Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Соменков, Алексей Дмитриевич

• Соменков, Алексей Дмитриевич
• кандидат юридических наук
• 1997

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Соменков, Алексей Дмитриевич

Введение

Глава 1. Контроль Парламента h Счетной палаты Российской 12 Федерации за исполнением федерального бюджета.

1.1. Контроль как один из основных методов решения 12 государственных задач

1.1.1. Организация государственного финансового контроля в 12 условиях рынка

1.1.2. Финансовый контроль в бюджетном процессе

1.1.3. Финансовый контроль бюджетной системы

1.2. Новейший этап развития государственного финансового 37 контроля

1.2.1. Развитие бюджетного процесса и отчетности о его 37 исполнении

1.2.2. Правовое положение высших органов финансового 41 контроля зарубежных стран

1.2.3. Конституционная система органов контроля за 73 исполнением федерального бюджета

1.2.4. Историческое развитие контрольных органов России

1.2.5. Регулирование правового статуса Счетной палаты 86 Российской Федерации

Глава 11 Счетная палата Российской Федерации - важнейший 116 орган организации государственного финансового контроля.

2.1. Организация деятельности Счетной палаты Российской 116 Федерации

2.1.1. Состав и структура Счетной палаты Российской Федерации

2.1.2. Особенности правового статуса Счетной палаты 130 Российской Федерации

2.1.3. Взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации 131 I с Президентом Российской Федерации

2.1.4. Взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации 133 с Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации

2.2. Компетенция Счетной палаты Российской Федерации

2.2.1. Функции и полномочия Счетной палаты Российской 137 Федерации аил */t<S

2.2.2. Сравнительно-правовой ^ направлений контрольной 146 деятельности Счетной палаты Российской Федерации

2.3. Организационно-правовая деятельность Счетной палаты 157 Российской Федерации.

2.3.1. Коллегия Счетной палаты Российской Федерации.

2.3.2. Сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности 166 Счетной палаты Российской Федерации

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации»

Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность темы. Проблема правового положения Счетной палаты Российской Федерации приобретает особую важность в настоящее время в связи с необходимостью усиления государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета.

Счетная палата Российской Федерации образована и действует в соответствии со ст. 101-103 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года № 4-ФЗ1.

Этим Законом определяется правовой статус Счетной палаты как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием и подотчетного ему, обладающего организационной и функциональной независимостью и являющегося юридическим лицом (ст. 1). Статус, полномочия, функции и обязанности Счетной палаты соответствуют Лимской декларации ИНТОСАИ (Международная организация высших органов государственного финансового контроля )2.

Закрепление организации государственного финансового контроля на конституционном уровне в условиях становления рыночной экономики осуществлено в нашей стране впервые. Основная идея образования Счетной палаты - реализация права государства законными путями обеспечивать защиту своих финансовых интересов и финансовых интересов своих граждан, приумножать и эффективно использовать государственные финансовые средства - средства.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. С. 167.

2 Контроль в зарубежных странах. //Информационный бюллетень Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации. М., 1992. С. 3. принадлежащие на праве собственности Российской Федерации. Ими являются государственная казна Российской Федерации, средства федеральных внебюджетных фондов, имущество, находящееся в федеральной собственности. Гражданам должны быть гарантированы безопасное вложение личных средств в инвестиции и государственные ценные бумаги, защита от злоупотреблений при инвестировании. У Счетной палаты основная и единственная функция - государственный финансовый контроль.

В связи с этим важное значение придается порядку образования Счетной палаты и ее полномочиям. В диссертации подробно рассматриваются эти вопросы и обосновывается необходимость их дальнейшей детальной проработки в Регламенте Счетной палаты и законодательного закрепления на федеральном уровне.

Счетная палата проверяет поступление и расходование федеральных средств органами власти и управления с точки зрения полноты, своевременности, эффективности, законности (сбор налогов, бюджетное финансирование, валютное регулирование, таможенные сборы и др.). Исследование характера, задач, функций и других аспектов правового положения Счетной палаты при осуществлении контрольной деятельности необходимо для выявления проблем в реализации финансового контроля, которые требуют правового регулирования.

Счетная палата России призвана разрешать проблемы Федерального Собрания по контролю за исполнением федерального бюджета. Компетенция Счетной палаты является юридическим выражением ее функций как государственного органа и служит средством воплощения общих правовых возможностей этого органа в конкретных условиях его деятельности.

Счетная палата начала свою деятельность в условиях высокой криминализации страны с устойчиво сложившейся теневой экономикой и теневой системой налично-денежного оборота, обеспечивающей возможность прямого влияния на государственных служащих в различных эшелонах государственной власти. В связи с этим проблема защиты государственным финансовым контролем федерального бюджета от занижений или сокрытий в прогнозировании его доходов становится наиболее сложной.

Конституция Российской Федерации, закрепляя назначение Счетной палаты, ее место в государственном механизме, определяет ее задачи и иные качественные характеристики как государственного органа (основы ее компетенции, организационную структуру) и устанавливает, что Федеральному Собранию принадлежит главная роль в определении компетенции Счетной палаты.

Основными задачами осуществления государственного финансового контроля Счетной палатой являются не только проведение ревизий и проверок расходования денежных средств в строгом соответствии с предусмотренными целями, но и выявление экономической эффективности расходов. Кроме того, Счетная палата в процессе рассмотрения законопроектов о государственном бюджете и бюджетов государственных внебюджетных фондов проводит оценку их обоснованности в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы и Регламентом Совета Федерации.

Изучение нормативных актов, определяющих задачи, функции, права Счетной палаты, анализ и обобщение практики позволили выработать предложения по дальнейшему расширению компетенции должностных лиц Счетной палаты и совершенствованию форм контрольной деятельности этого органа.

Автор считает, что с учетом сложившейся политической ситуации в России необходимо наряду с разработкой общих теоретических вопросов развития административного и финансового права глубже вникать в практику контрольной деятельности Счетной палаты.

Степень разработанности темы. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной, хотя проблемы бюджетного контроля давно находятся в центре внимания научных исследований. Особо следует отметить в этой связи работы 70-х -начала 80-х годов В. С. Прониной, М. С. Студеникиной, Е. В. Шориной, М. Ф. Ивлевой и других. И в настоящее время научные аспекты деятельности органов государственного финансового контроля привлекают внимание многих ученых-юристов. В частности, этим вопросам посвящены работы J1. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, О. Е. Кутафина, В. С. Прониной, А. Ф. Ноздрачева, М. С. Студеникиной, А. А. Жданова, М. Ф. Ивлевой, Т. В. Конюховой, 3. Е. Чиркина.

В отечественной научной литературе имеется небольшое количество трудов, прямо посвященных деятельности государственных контрольных органов. В частности, организационные формы участия трудящихся в деятельности ЦКК -РКИ по совершенствованию государственного аппарата всесторонне рассматривались в работах А. В. Мицкевича, А. Е. Лунева, А. И. Миркина, Г. А. Смирнова, Н. Е. Шмелько, В. В. Сучкова.

Однако изучение юридической литературы показало: несмотря на то, что функционированию контрольных органов учеными уделялось значительное внимание, большинство исследований освещает лишь некоторые стороны их деятельности либо ограничено определенными хронологическими рамками, а не рассматривает работу этих органов за весь период их существования, что необходимо, чтобы полнее определить формы и методы их деятельности, выявить и проанализировать результаты проводимых ими мероприятий в области государственного контроля (особенно в период становления рыночной экономики).

В ходе исследования диссертант обращался также к трудам зарубежных специалистов в области административного и финансового права: Альберта фон Мутиса, Хабица Гюнтера Цафельберга, Хеды Цаше-Месеке, Пэра Арпиланша и Жака Манэ, Джона Хиггинса, Джона Боурна, Джоржо Клементе, Э. Кпарра и других.

В монографиях, статьях и диссертациях недостаточно отражены важные аспекты деятельности современных органов государственного финансового контроля. В частности, мало уделено внимания методам организации и исполнения федерального бюджета.

В отечественной науке пока не было монографических исследований, посвященных Счетной палате - высшему органу государственного финансового контроля, ее правовому положению и функционированию в условиях рыночной экономики. Настоящее исследование ставило целью в определенной мере восполнить этот пробел.

Предметом и главными задачами диссертационного исследования являются:

- выявление причин, обусловивших возникновение проблем во взаимоотношениях органов государственной власти по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета;

- определение конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации, ее места в системе государственных органов, компетенции, порядка формирования состава и структуры

Счетной палаты, механизма правового регулирования ее деятельности, организационно-правовых форм ее структурных подразделений;

- изучение особенностей правового статуса аудитора Счетной палаты;

- исследование взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления со Счетной палатой и их особенностей; разработка предложений по совершенствованию взаимоотношений государственных органов со Счетной палатой; выявление закономерностей и тенденций развития межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации с федеральной исполнительной властью;

- выработка рекомендаций по решению проблем контроля за исполнением федерального бюджета.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

При анализе собранного материала автор использовал современные методики и стремился придерживаться системного подхода.

Автор применил логико - теоретический, сравнительно -правовой, сравнительно - и конкретно-исторический методы и структурно - функциональный анализ.

В процессе разработки темы диссертации изучались работы ученых в области административного и финансового права: Ю. А. Тихомирова, А. В. Мицкевича, А. А. Жданова, С. А. Авакьяна, А. Г1. Алехина, Ю. М. Козлова, М. Ф. Ивлевой, М. М. Пискотина, Б. М. Лазарева, В. С. Прониной, Д. А. Ковачева, А. Ф. Ноздрачева, М. С. Студеникиной, В. И. Васильева, Б.Б. Хангельдыева, А. Е. Постникова,

В. И. Фадеева, Н. И. Химичевой, П. В. Черноморда, X. М. Кармокова, Т. В. Конюховой.

В качестве нормативной базы в диссертационной работе использованы: Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, конституции и законодательство зарубежных государств о высших органах государственного финансового контроля, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты глав администраций и других руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления контроля за исполнением федерального и местных бюджетов, организации государственного финансового контроля, что позволило провести исследование проблем конституционно-правового статуса Счетной палаты.

Новизна темы диссертации обусловлена тем, что в ней исследуются проблемы, мало изученные в науке административного и финансового права.

Автор диссертации впервые в отечественном правоведении в монографическом плане исследует с учетом опыта развития рыночных отношений проблемы, возникающие в связи с осуществлением Счетной палатой государственного финансового контроля за исполнением бюджета. Поскольку нет ни одного крупного исследования деятельности этого органа, изучение и обобщение законодательства о его правовом статусе имеет особое значение. В работе исследуется практика финансового контроля, что также составляет новизну исследования.

Новизна и творческий подход автора диссертации к исследованию проблем проявляются:

1) в оценке последовательности осуществления финансового контроля на различных его этапах и классификации его органов;

2) в выявлении причин, обусловливающих возникновение проблем во взаимоотношениях органов государственной власти, по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета;

3) в определении особенностей конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации, ее компетенции, организационно-правовых форм.

В диссертации много предложений, направленных на уточнение объема полномочий руководства Счетной палатой Российской Федерации, аудиторов, инспекторов.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные выводы, положения диссертационного исследования:

1. Система финансового контроля должна быть построена по принципу строгой централизации, что вытекает из функционального единства финансового хозяйства и управления.

2. Орган государственного финансового контроля должен быть относительно независимым, стоящим вне административной системы.

3. Даже будучи отдельным административным ведомством, орган государственного финансового контроля находится в зависимости от политики управления в целом.

4. Для обеспечения независимости финансового контроля необходимо поставить центральный орган контроля в совершенно особое положение среди высших органов государства. Финансовый контроль, поставленный в независимое положение от администрации, только в том случае обретает необходимый авторитет, если деятельность его будет связана с деятельностью законодательных органов. Если формально органы финансового контроля и стоят обычно вне системы законодательных органов, то фактически они повсюду приобретают теснейшую связь с ними.

5. Счетная палата Российской Федерации не должна функционировать в отрыве от аппарата административных и особенно финансовых органов.

6. Необходимо установить строго определенную форму деятельности контрольных органов с учетом конкретных государственно-правовых и финансово-правовых факторов.

7. Проблема методов финансового контроля заключается в надлежащей постановке контрольной ревизии, под которой подразумевается производимое компетентным органом изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени. Ревизия есть контроль, рассматриваемый в его осуществлении. Счетная палата широко применяет этот метод.

В диссертации также представлены предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о государственном финансовом контроле, направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Научная и практическая значимость работы определяется полученными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, которые могут быть использованы в законопроектной работе, для дальнейшего развития теоретических положений государственного управления, административного и муниципального права федеральными органами, органами власти субъектов Российской Федерации, любыми заинтересованными лицами в их практической деятельности для подготовки к проведению работниками Счетной палаты плановых проверок исполнения федерального бюджета и оценке аудиторами Счетной палаты результатов проверок.

Диссертация может быть полезна членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы в процессе взаимодействия палат Федерального Собрания со Счетной палатой - ее Председателем, заместителем Председателя и аудиторами. Видится практическое значение предъявленного к защите диссертационного исследования для контрольных органов Российской Федерации, а также министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, органов внутриведомственного контроля, которые, по Закону, обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.

Выводы и рекомендации диссертации могут способствовать своевременности ответов федеральных министерств на представления и предписания Счетной палаты по вопросам устранения выявленных в период проверок недостатков в исполнении ими федерального бюджета.

Результаты проведенных исследований могут быть использованы в процессе изучения соответствующих юридических и экономических дисциплин в вузах, а также при обучении работников Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.

Диссертация выполнена в отделе административного и финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Отделом проведены обсуждение работы и ее рецензирование.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения настоящего исследования получили отражение в научных публикациях автора и использованы в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации, при подготовке законопроектов о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", при разработке основных положений законопроекта о развитии конституционного статуса аудитора Счетной палаты Российской Федерации, при разработке Регламента Счетной палаты и положений о ее структурных подразделениях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов) и заключения.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Соменков, Алексей Дмитриевич

Выводы по первой главе: наряду с общими имеются и специфические принципами организации проведения контроля. Они дополняют общие принципы, а неуклонное соблюдение тех и других обеспечивает его действенность и результативность. Вместе с тем, необходимы дальнейшие исследования в специфической части государственного контроля.

Задачи финансового контроля - суть задачи почерки правильности выполнения государственного бюджета. Финансовый контроль - есть бюджетный контроль. Такова природа самой функции финансового контроля. Несомненно, что из природы функции финансового контроля вытекают некоторые общие требования, существенно определяющие и организацию контрольных учреждений, в частности, Счетной палаты Российской Федерации. Однако, требования эти усваиваются в разных странах по-разному, в соответствии с общими различиями государственного устройства в связи с различиями финансовой организации, в связи, наконец, с различиями бытовыми и социальными условиями. Отсюда - различие в системах организации финансового контроля, различия в правовом положении его учреждений, в методах контроля и т.д.

Первый вывод состоит в необходимости построения финансового контроля по принципу строгой централизации. Это требование прямо и непосредственно вытекает из функционального единства финансового хозяйства и управления. Всякий иной контроль может быть децентрализован по самым разнообразным признакам. Децентрализовать финансовый контроль - значит вынуть из него самое существенное - возможность оценки проверяемых действий с финансовой точки зрения. С этим положением тесно связано и другое: финансовый контроль ни коим образом не может быть построен по принципам контроля общественного. Контроль при посредстве выборных ревизионных комиссий не есть финансовый контроль, ибо он не представляет интересов единой системы государственного хозяйства. Финансовый контроль по самим задачам своим есть контроль государственный и это начало необходимостью ложится повсюду в основу его организации. Отсюда следует, что финансовый контроль должен быть представлен тем или иным органом в системе центральных государственных органов.

Второй вывод представляет собой требование, предъявляемое к организации финансового контроля, заключается в принципе его относительной независимости. Финансовый контроль есть контроль не над действием какой-либо отдельной части административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью органов управления в целом. Независимый финансовый контроль стоит вне административной системы. Финансовый контроль, организованный даже в отдельное административное ведомство, как это было в старой России, формально независимый от других ведомств, от других частей государственного управления, находится, однако, в зависимости от политики управления в целом. Ведомство составляет часть административной власти и не может не попасть в зависимость от этой власти. В частности, глава ведомства, будучи одним из министров, является связанным постановлениями Правительства. Для того, чтобы финансовому контролю было обеспечено свойство независимости, считаю необходимым поставить центральный орган контроля в совершенно особое положение среди высших органов государства. Например, в Англии, согласно закону 1866 года Главный контролер назначается королем пожизненно, причем, законом ему гарантировано определенное жалованье, выплачиваемое из консолидированного фонда27. Во Франции по закону 1807 года Председатель и члены Счетной палаты назначаются Президентом Республики по представлению министра финансов28. Аналогичные правила действуют и в других государствах Западной Европы и Америки. Во всех государствах принимаются для обеспечения

27 Н.С. Крылова, "Английское государство", М, Наука, 1981, с. 173.

28 Ф. Ардан, "Франция. Государственная система", М, Юридическая литература, 1994, С. 65; "Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции", изд. Французской организации технического сотрудничества, 1994, с. 5. независимости те или иные меры, касающиеся порядка назначения на должности чинов контроля, их несменяемости, материальной обеспеченности и т.д. Но всего этого было бы недостаточно для создания финансовому контролю необходимого авторитета, если бы центральные учреждения финансового контроля не имели опоры для своей деятельности в верховных государственных органах.

Мы подходим здесь к особо сложному и тонкому вопросу организации финансового контроля, как он освещается опытом дореволюционной России и западных государств. Финансовый контроль, поставленный в независимое положение от администрации, только в том случае обретает необходимый авторитет, если деятельность его будет поставлена в связь с деятельностью законодательных учреждений. Если формально учреждения финансового контроля и стоят обычно вне системы законодательных органов, то фактически они повсюду приобретают теснейшую связь с ними. В этом заключается третий важнейший принцип организации финансового контроля.

Не трудно заметить, что применение указанного принципа в России существенно видоизменяет значение того начала централизации, которое было отмечено выше в качестве одного из основных принципов организации финансового контроля. Государственный контроль, связанный в своей работе с законодательными органами - Федеральным Собранием Российской Федерации, усваивает, естественно, и представляемый ими интерес. Контроль, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет; финансовый контроль в своем развитии демонстрирует своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится, вместе с тем, и контролем общественным в высшем смысле этого слова. Связь Счетной палаты с законодательными органами юридически проходит различными путями. Наиболее обычен из них следующий. В частности, одной из важнейших функций Счетной палаты является составление отчета по исполнению годового бюджета, который представляется Государственной Думе и Совету Федерации Российской Федерации. Последние приобретают знания об истинном положении финансового хозяйства через представленный отчет и сопровождающие его пояснительные записки. Палаты Федерального Собрания проводят проверку контрольного отчета, после чего принимают закон, которым этот отчет утверждается.

Дальнейшее определение организации финансового контроля находится в связи с предыдущим. Счетная палата Российской Федерации не должна, однако, функционировать в отрыве от административного и особенно, финансового аппарата Правительства Российской Федерации. Интересы финансового ведомства (Минфина России) весьма близко соприкасаются с интересами финансового контроля; руководя делами казны, оно, естественно стремится и контролировать исполнение этих дел. Составляя бюджет, проверяя составление смет, выплачивая деньги по ассигновкам, финансовое ведомство совершает, вместе с тем, и контроль потребностей других ведомств, контроль за законностью их действий. Степень влияния этого контроля может быть различной в зависимости от особенностей организации бюджетно-сметного, отчетного и кассового дела. Особенно значительна в этом отношении роль финансового ведомства (казначейства) в Англии, где законодательные учреждения, определяя суммы на расходы, ограничиваются установлением круглых сумм на ту или иную потребность, оставляя детальные определения на усмотрение казначейства. Контрольные полномочия казначейства развиваются в этих условиях весьма значительно. Отделение органов контроля от органов финансового управления есть в значительной мере вопрос конституционный. Но это отделение ни коим образом не исключает возможностей теснейшего сотрудничества контрольных учреждений с учреждениями финансовыми. Любопытное в этом отношении развитие получило в 1921-1922 годах французское законодательство, которое учредило специальный "контроль над-возникновением расходов". Во главе этого контроля был поставлен министр финансов. Особенности организации контроля состояли в том, что в каждом ведомстве была учреждена особая служба контроля. Должностные лица, входившие в состав этих служб, назначались министром финансов и осуществляли свою деятельность от его имени. По этому же принципу у нас до сих пор построено Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов России, не желающее расставаться с функцией контроля даже после создания высшего органа государственного финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации.

Последний вывод, относящийся к проблеме органов контроля, есть вопрос о форме их деятельности. В этом отношении можно рассмотреть две системы выработанных практикой Западной Европы а) система административных форм деятельности финансового контроля и б) система судебных форм деятельности финансового контроля. Родиной первой из этих систем является Англия, откуда она затем перешла в Россию и где существовала до 1993 года. Родиной второй системы (системы Счетных палат) является Франция, откуда эту систему восприняли и другие государства.

Отвлеченные рассуждения на тему о том, какая из систем лучше, совершенно бесполезны. Это - вопрос культуры, вопрос национального вкуса. Факт наличия двух систем и практика советского периода действия контроля в России указывает на то, что контроль может действовать одинаково успешно, как в административных, так и в судебных формах. Деятельность контроля в той или другой из этих форм не должна, однако, вводить в заблуждение относительно самого существа финансового контроля. То обстоятельство, что он в Англии действует в качестве административного органа, не должно означать принадлежности Генерального Контролера к самой системе администрации. Действуя в административных формах, Контролер остается все же органом, принадлежащих к числу конституционных органов. Его авторитет обусловлен связью с парламентом, а не широтой административных полномочий. Точно так же и Счетные палаты, которые, хотя и функционируют в судебных формах, все же не принадлежат к системам судебной власти соответствующих государств.

Таким образом, финансовый контроль может действовать в одной или другой из указанных форм. Существенно важно здесь соблюсти лишь принцип, чтобы формы деятельности контроля были строго определены. Подотчетные учреждения должны освоить эти формы, привыкнуть к ним и выполнять требуемое от них без излишних затруднений. Нужно учитывать также и то, какая из этих форм может быть более авторитетной для подотчетных органов. Словом, вопрос о форме деятельности контрольных органов есть вопрос общий и принципиальный только в отношении необходимости установления строгой определенности формы; в остальном здесь возможны решения в ту или другую сторону в зависимости от соображений, связанных с конкретными государственно-правовыми и финансово-правовыми особенностями конкретной страны.

Метод финансового контроля есть метод ревизии. Убедиться в законности действий органов управления по наполнению государственного бюджета контроль может только рассматривая эти действия, ревизуя их. Но в чем состоит ревизия? Финансовый контроль только в том случае будет контролем, если производимая им ревизия даст ему совершенно точную характеристику соответствующей деятельности. Здесь недостаточно общего впечатления, поверхностной оценки. Ревизия должна быть поставлена так, чтобы в результате ревизии были точные данные. Иначе и отчет контроля по исполнению бюджета не будет иметь никакого смысла и значения. Проблема методов финансового контроля есть, таким образом, проблема надлежащей постановки контрольной ревизии, под которой подразумевается ближайшее производимое компетентным органом изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени. Ревизия есть контроль, рассматриваемый в его осуществлении. Счетная палата широко применяет этот метод, правильность которого подтверждается практикой, выработавшей несколько видов ревизии, различаемым по следующим признакам: предмет ревизии; момент ее совершения.

Предметом контроля являются действия должностных лиц. Но ревизовать действия можно двояким образом: либо по отчетам о них, либо по вещественным их результатам. Соответственно предметом ревизии являются отчеты и вещи. В последнем случае ревизия называется фактической. При ревизии отчетов контроль должен располагать доказательствами того, что сообщаемые в отчете сведения соответствуют действительности. Этой цели служат документы, которыми и оправдываются отчеты. Ревизия отчетов носит поэтому название документальной ревизии.

Ревизия документальная может быть различной: сплошной и на выборку, ревизией денежных ценностей и ревизией ценностей материальных, формальной и по существу, т.е. ревизией только кассовых или материальных оборотов или самих произведенных операций.

По моменту совершения ревизии она может быть предварительной или последующей. Ревизия является предварительной, если она производится до совершения ревизуемого действия. Ревизия является последующей, если она производится уже после совершения ревизуемого действия.

Проблемы контроля занимают в современной действительности весьма большое место среди других проблем государственного строительства. В научной литературе существуют различные точки зрения на финансовый контроль. "Финансовый контроль есть одна из форм контроля рублем"29, - считает Н.Н. Назаров. Контроль -важнейший элемент управленческой деятельности, организационного руководства, одна из форм претворения в жизнь принятых компетентными государственными органами и общественными организациями решений. Основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, по мнению Н. И. Химичевой, заключается в проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления, организациями и гражданами; проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств); проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями; выявлении внутренних резервов производства, возможности повышения

29 Назаров Н.Н., "Государственный бюджет СССР", под редакцией проф. Г.Л. Рабиновича,М, Финансы и статистика, 1983, с. 366-367. рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств; устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины. В случае их выявления в установленном порядке применяются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам30.

30 Химичева Н.И., "Финансовое право", М, БЕК, 1995, с. 84.

Глава И.

Счетная палата Российской Федерации -важнейший орган государственного финансового контроля.

2.1. Организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Российская Федерация осуществляет государственный финансовый контроль через Счетную палату. Функции, права и обязанности по осуществлению контроля, предоставленные Счетной палате, являются ее компетенцией. Это означает, что право осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, предоставленное только Счетной палате, одновременно является и ее обязанностью.

Счетная палата - это особый орган осуществления контрольной власти, присущей Парламенту Российской Федерации. Она имеет внутреннюю структуру, внешние взаимосвязи с контрольными органами зарубежных стран. Компетенция Счетной палаты распределяется между входящими в ее структуру аудиторскими направлениями, аудиторами, инспекциями. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Счетная палата создана для решения задач, поставленных народом перед государством по осуществлению контроля за государственными финансами.

Она наделена необходимыми полномочиями, который позволяют ей совершать конкретные действия в области контроля. Эти действия порождают, изменяют или прекращают правовые отношения.

Развитие рыночных отношений в нашей стране приводит к расширению взаимодействия между государственными органами и другими субъектами права. Однако особенность Счетной палаты состоит в том, что ее деятельность отражает интересы народа. Она представляет Российскую Федерацию в сфере контрольных отношений внутри страны и на международной арене. Отсюда императивный характер деятельности Счетной палаты. Эта деятельность регулируется конституционным, административным и финансовым правом.

Существование Счетной палаты, как высшего органа государственного финансового контроля, при этой форме государственного устройства обусловлено общими для всей Федерации принципами. Счетная палата самостоятельно осуществляет свою деятельность, за которую отчетна перед Федеральным Собранием. Федеральное Собрание для Счетной палаты является системой и одновременно оно продолжает оставаться элементом системы государства - Российской Федерации.

Счетная палата является объектом управления по отношению к вышестоящим органам, Федеральному Собранию (внешнее управление). В то же время она сама выступает в роли субъекта управления по отношению к своим структурным элементам -аппарату, инспекциям (внутренне управление), а в осуществлении контрольной деятельности мы имеем дело с внешним, межотраслевым управлением.

Счетная палата, действующая от имени Российской Федерации, сама непосредственно не осуществляет политических решений, но информация, получаемая ею, используется палатами Федерального Собрания именно с этой целью. Деятельность Счетной палаты закреплена конституционно и это дает ей возможность иметь свое особое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности Счетной палаты соответствует определенная, имеющая специфический характер именно для нее и ее контрольной деятельности юридическая форма, являющаяся внешним выражением функции, выполняемой Счетной палатой. Счетная палата дает обязательные для подконтрольных органов предписания. Наименование ее деятельности характерно выражено в ее названии "Счетная палата", то есть осуществление просчета и проверки счетов, на которых расположены денежные средства проверяемых объектов.

Контрольная деятельность является основным видом деятельности Счетной палаты, целью, для которой она образована. Общегосударственный характер деятельности Счетной палаты проявляется при осуществлении проверок исполнения федерального бюджета на любом уровне государственных органов.

С момента образования Счетной палаты проведено 1038 контрольных мероприятий, охвативших свыше 3200 объектов контроля. В результате выявлено нарушений, ведущих к ущербу для федерального бюджета более, чем на 72,5 триллионов рублей. Часть этих средств 2259 млрд. руб. или около 3 % - возмещена. По выявленным нарушениям Счетной палатой сделано почти 880 представлений и 70 предписаний, подготовлено свыше 400 заключений и обращений в органы власти и управления по поводу результатов проведенных ревизий и проверок. Почти в 80 случаях материалы были переданы в прокуратуру для принятия мер, правовой оценки и других действий в соответствии с компетенцией этой организации"31.

31 X. М. Кармоков. (Назначен на должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Основные теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития Российского государства, заложены в основу деятельности Счетной палаты и реализуются через ее контрольную функцию в правовых формах, закрепленных в федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации».

Счетная палата осуществляет деятельность, которая требует полного и строгого оформления, связана с совершением юридически значимых действий, влекущих за собой правовые последствия. В силу этого деятельность Счетной палаты и ее аппарата нуждается в соответствующем правовом регулировании.

2.1.1. Состав и структура Счетной палаты Российской федерации.

Под составом Счетной палаты следует понимать совокупность аудиторов, назначенных на эти должности верхней и нижней палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Аудиторы объединяются в Коллегию Счетной палаты, куда по должности входят Председатель Счетной палаты и заместитель Председателя.

В состав Счетной палаты входит и аппарат (ст. 4 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Однако, из смысла статей 101 - 103 Конституции Российской Федерации в качестве собственно Счетной палаты рассматриваются лишь лица, занимающие государственные должности. В связи с этим положение об аппарате Счетной палаты, по нашему мнению, следует выделить в отдельный абзац указанной статьи Закона, либо закрепить отдельным разделом в Регламенте Счетной палаты.

Структура, внутренняя организация Счетной палаты определяется составом Коллегии Счетной палаты, инспекций и иных

Федерации от 17 января 1994 г. № 13-1-ГД. Ведомости Федерального Собрания, 1994г., № 1, ст. 44.); Думский вестник, 1996, № 7 (22), с. 217. Стенограмма заседаний Государственной Думы, Бюллетень № 114 (256) от 10 сентября 1997 г. Издание Государственной Думы, с. 40. штатных подразделений и сотрудников. Инспекторский состав и иные штатные сотрудники входят в аппарат Счетной палаты Российской Федерации.

Если аудиторы, вместе с Председателем и заместителем Председателя Счетной палаты назначаются раздельно каждой из палат Федерального собрания, работники аппарата назначаются на должности и освобождаются от них Председателем Счетной палаты Российской Федерации. Он определяет каждому из них объем работы и заработную плату. Исходя из этой аналогии, каждая из палат Федерального Собрания Российской Федерации при назначении аудиторов на их должности должны были бы в своих Регламентах предусмотреть порядок определения объема работ и заработную плату. Каждый аудитор назначается на определенный срок, который закреплен в федеральном законе. За этот период Федеральное Собрание ежегодно принимает бюджет Российской Федерации и отчет об исполнении предыдущего бюджета. Однако, отчет об исполнении бюджета рассматривается в палатах Федерального Собрания Российской Федерации без предварительного заслушивания каждого аудитора Счетной палаты, за которым закреплены конкретные статьи федерального бюджета. С отчетом, как правило, может выступить Председатель Счетной палаты, который не осуществляет контрольных мероприятий по проверке исполнения федерального бюджета и в силу этого не может дать объяснений о причинах неисполнения бюджета. Он не может нести ответственность за свое бездействие, потому, что только аудитор Счетной палаты вправе осуществлять контроль исполнения конкретных статей бюджета. Но аудитор, тоже не проводит конкретной проверки исполнения, конкретных статей федерального бюджета, несмотря на то, что именно он несет ответственность за деятельность возглавляемых им направлений (ст. 6

Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации"). Проверку исполнения конкретных статей федерального бюджета осуществляют инспекторы Счетной палаты. Только они выходят на место с удостоверением на право проверки и программой контрольных мероприятий, утвержденной аудитором.

Такая практика обезличивает государственный финансовый контроль, порождает безответственность должностных лиц. В результате этого упущения со стороны палат Федерального Собрания Российской Федерации не выполняется задача контроля за исполнением федерального бюджета, закрепленная в части 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации.

Палаты Федерального Собрания дают поручения Счетной палате не адресуя их конкретному должностному лицу занимающему по Конституции конкретную государственную должность. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации на протяжении двух лет дают безадресные поручения о проверках, не возлагая за это ни какой ответственности. Председатель Счетной палаты принимает эти поручения и с помощью Коллегии Счетной палаты адресует их аудиторам, которые не несут никакой ответственности по закону в случае невыполнения или уклонения от выполнения поручения. Потому что эти поручения не адресованы конкретным должностным лицам. А в силу этого отсутствует субъект к ответственности при их невыполнении. Только конкретное законодательное ежегодное закрепление разделов федерального бюджета за каждым аудитором Счетной палаты разрешит эту проблему.

Особенности контрольной деятельности Счетной палаты нагляднее всего проявляются в структуре ее аппарата. От внутренней ее организации, построения отдельных частей, распределения компетенции, от соответствующей организации взаимоотношений структурных подразделений во многом зависят результаты всей деятельности Счетной палаты. Структура и численность работников министерств утверждается Правительством Российской Федерации. Руководителю ведомства предоставлено право вносить изменения в структуру аппарата в пределах численности работников и фонда заработной платы, с соблюдением схем должностных окладов. Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты.

Проблему внутренней организации Коллегия разрешает в зависимости от характера и вида контрольной деятельности. Поскольку все аудиторские направления различаются лишь объектами контроля, но осуществляют одни и те же контрольные функции, постольку и различия структуры каждого направления весьма схожи. В основе построения структуры аудиторских направлений лежат единые принципы отличные от принципов построения структуры органов исполнительной власти, например министерств.

Наименование структурных подразделений Счетной палаты в направлениях указывает на их отраслевой и функциональный принцип построения аппарата, отражает и содержание и пределы действия структурного подразделения, то у подразделений аппарата Счетной палаты это понятие отражает только пределы деятельности каждой части центрального аппарата. Содержание же деятельности основных структурных подразделений Счетной палаты носит межотраслевой функциональный характер. Поэтому для отличия от отраслевых направлений основной деятельности Счетной палаты иных принципов построения структуры аппарата собственно Счетной палаты целесообразно условно обозначить эти принципы как координационно-отраслевой и координационно-функциональный. В таком случае можно утверждать, что в основе построения собственной структуры Счетной палаты, ее департаментов лежит сочетание принципов: координационно - отраслевого, координационно -функционального. Координационно-отраслевые структуры подразделения аппарата Счетной палаты осуществляют одинаковую межотраслевую (координационную) деятельность, но в разных отраслях народного хозяйства. Координационно-функциональные подразделения аппарата Счетной палаты (департаменты, управления, отделы и т.д.), наоборот, проводят разную свободную межотраслевую функциональную деятельность, но в одинаковых пределах -применительно ко всем отраслям народного хозяйства. Указанные структурные подразделения дополняются просто функциональными отделами (управлениями), подобно Правительственным структурам, осуществляющих деятельность по согласованию работы между аудиторскими направлениями Счетной палаты: отделы (управления) обеспечения работы Коллегии, делопроизводства, разработки контрольных и ревизионных стандартов, нормативов и методических указаний, кадров, юридический, режима, международных связей и т.д. Вспомогательные подразделения Счетной палаты - канцелярия, отдел хозяйственного обеспечения, бухгалтерско-финансовый отдел и т.д. -занимаются обслуживанием всех подразделений аудиторских направлений Счетной палаты, обеспечением законности в деятельности ее системы и аппарата. Многие структурные подразделения построены по координационно-функциональному принципу (сводная инспекция оперативного контроля имеется в каждом аудиторском направлении - различная редакция наименования зависит от особенностей направления), а некоторые по координационно-отраслевому принципу.

Принципы структурного построения аудиторских направлений аналогичны межотраслевым министерствам и едины для всей Счетной палаты. Структура аудиторских направлений создает необходимые условия для успешного решения их задач. Она выступает как единая совокупность составляющих ее обособленных частей, практически охватывающих различные отраслевые и функциональные направления. Поэтому для обеспечения эффективности деятельности Счетной палаты необходимо не только найти соответствующие принципы разделения единого организма Счетной палаты на части, которые отвечали бы его конституционному назначению, найти пределы действия каждой такой части, но и определить необходимые линии взаимосвязи этих частей, порядок их взаимоотношений. Порядок отношений внутри органа управления обычно характеризуют как функциональный, либо как линейный, либо как смешанный тип. Применительно к Счетной палате можно сказать, что взаимосвязи структурных подразделений, взаимоотношения руководства и частей аппарата строятся как на линейной, так и на функциональной основе. Об этом могут свидетельствовать характер и объем полномочий каждого структурного подразделения, взаимоотношения возглавляющих их должностных лиц (аудиторов) и федеральных государственных служащих этих подразделений. Начальники инспекций, департаментов, управлений, отделов Счетной палаты осуществляют свою деятельность на основе единоначалия и несут персональную ответственность перед Счетной палатой и его Председателем за порученную работу.

Для организации управления в Счетной палате имеет значение и другой аспект взаимоотношений: аппарата Счетной палаты с аудиторскими направлениями при осуществлении контрольной деятельности с одной стороны и отношения аппарата Счетной палаты со своими департаментами, управлениями и отделами- с другой. Объем взаимосвязей и прав структурных подразделений аудиторских направлений при осуществлении обоих видов взаимоотношений зависит от правового положения структурного подразделения в аппарате направления, степени предоставленной им самостоятельности в решении вопросов, от возможностей установления самостоятельных взаимоотношений с объектами контроля. Объем и содержание компетенции структурных подразделений (инспекций) аудиторских направлений определяются пределами компетенции аудиторского направления. Соотношение и объем функций между отраслевыми и функциональными подразделениями направлений характеризуются как соотношение части и целого. Деятельность же каждой части зависит от специфики функций аудиторского направления и носит межотраслевой координационный характер. И отраслевые, и функциональные подразделения подготавливают плановые и другие материалы, осуществляют контрольную деятельность, отнесенную к ведению аудиторского направления. В частности, секретариаты контролируют реализацию планов контрольных проверок и контрольных мероприятий.

По правовому статусу отраслевые подразделения (инспекции) аудиторских направлений не имеют ничего общего с отраслевыми подконтрольными объектами. Именно это последнее обстоятельство определяет разное содержание деятельности разных инспекций и различных аудиторских направлений, большую самостоятельность в решении вопросов и больший объем прав при взаимоотношениях с объектами контроля.

Структурные подразделения аудиторских направлений (инспекции) отраслевые и функциональные - это рабочий аппарат направления, который при выполнении своих функций может самостоятельно осуществлять взаимоотношения с объектами контроля в пределах прав, предоставленных аудиторскому направлению и лично аудитору Счетной палаты, обращаясь по вопросам своей деятельности к министерствам, ведомствам и другим подконтрольным объектам, эти подразделения не дают никаких обязывающих предписаний. Ими готовятся предложения и проекты постановлений, которые проводятся в жизнь только после утверждения их Коллегией Счетной палаты.

Положения о структурных подразделениях аудиторского направления закрепляют права инспекций, главных инспекторов, ведущих специалистов, инспекторского состава во взаимоотношениях с подконтрольными объектами (министерствами, ведомствами, администрацией субъектов Российской Федерации). При анализе положений о структурных подразделениях (инспекций) различных аудиторских направлений выявляется однородность прав как координационно-отраслевых, так и координационно функциональных инспекций. Во взаимоотношениях с органами исполнительной власти используются некоторые права, предоставленные аудитору Счетной палаты в целом. В положениях специально (и это целесообразно) регулируются взаимоотношения структурных подразделений аудиторских направлений между собой, особенно в период осуществления совместных контрольных мероприятий. Работая в тесном взаимодействии с другими подразделениями, каждая инспекция получает от них необходимые материалы. Приглашает для участия в совещаниях, для консультаций. В положениях определяются должностные полномочия начальника инспекции, который руководит всей деятельностью структурного подразделения и несет персональную ответственность за выполнение в установленные сроки поручений аудитора Счетной палаты. Правовой статус структурных подразделений инспекций приравнен к статусу департамента в Правительстве Российской Федерации, а правовой статус аудиторского направления прировнен к статусу министерства, а статус аудитора Счетной палаты к статусу федерального министра. Каждый в пределах своей компетенции осуществляет контрольную деятельность.

Конституционное право СССР и РСФСР не знало ранее такого специализированного органа финансового контроля32.

Закрепляя назначение Счетной палаты, ее место в государственном механизме, конституционные нормы о функциях во многом определяют и иные ее качественные характеристики как государственного органа (ее компетенцию, организационную структуру).

Структура государственного органа (его устройство) производна от выполняемых им функций, имеющегося объема полномочий и компетенции. Структура Счетной палаты зависит от ее места в вертикальной иерархии, например она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, как указано в ст. 1 Федерального Закона № 4-ФЗ от 11.01.1995г. "О Счетной палате Российской Федерации"( далее - Закон), ее отличие от других органов, осуществляющих государственный контроль в финансовой сфере, заключается в том, что: а) Счетная палата является органом, образование которого предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 101 ч.5); б) Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются и освобождаются в порядке, установленном Конституцией (ст. 102 ч.1 п. «и»; ст. 103 чЛ п. «г»);

32 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994, Юридическая литература, с. 455-456. в) она подотчетна только Федеральному Собранию и в пределах своих полномочий обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона); г) другие контрольные органы Российской Федерации обязаны оказывать содействие Счетной палате и по ее запросам представлять информацию о результатах проводимых ими ревизий и проверок (ст. 22 Закона).

К особенностям статуса Счетной палаты следует отнести предусмотренное Конституцией и Законом соблюдение баланса интересов обеих палат Федерального Собрания при ее формировании: Председатель и 6 аудиторов назначаются Государственной Думой, а заместитель Председателя и другие 6 аудиторов - Советом Федерации33 (ст. 5, 6 Закона). Отчеты о работе Счетной палаты представляются каждой из палат Федерального Собрания Председателем Счетной палаты и его заместителем совместно (ст. 5 Закона).

Указанные основные звенья структуры Счетной палаты обслуживаются федеральными государственными служащими, входящими в аппарат Счетной палаты. Аппарат формируется в зависимости от функций и полномочий его подразделений и тесно связана со штатами Счетной палаты, под которыми понимается количественный состав государственных служащих.

Права, обязанности работников аппарата Счетной палаты определяются Положением об аппарате Счетной палаты и Правилами внутреннего распорядка.

33 II апреля 1995 г. Постановлением Совета Федерации № 410-1 СФ утвержден порядок назначения на вакантные должности аудиторов Счетной палаты (Собрание законодательства РФ, 1995, N° 17, ст. 1474.

Аппарат Счетной палаты возглавляет Руководитель аппарата, назначаемый и освобождаемый от должности Председателем Счетной палаты по согласованию с Коллегией Счетной палаты.

Заместитель руководителя аппарата, руководители структурных подразделений, входящих в аппарат, назначаются и освобождаются от должности Председателем Счетной палаты по представлению Руководителя аппарата или по представлениям аудиторов.

Руководитель аппарата вносит предложения Председателю Счетной палаты об утверждении в должности и освобождении от должности работников аппарата перечисленных подразделений.

Руководитель аппарата координирует работу Секретариатов Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты в части материального обеспечения единой системы делопроизводства, учета, порядка прохождения и хранения документов, организации контроля за их исполнением.

Секретариаты Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты являются структурными подразделениями аппарата и в оперативном порядке подчиняются соответствующим руководителям.

Секретариаты принимают на себя юридическое, организационное, информационное обеспечение. Они осуществляют ведение делопроизводства, приема, учета, хранения и обработки поступающей корреспонденции, подготовки ее к докладу руководству, контроль исполнения поручений.

Структура аудиторского направления состоит из инспекторского состава: начальника инспекции; заместителя начальника инспекции; главного инспектора; ведущего инспектора;

Заключение.

Проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы и внести ряд практических представлений по совершенствованию законодательства, определяющего правовое положение Счетной палаты Российской Федерации, исходя из его роли и назначения в системе органов государства.

Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации в настоящее время регулируется, наряду с конституционными нормами (ст. ст. 101-103) и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации. Со времени принятия Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", задачи, функции, права и обязанности этого постоянно действующего органа государственного финансового контроля приняли более конкретные формы выражения в практической деятельности, которые требуют правового регулирования. В связи с этим назрела необходимость разработать новый законопроект "О Счетной палате Российской Федерации", в котором было бы целесообразно как можно полнее определить все основные элементы ее компетенции. Эти нормы в новом законе следовало бы выделить в особый раздел и сгруппировать внутри раздела по объектам контроля, определяющихся в бюджетном законодательстве.

Назрела настоятельная необходимость как в законодательном усилении ответственности должностных лиц, уклоняющихся от выполнения представлений и предписаний Счетной палаты, так и в повышении статуса самой Счетной палаты. Необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации, которые были бы направлены на создание механизма, препятствующего нарушениям, связанным с нецелевым и неэффективным использованием бюджетных средств и федеральной собственности. В связи с этим необходимо усилить правовое регулирование денежных отношений, возникающих в процессе образования и расходования денежных ресурсов, закрепив их в финансовом кодексе Российской Федерации, предусматривающий регулирование бюджетных, налоговых и контрольных отношений.

Организовать взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с правоохранительными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах реагирования на факты нарушений и злоупотреблений в расходовании государственных средств, подкрепив его инициативами по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы.

Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе выйти с предложениями о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", в частности: расширить полномочия Счетной палаты как конституционного органа финансового контроля в деле обеспечения единой системы контроля за исполнением федерального бюджета, особенно в части, касающейся применения Счетной палатой санкций к руководителям федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций, виновных в нарушениях и злоупотреблениях в расходовании бюджетных средств, неадекватном реагировании на факты нарушений;

- предусмотреть положения, позволяющие задействовать нормы Кодекса об административных правонарушениях РСФСР;

- дополнить нормой, предоставляющей Счетной палате право безакцептного списанная с бюджетных и расчетных счетов министерств, ведомств и иных организаций незаконно использованных (или использованных не по целевому назначению) средств федерального бюджета, на основе приказа аудитора Счетной палаты Российской Федерации.

Должны быть определены права и полномочия Счетной палаты Российской Федерации в случаях применения статьи 287 Уголовного кодекса Российской Федерации "Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации", механизм реализации указанных в ней мер наказания, отказ должностных лиц за отказ в предоставлении необходимой информации (документов, материалов) Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации. Кроме того, в УК РФ необходимо предусмотреть ответственность за не менее серьезное нарушение закона - непринятие мер по предписаниям Счетной палаты Российской Федерации.

Необходимо законодательно закрепить главенствующее место Счетной палаты в системе государственных контрольных органов (роль, полномочия, ответственность за препятствование ее деятельности или не реагирование на ее требования и т.д.).

Предложить Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам внести в текст проекта Финансового кодекса новые концептуальные положения о том, что: а) Счетная палата Российской Федерации является высшим постоянно действующим конституционным органом внешнего государственного контроля, осуществляющим:

- контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности;

- рассмотрение споров между участниками бюджетного процесса в Российской Федерации. б) Счетная палат рассматривает и разрешает споры по поводу отсутствия финансирования, неполного финансирования, несвоевременного финансирования, причинения ущерба бюджету и необходимости его возмещения. в) Счетная палата может принять решение о нарушении прав бюджетополучателей и возмещении причиненного им ущерба; о правомерности действий органов Минфина России, финансовых органов, главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств. г) Счетная палата Российской Федерации может обращаться в Государственную Думу с предложениями о введении секвестра федерального бюджета в отношении нарушителей бюджетного законодательства.

Наделить Счетную палату Российской Федерации правом законодательной инициативы по вопросам ее ведения.

Счетная палат Российской Федерации после согласования с Государственной Думой имеет право официального толкования финансового законодательства Российской Федерации.

В целях повышения эффективности финансового контроля на местах, оперативного реагирования по устранению фактов нарушений и злоупотреблений считать необходимым создание в законодательных (представительных) органах власти субъектов Российской Федерации органов финансового контроля.

Необходимо в законодательном порядке определить взаимоотношения Счетной палаты Российской Федерации и Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, усилить роль Прокуратуры Российской Федерации в вопросах:

- координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией, незаконным, нецелевым расходованием государственных средств;

- соблюдения должностными лицами уголовного, уголовно-процессуального законодательства. Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и другого законодательства, регулирующего вопросы деятельности органов финансового контроля;

- привлечение не только к административной, но и уголовной ответственности должностных лиц за непринятие мер по выполнению представлений и предписаний Счетной палаты.

Необходимо предусмотреть в положениях о министерствах и ведомствах (Минфине России, Госкомимуществе России и других) механизм их реагирования на представления Счетной палаты.

Требует совершенствования взаимодействие Счетной палаты с палатами Федерального Собрания. В Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации по представлениям Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и Комитета Совета Федерации по регламенту и регламентным процедурам целесообразно определить порядок и сроки рассмотрения информации и отчетов, представляемых Счетной палатой палатам Федерального Собрания Российской Федерации по результатам проведенных ею контрольных мероприятий, а также порядок информирования Счетной палаты об итогах этого рассмотрения.

Палатам Федерального Собрания по представлениям Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и Комитета Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам целесообразно заслушивать Генерального прокурора Российской Федерации (отчет которого предусмотрен законом о прокуратуре в ст. 12 п. 6) о причинах необоснованных с точки зрения Счетной палаты отказов в рассмотрении дел по фактам правонарушений, приводимых в обращениях Счетной палаты в Генеральную прокуратуру.

Аудиторам Счетной палаты при проведении направлениями, возглавляемыми ими, плановых контрольных мероприятий предусматривать в программах их проведения проверку включения в реестр федеральной собственности основных средств (объектов недвижимости) министерств, ведомств, организаций и учреждений, содержащихся за счет средств федерального бюджета.

Считать целесообразным предусмотреть действенные меры по охране должностных лиц. работающих в Счетной палате, а также порядок страхования этих лиц.

Для более эффективного выполнения возложенных на Счетную палату Российской Федерации задач необходимо, во-первых, освободить аудиторов от обязанностей по руководству личным составом направлений, передав эти функции начальникам инспекций; во-вторых, законодательно закрепить за аудиторами Счетной палаты Российской Федерации такие функции и полномочия по решению важных межотраслевых вопросов финансового контроля, которые они сейчас практически решают в полном объеме, либо принимают участие в их решении. Это касается прежде всего принятия аудиторами компетентных и окончательных решений по результатам проверки инспекторским составом направлений, то есть выполнения ими арбитражных функций.

Учитывая важность внедрения достижений науки в практику контрольной деятельности и планирования контрольных мероприятий, следовало бы создать при Счетной палате научно-исследовательский институт по изучению проблем финансового контроля и организации его осуществления, с учетом изучения опыта зарубежных органов высшего финансового контроля.

Для усиления методологического руководства контрольной деятельности в государстве, целесообразно законодательно закрепить функции Счетной палаты не только по изданию методических рекомендаций, но и по систематическому контролю за методической работой по планированию контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами исполнительной власти Российской Федерации.

В целях распределения компетенции между аудиторами Счетной палаты в области финансового контроля за исполнением федерального бюджета целесообразно было бы в федеральном законе о Федеральном бюджете на очередной год, закреплять объем контрольных бюджетных статей за конкретными аудитором Счетной палаты, либо закрепляя объем контроля за исполнением федерального бюджета за Счетной палатой, определить арбитражные функции каждому аудитору по конкретному направлению его деятельности.

Для закрепления статуса аудитора Счетной палаты издать Федеральный закон, определяющий функции аудиторов Счетной палаты, вытекающие из сложившейся двухгодичной практики.

Для повышения роли и активизации контрольной деятельности Счетной палаты было бы целесообразно разработать Регламент Счетной палаты до очередного распределения компетенции контрольных полномочий аудиторов в Федеральном законе о Федеральном бюджете на очередной год. В регламенте следовало бы определить круг вопросов, порядок проведения и подготовки заседаний, порядок принятия Постановлений Счетной палатой по вопросам, обсуждавшимся на заседаниях Коллегии, внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, порядок взаимодействия между аудиторами и структурными подразделениями аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности.

Целесообразно, на наш взгляд, разработать положение о каждом структурном подразделении аппарата Счетной палаты, в котором определились бы задачи, стоящие перед этими подразделениями, вытекающие из задач Счетной палаты, основные его функции, порядок взаимоотношения и взаимодействия при осуществлении контрольных полномочий.

Требуют определения правового статуса также такие объединения, организуемые Счетной палатой для осуществления контроля исполнения конкретных статей федерального бюджета, с привлечением контрольных работников исполнительной власти.

Анализ правотворческой деятельности Счетной палаты Российской Федерации дает основание выдвинуть предложение о закреплении в законодательстве права Счетной палаты издавать правовые акты, обязательные для исполнения всеми министерствами, ведомствами и другими организациям, не только в виде постановлений Коллегии Счетной палаты, но и в виде методических инструкций и указаний.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Соменков, Алексей Дмитриевич, 1997 год

1. Бюллетень государственного контроля., 1943-1946 г.г.

2. Бухгалтерско-аудиторский портфель. Отв. ред. Рубин Ю.Б., Солдаткин В.И. М., "Соминтэк". 1994.

3. Бюллетень известий государственного контроля №№ 122, 1918.

4. Бюллетень ЦКК и НРКИ СССР №№ 19-22, 1924.

5. Бюллетень ЦК ВКП(б) и НКРКИ СССР и РСФСР №№ 1-8, 1925г., №№ 1-12, 1926г., №№ 1-5, 1927г., №№ 1-7,1929г.

6. Вестник государственного контроля., 1940-1957 г.г.

7. Информационный бюллетень народного контроля СССР (за 23 года с 1966 по 1989г.г.). М.

8. Конституция Российской Федерации. Издательство «Юридическая литература», М., 1995.;

9. Конституции республик в составе Российской Федерации, выпуск 1. Издание Государственной Думы, М., Известия, 1995 год:

10. Конституция Республики Бурятия, там же,

11. Конституция Республики Дагестан, там же,

12. Конституция Республики Ингушетия, там же,

13. Конституция Кабардино-Балкарской Республики, там же,

14. Степное уложения (Основной закон) Республики Калмыкия, там же.

15. Уставы краев, областей, городов федеративного значения, автономных областей, автономных округов Российской Федерации. Издание Государственной Думы, М., Известия, 1997:

16. Устав Свердловской области, там же,

17. Устав Ленинградской области, там же.

18. Устав Псковской области, там же,

19. Устав Приморского края, там же,

20. Устав Ненецкого национального округа, там же.

21. Кодекс об административных правонарушениях РСФСР. Москва, Юридическая литература, 1997.

22. Методические указания к составлению Государственного плана развития народного хозяйства СССР. Изд-во "Экономика", М., 1969,1974.

23. Объяснительные записки к отчету государственного контроля по исполнению государственной росписи и финансовых смет с 1866 по 1913 годы. С.Петербург с 1868 по 1915г.

24. Отчеты государственного контроля по исполнению государственной росписи за сметные периода с 1867 по 1914 г.г. С.Петербург, с 1868 по 1915 г.г.

25. Отчеты ЦКК РКИ на съездах компартии Советского Союза. Госполитиздат. М.,

26. Протоколы заседаний коллегии народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции 1925 г. №№ 3, 4, 7, 16-18,22. М., 1925.

27. РКИ в новых условиях (сборник статей к X съезду Советов по отчетным материалам НК РКИ. Госполитиздат. М., 1921.

28. Составители сборника Семенов В. Г., Симакин М. К. Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР (1917-1975) Сборник документов и материалов. Изд-во Политической литературы. М., 1975.

29. Стенографический отчет Всесоюзного совещания руководителей РКИ и представителей контрольных комиссий РКП(б) 3.4 февраля 1924 г. Общее управление НК РКИ СССР, М., 1924.

30. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". М., Юридическая литература, 1996.

31. Федеральный конституционный закон "О Конституционном суде Российской Федерации". М., Юридическая литература, 1997.

32. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации". М., Юридическая литература, 1995.

33. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации". М., Юридическая литература, 1997.

34. Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля». //Информационный бюллетень Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации. М., 1992.С. 15.

35. Современные зарубежные конституции, издательство "МЮИ", М., 1992 год:

36. Республика Китай. Закон о ревизии, отчетности в Республике Китай (принят 31.08.1994г. на 9-м заседаниипостоянного Комитета высшего национального Народного Конгресса).

37. Объединенное Королевство Великобритания. Закон о Финансовом контроле от 1983 года.

38. Республика Корея. Корейские правовые нормы по финансовому контролю. Закон о Счетной палате н-р 1495, оглашен 13.09.1963 г., (с изменениями 29.10.1987 г., 09.01.1995 г.).

39. Республика Малайзия. Государственный информационный Бюллетень Малайзии. Закон н-р 62. о проверке счетов от 1957 г.

40. Королевство Таиланд. Закон о Государственном Финансовом контроле от 24 февраля 1979 года.

41. Чешская Республика. Закон о Высшей контрольной службе от 20 мая 1993 года, вступил в силу с 1 июля 1993 года.

42. Австрия. Федеральный конституционный закон Австрийской Республики от 10 ноября 1920 года. Федеральныйзакон "О Регламенте Национального Совета" от 4 июля 1975 года.

43. Венгрия. Конституция Венгерской Республики от 18 октября 1989 года. Закон "О Государственной Счетной палате" XXXIII-1989 года.

44. Греция. Конституция Греции от 11 июня 1975 года

45. Италия. Конституция Итальянской Республики от 1947 года. Регламент Палаты депутатов от 18 декабря 1971 года, Королевский Декрет №446 "О полномочиях Совета Министров" от 14 ноября 1901 года.

46. Португалия. Конституция Португальской Республики от 25 апреля 1974 года.

47. США. Конституция Соединенных Штатов Америки от 17 сентября 1787 года. Закон "О бюджете и финансовом контроле" от 10 июля 1921 года.

48. Франция. Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года. Закон №67-483 "О Счетной палате" от 22 июня 1967 года (с изменениями 1976 и 1982 гг.). Декрет

49. Правительства №85-199 "О Счетной палате" от 11 февраля 1985 года.

50. Япония. Конституция Японии от 3 ноября 1947г.

51. Швейцария. Конституция Швейцарской Конфедерации от 29 мая 1874 года.

52. Авторский коллектив Чесанин Ю. В. редактор. Теневая экономика. М., "Экономика", 1991.

53. Андреев В. К. "Правовые проблемы аудита", //Советское государство и право, № 1, 1995.

54. Бабаев Ю.А., Гаджи ев Н.Г. Контроль и ревизия в условиях аренды. Финансы и статистика, М., 1992.

55. Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., "Финансы и статистика", 1989.

56. Белобжецкий И. А. Бухгалтерская отчетность и методы ее контроля. "Финансы и статистика", М., 1985.

57. Васюков Н. Т. //Правовая культура народного контроля. "Советская Россия", М., 1989.

58. Вашев Б. И. Проблемы развития учета в промышленности. "Финансы и статистика", 1984.

59. Виноградов В. А. "Ленинские идеи Рабочего контроля в действии". Изд-во "Наука" М., 1969.

60. Вознесенский Э. А. Теоретические проблемы сущности и организации финансового контроля в СССР, автореферат док. дис., Л., 1979, стр. 30, "Хозяйственная реформа. Управление и право", изд. МГУ, 1973 г., стр. 400.

61. Волович В.К., Кузнецов Н.И. Народный контроль в Вооруженных силах СССР. Воениздат, М., 1973

62. Воропаев М. Г. Высокая требовательность. Советская Россия, М., 1979.

63. Воскресенская В. А. В.И. Ленин организатор социалистического контроля. Изд-во "Советская Россия". М., 1968.

64. Горбунова О. Н. "Финансовое право в системе советского права", //Советское государство и право, № 2, 1995.

65. Горбунова О. Н. "Социально-экономическое развитие и финансовое право", //Советское государство и право № 5, 1988.

66. Горин В. А., Степанов В. Т. Органы народного контроля в СССР. М., Политиздат, 1969.

67. Грачева Е.Ю. Куфакова Н.А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России. М., ТЕИС, 1995.

68. Гусев К. В. Краткий очерк истории органов партийно-государственного контроля в СССР. Изд-во "Мысль". М,, 1965.

69. Данилевский Ю.А., Мезенцева Т.А. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. Финансы и статистика, М., 1992.

70. Данилевский Ю.А. Ревизия сохранности материальных ценностей. Финансы и статистика, М., 1992.

71. Дундуков Г. С., Богдашев П.П. Ревизия и контроль в торговле. "Экономика", М., 1971.

72. Егорова С. К. Контроль и ревизия в бытовом обслуживании. Финансы и статистика, М., 1990.

73. Жданов А.А. Финансовое право. Учеб. пособие, 2-е изд., М., ТЕИС, 1995.

74. Зубаков А. В. Финансовое право. Учебное пособие. Минск, 1993.

75. Ивлева М. Ф., Теоретические проблемы налогового права и налоговая реформа в России. Финансы и бухгалтерские консультации. 1997., № 1.

76. Иконников С. И. Создание и деятельность общественных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 г.г. Изд-во "Наука". М., 1971.

77. Иконников С. И. Народный контроль в СССР 19661970 г.г. Изд-во "Наука". М., 1978.

78. Иконников С. И. Деятельность органов народного контроля Москвы 1965-1977 г.г. Изд-во "Наука". М., 1984.

79. Иконников С. Н. Народный контроль в СССР 19661970 г.г. Из истории организации и деятельности органов народного контроля. М., "Наука", 1978. //Советское государство и право, 1979.

80. Карауш М. И. Проблемы учета и контроля в аграрно-промышленных объединениях. М.,//Финансы, 1977.

81. Карауш М. И. Ревизия в отраслях народного хозяйства. "Финансы и статистика", М., 1984.

82. Карпенко Н.Ф. Краткий очерк истории органов народного контроля Днепропетровщины. ДГУ. Днепрострой. 1974.

83. К. И. Кожухина, А. И. Невский, Б. А. Зеленский, А. П. Праздников. Народный контроль. Приволжское книжное изд-во. Саратов., 1967.

84. Козлова Е. И., Кутафин О. Е., Конституционное право Российской Федерации, М., Юрист, 1995.

85. Конюхова Т. В. Правовые акты об органах, осуществляющих финансовый (комментарий) //Законодательство и экономика, 1997 г., №№ 19/20 (162/163).

86. Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству. Законодательство и экономика. 1996 г., №№ 23-24.

87. Крамаровский Л. М. Ревизия и контроль. М., //Финансы и статистика. 1988.

88. Лапухин Н.В., Подольский В.И. Экономическому контролю современные технические решения. Финансы и статистика, М., 1989.

89. Левин B.C. Контроль издержек производства в условиях нормативного учета. Финансы и статистика, М., 1990.

90. Мацкевичюс И.С., Лакис В.И. Ревизия в системе экономического контроля. Финансы и статистика, М., 1988.

91. Мелещенко В.И. Перестройка и народный контроль. Лениздат. 1990.

92. Мелкадзе О. В. "О перестройке системы контрольных органов", //Советское, государство и право № 5, 1988.

93. Митрофанов И. И. Виды проверок и методы их организации. Политиздат, М., 1969.

94. Ноздрачев А. Ф. Управление государственной службой. Право и экономика. 1996. №11.

95. Ноздрачев А. Ф. Федеральный закон Об основах государственной службы Российской Федерации. Право и экономика. 1995., № 23-24.

96. Носов С. С. Экономический контроль М., Экономика,1991.

97. Ольхова Р. Г. и др. "Банк и контроль", "Финансы и статистика", М., 1991.

98. Павлов В. С. Бюджет и экономика время ответственных решений. М., "Финансы и статистика", 1991.

99. Пискотин М.И. Советское бюджетное право, "Юридическая литература" 1971 г., стр. 230-231.

100. Под редакцией В.И. Туровцева, Е.В.Шорина, Г.А. Дорохова, Н.Г. Салищева, Б.М. Лазарева. Народный контроль в СССР. Изд-во "Наука". М., 1967.

101. Под редакцией В.И. Туровцева, Е.В.Шорина, Г.А. Дорохова, Н.Г. Салищева, Б.М. Лазарева. Государственный и общественный контроль в СССР. Изд-во "Наука" М., 1970

102. Поздняков С. А. Проверка главная форма контроля. Минск, "Беларусь", 1974.

103. Попов Н.Н. Экономическая реформа и народный контроль. М., Политиздат, 1969.

104. Портнов В. П., Худяков Г. Е. Народный контроль в ВЗУ. Изд-во Московского университета. 1984.

105. Пронина В. С., "Конституционный статус органов межотраслевого правления", Юридическая литература, М. 1981.

106. Ровинский Е.А. "Социалистические финансы и финансовое право", //Советское государство и право, 1980 г. № 8.

107. Розмирович Е. Реформы рабкрина (к XII съезду РКП(б)). М., 1923.

108. Слива А. Я. "Контрольная деятельность Советов", //Советское государство и право, № 11, 1987.

109. Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации. Учебное пособие, Акад. МВД России, М., 1996.

110. Составители Журавлев Н.А., Бабенцев В.И., Распоркин Ф.П. В помощь председателю группы народного контроля. Экономика, М., 1984.

111. Составители Журавлев Н.А., Бурмистров И.П., Зюганов В.П. Гласность народного контроля. Политиздат, М., 1984.

112. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Юридическая литература, М., 1974.

113. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

114. Стуков С. А. Система производственного учета и контроля. "Финансы и статистика", М., 1988.

115. Трегубов A. JI. Гласность народного контроля. М., Политиздат, 1969.

116. Финансовое право. Учебник (Авт. кол. Воронова JI.K., Давыдова JI.A., Карасева М.В. и др. Рук. авт. кол. и отв. ред. Химичева Н.И. М., Бек, 1995.

117. Финансовое планирование и контроль (пер. с англ. Пивоварова А.Г., под ред. Поукова М.А., Тейлора А.Х. 2- изд. М., Инфра М., 1996.

118. Финансовое право. Учебник (Отв. ред. Горбунова О.Н., Артемов Н.М., Денисова И.Г.) М., Юрист, 1996.

119. Фирулин И.В. Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой. Самара, Дом печати, 1996.

120. Химичева Н. И. "Проблема развития финансового права на основе новой Конституции СССР", //Сов. гос. и право, №8, 1980.

121. Черноморд П. В. "Государственный финансовый контроль в ходе формирования и исполнения бюджета".

122. Чиркин В. Е. "Разделение властей: социальные и юридические аспекты", //Советское государство и право № 8, 1990.

123. Чиркин В. Е. "Контрольная власть", там же № 4, 1993.

124. Чиркин В. Е. "Нетипичные формы правления в современном государстве", там же № 1.

125. Чиркин В. Е. "Модели современного федерализма: сравнительный анализ", там же №№ 8-9.

126. Чистка как метод борьбы за пролетарский госаппарат. Изд-во "Власть Советов" при Президиуме ВЦИК. М., 1932.

127. Чугунов А. И. Органы социалистического контроля РСФСР 1923-1934 г.г. Изд-во "Наука". М., 1972.

128. Шорина Е. В, Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. "Наука", М., 1981.

129. Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль в России. М., Прометей, 1995.

130. Шохин С.О. Правовые профессионально-этические и методические аспекты бюджетно-финансового контроля в России. М., Прогресс, 1996.

131. Шохин С. О. Эффективность бюджетно-финансового контроля. М., Прогресс, 1995.

132. Шпиг А. А. Ревизия и контроль в торговле. "Экономика", М., 1982.

133. Шурко В.Ф. Комплексная система ведомственного контроля. Изд-во "Финансы и статистика". М., 1985ю

134. Эбзеев Б. С., Карапетян Jl. М. "Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов", //Советское государство и право, № 3, 1995.