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны

1. Право публичной собственности на природные ресурсы в субъективном смысле представляет собой разновидность субъективного права собственности, унифицированная модель которого закреплена на конституционном уровне. Вместе с тем, принципиальная унификация не отменяет сущностных специфических признаков, присущих праву публичной собственности на природные ресурсы, а именно: публичного интереса, как источника и цели в осуществлении субъективного права публичной собственности на природные ресурсы; особого характера природных ресурсов как объектов права собственности; территориальности осуществления права публичной собственности на природные ресурсы; внутренней связи публичной власти и публичной собственности на природные ресурсы.

2. Право публичной собственности на природные ресурсы с учетом отнесения их к основам жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, должно осуществляться на базе законодательно закрепленных механизмов, обеспечивающих народное участие при реализации публичным собственником своих правомочий. Такими механизмами являются: реализация гражданами права на благоприятную окружающую среду, реализация права на участие в принятии экологически значимых решений, реализация права на осуществление общественного экологического контроля, реализация права на непосредственное народное участие в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы.

3. В качестве субъектов права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать публично-правовые образования - Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Правосубъектность народа, а также иных коллективных образований, в рамках отношений публичной собственности на природные ресурсы ограничивается лишь возможностью участия в осуществлении права собственности в установленных Конституцией РФ и отраслевым законодательством формах, без придания ему статуса собственника.

4. Отнесение Конституцией Российской Федерации (п. «в» ч. 1 ст. 72) вопросов владения, пользования, распоряжения природными ресурсами к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не означает совместного осуществления указанными субъектами права публичной собственности на природные ресурсы. Правомочия собственника осуществляются, в зависимости от формы собственности, Российской Федерацией или ее субъектами. При этом соблюдение требований п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ должно обеспечиваться обязательным выявлением и учетом мнения соответственно, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, при принятии собственником решений в рамках реализации своего права.

5. Дуализм статуса публично-правового субъекта предопределяет формирование его компетенции из публичных (относящихся к реализации его властных функций) и частных (относящихся к реализации правомочий собственника) полномочий, имеющих принципиальные различия. В этой связи представляется некорректной конструкция конституционно-правового делегирования субъектам Российской Федерацией полномочий по осуществлению права федеральной собственности на природные ресурсы, применяемая в отраслевом законодательстве.

6. Анализ конституционных положений, а также развивающих их норм отраслевого законодательства позволяет рассматривать в качестве объектов права публичной собственности так называемые «базисные» природные ресурсы, включенные в состав окружающей среды. Основными признаками природных ресурсов как объектов права публичной собственности следует считать их общественную значимость, наличие абсолютной юридической привязки, дискретность, а также комплексный характер (факультативный признак).

7. Право публичной собственности на природные ресурсы в субъективном смысле определяется как наиболее полная, юридически обеспеченная возможность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований осуществлять в целях удовлетворения комплекса публичных интересов владение, пользование и распоряжение принадлежащими им природными ресурсами, реализуемая на определенной территории, с обязательным учетом мнения проживающих на ней народов.

8. Конституционно-правовая модель разграничения публичной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации включает следующие элементы:

- объектное распределение природных ресурсов между публично-властными субъектами различного уровня, исходя из критериев значимости, территориальности, титульного единства (унификации), подлежащих закреплению в федеральных законах, устанавливающих правовой режим соответствующих природных ресурсов;

- процедурный порядок разграничения публичной собственности на природные ресурсы, обеспечивающий учет мнения всех участников процесса разграничения публичной собственности;

- механизм разрешения конфликтов, возникающих в процессе разграничения публичной собственности на природные ресурсы. В процессе разграничения публичной собственности могут возникать различные категории споров (спор о компетенции, спор о праве). В зависимости от характера спора следует избирать механизм разрешения конфликта - согласительно-административный или судебный, согласно правилам подведомственности и подсудности.

Теоретическая значимость исследования выражается в разработке автором положений, развивающих достижения конституционно-правовой науки в части исследования проблем осуществления публичной собственности на природные ресурсы как важной составляющей конституционного строя Российской Федерации. Уточнено и дополнено содержание ряда конституционно-правовых понятий и институтов, имеющих принципиально важное значения для обеспечения экономического оборота природных ресурсов и обеспечения их охраны, в том числе и на уровне отраслевого регулирования, основанного на конституционно-правовых механизмах.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования положений, выработанных автором, в процессе правотворческой деятельности в области использования и охраны природных ресурсов. Это видится особенно важным, с учетом потребностей очередного этапа реформирования экологического законодательства, в ходе которого недопустимы отклонения от конституционно-правовых требований, определяющих основы права публичной собственности на природные ресурсы. Выводы, сформулированные в настоящей работе, представляют интерес и с точки зрения их использования в правоприменительной практике, в которой уже формируется отдельная категория споров по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, и полномочий по управлению ими. Предполагается также использование выводов, изложенных автором, в учебном процессе при подготовке лекционных, семинарских и практических занятий, а также при разработке учебных и методических пособий по различным отраслевым дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Содержание настоящей работы обсуждено и одобрено на заседании кафедры конституционного и административного права юридического факультета Хабаровской государственной академии экономики и права. Материалы исследования успешно применяются при подготовке учебно-методических материалов по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», специальной дисциплине «Региональное право, изучаемым студентами ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».

Основные положения диссертации были использованы при подготовке автором докладов на научно-практических конференциях, а также для научных статей, опубликованных в различных специальных изданиях.

Структура диссертации, обусловленная логикой исследования, его целями и задачами, представлена введением, двумя главами, состоящими из пяти параграфов, заключением, списком использованных нормативных правовых актов, судебной практики и литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Солдатенков, Олег Олегович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ системы правового регулирования вопросов собственности на природные ресурсы позволяет сделать принципиально важный вывод о выстраивании института публичной собственности на природные ресурсы на основании норм Конституции РФ. Согласно 4.1 ст. 9 Конституции природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Указанная норма закрепляет приоритет публичного интереса в рамках отношений по взаимодействию субъектов российского права по поводу природных объектов. Очевидно, что частный интерес собственника, будучи, как правило, сопряженным исключительно с целями извлечения доходов из эксплуатации природных ресурсов, зачастую несовместим с первичными, экологическими функциями, которые выполняет окружающая среда.

Положения ст. 9 Конституции РФ означают, что при построении системы законодательства в части регламентации отношений собственности на природные ресурсы следует исходить из необходимости дополнения частно-правовых институтов элементами публично-правового воздействия (ограничение оборо-тоспособности природных ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, связанных с природопользованием, закрепление системы экологического нормирования и т.п.). Вместе с тем, даже внедрение в частно-правовую подсистему нормативного регулирования публичных элементов не сможет обеспечить полноценное достижение целей, обозначенных в Конституции в отношении природных ресурсов. В этой связи важную роль должна играть публичная собственность как явление, органично сочетающее в себе частные и публичные начала. Именно на публично-правовые образования, обладающие необходимым экономическим, профессиональным, организационным ресурсом, должны в большей степени возлагаться обязанности по охране окружающей среды, выстраивании справедливой и эффективной системы отношений природопользования, в том числе, в рамках реализации титула собственника. Именно публично-властный субъект является выразителем публичного интереса населения в сохранении природных богатств страны, с одной стороны, и в использовании его ресурсного потенциала, с другой.

При определении статуса публичного образования как собственника следует исходить из ряда концептуальных положений. Наделение его соответствующими правомочиями не означает, что право публичной собственности трансформируется в чисто публично-правовую конструкцию. Система экономического оборота выстраивается на основании смешанных частно-публичных механизмов, при этом передача в пользование природных ресурсов должна базироваться на договорных началах в рамках правоотношений, где стороны выступают как равные субъекты. Вместе с тем, публичное образование обязано как собственник и как властный субъект следить за развитием отношения собственности таким образом, чтобы соблюдались публично-правовые ограничения, заложенные на конституционном уровне и находящие свое продолжение на уровне специального природоресурсного законодательства. Более того, само публичное образование, даже являясь субъектом власти, приобретая статус собственника природного ресурса, подпадает под систему ограничений режима собственности, установленного Конституцией и отраслевым законодательством. Проблема дуализма статуса публично-правового субъекта, как следствие, требует строгого соблюдения баланса частно-правового и публично-правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы.

Право публичной собственности на природные ресурсы в настоящее время не должно являться полностью прерогативой органов государственной власти и местного самоуправления. В существовании его важную роль должен играть народ как естественный носитель публичного интереса, обеспечиваемого публичной властью. В этой связи необходимым требованием к установлению режима собственности на природные ресурсы должно явиться общественное участие в решении вопросов, связанных с осуществлением государством (муниципальным образованием) правомочий собственника. Основную роль в здесь должны играть законодательно закрепленные механизмы проведения публичных слушаний (обсуждений) актов собственника, которые в настоящее время на нормативном уровне отсутствуют, что позволяет автору внести ряд предложений по их правовой регламентации.

Осуществление права публичной собственности на природные ресурсы тесно связано с проблемой объекта права собственности. Анализ Конституции РФ, действующего природоресурсного законодательства, научных взглядов на эту проблему позволяет констатировать отсутствие единого подхода. По мнению автора, в Конституции закрепляется особый правовой режим рассматриваются природные ресурсы как «базисные» составляющие окружающей среды, но не как извлеченные из нее элементы. Они же и рассматриваются в качестве особого объекта права собственности, в том числе и публичной. Дифференциация правового режима «обычного» имущества и извлеченных из природы ресурсов не должны принципиально различаться, поскольку после их отделения от естественной экосистемы они теряют свои «экологические» свойства и приближаются к режиму обычного имущества. Природные же ресурсы, включенные в состав окружающей среды, напротив, как среда жизни и источник удовлетворения публичных интересов, требуют особой охраны, в том числе в рамках института публичной собственности.

Автор считает, что отмеченные многочисленные противоречия и пробелы в понятийном аппарате, закрепленном на уровне отраслевого законодательства, не соответствующие конституционно-правовым положениям, требуют устранения, поскольку вносят дисбаланс и порождают неопределенность в системе правового регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды. Изложенные в работе рекомендации представляют собой возможные варианты решения этой задачи.

В свете федеративного устройства российского государства центральное место в исследовании проблем публичной собственности на природные ресурсы занимает вопрос об участии Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в осуществлении правомочий собственника. Исследование современного законодательства позволяет констатировать фрагментарность и противоречивость в урегулировании соответствующего предмета. Отметим, что немаловажную роль в этом сыграло и отсутствие в Конституции РФ конкретных норм, разрешающих данный вопрос. Положения ст. 72 Конституции о нахождении в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в отсутствие в тексте Конституции механизма реализации полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся регулятивными, в совокупности с отсутствием единого подхода к категории «предмет ведения» и его соотношения с категорией «право собственности», породили на практике сначала волну регионального сепаратизма, а затем, напротив, закрепление, по сути, примата федеральной собственности на природные ресурсы. Попытки создания своеобразного компенсаторного механизма в виде делегирования федеральных полномочий по осуществлению публичной собственности субъектам Российской Федерации следует признать некорректным выходом из ситуации, причем как по принципиальным мотивам (различная правовая природа властных полномочий и правомочий собственника), так и в силу целого ряда замечаний по юридико-техническому закреплению института делегирования в природоресурсном законодательстве, пробелы и противоречия которого не позволяют реализовать конституционно-значимые цели.

Как представляется, система распределения публичной собственности на природные ресурсы должна строиться на субъектно-объектной основе. Для этого целесообразно говорить о функционировании конституционного механизма разграничения собственности. Отнесение природных ресурсов к тому или иному уровню публичной собственности должно происходить на основании системы критериев, среди которых следует выделить критерий значимости природного ресурса, территориальный критерий, критерий обеспечения титульного единства. Внедрение указанных критериев позволит уменьшить существующую на сегодняшний день излишнюю абсолютизацию права федеральной собственности. Следует расширить права субъектов Российской Федерации на приобретение в собственность природных ресурсов, с одновременным усилением позиций Российской Федерации по осуществлению публичного воздействия на сферу природопользования и охраны окружающей среды (определение государственной экологической политики, нормативное регулирование, экологический контроль и т.д.). В развитие указанных выводов автор предлагает применительно к отдельным видам природных ресурсов собственный подход по их пообъектному разграничению между публично-правовыми образованиями.

В процессе разграничения собственности должны участвовать публично-правовые образования всех уровней в целях учета максимального учета общественных интересов. Главным положительным результатом такой системы следует признать появление конкретного собственника, чей титул базируется на всеобщем публичном интересе, самостоятельно осуществляющего принадлежащее ему право, несущего персональную ответственность в случае нарушения правовых норм и игнорирования публичного интереса. При этом, учитывая выражение публичных интересов на нескольких уровнях власти, с точки зрения конституционно-правового подхода правомерным будет установление правового института обязательного учета мнения иных публично-правовых образований, при осуществлении права собственности.

Любое правоотношение в динамике его развития несет в себе, пусть даже и потенциально, коллизионный импульс. Разграничение публичной собственности, в котором участвуют публично-правовые организации разного уровня, безусловно, несет в себе достаточно ярко выраженный конфликтный элемент. В этой связи, для успешной реализации конституционного механизма разграничения публичной собственности на природные ресурсы, крайне важным представляется обеспечение его защитными процедурами, сочетающими как согласительно-административную форму, так и судебный порядок защиты, причем в последнем случае, ввиду многообразия отношений, складывающихся в процессе разграничения собственности и после такового, следует говорить о множественности способов судебной защиты прав потерпевших лиц.

Анализ конституционных норм, норм отраслевого законодательства, изучение научных взглядов и исследования правоприменительной практики, едеданные в рамках настоящего исследования, позволяют констатировать немалое количество вопросов нерешенных, а также решенных фрагментарно или противоречиво. Автор надеется, что сделанные им выводы позволят в некоторой степени способствовать их раскрытию, будучи использованными в законодательной и правоприменительной практике. Вместе с тем, с учетом дискуссионности проблем, поднимаемых в работе, спорности некоторых выводов, незавершенности исследования многих аспектов института права публичной собственности на природные ресурсы, очевидна необходимость продолжения дальнейших теоретических разработок, в связи с чем диссертантом с благодарностью будут восприняты все замечания, пожелания и рекомендации как представителей науки, так и практических работников.