Муниципальная власть: Правовые проблемы теории и практики тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Недокушева, Лидия Николаевна

• Недокушева, Лидия Николаевна
• кандидат юридических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Недокушева, Лидия Николаевна

Введение.

Глава

Понятие и признаки муниципальной власти

§ 1. Муниципальная власть как форма реализации публичной власти

§ 2. Субъекты осуществления муниципальной власти

§ 3. Территориальные и компетенционные пределы муниципальной власти

§ 4. Особенности реализации муниципальной власти

Глава

Правовые проблемы функционирования муниципальной власти в современной России

§ 1. Проблемы закрепления в законодательстве пределов территории осуществления муниципальной власти

§ 2. Особенности реализации муниципальной власти в различных муниципальных образованиях.

§ 3. Организационно-правовые проблемы муниципальной власти.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Муниципальная власть: Правовые проблемы теории и практики»

Постановка проблемы и ее актуальность. Интерес к теме предпринимаемого исследования обусловлен своеобразием ситуации, складывающейся в системе властных отношений современной России. Если до принятия в 1993 году на всероссийском референдуме Конституции Российской Федерации у нас в стране говорили преимущественно о политической власти, о государственной власти, ее разделении на законодательную, исполнительную и судебную, то после этого начались бурные дебаты по поводу нового для России вида власти - муниципальной. Ученые считают, что содержание ст. 12 Конституции позволяет признать местное самоуправление особой властью, не относящейся ни к одной из трех ветвей власти государственной, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Органы местного самоуправления действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и т.п.1

То, что органы местного самоуправления осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований, и для государственной системы важны именно как органы власти, как канал управления страной, подчеркивает Президент России Б.Н. Ельцин в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации2. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24.01.97 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» отметил, что на уровне территориальных единиц, которые не являются административно-территориальными единицами Республики, «публичная власть

1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 40. См.: Порядок во власти - порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1997. 7 марта; Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ.

1999. 31 марта. осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти»1.

Проблемы муниципальной власти стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях и встречах, где подчеркивалось, что в современных условиях происходит своеобразное сегментирование административно-властной вертикали. На первой ступени идет обособление субъектов федерации, вторую ступень составляет местное самоуправление на уровне крупных муниципальных образований (крупные города и районы в субъектах Российской Федерации), затем идут более мелкие муниципальные образования, которые могут создаваться на территории крупных. Большинство исследователей придерживаются точки зрения, что органы самоуправления есть власть, которая вместе с государственной властью составляет публичную власть. Ученые подчеркивают, что хотя муниципальная власть и имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, эта самостоятельность не должна приводить к жесткому противостоянию местного самоуправления и государственной власти. Здесь необходимо говорить о разделении власти не только по горизонтали, но и по вертикали2.

1 Рос. газ. 1997. 6 фев.

2 См., например: Материалы круглого стола «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» // Гос. и право. 1997. № 5. С. 2445; Материалы областной научно-практической конференции «Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия». Екатеринбург, 1997; Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Известия вузов. Серия «Правоведение». 1995. № 2. С. 45; Кашо B.C. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1991. С. 7; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 3-7; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 85; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовые аспекты). Дисс. докт. юр. наук. Екатеринбург, 1998. С. 89.

В дискуссии о соотношении местного самоуправления и государственной власти участвуют не только представители федеральной власти и науки, но и руководители субъектов Российской Федерации. Так, Губернатор Свердловской области Э.Э. Россель, в частности, отмечает, что «благодаря тому, что Конституция Российской Федерации в ст. 12 отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, возникает третий, самостоятельный уровень власти с собственной компетенцией и ответственностью. Это новшество требует глубокой реформы всей системы власти на местах. Формирование органов власти трех уровней - . одна половина дела. Главное, добиться, чтобы все они представляли собой единую, целостную систему, которая работала бы в интересах каждого жителя области, обеспечивая весь комплекс его гражданских прав»1.

Актуальны сегодня следующие вопросы: действительно ли местное самоуправление есть особый вид власти; существуют ли теоретические и исторические предпосылки для обоснования ее самостоятельности; является ли эта власть суверенной; обладает ли она финансовыми, кадровыми и иными ресурсами, чтобы реально осуществлять свои полномочия, обеспечивать выполнение собственных решений, а в необходимых случаях и принуждать к тому, чтобы эти решения претворялись в жизнь?

Цели и задачи исследования. Целями настоящей работы являются выделение признаков муниципальной власти, анализ их эволюции в истории, обозначение практических проблем, возникающих при реализации муниципальной власти в современной России. Постановка указанных целей обусловила необходимость решения следующих задач:

1. Обобщить и проанализировать накопленные в науке знания о категориях «управление», «самоуправление», «власть», «формы и виды власти».

2. Установить природу муниципальной власти, ее положение в системе народовластия, соотношение с государственной властью, место в системе федерализма.

1 Материалы областной научно-практической конференции «Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия». Екатеринбург, 1997.

3. Проследить эволюцию признаков муниципальной власти в истории, показать особенности их проявления в странах с различными правовыми системами.

4. Проанализировать особенности законодательного регулирования осуществления муниципальной власти в современной России.

5. Обозначить проблемы, возникающие в процессе реализации властных полномочий органами муниципальной власти, и предложить возможные варианты их разрешения.

Степень научной разработанности проблемы. Власть представляет собой едва ли не всеобщий фактор общества, является конституирующим элементом не только политики, но и права, и экономики. В современной России интерес к власти и людям власти особенно велик: появилось много монографий, научных исследований, мемуаров, переводной литературы на эту тему, стали говорить даже об особой науке о власти - кратологии (от греческого «kratos» - власть, сила, господство и «logos» -учение)1.

Такие формы социального регулирования, как управление, самоуправление и власть, всегда являлись популярным предметом исследования. Изучением проблем управления и самоуправления занимались, например, В.Г. Афанасьев, А.К. Белых, is

П.Н. Лебедев, B.C. Основин, Ю.И. Скуратов, Ю.А. Тихомиров, Д.Д. Цабрия и др. Анализировали в своих работах понятие «власть», виды власти, их соотношение А.Г. Аникевич, М.И. Байтин, Л.А. Григорян, Г. Еллинек, И.А. Ильин, Н.М. Кейзеров, Ю.А. Копытов, В.М. Корельский, Б.И. Краснов, В.В. Меньшиков, Г.Г. Филлипов,

1 Халипов В.Ф. Власть (основы кратологии) М., 1995.

2 Белых А.К. Управление и самоуправление. Л., 1972; Лебедев П.Н. Социальное управление. Л., 1982; Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984; Он же Управление и самоуправление в социалистическом обществе. М., 1988; Он же Публичное право. М., 1995; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987; Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971; Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государствено-правовые аспекты). М., 1990.

В.Е. Чиркин, Б.В. Щетинин, А.А. Югов и др.1 История становления местного самоуправления в России и его место в системе государственной власти отражены в трудах А.В. Васильчикова, J1.A. Велихова, А.Д. Градовского, В.Ф. Гумбольдта, Н.М. Коркунова, М.А. Курчинского, Э. Лабулэ, М.И. Мышь, П.Н. Подлигайлова и

1 Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. СПб., 1903; Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. Ростов, 1991; Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. Критика буржуазных теорий. М., 1973; Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власть. М., 1985; Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № И; Аникевич А.Г. Понятие и система политической власти (общесоциологический аспект исследования). Автореф. дисс. канд. филос. наук. М., 1977; Он же Политическая власть: вопросы методологии исследования. Красноярск, 1986; Григорян J1.A. Народовластие в СССР. М., 1972; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1974; Байтин М.И. Государство и политическая власть (теоретическое исследование). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1973; Копытов Ю.А. Система государственных органов исполнительной власти Свердловской области. Екатеринбург, 1998; Корельский В.М. Теоретические проблемы социальной государственной власти и демократии. Автореф. дисс. докт. юр. наук. Свердловск, 1972; Ильин И.А. Собр. соч. в 10 томах. Т. 1,4. М., 1993; Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. л

Васильчиков А.В. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Изд. 3-е. Т. 2. СПб., 1872; Велихов J1.A. Основы городского хозяйства: в 2-х ч. Ч. 2. М.; Л., 1928; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 9. СПб., 1904; Гумбольдт В.Ф. Опыт установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1913; Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907; Лабулэ Э. Государство и его пределы в связи с современными вопросами администрации, законодательства и политики. СПб., 1868; Мышь М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему Узаконениями, Судебными и Правительственными

Изучению современного положения местного самоуправления в Российской Федерации и за рубежом посвящены работы И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, А.В. Москалева, А.С. Саломаткина, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Е.С. Шугриной и др.1

Может показаться, что широта охвата проблем весьма достаточна, а тема работы не нова. Однако в предлагаемом исследовании акценты смещены в сторону выявления признаков, позволяющих говорить о местном самоуправлении как об особой разновидности власти в обществе, анализа эволюции этих признаков в истории, их закрепления в нормативных актах государств с различными правовыми системами и практических проблем, возникающих в сфере реализации муниципальной власти в современной России.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования стали признаки, сближающие муниципальную власть с иными формами власти в обществе, признаки, которые отличают муниципальную власть от других форм социального регулирования, эволюция этих признаков в истории, основные принципы и проблемы организации муниципальной власти в современной России. разъяснениями. Изд. 5-е. Т. 1. СПб., 1910; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884.

1 Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. Автореф. дисс. канд. юр. наук. М., 1964; Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11; Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М., 1975; Выдрин И.В. Указ. соч.; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Москалев А.В. Теоретические проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов (организационно-правовые аспекты). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1990; Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Челябинск, 1997; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997.

Источниковая база и методология диссертации. Выбор темы исследования, его объекта предопределил специфику его базы. Ее составили различные группы источников как официального, так и неофициального характера. В первую очередь это научные разработки, посвященные таким явлениям, как «власть», «управление», «самоуправление», «местное самоуправление»; законодательные акты Российской Федерации (Конституция, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ); законы субъектов Российской Федерации (Свердловской, Челябинской, Ленинградской, Астраханской, Новосибирской, Воронежской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа); уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. Широко использовались материалы различных научных и научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления в Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, решения различных судебных инстанций, в которых затрагивались вопросы организации муниципальной власти (в частности, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Уставного Суда Свердловской области, решения федеральных судов); материалы периодической печати.

Обширный спектр используемых источников предопределил методологию исследования. Ее составили комплексный анализ теоретической и законодательной базы на основе институционального подход, а также сравнительно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического, проблемно-хронологического, социологического методов.

Научная новизна и теоретическая значимость работы предопределены выбором темы исследования. Диссертация представляет собой первую в российском муниципальном праве попытку (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154-ФЗ) комплексного исследования понятия, сущности, признаков, теоретических и практических проблем муниципальной власти на разных этапах развития общества, включая современный период, а также перспектив дальнейшего существования муниципальной власти в системе властных отношений в обществе.

Новизна проведенного исследования выражается в следующих выводах:

1. К местному самоуправлению как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через специально созданные органы вопросов, важных для конкретной местности, исходя из интересов местного населения, могут быть отнесены те характеристики, которые присущи властным отношениям. Местное самоуправление - это волевые властные отношения, осуществляющиеся в процессе решения вопросов местного значения. Население часть своих властных полномочий передает в ходе выборов органам местного самоуправления, а часть реализует самостоятельно в процессе референдумов и осуществления территориального общественного самоуправления. Для местного самоуправления, как и для любой власти, характерно существование двух подсистем: властвующей и подвластной. Властвующую в данном случае будут составлять население, проявляющее свою власть в ходе выборов и референдумов на местном уровне, и сформированные им органы муниципальной власти. Подвластными же будут все лица, проживающие на территории муниципального образования, и юридические лица, действующие в его рамках. Для них решения, принятые на референдуме, решения органов муниципальной власти являются обязательными. Местное самоуправление на данный момент имеет солидную юридическую базу (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов федерации, нормативные акты представительных и исполнительных органов муниципальных образований). Принят ряд актов и проводятся конкретные мероприятия по созданию финансово-экономической основы этой деятельности. К тому же действующее законодательство предусматривает реальные механизмы для защиты, обеспечения деятельности местного населения и сформированных им органов по решению вопросов местного значения.

2. Муниципальную власть можно определить как волевое социальное отношение, возникновение которого было обусловлено потребностями управления определенной территорией в интересах населения этой территории с учетом ее исторических и культурных особенностей, осуществляемое в рамках общегосударственной политики. Субъектами его являются местное население и уполномоченные им органы на местах,

3. Муниципальная власть функционирует в рамках государственной территории, находящейся под юрисдикцией органов государственной власти, и осуществляется местным населением, которое в большей своей части составляют граждане государства. Ее реализация должна протекать в соответствии с законами государства, в русле общегосударственной политики. И вместе с тем эта власть самостоятельна в рамках предоставленных ей полномочий, органы муниципальной власти организационно обособлены и не подчиняются органам государственной власти, территория муниципального образования не может быть изменена без согласия местного населения. Поэтому нельзя однозначно говорить о государственном или общественном характере муниципальной власти.

4. Муниципальная власть в федеративном государстве органически включена в систему федерализма, где на каждом уровне власти (федеральном, региональном, муниципальном) решается свой круг проблем.

5. Комплексным субъектом муниципальной власти является местное население (население муниципального образования). В связи с этим, на наш взгляд, требует закрепления на федеральном уровне возможность участия в осуществлении муниципальной власти не только граждан Российской Федерации, иностранных граждан, но и лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, а также лиц, не проживающих, но имеющих на территории муниципального образования на праве собственности недвижимое имущество, и уплачивающих с него налоги в местный бюджет.

6. Территориальные границы конкретного муниципального образования должны определяться его населением с учетом субъективного (желание, инициатива населения осуществлять в его рамках свое право на местное самоуправление) и объективного (наличие финансово-экономических ресурсов) факторов.

7. Примерный круг полномочий органов муниципальной власти устанавливается государством, но конкретный их перечень для отдельного муниципального образования должен определяться местным населением или органами муниципальной власти в уставе муниципального образования с учетом его реальных возможностей (финансовых, организационных, кадровых).

8. Механизм осуществления муниципальной власти населением под свою ответственность (т.е. ответственность населения перед самим собой) вряд ли возможно создать. Поэтому целесообразнее оставить в законодательстве только нормы об ответственности органов муниципальной власти перед населением (в форме отзыва избранных представителей); перед государством в случае нарушения федерального и регионального законодательства; перед физическими и юридическими лицами в случае нарушения их прав.

9. Муниципальная власть хотя и складывается на всей территории Российской Федерации, в отличие от государственной власти не является единообразной, а имеет свои особенности в различных муниципальных образованиях.

Особенности муниципальной власти в городах федерального значения обусловлены тем, что города Москва и Санкт-Петербург есть одновременно субъекты Российской Федерации, в рамках которых осуществляется государственная власть, и городские поселения, являющиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации территориями реализации местного самоуправления. В данном случае выбор уровня осуществления муниципальной власти будет зависеть от желания населения этих городов - либо на территории всего города, либо на территории внутригородских районов.

Специфика осуществления муниципальной власти в районах и внутригородских районах связана с возможностью расположения одного муниципального образования на территории другого, распределением между ними полномочий по решению вопросов местного значения, перспективами выделения части территории и образования нового муниципального образования.

Особенности реализации муниципальной власти в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях сопряжены с расположением на территории этих образований особых объектов (военного, научного назначения), наложением в связи с этим на органы муниципальной власти специальных обязанностей, требующих дополнительных материальных затрат. Возмещение этих затрат должно происходить в первую очередь за счет государства, так как результаты деятельности указанных объектов имеют значение для него самого, его безопасности и повышения научного потенциала.

Практическое значение исследования состоит в том, что теоретическое и историческое обоснование муниципальной власти должно способствовать росту ее авторитета в обществе. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатами различных уровней, государственными и муниципальными служащими, а собранный фактический материал - в научных работах и практике преподавании курса муниципального права.

Структура исследования отвечает поставленным целям и задачам и обусловлена характером используемых источников. Оно состоит, помимо библиографического раздела, из введения, двух глав, подразделенных на семь параграфов, и заключения. В первой главе дается характеристика теоретических проблем муниципальной власти: приводятся различные точки зрения на сущность власти, осуществляемой на местном уровне, ее природу, признаки, взаимодействие с государственной властью, место муниципальной власти в системе федеративных отношений. Вторая глава исследования посвящена анализу проблем, возникающих при осуществлении на практике муниципальной власти в Российской Федерации на современном этапе, а именно: рассматриваются вопросы территориального уровня ее распространения, соотношения муниципально-территориального и административно-территориального устройства; особенности осуществления власти в различных муниципальных образованиях; способы определения системы органов муниципальной власти и распределения полномочий между местными представительными и исполнительными органами.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Недокушева, Лидия Николаевна

1 Выводы Уставного Суда нашли отражение в Постановлении от 11.02.99 г. по делу о проверке соответствия отдельных положений Устава муниципального образования «Ревдинский район» Уставу Свердловской области // Обл. газ. 1999. 16 фев.

Управляющий наделен полномочиями главы муниципального образования и его статус не соответствует законодательству о муниципальной службе.

Суд, проанализировав соответствующие статьи устава района, пришел к выводу, что управляющий является муниципальным служащим и такая должность может быть учреждена в муниципальном образовании населением самостоятельно в соответствии с ФЗ от 28.08.95, однако его компетенция должна определяться уставом муниципального образования в соответствии с законами области1 (в частности, законами «О местном самоуправлении в Свердловской области», «О муниципальной службе в Свердловской области», «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области»). В соответствии с вышеперечисленными законами, полномочия по руководству администрацией, по утверждению структуры и штатов администрации, по управлению муниципальной собственностью, по представлению бюджета и отчетов о его исполнении, по представительству и защите интересов района и некоторые другие закреплены именно за главой муниципального образования и, поэтому, по мнению Суда, не могут быть переданы другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Закрепление в областных законах разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти по решению вопросов местного значения признано Судом общим принципом организации местного самоуправления в Свердловской области2. По этому основанию (несоответствие

1 На рассматриваемом примере мы видим как реализуются на практике ограничения, установленные в законах субъектов Российской Федерации, о которых мы писали в начале настоящего параграфа.

2 В обоснование своей точки зрения Суд ссылается на п. 3 ст. 14 ФЗ от 28.08.95, толкуя его так, что «представительные и исполнительные органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями, самостоятельно осуществляют свои полномочия и не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению других органов и должностных». На наш взгляд, Суд не учел главный смысл п. 3 ст. 14 - органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в соответствии с уставами муниципальных образований, а не законами субъектов Российской Федерации, т.е. население самостоятельно общим принципам организации местного самоуправления) Суд признал нормы устава района, закрепляющие компетенцию управляющего, принятыми с превышением полномочий и противоречащими Уставу области.

Исходя из принципа приоритета закрепления в областном законе полномочий главы муниципального образования, Суд посчитал невозможным даже предоставление Думе (представительному коллегиальному органу муниципальной власти) такого права главы муниципального образования как утверждение структуры и штата администрации района, разработанной управляющим района. Получается, что полномочия выборного должностного лица не могут быть переданы не только муниципальному служащему, которым и является управляющий, но и выборному коллегиальному органу муниципальной власти. С таким положением вещей, на наш взгляд, никак нельзя согласиться.

Исходя из постановления Уставного Суда Свердловской области, на наш, взгляд, можно сделать единственный вывод: в каждом муниципальном образовании Свердловской области должен быть избран глава муниципального образования, так как его полномочия в сфере местного самоуправления, определенные областным законодателем, местное население по своей воле передать другому органу муниципальной власти, созданному по его желанию, уже не имеет права.

Хотелось бы отметить, что с учетом большого количества норм ФЗ от 28.08.95 и норм законов субъектов федерации, определяющих зависимость установления полномочий, порядка формирования и деятельности органов муниципальной власти от усмотрения законодательных органов субъектов, вообще под сомнение ставится норма Конституции Российской Федерации о самостоятельности населения в определении структуры местных органов власти (ч. 1 ст. 131). Ни о какой самостоятельности не может быть и речи, если закон субъекта императивно определяет наименование органов местного самоуправления, порядок их формирования и компетенцию не предусматривая никаких оговорок на возможность передачи (перераспределения) этих полномочий между органами, созданными уже в конкретном муниципальном образовании с учетом местных традиций и условий жизни. При таком положении дел нарушается принцип многообразия форм определяет какие органы муниципальной власти будут созданы и какими вопросами каждый из них будет заниматься. осуществления местного самоуправления, так как оно сможет (и должно будет) развиваться по общей схеме, определенной органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Определяющей здесь, к сожалению, будет уже не воля местного населения, а желания и представления о местном самоуправлении органов и должностных лиц государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации.

Возвращаясь к системе органов власти Ревдинского района, хотелось бы отметить, что при определении системы органов муниципальной власти конкретного муниципального образования можно, конечно, использовать накопленный опыт организации муниципальной власти не только России, но и зарубежных стран, но и нельзя их слепо копировать, необходимо использовать те модели, которые привычнее для российского человека или являются более приемлемыми с точки зрения сосредоточения власти в одних руках (хотя бы на период становления местного самоуправления в стране). В дальнейшем же система органов на местах может быть изменена населением, могут быть введены новые должности, пересмотрены принципы взаимодействия органов муниципальной власти между собой. Возможно, что когда-нибудь в России появится соответствующий рынок труда, на котором можно будет найти профессионального управляющего и система органов подобная той, которая закреплена в уставе Ревдинского района, найдет широкое распространение у нас, ведь важнейшим плюсом указанной модели является именно усиление роли профессионального управляющего, а не главы муниципального образования, избранного населением, скорее всего, не по профессиональным качествам, а по политическим соображениям.

Говоря о самостоятельности населения в выборе модели организации муниципальной власти, мы не будем останавливаться на характеристике каждой из них, так как они в последнее время часто и довольно подробно описываются в научной и учебной литературе о местном самоуправлении1. Нам хотелось бы в своей работе привести данные опроса населения и должностных лиц органов власти на предмет их отношения к существующим моделям муниципальной власти. Опрос

1 См., например, Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч.; Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. проводился в Республике Башкортостан в 1993-1995гг.' Опрашиваемые были разделены на четыре группы:

1 - главы местных администраций всех уровней (22 человека);

2 - заместители глав местных администраций по работе с Советами народных депутатов (45 человек);

3 - депутаты районного Совета г.Уфы и Чишминского районого совета Республики;

4 - избиратели тех районов, в которых проводился опрос (734 человека).

На вопрос о согласии введения системы управления «совет-управляющий» утвердительно ответили только по 4,3 % респондентов из 1 и 2 групп, 19,3 % из 3 и 13,8 из 4-ой группы.

За комиссионную модель организации муниципальной власти высказались только по 7,5% из 1 и 2 групп и 3,3 из 3 группы.

Более половины всех опрошенных высказались за систему «мэр-совет», причем за «сильного» мэра отдали свои голоса 90,9% из 1-ой группы и 75% из 2-ой.

Более половины респондентов из всех групп высказались за избрание непосредственно населением главы исполнительного органа на местах.

За совмещение постов главы администрации и председателя представительного органа высказались соответственно 73,7%, 50%, 53,5%, хотя оправдывают подобное совмещение постов переходным периодом соответственно 53.3%, 45%, 57 % опрошенных.

За систему, при которой совет избирает мэра, являющегося одновременно и главой исполнительной власти и представителем республиканской администрации высказались 38,9% из 1-й группы и 25,6% из 3-й,

Интересны результаты опроса на предмет формирования представительного органа муниципального образования: за выборы на профессиональной основе высказалось больше всего избирателей (47,1%); за выборы на общественных началах ратовали главы исполнительных органов (64,8%); за выборы на полупрофессиональной основе сами депутаты (62,4%).

Из приведенных данных видно, что у населения, депутатов и глав исполнительных органов по некоторым вопросам мнения на принципы организации

1 Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Соц. исследования. 1997. № 8. С. 8-20. муниципальной власти расходятся (особенно у депутатов и глав местных администраций, каждые из которых стремятся усилить свои полномочия за счет другого), но все они склоняются в сторону системы с сильной исполнительной властью.

Возможно, что было бы правильнее перед закреплением в уставах муниципальных образований системы местных органов власти проводить подобные опросы населения по этому поводу, чтобы его воля была действительно первичной.

Важным, на наш взгляд, моментом при определении структуры органов муниципальной власти является подробное и четкое разграничение полномочий между представительными и иными, в частности, исполнительными органами. Ведь в противном случае уже на практике могут возникнуть проблемы с превышением полномочий и невозможностью правового воздействия на нарушителя. Эти разграничения должны быть установлены в уставах муниципальных образований или в иных местных нормативных актах. В г. Новосибирске, например, городским советом в развитие норм устава было утверждено положение «О порядке взаимодействия городского Совета и мэрии», в котором формами взаимодействия признаны: планирование работы, разработка проектов нормативно-правовых документов, участие в сессиях, заседаниях, совещаниях, обмен информацией и документами.

Важным в данной ситуации является тот факт, что формы контроля друг за другом органов муниципальной власти должны быть установлены непосредственно в уставах муниципальных образований, а не в законодательных актах Российской Федерации или ее субъектов. Эту точку зрения подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.94 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»1. В частности положение Конституции Коми, закрепляющее полномочие местных представительных органов ежегодно заслушивать отчеты местной администрации по выполнению конкретных программ, было признано Судом неконституционным по тому основанию, что «ст. 131 (ч.1) Конституции Российской Федерации предусматривает, что структура

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.98г. № 3-П //Рос. газ. 1998.31 янв. органов местного самоуправления, а значит, и их взаимоотношения, определяются населением самостоятельно. В соответствии с этим ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в пп. 4.п. 1 и п. 2 ст. 8 закрепил, что структура местных органов определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно. Установление в Конституции Республики подотчетности недопустимо, поскольку в данной формулировке нет оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь в уставе муниципального образования».

О важности и возможности закрепления только в уставе муниципального образования разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами муниципальной власти высказался и Уставный Суд Свердловской области, рассматривая заявление гражданки J1.B. Гайдуковой о том, что закрепление в уставе Североуральска за главой муниципального образования полномочий по руководству как представительным, так и исполнительным органом власти противоречит установленным законодательством России и Свердловской области общим принципам организации местного самоуправления, нарушает права и интересы населения1. Суд отметил, что организация деятельности местных органов (а вопрос о совмещении всех указанных руководящих полномочий в руках главы муниципального образования относится именно к этому) определяется в уставе муниципального образования на основе общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Уставом Свердловской области органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и на них не распространяется принцип разделения властей. Поэтому, закрепляя в уставе муниципального образования систему местных органов власти, население (или представительный орган) самостоятельно может определить объем и соотношение полномочий главы муниципального образования, представительного и исполнительного органов с учетом того, что эти полномочия не

1 Постановление Уставного Суда Свердловской области от 08.06.99 г. по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений п. 1 ст. 35 Устава муниципального образования «город Североуральск» // Обл. газ. 1999. 16 июня. должны дублироваться и допускать вмешательства указанных органов в деятельность друг друга.

Следующая проблема, на которой бы нам хотелось остановиться, говоря о деятельности органов муниципальной власти, заключается в возможности вмешательства органов государственной власти в процесс формирования и деятельности органов муниципальной власти.

Положения Конституции Российской Федерации об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти и ФЗ от 28.08.95 о недопустимости образования местных органов власти и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами было неоднократно подтверждено различными судебными инстанциями. Например, решением коллегии областного суда Ярославской области от 21.11.94г. было признано недействительным постановления вице-губернатора области об освобождении от исполнения обязанностей главы администрации г. Углича и о назначении главой администрации другого лица. Это решение в дальнейшем было подтверждено в кассационной инстанции - Верховном Суде Российской Федерации. Верховным Судом России была также подтверждена недействительность ряда актов Губернатора Ярославской области, которыми он назначил глав объединенных администраций г. Рыбинска и Рыбинского района, г. Ростова и Ростовского района, Пашехонского района, г.Переяславль-Залесский. Суд по этим делам отметил, что структура органов местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции определяется населением самостоятельно, что препятствует созданию на местах назначаемых вышестоящим органом исполнительной власти органов государственного управления. В Иркутской области областной суд, а в дальнейшем и Верховный Суд Российской Федерации, подтвердил недопустимость закрепления в областном законе права начальника главного финансового управления области назначать и освобождать от должности руководителей местных финансовых служб, устанавливать их численный состав, фонд оплаты труда и смету расходов1.

1 Об указанных делах см. подробнее: Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов/ Гильченко J1.B., Дементьев А.Н., Лаптева Л.Е. М., 1997.

Проблема досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления в конкретных субъектах Российской Федерации была даже предметом рассмотрения федерального Конституционного Суда1.

Спор возник, в частности, из-за изменения статуса городов республиканского подчинения и районов в Удмуртской Республике, когда они утратили статус муниципального образования, и стали административно-территориальными единицами, что повлекло за собой досрочное прекращение полномочий уже сформированных там органов муниципальной власти без учета мнения населения этих городов и районов.

Тем самым была нарушена ч. 2 ст. 32 Конституции России, предоставляющая гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и ч. 2 ст.131, в соответствии с которой изменение границ территорий осуществления местного самоуправления, допускается только с учетом мнения населения этой территории. В этой связи Суд отметил, что необходимо было бы провести референдум по вопросу преобразования, а на переходный период местным органам могли быть переданы в соответствующем порядке отдельные государственные полномочия, но ни в коем случае нельзя было допускать создания объединенных Советов и превращения глав муниципальных образований в государственных должностных лиц, что было предусмотрено законом «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».

В настоящее время проблемой функционирования органов муниципальной власти стали не только неосновательные ограничения в законах субъектов России, но и противостояние между руководителями субъектов федерации и муниципальных образований. Особо остро проявляются они в крупных городах - административных центрах регионов. Речь здесь идет не столько о взаимодействии государственной и муниципальной власти, сколько о противостоянии административных и политических элит разных уровней. И если в Свердловской области конфликт Губернатор области -Глава города Екатеринбурга развивается в плоскости публичной политики и связан со

1 См. указанное ранее Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.97 г. № 1-П. спецификой развития областного центра1, то конфликт между властями Приморского края и г. Владивостока стал предметом пристального внимания всей страны, а его заложниками оказались тысячи дальневосточников2.

Из всех возникших в Приморском крае проблем, мы хотели бы остановиться только на вопросе досрочного прекращения полномочий избранного горожанами мэра по Указу Президента Российской Федерации от 11.12.98 г. № 15613.

Как мы уже рассматривали ранее, ФЗ от 28.08.95 предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления только в случае установления судом факта нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов и уставов муниципальных образований. Но в Приморском крае ситуация осложнена тем, что срок полномочий прежнего мэра Владивостока истек, а новый мэр не был избран. Президент России применил ст. 59 того же ФЗ от 28.08.95, которая в п. 1 предусматривает, что должностные лица местного самоуправления, избранные населением до вступления в силу указанного закона, сохраняют свои полномочия только до истечения срока, на который были избраны (что и имело место во Владивостоке), тогда как назначенные должностные лица местного самоуправления сохраняют свои полномочия до избрания соответствующего должностного лица с учетом положений ФЗ от 28.08.95. На наш взгляд, подобная формулировка федерального закона предоставляет приоритет назначенным, а не избранным населением должностным лицам местного самоуправления. К тому же, в случае с

1 См, подробнее об этом, например: Горфинкель И. Правовая ситуация и развитие политических процессов в Свердловской области // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4. С. 84-85.

2 См. об этом, например, Батыгин А. Ругались два Иваныча.// Рос. газ. 1998. 23 июля; Саначев И. Приморье: политико-правовые коллизии и поиск выхода из тупика.// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4. С. 122-123; Братчикова В. Поле брани местного значения // Рос. газ. 1998. 29 сент.; Она же Владивосток: когда уедет цирк? // Там же. 1998. 17 дек.; Она же Наследство мятежного мэра // Там же. 1999. 6 янв.; Она же Во Владивостоке опять два мэра // Там же. 1999. 26 янв.

3Рос. газ. 1998. 15 дек.

Владивостоком незачем 11 декабря 1998г. признавать полномочия избранного населением мэра прекратившимися и назначать Губернатором края исполняющего обязанности мэра, если новые выборы мэра назначены на 17 января 1999 г. и до них остался один месяц?

К тому же примечательна сама формулировка текста Указа Президента: «В связи с прекращением полномочий.в соответствии со ст. 59 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»., а также с учетом предложений руководителей местного самоуправления Приморского края и г. Владивостока». О какой самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в г. Владивостоке может идти речь, если при решении вопроса о прекращении полномочий его мэра, избранного горожанами самостоятельно, учитываются предложения руководителей местного самоуправления Приморского края?

На наш взгляд, подобным Указом Президент поставил под сомнение такую основу конституционного строя Российской Федерации как наличие самостоятельного в пределах своих полномочий местного самоуправления.

Подводя итог, хотелось бы еще раз обозначить основные принципы организации муниципальной власти, которые не должны нарушаться субъектами Российской Федерации:

1. Население самостоятельно определяет систему органов муниципальной власти, их наименование, срок полномочий, порядок формирования, принципы взаимодействия между собой;

2. Органы государственной власти субъекта не могут вмешиваться в процесс формирования органов муниципальной власти, по своей инициативе назначать или досрочно прекращать полномочия органов и должностных лиц муниципальной власти;

3. Органы государственной власти не вправе устанавливать дополнительных ограничений для деятельности органов муниципальной власти, кроме тех, которые уже предусмотрены законами Российской Федерации;

4. Только в случаях нарушения органами муниципальной власти законов Российской Федерации, ее субъектов, уставов муниципальных образований органы государственной власти субъекта могут досрочно прекратить их полномочия, но обязательно в судебном порядке и с соблюдением всех процедур, рассмотренных нами в § 4 главы первой настоящего исследования.

Заключение

Такое явление человеческой жизни как власть, всегда было предметом исследования ученых. Власть не является чем-то искусственно созданным и встроенным в человеческое бытие: там, где люди взаимодействуют между собой, там существует власть в простой или сложной форме. Традиционно под пристальным вниманием исследователей находилась и находится власть государственная, которая обладает суверенитетом на всей территории государства, монополией правотворчества, органами государственной власти устанавливаются правила действия и полномочия всех других властных органов. На наш взгляд, заслуживает внимания теория о сочетании в обществе двух типов власти: возникающей из отношений и возникающей из организации. Первый тип власти имеет естественное происхождение - органическая власть, способная к самозарождению, саморазвитию и самовоспроизводству, эта власть носит первичный и базовый характер. Второй тип власти именуют организационной властью. «Осуществление такой власти ■ представляет собой функцию достаточно развитых социальных организаций, пытающихся, исходя из сознательно поставленных целей, из рационально сконструированных программ, активно воздействовать на общественные отношения, выстраивать и перестраивать их, придавать им нужное направление. Власть организаций вторична, поскольку она существует в формах управления общественными процессами, включая первичные базовые властеотношения»1. Но на практике получается такая ситуация, что организационная власть, вторичная по своей природе, занимает ведущее монопольное положение в качестве средства упорядочения социальных систем, вытесняя власть первичную, исходящую от самого человека как субъекта взаимодействия с другими людьми, «наступая на индивидуальную инициативу, свободное волеизъявление, непредвзятость и добровольность социального общения». «Сферу властеотношений покидают спонтанность и импровизация, они уже не пользуются доверием в связи с их возможным несовпадением с императивами организационной власти». Основной же

1 Более подробно об этой точке зрения см.: Право и политика современной России. М., 1996. С. 18-24. идеей нашего исследования было показать важность и необходимость «возвращения» к первичности мнения отдельного человека и всего коллектива людей, проживающих на территории муниципального образования, при решении вопросов местного значения, при осуществлении муниципальной власти. Идеалом же, на наш взгляд, является «превращение» муниципальной власти во власть органическую, вырастающую из отношений между людьми, а не из организаций.

В связи с этим, и с учетом существующих в настоящее время в Российской Федерации споров о природе и объеме полномочий органов власти на местном уровне (уровне муниципального образования), нами было предпринято исследование, касающееся именно статуса муниципальной власти. На сегодняшний день очень многие политики, представители государственной власти и местного самоуправления, ученые говорят о существовании в России наряду с федеральной государственной властью, государственной властью субъектов федерации третьего уровня власти -муниципальной (местной) власти. Мы же попытались, проанализировав накопленный наукой и практикой осуществления власти материал, касающийся сущности таких понятий как «управление», «самоуправление», «власть», «местное самоуправление», обосновать и подтвердить конкретными примерами возможность именовать деятельность местного населения и органов местного самоуправления властью. В ходе исследования нами были сделаны следующие выводы.

Власть и самоуправление являются формами социального регулирования. Управление не может существовать без власти, при управлении обязательно должна преобладать чья-то воля, чтобы направить деятельность различно настроенных людей в единое русло. К местному самоуправлению мы можем с полной уверенностью отнести те характеристики, которые обычно применяются для власти: это отношение между людьми, для которого характерно наличие руководящей воли (воли населения), двух подсистем - властвующей (сформированные органы и население самостоятельно в ходе референдума) и подвластной (физические лица, проживающие на территории муниципального образования, и действующие там юридические лица); существует солидная нормативно-правовая база, определяющая статус местных органов; своя финансово-экономическая основа - муниципальная собственность; возможность принуждения к исполнению принятых нормативных актов и защиты свои права в случае их нарушения или ограничения. В связи с этим отношения по осуществлению местного самоуправления могут быть названы властными.

Муниципальная власть является наряду с государственной властью формой реализации власти публичной. Она обладает как общими признаками публичной власти, так и признаками, роднящими ее с властью государственной.

При анализе существовавших в истории и существующих в настоящее время точек зрения о наименовании этой власти (общинная, коммунальная, местная, муниципальная) мы пришли к выводу, что власть на местном уровне лучше именовать муниципальной. В связи с этим нами предлагается внести соответствующие изменения в ранее принятые нормативные акты с целью замены понятия «местное самоуправление» как деятельности населения и сформированных им органов по решению вопросов местного значения на понятие «муниципальная власть».

Проанализировав существовавшие в истории взгляды на осуществление власти на местном уровне (теория свободной общины, хозяйственная, политическая, юридическая, государственная теории) и особенности их отражения в законодательстве различных государств, мы пришли к выводу, что статус муниципальной власти постоянно менялся, но везде прослеживается тенденция ее сближения с властью государственной.

В результате проведенных исследований нами предлагается следующее определение понятия «муниципальная власть». Муниципальная власть - это волевое социальное отношение, возникновение которого было обусловлено потребностями управления определенной территорией в интересах населения этой территории с учетом ее исторических и культурных особенностей, осуществляемое в рамках общегосударственной политики. Субъектами его являются местное население и уполномоченные ими органы на местах,

Особенности реализации муниципальной власти связаны с тем, что она осуществляется на территории, находящейся под юрисдикцией органов государственной власти; местное население и сформированные им органы при решении вопросов местного значения должны действовать в соответствии с законами государства, в рамках общегосударственной политики. Несмотря на подобную зависимость муниципальной власти от решений органов государства, ее все-таки можно считать суверенной (самостоятельной, независимой, верховной) в рамках закрепленных за ней полномочий. Территория муниципального образования не может быть изменена без согласия местного населения; население муниципального образования самостоятельно определяют систему органов власти, распределение властных полномочий между ними, форму и порядок ответственности органов перед населением.

Функционирование муниципальной власти в федеративном государстве (каким является Россия) осложняется тем, что она будет действовать на территории, где по вопросам исключительного и совместного ведения федерации и субъектов верховенством обладают органы федеральной власти, а по вопросам ведения субъектов федерации - органы власти этих субъектов. Рамки для муниципальной власти будут устанавливаться не только на федеральном, но и на региональном уровне, поэтому, особое внимание должно быть уделено регулированию порядка осуществления муниципальной власти на уровне субъектов федерации. В связи с тем, что органы власти субъектов Российской Федерации могут попытаться расширить свои полномочия за счет предметов ведения муниципальной власти, населению и органам муниципальной власти должна быть предоставлена возможность обращаться за защитой в Конституционный Суд Российской Федерации. Подобное право прямого обращения в суд, на наш взгляд, является одной из нитей, связывающих «центр» с «местностями». В федеративном государстве муниципальная власть должна быть органически включена в систему федеративных отношений, где каждый уровень власти занимается теми проблемами, которые он в состоянии эффективно решить, и самостоятельно отвечает за результаты своей деятельности. В связи с тем, что федеральная, региональная и муниципальная власти тесно взаимосвязаны и имеют своим источником волю народа, благосостоянию которого они все призваны служить, органы муниципальной и государственной власти должны дополнять друг друга и действовать по принципу «партнерства и сотрудничества».

Исследовав существующие точки зрения о субъекте муниципальной власти, мы пришли к выводу, что первичным ее субъектом нужно считать местное население -всех людей, которые проживают на территории муниципального образования. Поэтому необходимо закрепить на федеральном уровне право участвовать в реализации муниципальной власти (участвовать в местных референдумах и выборах) не только граждан Российской Федерации, иностранных граждан (при условии проживания их на территории муниципального образования и наличия соответствующего договора со страной их гражданства), но и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории муниципального образования, а также лиц, не проживающих на данной территории, но имеющих там на праве собственности недвижимое имущество и уплачивающих налоги в местный бюджет.

Муниципальная власть, хотя и осуществляется на всей территории государства, но в отличие от государственной, она не является единообразной, так как призвана удовлетворять территориально специфические (локальные) нужды населения. Реальная площадь территории осуществления муниципальной власти (муниципального образования) зависит от субъективного (желание, инициатива населения) и объективного (наличие финансово-экономических ресурсов) факторов.

Особенностью муниципальной власти является более узкая сфера полномочий органов этой власти, которая в законодательстве нашла отражение как «вопросы местного значения». Нами отмечается, что перечень полномочий муниципальной власти определен в ФЗ от 28.08.95 очень неудачно, так как включает в их состав такие вопросы, которое может разрешить только власть государственная, и поэтому требует соответствующей доработки с учетом реальностей российской действительности.

Среди других особенностей муниципальной власти, в частности, отмечается то, что ее осуществление происходит, в отличие от власти государственной, без учета принципа разделения властей.

При том, что государство обладает монопольным правом нормотворчества, акты органов муниципальной власти также являются по своей природе нормативными, потому что местное нормотворчество санкционировано государством и обеспечено им возможностью принуждения исполнения.

Особенностью осуществления муниципальной власти является также закрепление в законодательстве нормы, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. В связи с тем, что на практике невозможно представить механизм ответственности населения перед самим собой и реально муниципальная власть осуществляется в основном через созданные на местах органы власти, нами предлагается исключить из определения местного самоуправления в ст. 2 ФЗ от 28.08.95 фразу «под свою ответственность», так как самостоятельное осуществление подразумевает, на наш взгляд, и ответственность за свою самостоятельность, оставить только статьи об ответственности органов власти.

Примерами, приведенными во второй главе, мы попытались раскрыть более подробно признаки муниципальной власти, противоречия и разногласия, возникающие в ходе ее взаимодействия с государственными органами субъектов Российской Федерации.

Особенно подчеркивается, что муниципальная власть хотя и охватывает в своем осуществлении всю территорию России, но осуществляется в различных муниципальных образованиях по-разному с учетом особенностей географического положения, расположения в их границах объектов военного или научно-технического назначения, осуществления муниципальной власти в рамках города федерального значения, который является субъектом Российской Федерации, возможности расположения одного муниципального образования на территории другого. Самым важным принципом организации муниципальной власти должен стать тот, что население самостоятельно определяет каким образом будет реализовано его право на местное самоуправление, какая территория будет признаваться муниципальным образованием, какие вопросы будут решать местные органы власти, т.е. первичной во всех особенностях должна быть инициатива населения.

В определенных случаях, когда особые обязанности на органы муниципальной власти возлагаются исходя из государственных интересов, государство должно предоставлять взамен и особые права, главным образом в финансовой и налоговой сферах, чтобы каким-то образом восполнить издержки местных органов. Необходимо также постоянно помнить, что особенности осуществления муниципальной власти ни в коем случае не должны приводить к тому, чтобы граждане одного государства находились в различных социально-экономических условиях только из-за того, что они живут в разных муниципальных образованиях. Государство должно финансово помогать развитию депрессивных и отсталых районов, не забывать, что там живут люди, которые осуществляют не только муниципальную власть, но и участвуют в осуществлении власти государственной.

Органы государственной власти не могут и не должны влиять на процесс формирования и деятельности органов муниципальной власти. Из законодательных актов органов власти субъектов Российской Федерации необходимо исключить положения, которые ограничивают самостоятельность населения в определении системы и структуры органов муниципальной власти, принципов из взаимодействия между собой.

Уточнение сделанных выводов предполагает их дальнейшее развитие в последующей научной деятельности автора.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Недокушева, Лидия Николаевна, 1999 год

1. Нормативные акты и другие официальные материалы

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Устав города Москвы, принят Московской городской Думой 28.06.95 г. // Ведомости Московской Думы. 1995. № 3.

4. Устав Санкт-Петербурга, принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14.01.98 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 5. М., 1997.

5. Устав Свердловской области, принят Свердловской областной Думой 25.11.94 //Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. № 5.

6. О местном самоуправлении в РСФСР. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

7. Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.82 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

8. О правовом положении иностранных граждан в СССР. Закон СССР от 24.06.81 //Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 836.

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ № 35. Ст. 3506.

10. О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 17 марта 1997 г. // Рос. газ. 1997. 20 марта.

11. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. // Рос. газ. 1997. 25, 30 сент.

12. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Федеральный закон от 30 марта 1999 г. // Рос. газ. 1999. 6 апр.

13. О статусе наукограда Российской Федерации, Федеральный закон от 07.04.99 г. //Рос. газ. 1999. 14 апр.

14. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.99 г. // Рос. газ. 1999. 19 окт.

15. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.93 г.// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

16. О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Указ Президента РФ от 24 августа 1995 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3508.

17. Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 03.06.96 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756.

18. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 // Рос. газ. 1997. 17 июня.

19. О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий. Указ Президента Российской Федерации от 07.11.97 г. // Рос. газ. 1997. 12 нояб.

20. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 // Рос. газ. 1998. 3 июня.

21. О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 // Рос. газ. 1998. 31 окт.

22. Указ Президента Российской Федерации от 11.12.98 г. № 1561// Рос. газ. 1998. 15 дек.

23. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 15.10.99 г. // Рос. газ. 1999. 21 окт.

24. Порядок во власти порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1997. 7 марта;

25. Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Рос. газ. 1999. 31 марта.

26. О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства от 27 декабря 1995 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 2. Ст. 121.

27. Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 1996 г. II Рос. газ. 1996. 24 окт.

28. О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 // Рос. газ. 1997. 26 авг.

29. О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами (наукоградов). Постановление Правительства Российской Федерации от 24.01.98 г. //Рос. газ. 1998. 12 фев.

30. О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.98 г. № 595. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 1999 г. // Рос. газ. 1999. 20 янв.

31. Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда положений Устава-Основного Закона Читинской области от 01.02.96г.// СЗ РФ 1996. № 7. ст. 700.

32. Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.96 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24.01.97г. // Рос. газ. 1997. 6 фев.

33. Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16.10.97 г. // Рос. газ. 1997. 23 окт.

34. О местном самоуправлении в Свердловской области. Закон Свердловской области от 13.04.95 г. (в ред. закона от 18 ноября 1997 г.) // Обл. газ. 1997. 21 нояб.

35. Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области. Областной закон от 24.12.96 г. // Обл. газ. 1997. 9 янв.

36. Об административно-территориальном устройстве Свердловской области. Областной закон от 20.05.97 г. // Обл. газ. 1997. 3 июня.

37. О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области. Областной закон от 12 ноября 1997 г. // Обл. газ. 1997. 18 нояб.

38. Постановление Уставного Суда Свердловской области по делу о проверке соответствия отдельных положений Устава муниципального образования «Ревдинский район» Уставу Свердловской области от 11.02.99 г. // Обл. газ. 1999. 16 фев.

39. Постановление Уставного Суда Свердловской области по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений п. 1ст. 35 Устава муниципального образования «город Североуральск» от 08.06.99 г.// Обл. газ. 1999. 16 июня.

40. О местном самоуправлении в Челябинской области. Областной закон от 16.10.95г. // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. №11.

41. Об административно-территориальном устройстве Челябинской области. Закон Челябинской области от 01.03.99 г.// Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1996. № 12.

42. О местном самоуправлении в Тюменской области. Закон Тюменской области от 29 ноября 1995 г. // Вестник Тюменской областной Думы. 1995. № 10.

43. О местном самоуправлении в Томской области. Закон Томской области от 25 июля 1996 г. // Официальные ведомости. 1996. № 3.

44. Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия. Закон Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. // Бурятия. 1995. 8 сент.

45. Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 27.12.95 № 14 // Сборник законов и других нормативных актов, принятых Думой автономного округа от 20,12.95.

46. О местном самоуправлении в Воронежской области. Закон Воронежской области от 28.12.94 // Собрание законодательства Воронежской области. 1996. № 1;

47. Устав города Екатеринбурга, принят городской Думой // Вечерний Екатеринбург. 1995. 24 окт.

48. Устав муниципального образования «Ирбитский район», принят районным Советом депутатов 12.07.96 г. //Восход. 1996. 18 июля.

49. Устав муниципального образования «Советский район». 1998.

50. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.// Реформы Александра И. М. 1998.

51. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. // Международные акты о правах человека. Сборник документов / Сост. Карташкин В. А., Лукашева Е.А. М. 1999.

52. Европейская хартия о местном самоуправлении от 15.10.85 г., ратифицирована Федеральным законом от 11.04.98 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.2. Специальная литература

53. Абдурахимов Ю.В. Становление местного самоуправления в условиях экономических реформ. Екатеринбург. 1997. - 180 с.

54. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности представительных органов власти в СССР (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1980.-33 с.

55. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. Автореф. дисс. канд. юр. наук.- М., 1969. -45 с.

56. Аникевич А.Г. Понятие и система политической власти (общесоциологический аспект исследования). Автореф. дисс. канд. фил ос. наук. М., 1977.

57. Аникевич А.Г. Политическая власть: вопросы методологии исследования. -Красноярск, 1986. 176 с.

58. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. - 296 с.

59. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования).- М., 1973. 392 с.

60. Ачкасов В.А., Елисеев С.М., Ланцов С.А. Легитимация власти в постсоциалистическом Российском обществе. М., 1996.- 125 с.

61. Байтин М.И. Государственная и политическая власть. Саратов, 1972. - 239 с.

62. Байтин М.И. Государство и политическая власть (теоретическое исследование). Автореф. дисс. докт. юр. наук. М., 1973. - 52 с.

63. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11.

64. Барабашев Г.В. Критика современных буржуазных теорий муниципальногоуправления // Советское гос. и право. 1966. № 12.

65. Беликова О. Какой быть муниципальной власти в Петербурге? // Российская Федерация. 1996. № 1.

66. Белых А.К. Управление и самоуправление. J1., 1972. - 209 с.

67. Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление 1864 1917. - Кемерово, 1994. - 138 с.

68. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. - 382 с.

69. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство иtLправо. 1993. №3.

70. Борисов Л.П. Политология. Уч. пособие. М., 1998. - 160 с.

71. Бурдье П. Социология политики. М., 1993. - 336 с.

72. Бурлацкий Ф.М. Ленин, государство, политика. М.,1970. - 526 с.

73. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе).- М., 1975. 152 с.

74. Васильчиков А.В. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Изд. 3-е. Т. 2. СПб., 1872.

75. Велихов Л. Основы городского хозяйства.- М.; Л., 1928. Ч. 2. 233 с.

76. Вертикаль власти: региональная и национальная политика, принципы местного Щ самоуправления Российской Федерации (документы, комментарии, разъяснения).1. М., 1996,- 224 с.

77. Выдрин И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1994.- 105 с.

78. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовые аспекты). Дисс. докт. юр. наук. Екатеринбург, 1998.

79. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. -Екатеринбург, 1997.-448 с.

80. Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в РФ. Новосибирск, 1997. - 29 с.

81. Горфинкель И. Правовая ситуация и развитие политических процессов в Свердловской области // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. №3-4.

82. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия. Областная научно-практическая конференция. Тезисы докладов. -Екатеринбург, 1997. 149 с.

83. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 9. СПб., 1904.

84. Григорян J1.A. Народовластие в СССР. М., 1972.

85. Гумбольдт В.Ф. Опыт установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908.

86. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Соц. исследования. 1997. № 8.

87. Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. СПб., 1903.

88. Замотаев А. Какой быть районной власти // Российская Федерация. 1995. № 20.

89. Замотаев Ю. Организация властных структур в городах федерального значения // Рос. юстиция. 1996. № 7.

90. Замотаев Ю. Местное самоуправление в городском районе // Рос. юстиция. 1996. № 8.

91. Золина М.Б. Философия власти И.А. Ильина // Социально-политический журнал. 1996. № 3.

92. Ильин И.А. Собр. соч. в 10 томах. Т. 1. М., 1993.-400 с.

93. Ильин И.А. Собр. соч. в 10 томах. Т. 4. М., 1994. - 620 с.

94. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995. - 301 с.

95. Кашо B.C. Организационно-правовой механизм взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов территориального общественного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1991. -16 с.

96. Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. Критика буржуазных теорий. М., 1973.264 с.

97. Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. - 126 с.

98. Комментарий к Конституции Российской Федерации /подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 1994. - 458 с.

99. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отв. ред. Тихомиров Ю.А. М., 1997.-460 с.

100. Конституции зарубежных государств. М., 1997. - 586 с.

101. Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. - 578 с.

102. Конституция Бельгии. Пер. с фр. Савицкий П.И. Екатеринбург, 1998. - 100 с.

103. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. Под руководством Четвернина В.А.- М., 1997.-702 с.

104. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. - 368 с.

105. Копытов Ю.А. Система государственных органов исполнительной власти Свердловской области (проблемы административной реформы).- Екатеринбург, 1998.

106. Корельский В.М. Теоретические проблемы социалистической государственной власти и демократии. Автореф. дисс. докт. юр. наук. Свердловск, 1972. - 38 с.

107. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 2.

108. Кравец И. Конституционное строительство в Новосибирской области // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4.

109. Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11.

110. Краснов М.А. Ведение в муниципальное право. М., 1993. - 16 с.

111. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.

112. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. -СПб., 1907.-52 с.

113. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.-428 с.

114. Лабулэ Э. Государство и его пределы в связи с современными вопросами администрации, законодательства и политики. СПб., 1868.

115. Лебедев П.Н. Социальное управление. Л., 1982.

116. Материалы круглого стола «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» // Гос. и право. 1997. № 5.

117. Материалы VIII российско-американского научно-практического семинара «Региональная политика и местное самоуправление». Отв. за выпуск Е.Г. Анимица, А.А. Мальцев, Н.Ю. Власова. Екатеринбург, 1998.

118. Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Известия вузов. Серия «Правоведение». 1995. № 2.

119. Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. Ростов-на-Дону, 1991. - 151с.

120. Местное самоуправление. Информационно-методический сборник. № 2. Х.-М. 1998.

121. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров. М., 1993. - 144 с.

122. Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. Перепечатка с издания Яковлева. СПб., 1863.

123. Москалев А.В. Теоретические проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов (организационно-правовые аспекты). Автореф. дисс. докт. юр. наук.-М., 1990.-32 с.

124. Мышь М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему Узаконениями, Судебными и Правительственными разъяснениями. Изд. 5-е.-СПб., 1910. Т. 1.

125. Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сб. документов. Вып. 2. М., 1997. -672 с.

126. Организация местного самоуправления: общественная администрация в действии. Сб./пер. с англ. Н. Эдельман. М., 1998. - 448 с.

127. Основин B.C. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971. - 260 с.

128. Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884. - 201 с.

129. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика.- М., 1995191 с.

130. Право и политика современной России / Г.В. Мальцев, Е.А. Лукашева, B.C. Нерсесянц и др. М., 1996. - 215 с.

131. Пушкарева Г.В. Власть как социальный институт // Социально-политический журнал. 1995. № 2.

132. Реформы Александра II. М., 1998. - 464 с.

133. Реформы местного управления в странах Западной Европы. Сб. статей и обзоров/ Отв. ред. Маклаков В.В. М., 1993. - 128 с.

134. Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России. Вопросы теории и практики. -Челябинск, 1999. 216 с.

135. Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. -Челябинск, 1997. 22 с.

136. Саначев И. Приморье: политико-правовые коллизии и поиск выхода из тупика // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4.

137. Скуратов Ю.И. Народный суверенитет развитого социализма (конституционные вопросы). Красноярск, 1983. - 168 с.

138. Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987. - 352 с.

139. Словарь русского языка. М., 1984. Том. 4. - 794 с.

140. Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. М., 1976.

141. Соловьев С.Г. Система фундаментальных понятий муниципального права. Автореф. дисс. канд.юр.наук. Екатеринбург, 1998. - 27 с.

142. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов / Сост.: J1.B. Гильченко, А.Н. Дементьев, Л.Е. Лаптева. М., 1997. - 136 с.

143. Теория государства и права: учебник. Екатеринбург, 1996. - 559 с.

144. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981.-137 с.

145. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. - 223 с.

146. Тихомиров Ю.А. Управление и самоуправление в социалистическом обществе. -М., 1988.- 39 с.

147. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. - 496 с.

148. Токвиль А. Демократия в Америке. Пер. с фр. Г. Дж. Ласки. М., 1992. - 560 с.

149. Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. Сб. статей. Свердловск, 1992. - 126 с.

150. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. - 168 с.