Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период тема диссертации и автореферата по ВАК 12.00.02, кандидат юридических наук Ситникова, Светлана Юрьевна

Диссертация и автореферат на тему «Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период». disserCat — научная электронная библиотека.
Автореферат
Диссертация
Артикул: 226645
Год: 
2006
Автор научной работы: 
Ситникова, Светлана Юрьевна
Ученая cтепень: 
кандидат юридических наук
Место защиты диссертации: 
Москва
Код cпециальности ВАК: 
12.00.02
Специальность: 
Конституционное право; муниципальное право
Количество cтраниц: 
179

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ситникова, Светлана Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

1.1. Понятие правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной и финансовой сфере.

1.2. Особенности правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере на современном этапе.

1.3. Укрепление правовых основ участия граждан в решении бюджетно-финансовых вопросов органами местного самоуправления.

ГЛАВА II. РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Правовое обеспечение формирования доходов местных бюджетов.

2.2. Проблемы правового регулирования бюджетных расходов муниципальных образований.

ГЛАВА III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Укрепление правовых основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

3.2. Совершенствование бюджетного процесса.

3.3. Проблемы использования нормативов в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере в современный период"

Актуальность исследования. История формирования в России системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере была постоянно связана с поисками правовых институтов, способных обеспечить наиболее эффективное развитие этой сферы.

Сложность решения этой задачи определялась тем, что Россия, выступая в роли евразийского глобализатора, изначально формировалась как огромная, перманентно разрастающаяся, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система взаимодействия Центра и местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось как угнетение или послабление. И наоборот, в этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления финансами, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны. Кроме того, авторитарная система финансового управления достаточно эффективно обеспечивала сбор податей, распределения средств, функционирование армии, организацию оборонных производств, а при необходимости давала возможность в короткие сроки перевести экономику и общество на путь мобилизации.

На непростом историческом фоне в начале 90-х годов начинает формироваться новая система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Концепция ее становится частью более общей идеи, согласно которой государство должно сложить с себя значительную часть управленческих функций (прежде всего - в социально-экономической сфере). С этой целью был принят целый ряд федеральных законов, в том числе и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -Закон от 6 октября 2003 г.).

Сущность его состоит в расширении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Значительно расширен и уточнен перечень государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Получили дальнейшее развитие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления. Подробно характеризуется структура органов местного самоуправления. Специальная глава посвящена экономическим основам местного самоуправления, включая владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, местные бюджеты.

В результате происходит дальнейшее развитие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере. В частности, детально регламентируются расходы и доходы местных бюджетов, полномочия органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Большое внимание уделено проблемам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселков и муниципальных районов, предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В настоящее время происходит всестороннее осмысление перечисленных и других полномочий органов местного самоуправления, реализация которых позволит поднять на качественно новый уровень взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, повысить эффективность их работы.

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822

Нет сомнения, что создание развитых и эффективно работающих систем взаимодействия в рассматриваемой области - это значительный шаг к цивилизованной модернизации российского общества. Но чтобы сделать этот шаг, недостаточно принять законы. В большинстве субъектов Российской Федерации до сих пор сохраняется командный подход в построении отношений органов государственной власти с муниципальными образованиями. Федеральные и региональные органы государственной власти нередко подменяют решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, органов. На уровне субъектов Российской Федерации, например, рассматриваются вопросы об объеме и направленности расходов местных бюджетов.

В настоящее время часто возникают противоречия между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере распределения доходов регионального консолидированного бюджета между соответствующими бюджетами. «Органы каждого уровня власти стремятся увеличить объем доходов в бюджет соответствующего уровня и уменьшить объем расходных полномочий. Образно говоря, в ситуации недостаточно урегулированных бюджетных отношений каждый уровень власти тянет на себя «финансовое одеяло». При этом наибольшие проблемы возникают у органов местного самоуправления».1 Они оказываются зависимыми в части реализации своих бюджетных прав от субъектов Российской Федерации.

Противоречия между различными уровнями власти возникают из-за неравномерности экономического развития территорий и необходимостью выравнивания их экономического потенциала, а также обеспечения равномерного уровня социальной защищенности населения, независимо от места проживания каждого нуждающегося в этой помощи.

1 А.Д. Селюков, «Финансовое обеспечение местного самоуправления», М. 2003, с. 5.

К другим причинам противоречий можно отнести также низкий уровень бюджетной обеспеченности. Полномочия по перераспределению бюджетных ресурсов всегда выступали мощным рычагом управления. При этом нередко допускается произвол и игнорирование общественных потребностей.

Среди причин неэффективности многих правовых институтов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере, следует выделить складывающийся десятилетиями централизованную зависимость нижестоящих органов власти от вышестоящих. Традиционно в России срабатывают старые стереотипы подчиненности органов местного самоуправления органам вышестоящего уровня, в результате возрастает непосредственное влияние последних на формирование и деятельность органов местного управления.1

Вместе с тем автономизация власти на местах, существенное возрастание уровня ее независимости и компетенции, передача ей ряда государственных полномочий должны проходить под пристальным контролем государства. Актуальными в данном случае выступают проблемы развития правовых систем государственного контроля за соблюдением режима законности в сфере финансового обеспечения местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Анализу положения дел в муниципальных образованиях2, взаимоотношениям органов управления муниципалитетов и региональных органов государственной власти3, развитию

1 Там же, с.6.

2 Петров Ю.В. Проблемы правовых отношений Центра, регионов и муниципальных образований в Российской Федерации. Спб., 2002; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / под ред. ЮАДмитриева. М., 2000; Фадеев В.И. Местное самоуправление в Российской Федерации // Местное самоуправление в России. М., 2001; Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7/8. Июль - август.

3 Емельянов Н.А. Наймушина С.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М., Якутск; 1999; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Бабичев И.В. О концепции совершенствования действующей модели местного самоуправления и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Местное самоуправление в России. М., 2001; Умнова-Конюхова И. А. О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением (сквозь призму тенденций развития федерального и регионального законодательства) // Центр - региона -местное самоуправление. Серия «Studia politica». Вып. 4. М.; Спб., 2001. правовых институтов в системе муниципалитетов - всему этому посвящено значительное количество научных работ1. В них развиваются идеи укрепления позиций муниципальных образований. Особенно продуктивно эти идеи развиваются после выступления Президента России на заседании Государственного Совета Российской Федерации в 2001 г., посвященного Л перспективам реформы местного самоуправления . Данное выступление произвело значительный эффект в силу своей радикальности и нетрадиционности для взаимоотношений государства и муниципальных образований. Перед Правительством была поставлена задача передать реальную власть на местах (и, соответственно, значительную часть региональных налоговых сборов) в руки муниципальных органов управления.

Региональные власти, равно как и подавляющая часть чиновничьего аппарата в центре, восприняли инициативу Президента России с недоверием и неприятием, видя в ней сворачивание собственных полномочий. Основным аргументом против президентской концепции стали утверждения о том, что необходимо приостановить радикальную демократизацию российского общества, что передаваемые муниципальным образованиям финансовые средства неминуемо будут разворованы, и это, в свою очередь, вобьет клин в Россию как в целостное государство.

Аргументом против подобных настроений стала позиция, согласно которой российский народ необходимо приучать к реальной ответственности за положение дел в собственных городах и поселках, к той ответственности, которая в итоге станет основой благосостояния страны в целом. Иными словами, это был традиционный для России спор между либерализмом и авторитаризмом. Полемика закончилась принятием Закона от 6 октября 2003 г.,

1 Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового анализа). М., 2003; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. № 8.

2 См.: www.president.kremlin.ru. в котором полностью отражен реформаторский радикализм Президента России.

При этом характерно, что многие юристы, специализирующиеся по вопросам местного самоуправления, отстранились от довольно острых споров вокруг реформирования финансовых основ организации деятельности муниципалитетов. Причина этого понятна. Все направления гуманитарных наук в нашей стране всегда вынуждены были так или иначе обслуживать текущую политику властных структур. Не случайно до сих пор мало публикуется работ, содержащих глубокий научный анализ проблем развития финансовой деятельности муниципальных образований в России.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования взаимодействия органов госусударственной власти и местного самоуправления в сфере финансового обеспечения.

Предмет исследования - конституционные и иные правовые нормы, содержащие цели, принципы и правовые институты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, уровень реализации которых характеризует эффективность финансового обеспечения в рассматриваемой сфере.

Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе Конституции Российской Федерации, действующего законодательства, Закона от 6 октября 2003 г., регулирующих функционирование муниципальных образований в России, выработать эффективные правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальных образований в бюджетно-финансовой сфере.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе ставится задача исследовать ряд взаимосвязанных теоретических и практических задач:

- раскрыть роль федеральных и региональных органов власти и местного самоуправления в ключевых сферах управления общественными и экономическими процессами (финансовой, бюджетной, налоговой и др.);

- проанализировать конституционно-правовое, финансово-бюджетное, налоговое регулирование взаимодействия федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях действующего законодательства и, прежде всего, после принятия Закона от 6 октября 2003 г.;

- охарактеризовать конституционно-правовые основы участия граждан в управлении муниципальной собственностью, в формировании, утвержденн и исполнении местного бюджета, в установлении местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции Российской Федерации);

- проанализировать правовые институты, обеспечивающие развитие, финансовых, бюджетных, налоговых взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления;

- на основании анализа Закона от 6 октября 2003 г. и действующего законодательства разработать систему мер контроля над использованием материальных, финансовых, бюджетных и других ресурсов в муниципальных образованиях.

Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, всесторонний анализ правоотношений в системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации, сравнительно-правовой анализ, метод единства количественных и качественных характеристик, другие методы научного познания.

Теоретическую основу работы составляют труды по общетеоретическим вопросам конституционно-правового регулирования деятельности муниципальных образований, в частности труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.С. Васютина, В.Г.

Вишнякова, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.И. Попова, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева и др.

Анализ взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с органами местного самоуправления в бюжетной сфере тесно связан с проблемой разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Методологическими основами в этом аспекте выступают резултаты исследований таких ученых, как С.Д. Валентей, Д.Е. Дымов, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Е.С. Строев, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин и Других.

Учитывая накопленный опыт в изучении проблемы функционирования системы органов исполнительной власти и местного самоуправления в области совместного ведения, можно заметить, что в основном детальному анализу подлежит лишь один из ее аспектов - либо организационно-правовой, либо функциональный. Практически отсутствуют специальные исследования организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, с органами местного самоуправления после принятия Закона от 6 октября 2003 года.

Нормативной базой для подготовки исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные и местные законы, подзаконные акты федеральных, субфедеральных и муниципальных органов исполнительной власти, направленные на раскрытие сущности, целей, задач и функций муниципальных образований, а также вопросы правового регулирования их разнообразной деятельности.

Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем в качестве самостоятельного исследования дан анализ развития бюджетно-финансовыхправовых механизмов в системе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на основе законодательства о местном самоуправлении и, прежде всего, Закона от 6 октября 2003 г. При этом в комплексе используется действующее законодательство, регулирующее различные виды бюджетно-финансовой деятельности муниципалитетов. На основе такого подхода вносится целый ряд рекомендаций по организации взаимодействия органов государственной власти и органов управления муниципальными образованиями.

По результатам исследования на защиту выносятся следующие положения: результирующим вектором различных взглядов на пути совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является общая позиция по вопросу о том, что эффективная реализация Закона от 6 октября 2003 г., позволяет развивать систему органов местного самоуправления в сторону укрепления и расширения их полномочий в экономической, финансовой, социальной и других сферах;

- переход органов местного самоуправления к более высокой степени самоорганизации неизбежно ставит вопрос о дальнейшем развитии их взаимодействия с органами государственной власти в сфере организации и рационального использования материальных, финансовых и других ресурсов; укрепляются тем самым гарантии от стихийного, разрушительного действия разного рода самодеятельных инициатив на местах; усиливается устойчивость правовых институтов, обеспечивающих гарантии и стабильность развития местного самоуправления;

- необходимо укрепление роли Российской Федерации, ее субъектов в решении политических, экономических и социальных задач на современном этапе развития общества, углубление демократических начал в государственном и бюджетном устройстве, что выдвигает на передний план проблему совершенствования бюджетно-финансовых отношений органов государственной власти и местного самоуправления. Данный аспект постоянно подчеркивается в ежегодных президентских посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путина в связи с проведением административной и социальной реформы, реализацией Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, подготовкой и осуществлением национальных проектов в области просвещения, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства; выделение огромных бюджетных средств на выполнение перечисленных политических, экономических и социальных задач требует поиска эффективых правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти (как федерального, так и регионального уровня) и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. Решающим фактором становится не общий объем выделяемых бюджетных средств, а оптимизация правовых отношений по поводу их наиболее целесообразного и целевого использования на различных уровнях власти, и прежде всего -органов государственной власти и местного самоуправления.

Острота данной проблемы определяется тем, что в настоящее время еще не завершено создание единой бюджетной системы Российской Федерации, отсутствует необходимая координация всех ее элементов, затруднено проведение единой бюджетной политики на всех уровнях государственного и муниципального управления. Нередки еще случаи нарушения Конституции Российской Федерации, сохраняются противоречия во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере, нарушаются права органов местного самоуправления в процессе перераспределения доходов между бюджетами.

В рамках взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в работе выделяются два основных вида отношений: отношения Федерации местного самоуправления и отношения субъектов Федерации и местного самоуправления. Диссертант подвергает критике высказвнное в юридической литературе положение о том, что между субъектами федерации и местным самоуправлением должны быть такие же отношения, как и между центром и регионами1. Диссертант считает, что названные выше два основных вида отношений отличаются по своему характеру. Отношения органов местного самоуправления с двумя уровнями государственной власти-федеральным и региональным регулируются различными правовыми актами - Конституцией Росиийской Федерации, федеральными законами. Законами субъектов Федерации, многожеланными подзаконными актами. На отношения между федеральной властью и местным самоуправлением не распространяются непосредственно принципы федерализма, самоуправленческие начала реализуются более полно в рамках единой системы государственной власти.2 Одновременно диссертант поддерживает позицию Селюкова А.Д., который утверждает, что однотипность отношений между федерацией и ее субъектами, а также между федерацией и местным самоуправлением фактически присутствует в механизме межбюджетных отношений, функционирующих в рамках единой бюджетной системы.3 Взаимная увязка бюджетных отношений органов государстенной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предусмотрена в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».

На базе этих исходных документов предполагается созданные единой системф финансового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления.

1 Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации. В сборнике докладов «Местное самоуправление в России», - М.: Прима-Пресс, 2001. С.208.

2 Селюков А.Д. «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации», М., 2003г., с.74

3 Там же.

В соответствии с федеративным устройством Российского государства существуют федеральный уровень государства и уровень субъекта Российской Федерации, имеющие свои бюджеты. Кроме того, свои бюджеты имеют органы местного самоуправления. В этих условиях стоит задача поискаоптимального финансового обеспечения каждого из этих уровней власти с тем, чтобы не только сохранять, но и укреплять единство государства, сбалансированного развития всех частей государства. Известно, что Российская Федерация является согласно статье 7 Конституции Российской Федерации, социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизни и свободное развитие человека. Взаимодействие органов государственной власти и местногосамоуправления в бюджетно-финансовой сфере призвано обеспечить финансирование конституционных гарантий каждому человеку на территории страны, независимо от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Все граждане государства должны иметь равные возможности для реализации своих социальных прав.

Актульной задачей является в этой связи укрепление бюджетных отношений по всей вертикали власти, начиная от федерального уровня и кончая уровнем местного самоуправления. Комплексное и одновременное совершенствование правового статуса органов власти на всех ее уровнях позволяет обеспечивать более рациональное и целенаправленное использование имеющихся финансовых ресурсов, повышает заинтересованность органов местного самоуправления в увелечении доходной части их бюджетов. В диссертации вносятся в этой связи предложения об применениях и дополнениях в действующее законодательство, направление на повышение эффективности правовых механизмов взаимодействия различных уровней власти.

- вносятся иные предложения об изменениях и дополнениях в бюджетное законодательство, направленные на совершенствование механизмов финансового обеспечения местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Отдельные предлагаемые варианты решения обозначенных в работе проблем создают весомую научно-прикладную базу для обоснования и детальной разработки комплекса мер по совершенствованию организационно-правовых механизмов, направленных на повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

Сформулированные в ходе исследования предложения и рекомендации могут использоваться при разработке нормативно-правовых актов, касающихся улучшения взаимоотношений соответствующих уровней власти в процессе финансового обеспечения местного самоуправления.

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета, отражены в публикациях автора.

Сделанные выводы и рекомендации прошли апробацию на семинарах и научных конференциях, в органах власти и управления Северо-Кавказского региона. Ряд положений, выдвинутых автором, нашли свое отражение в региональных нормативных актах, регулирующих отношения в системе органов местного самоуправления.

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Ситникова, Светлана Юрьевна

Выводы:

1. Для целей межбюджетных отношений нормативы используются в двух значениях: как основание для формирования текущих расходов бюджетов и как основание для выравнивания обеспеченности в достижении минимума доходов нижестоящих бюджетов да уровня, определенного финансовыми нормативами. Можно сказать, что социальные нормативы влияют на показатели расходов бюджетов, а финансовые - на показатели их доходов. Конкретно, социальные и финансовые нормативы обусловливают формирование основной части расходов местных бюджетов и практически всего объема доходов местных бюджетов.

2. Чаще всего нормативы бюджетного регулирования применяются на этапе перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы. В этом качестве они используются как основание для предоставления нижестоящему бюджету определенного объема регулирующих доходов и финансовой помощи, тем самым обеспечивают единый уровень минимальной финансовой обеспеченности.

3. Результаты нормирования доходов и расходов местных бюджетов, если и учитываются в них, то только с целью обеспечения уровня минимального местного бюджета, да и то благодаря в основном перечислениям из вышестоящих бюджетов. Поэтому часто остаются без надлежащего обеспечения средствами те расходы местных бюджетов, которые не попали под режим нормирования.

4. Свою задачу социальные и финансовые нормативы выполнят в полном объеме при условии, если они будут иметь системный характер. Под признаком системности в данном случае понимается наличие взаимосогласованности (уравновешенности) образующих состав системы элементов друг по отношению к другу, а также наличие между ними координационных связей (присутствие ведущего звена, определяющего характер проявления остальных звеньев системы). Однако в настоящее время признак системности в составе нормативов отсутствует по причине некомплексности элементного состава формирующейся системы нормативов, несогласованности между собой тех нормативов, которые уже имеются, а также использования ряда нормативов в урезанном виде в силу их недофинансирования из бюджетов.

5. Важное значение имеет характер взаимосвязи нормативов как элементов формирующейся системы. Не должен быть в роли ведущего элемента норматив, определяющий наличие средств в бюджете. Хотя его нельзя не учитывать. Однако он выступает, скорее, условием для достижения целей применения нормативов. Ведущим элементом должны быть социальные нормативы, поскольку они направлены на поддержание жизнедеятельности людей, служат сохранению и развитию общества.

6. Характер расходной части бюджетов должен строиться таким образом, чтобы в любых ситуациях обеспечивать установленный уровень финансового наполнения социальных нормативов. Если у государства в определенный момент времени нет в достаточном объеме доходов, то для обеспечения социальных нормативов оно должно использовать механизм заимствований.

7. До настоящего времени остается нерешенным до конца вопрос о разработке и применении единых критериев перераспределения бюджетных средств между бюджетами муниципальных образований по всем субъектам РФ. В ряде субъектов РФ бюджетное регулирование не получило пока должной правовой и методической обеспеченности.

8. В процессе перераспределения бюджетных средств часто не учитывается фактическое положение дел в регионах и муниципальных образованиях. Необходимо разработать систему критериев в целях объективной оценки потребностей каждого из бюджетов. Доходные источники можно закреплять за различными бюджетами только после того, как стала ясной картина закрепленных расходов за определенным бюджетом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ближайшие годы местное самоуправление в России неминуемо переживет стадию глубокого реформирования. Юридическим основанием для реформ станет новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако, имея дело со ставшими уже традиционными для России новыми реалиями (формирование агрессивных финансово-промышленных групп, ориентированных на добычу и экспорт сырья; общая коррумпированность государственного аппарата; схождение политических и бизнес-структур и т.п.), нельзя забывать, что не все проводимые или намечаемые нововведения оправданы, поскольку нередко их побудительным мотивом становятся не цели развития и укрепления местного самоуправления, а интересы отдельных групп, связанных с достижением экономических и политических выгод для этих групп. Результирующим вектором различных взглядов на пути совершенствования местного самоуправления является общая позиция о том, что действующий вариант реализации местного самоуправления необходимо менять и само местное самоуправление следует развивать в сторону укрепления его основных правовых систем.

Низкие темпы роста в реальном секторе экономики наиболее сильно отражаются на состоянии ресурсной обеспеченности муниципальных образований, превращая местные бюджеты в копилку задолженностей перед вышестоящими бюджетами, банками и местным населением. Сказывается фактор невыполнения региональными органами власти положений федерального законодательства в отношении поддержания и развития экономической базы местного самоуправления.

На сегодняшний день в экономической сфере органы местного самоуправления фактически имеют номинальную самостоятельность, которая реализуется в наличии у них права просить вышестоящие органы власти оказывать им помощь, поскольку собственная база недостаточна. Чаще всего к подобному отстаиванию собственных интересов и сводится сущность бюджетной политики самих органов местного самоуправления большинства муниципальных образований. С одной стороны, обособленность имущества и обязательств государства и органов местного самоуправления действительно выступает определяющим критерием взаимоотношений этих публично-территориальных образований. Ныне между государством и органами местного самоуправления разделено имущество, наделены обособленностью бюджеты, разделено право на налоговые источники и т.п.

С другой стороны, государство перекладывает на органы местного самоуправления многие свои обязанности и тем самым увеличивает обязательства последних, не всегда предоставляя при этом соответствующую компенсацию в имуществе и финансовых ресурсах. При этом органы государства всякий раз указывают на наличие обязанности органов местного самоуправления самостоятельно решать проблемы, входящие в перечень их полномочий, отвечать своим имуществом по своим обязательствам.

Органы местного самоуправления как власть, ближе всех находящаяся к населению, практически берут на себя все вопросы, которые местное сообщество ставит перед ними. В этом плане перечень обязанностей по урегулированию и непосредственному решению возникающих проблем общественной жизни, которые приходится решать органам местного самоуправления, требуют относительно неограниченного объема расходов. Однако перечень и объем доходов местных бюджетов имеет исчерпывающий и ограниченный характер. Точнее, доходы органов местного самоуправления имеют квотированный характер, если учитывать порядок, согласно которому, например, все дополнительные средства поступают в бюджет федерального уровня государства и бюджет субъекта РФ. В большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета приходится на бюджеты муниципальных образований. Если взять объем расходов местных бюджетов за 100%, то доля доходов в виде налоговых и неналоговых поступлений тех же бюджетов, необходимых для обеспечения расходов, составляет менее 20% в среднем по России. Остальные потребности бюджеты муниципальных образований обеспечивают за счет регулирующих источников и за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Действующее налоговое и бюджетное законодательство закрепляет большую долю консолидированного бюджета за Федерацией и субъектами РФ. Таким образом, установленный механизм распределения полномочий позволяет существовать порядку, когда право на доходы поступает в органы власти вышестоящего уровня, а обязанность по расходам переходит к органам власти нижестоящего уровня, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на ее вышестоящих уровнях.

Очевидная недостаточность доли собственных, регулирующих доходов и поступающей финансовой помощи из вышестоящего бюджета, хроническая дефицитность местных бюджетов делают эти бюджеты зависимыми от региональных бюджетов. Органы местного самоуправления при этом лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование своих бюджетных доходов за счет налоговых источников, а также обеспечивать их планирование. Действующий порядок распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, а также расходных полномочий между ними таков, что роль органов местного самоуправления в данном случае является преимущественно пассивной. За них основные вопросы решены на уровне государства. В частности, органы государственной власти не только определяют порядок распределения средств для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями, а также осуществляют контроль за эффективностью использования этих средств. На том же уровне устанавливается система минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм, которые предопределяют содержательную сторону бюджетной деятельности на местном уровне.

В сложившейся ситуации доход, полученный на территории муниципального образования, разделяется между бюджетами трех уровней в таком порядке, что для нижестоящих бюджетов органов местного самоуправления остается определенный минимум, а остальное попадает в федеральный и региональный бюджеты. Затем в различных правовых режимах эти же доходы возвращаются в бюджеты нижестоящего уровня. Сложившийся порядок перераспределения средств между уровнями бюджетной системы не способствует росту заинтересованности местных органов власти в увеличении экономического потенциала на территории муниципальных образований, способствует расширению практики предоставления неоправданных налоговых льгот, завышению бюджетных расходов и т.п.

Стратегия руководителей местных органов власти сводится к тому, чтобы показать перед вышестоящими органами власти, что экономическое состояние и уровень доходов как можно ниже, чтобы получить помощь из вышестоящего бюджета как можно больше. Действующий механизм межбюджетных отношений толкает руководство субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исходить в своей политике из оправданного реалиями российской жизни принципа: «проси больше, все равно дадут меньше». Поэтому они всячески стремятся завысить объем осуществляемых из местного бюджета расходов и уменьшить объем фактически получаемых доходов. При этом применяются любые методы, в том числе идет поддержка неэффективной бюджетной инфраструктуры, применяется практика предоставления неоправданных налоговых льгот, увеличивается без надобности персонал бюджетных учреждений, применяются методы перечисления ассигнований через проблемные банки, а затем повторно осуществляют перевод денег получателю и т.п.

Высшие законодательные и исполнительные органы власти России видят выход из проблем в создании четкого механизма разграничения расходных полномочий между бюджетом регионального уровня и местными бюджетами. Сами бюджета должны быть разграничены и самостоятельны. Если многие полномочия, прежде всего социальные, которые закреплены за федеральным уровнем бюджетной системы, эффективнее решаются на местном уровне, то соответствующие средства должны передаваться местным бюджетам в форме взаимных расчетов в полном объеме, достаточно для обеспечения делегируемых полномочий.

Вместе с тем, по мнению автора, в ходе реформы местного самоуправления следует решить поэтапно ряд задач. Вначале необходимо определить, какой объем полномочий обязаны осуществлять федеральные и региональные органы власти, исходя из объема задач, закрепленных Конституцией России за федеральным Центром, а уставами или конституциями субъектов Российской Федерации - за самими субъектами. Распределение полномочий между региональными и местными органами власти следует осуществлять в строгом соответствии с объективными потребностями развития местного самоуправления.

В структуре полномочий следует предусматривать две группы: одна -для реализации программ по развитию экономики отсталых территорий, другая - для оказания социальной поддержки населения независимо от того, кто и где проживает, с целью достижения необходимой обеспеченности населения важнейшими социальными благами. Что касается доли средств консолидированного бюджета страны, которая должна закрепляться за местными бюджетами, то, по нашему мнению, ее следует определять исходя из необходимости передачи в вышестоящие бюджеты квоты средств, достаточной для обеспечения полномочий, закрепленных за Федерацией и ее субъектами. Важно, чтобы объем средств, подлежащий передаче из консолидированного бюджета в федеральный и региональные бюджеты, не изменялся в течение пяти лет, или, по крайней мере, какой-то длительный период. В случае общей нехватки средств должна соблюдаться пропорция, сокращающая бюджетные возможности всех уровней бюджетов. Оставшиеся бюджетные доходы должны полностью поступать в бюджеты муниципальных образований. Такой подход, несомненно, позволит повысить заинтересованность самого населения и местных органов власти в увеличении экономического потенциала своих территорий.

Далеко не в каждом местном бюджете при таком подходе будет достаточно средств для решения закрепленных за органами местного самоуправления задач. «Бедным» муниципальным образованиям потребуется оказывать поддержку из вышестоящих бюджетов, что и делается на сегодняшний день путем передачи средств в режиме финансовой помощи. При этом следует помнить, что нельзя задачей выравнивания бюджетной обеспеченности подменять другую задачу - повышения заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии своих территорий. Полагаем необходимым закрепить на федеральном уровне бюджетной системы минимум доходных источников, в целях финансовой обеспеченности каждого муниципального образования, предоставив субъектам РФ право на увеличение этого минимума.

Механизмом реализации установления такого минимума может стать утверждение минимального объема собственных доходов. Если объем собственных доходов в конкретных местных бюджетах будет достаточным для финансового обеспечения закрепленных за местным самоуправлением полномочий, то исчезнет потребность в получении регулирующих доходов и финансовой помощи для этих бюджетов. Для другой категории местных бюджетов, у которых объем собственных доходов не позволит обеспечивать финансирование указанных полномочий, будет действовать механизм финансовой помощи, предоставляемой по установленным нормативам. Институт регулирующих доходов в таком случае следует отменить, а финансовую помощь можно будет выделять только тем бюджетам, у которых недостаточен объем собственных доходов.

При таком содержании бюджетных отношений фактически будут исключаться встречные потоки денег между бюджетами различного уровня. В случае принятия данного предложения исчезнет потребность выделять из вышестоящего бюджета средств в режиме регулирующих доходов и финансовой помощи всем бюджетам независимо от уровня их финансовой обеспеченности. Но самое главное - такой подход не позволит через механизм регулирующих доходов и финансовой помощи ежегодно уменьшать общие объемы поступающих доходов у тех местных бюджетов, которые смогли получить дополнительные доходы за счет активизации предпринимательской деятельности на территориях соответствующих муниципальных образований. Данную меру следует осуществлять одновременно с названным выше предложением по установлению фиксированного объема доходов для вышестоящих бюджетов на период до пяти лет. В таком случае все дополнительно полученные доходы местных бюджетов будут оставаться в распоряжении органов местного самоуправления, и использоваться на цели развития местного самоуправления.

В данном варианте перехода на новые правовые основы муниципальные бюджеты станут базовыми для аккумулирования всех средств, которые собраны на территории конкретного муниципального образования, оставшихся после всех отчислений в вышестоящие бюджеты. Предложенный переходный метод построения межбюджетных отношений одновременно может эффективно решать проблему выравнивания по экономическим возможностям различные территории. Подобное решение межбюджетных проблем создает возможность обеспечить заинтересованность населения и органов местного самоуправления включать все резервы по расширению доходных источников на местах. Кроме того, предлагаемые меры позволят государству в большей мере выполнять одну из конституционных задач, связанную с повышением жизненного уровня населения страны, решаемую преимущественно через местные бюджеты.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Ситникова, Светлана Юрьевна, 2006 год

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. М., 2004.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2003.

4. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862).

5. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. №39.

6. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями) // СЗ РФ. 1995. № 35.

7. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год».

8. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 29 окт.

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822

10. И. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» Письмо Президента РФ от 3-1 мая 2000 г. № Пр-1100 //Российская газета. 2000. № Ю7. 3 июня.

11. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» (7. Управление общественными финансами на региональном и местном уровне) // СЗ РФ. 2001. № 34.

12. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862).

13. Проект Министерства финансов РФ «Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации». М., 1999.

14. Бюджетный кодекс Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 152 // Дальневосточный вестник. 1999. 1 авг.

15. Закон Ивановской области от 30 мая 2000 г. № 28-03 «Бюджетный кодекс Ивановской области (часть первая)» (с изменениями от 27 ноября 2000 г., 18 декабря 2001 г.).

16. Закон Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. № 723/212-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» // Южный Урал. 2000. 5 дек.

17. Закон Республики Тыва от 9 ноября 2001 г. № 1202 «О финансовых основах местного самоуправления в Республике Тыва» (принят Верховным Хуралом 10 октября 2001 г.) // Тыва тууди. 2001. № 276. 26 нояб.

18. Закон Ростовской области от 23 сентября 2002 г. № 272-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год» // Наше время. 2002. № 193-194. 3 окт.

19. Закон Ростовской области от 6 августа 1996 г. № 22 «О бюджетном процессе в Ростовской области» //Наше время. № 114. 15 авг.

20. Закон Пермской области от 29 августа 2000 г. № 1095-161 «О бюджетном процессе в Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7. 22 сент.

21. Закон Московской области от 3 ноября 1997 г. N 54/97-04 «О бюджетных правах местного самоуправления» // Подмосковные известия. 1997. № 230. 4 дек.

22. Закон Ростовской области от 26 апреля 1999 г. № ЗЗ-ЗС «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области» (с изменениями от 29 ноября 1999 г., 24 сентября 2001 г., 17 июня 2002 г.) // Наше время. 1999. № 76.

23. Закон Тамбовской области от 8 сентября 2000 г. № 135-3 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» (с изменениями от 28 июня 2002 г) // Тамбовская жизнь. 2000. № 190. 29 сент.

24. Закон Московской области от 3 ноября 1997 г. № 54/97-03 «О бюджетных правах местного самоуправления» // Подмосковные известия. 1997. № 230. 4 дек.

25. Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 1999. № 4. С.

26. Закон Калужской области от 3 декабря 1999 г. № 38-03 «О целевых бюджетных фондах на территории Калужской области» (с изменениями от 1 марта 2002 г.) // Весть. 2002. № 263. 2 апр.

27. Закон Кемеровской области от 6 октября 1997 г. № 31-03 «О местном самоуправлении Кемеровской области» (с изменениями от 19 января 1999 г., 28 июля, 17 ноября 2000 г., 18 июля 2002 г.).

28. Закон Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. № 723/212-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» II Южный Урал. 2000 5 дек.

29. Закон Пермской области от 29 августа 2000 г. «О бюджетном процессе в Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собрания и Администрации Пермской области. 2000. № 7. 22 сент.

30. Закон Псковской области от 29 сентября 1997 г. № 31-03 «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Псковской области». Утверждено постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 18 сентября 1997 г. № 446.

31. Закон Санкт-Петербурга от 8 ноября 1997 г. № 185-56 «О жилищном займе Санкт-Петербурга» // Ипотека. Спб., 2004. С. 216-217.

32. Закон Томской области от 22 июля 2002 г. № 52-03 «О бюджетном процессе в Томской области» II Официальные ведомости. 2002. № 8.

33. Закон Курганской области от 8 октября 2000 № 379 «О бюджетном устройстве и бюджетом процессе в Курганской области» (с изменениями от 31 октября 2001 года, 27 февраля 2002 г.).

34. Закон Тверской области от 27 февраля 2001 г. № 138-03-2 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области» (с изменениями от 26 июля 2001 г.) // Тверские ведомости. 2001 № 26. 30 марта -5 апр.

35. Закон Нижегородской области от 8 октября 2001 г. № 207-3 «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области» (с изменениями от 29 декабря 2001 г., 21 февраля 2002 г.) // Нижегородские новости. 2001. № 196. 24 окт.; № 197. 25 окт.

36. Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. № 198-ЗТО «О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области» // Тульские известия. 2000. № 161-162, 18 июля.

37. Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2002 г. № 172-П-З «О финансовых ресурсах местного самоуправления в Республике Калмыкия».

38. Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Дмитровском районе Московской области // Дмитровский вестник 2002. № 88. 2002. № 90.

39. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2002. №71. 19 апр. С. 5.

40. Постановление Администрации Алтайского края от 15 мая 2000 г. № 380 «О работе администрации г. Бийска по исполнению бюджета за первый квартал 2000 года» // Справочно-правовая система «Гарант».

41. Постановление главы Администрации Владимирской области от 5 мая 2000 г. № 316 «Об установлении расчетных задании по мобилизации доходов в бюджет области муниципальным образованиям областного бюджетного регулирования на II IV кварталы 2000 года».

42. Постановление главы Администрации г. Краснодара от 6 февраля 1995 г. № 72 «О вложении средств в депозитный сертификат» // Краснодарский краевой вестник. 1995. № 33. 8 февр.

43. Постановление главы Администрации г. Нальчик Республики Кабардино-Балкария от 6 июня 2001 г. № 571 «О порядке использования жилищных сертификатов» // Кабардино-Балкарская Правда. 2001. 7 июня.

44. Постановление главы городского самоуправления г. Омска от 21 августа 2001 г. № 326-п «Об утверждении Положения о порядке расходования средств резервного фонда администрации города Омска» // Омская Правда. 2001.22 авг.

45. Постановление Губернатора Челябинской области от 28 июня 1999 г. № 281 «О методике формирования минимальных бюджетов городов и районов областного значения на 2000 год».

46. Постановление Губернатора Челябинской области от 28 июня 1999 г. № 281 «О методике формирования минимальных бюджетов городов и районов областного значения на 2000 год» // Вечерний Челябинск. 1999. 30 июня.

47. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. №. 34. Ст. 3503.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания.
В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Автореферат
200 руб.
Диссертация
500 руб.
Артикул: 226645