Современные тенденции межбюджетного регулирования в условиях повышения роли казначейской системы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Михайлюк, Валерий Николаевич

• Михайлюк, Валерий Николаевич
• кандидат экономических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Михайлюк, Валерий Николаевич

Введение

Глава I. Развитие бюджетного федерализма на современном этапе реформирования экономики

§1. Анализ состояния системы межбюджетного регулирования в условиях обострения финансово-бюджетного кризиса.

§ 2. Теоретико-методологические основы формирования цивилизованного бюджетного федерализма

§ 3. Направления развития межбюджетных отношений переходного периода

ГЛАВА II. Методологические и практические основы развития региональных государственных финансов при повышении роли казначейской системы

§ 1. Повышение эффективности системы государственных финансов и ее регионального сегмента.

§2. Направления оптимизации расходного сегмента системы государственных региональных финансов.

§3. Казначейская система - новые тенденции в межбюджетном регулировании

Глава III. Совершенствование бюджетно-налоговых механизмов при переходе к современной стратегии межбюджетного регулирования

§ 1. Активизация-бюджетно-налоговых механизмов преодоления долговых тенденций в экономике

§ 2. Стратегия перехода от политики бюджетного "выравнивания" к обеспечению самодостаточности регионов.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Современные тенденции межбюджетного регулирования в условиях повышения роли казначейской системы»

Актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа и разработки современных подходов к решению ключевых проблем развития российского экономического федерализма, имея в виду, что будущее российского государства во многом зависит от создания эффективно работающей цивилизованной системы межбюджетных отношений. Региональная политика, проблемы межбюджетного регулирования все больше выдвигаются в центр решения стратегических проблем экономического развития страны. Августовский кризис 1998 г. обострил финансово-экономические отношения, причем на региональном уровне негативные последствия кризиса проявились наиболее отчетливо. Для создания условий для преодоления бюджетного кризиса требуется реализация комплекса реальных и научно-обоснованных мер в области совершенствования налоговой системы и всего бюджетного процесса, призванных обеспечить процесс стабилизации финансов и укрепления региональных государственных финансов, преодоления неуправляемости бюджетного процесса и повышение его эффективности.

Действующий механизм межбюджетного распределения и перераспределения средств нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом происходящих изменений в системе финансово-бюджетных отношений в стране. Основные принципы бюджетного федерализма определены Конституцией РФ, однако многие механизмы межбюджетного регулирования недостаточно эффективны и требуют конкретизации. Имеются противоречия во взаимоотношениях между всеми уровнями бюджетной системы страны: Центром - регионами - местными бюджетами. В частности, не обеспечивается четкое и гарантированное разграничение доходов и расходов между ними, не упорядочена система помощи местным органам власти из вышестоящих бюджетов. Особенно актуальной и острой является проблема преодоления дотационное™ регионов.

Региональный и местный бюджеты должны стать в настоящих условиях бюджетами выхода экономики из кризисной ситуации, явиться основой для перехода экономики к устойчивому развитию. Это требует выработки конкретных мер по повышению эффективности государственной финансовой системы и особенно ее регионального сегмента. При этом ужесточение финансово-бюджетной дисциплины, соблюдение требований финансово-бюджетного законодательства, обеспечение целевого расходования бюджетных ресурсов должно осуществляться путем активизации роли казначейской системы в межбюджетном регулировании.

Несмотря на то, что многие вопросы, связанные с решением проблем межбюджетных отношений уже достаточно исследованы в специальной экономической литературе, актуальными остаются проблемы выработки и реализации эффективных механизмов и инструментов межбюджетного регулирования, включая казначейские, отвечающих требованиям настоящего этапа реформационного процесса.

Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является обоснование необходимости формирования эффективных механизмов межбюджетного регулирования в условиях активизации роли казначейской системы и выработки практических мер по реализации современной финансово-бюджетной стратегии регионального развития. Цель исследования предопределила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание настоящей работы. К ним относятся:

• анализ состояния системы межбюджетного регулирования в условиях обострения финансово-бюджетного кризиса;

• разработка теоретико-методологических основ формирования цивилизованного бюджетного федерализма;

• исследование проблем повышения эффективности системы государственных финансов и ее регионального сегмента;

• разработка и обоснование мер по активизации роли казначейской системы в повышении межбюджетного регулирования;

• выработка мер по использованию бюджетно-налоговых механизмов преодоления долговых тенденций в экономике регионов;

• разработка рекомендаций по переходу от политики бюджетного выравнивания к обеспечению самодостаточности регионов.

Предметом исследования является процесс межбюджетного регулирования, механизмы и инструменты взаимодействия основных уровней бюджетной системы.

Объект исследования - бюджетная система Российской Федерации и ее инфраструктурное обеспечение.

Научная методология исследования базируется на современных достижениях теории и практики, принятых законах и указах и других нормативно-правовых актах Совета Федерации РФ, Президента РФ, Правительства РФ, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, результатах научных и практических исследований российских и зарубежных ученых и специалистов, работах научно-исследовательских организаций в области межбюджетного регулирования, управления государственной финансовой системой.

Информационное обеспечение исследования базируется на статистических и аналитических материалах Правительства РФ, Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Министерства налогов и сборов РФ, Министерства экономики РФ, ЦБ России, органов федеральной казначейской системы, материалах конференций и симпозиумов.

В процессе исследования для решения отдельных задач автором использовались элементы экспертного, сравнительного и системного анализа, статистических группировок, программно-целевые и экономико-статистические методы, технико-экономические расчеты.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке практических рекомендаций по формированию основ современной схемы межбюджетного регулирования с использованием казначейских методов регулирования движения финансовых потоков в системе государственных финансов.

К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором, относятся следующие:

• осуществлена разработка теоретико-методологических аспектов перехода к реализации политики реального рыночного рационализма, связанного с формированием цивилизованного бюджетного федерализма; даны рекомендации по разработке «Программы современного межбюджетного регулирования";

• обоснованы направления развития межбюджетных отношений переходного периода, даны предложения по решению проблем «налогового федерализма», определены критерии эффективности региональной бюджетной политики, предложен новый финансово-экономический алгоритм развития межбюджетных отношений;

• разработаны рекомендации по повышению эффективности системы региональных государственных финансов с учетом финансового потенциала регионов, даны предложения по организации мониторинга государственных финансов;

• предложены направления оптимизации расходного сегмента государственных региональных финансов, разработаны рекомендации по оценке эффективности (производительности) государственных расходов, платежеспособности государственных органов, обоснована необходимость разработки «Федеральной программы оптимизации государственных расходов»;

• на основе аналитической оценки структурно-функциональных элементов казначейской системы разработаны практические рекомендации по активизации роли казначейской системы в движении государственных финансов, по уточнению функций региональных управлений казначейства, предложена стратегия укрепления казначейской системы;

• обоснованы рекомендации по повышению эффективности бюджетно-налоговых механизмов в преодолении долговых тенденций в экономике регионов, определена стратегия регионов по выходу из долгового кризиса;

• предложена стратегия перехода от политики бюджетного выравнивания к обеспечению самодостаточности регионов, дан анализ схем выравнивания и возможных его механизмов, определены параметры (схема модели) горизонтального выравнивания в системе «регионы-местное самоуправление», определены пути к самодостаточности (самообеспечению) регионов на основе реализации комплекса целеориентированных проектов и программ.

Практическое значение и апробация работы. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения могут использоваться федеральными и региональными органами при совершенствовании механизма межбюджетного регулирования, при решении проблем формирования местных бюджетов, определении форм приоритетного финансирования расходов бюджетов и их оценке, разработке региональных механизмов обслуживания госдолга, разработке программ, ориентированных на обеспечение самодостаточности регионов.

Результаты данного исследования использованы при совершенствовании работы территориального управления федерального казначейства по Воронежской области.

Основные положения диссертационной работы докладывались на конференциях, симпозиумах, семинарах.

Публикации: по материалам диссертационного исследования опубликовано 3 работы общим объемом 2,4 п.л.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Михайлюк, Валерий Николаевич

Заключение

1. Россия вступает в период завершения становления и развития государственности на принципах федерализма, который связан с формированием новой финансовой модели экономики, преодолением дезинтеграции бюджетной системы, повышением ее устойчивости в рамках поиска баланса между рыночными методами регулирования и государственным воздействием на развитие экономики, обеспечением перехода к политике реального рыночного рационализма.

2. Федерализм возникает либо как результат углубления интеграции (при сохранении различий), либо как результат децентрализации (при сохранении единства). В настоящее время наблюдается второе -децентрализация прогрессирует, а проблема сохранения единства остается.

Федеративное построение государства - это реальность, хотя и не дающая в настоящее время полного решения ряда проблем. Распаду Российской Федерации должна противостоять взвешенная, эффективная региональная политика, которая должна основываться на идее региональной адаптации экономических реформ, опирающихся на выработку ясных региональных проектов в деятельности центра. Это и обусловливает необходимость постановки проблем в условиях реформирования, обеспечения реализации тенденций к формированию цивилизованного экономического федерализма.

3. Наиболее приемлемым и отражающим социально-экономическую природу понятия «бюджетный федерализм» было бы следующее: «Это комплекс правомочных социально-экономических отношений между органами власти на уровнях: Центр- субъекты Федерации - местные самоуправления, возникающий в ходе бюджетного процесса и основанный на принципах сочетания интересов участников этого процесса».

4. Сбалансированность бюджетов, которая практически должна реализовываться через равенство бюджетных прав, в настоящее время ограничивается направленностью механизмов бюджетного выравнивания на бюджетное потребление, но не на выравнивание фискального потенциала каждого региона. При этом усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации.

Единый подход к территориям заключается не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единой методологии их исчисления с использованием единых критериев, имеющих разное количественное выражение, что и позволяет учитывать особенности каждой территории. Таким образом, с учетом современных реалий приоритетной целью бюджетного федерализма должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

5. При всех отрицательных моментах разработанной Правительством РФ Концепции межбюджетных отношений (ее подготовка до кризиса августа 1998 г., отсутствие реальных механизмов осуществления и др.) необходимо продолжение работы над планом реформы межбюджетных отношений. Необходимо обеспечение реального фактического равноправия субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным бюджетом. Договоры и соглашения, нарушающие единый порядок налогово-бюджетных взаимоотношений, предоставляющие субъектам Федерации индивидуальные льготы и преимущества должны быть приведены в соответствие федеральному законодательству.

6. Система государственных финансов это единый комплекс структурных и функциональных органов обеспечения финансовых операций органов государственного управления, посредством которых они осуществляют аккумуляцию денежных средств и производят расходы. Особенно актуальным является решение, во-первых, проблем определения границ сектора государственного финансирования экономики; во-вторых, определение методов учета и анализа государственных финансовых операций; в-третьих, выявление особенностей движения государственных финансов в региональном сегменте. Решение этих проблем возможно только при обеспечении органической взаимоувязки данных о государственных финансах РФ с финансовыми процессами в регионах страны при соблюдении единого подхода к анализу и принятию решений по госфинансам.

7. Ключевой проблемой в регулировании региональных государственных финансов, по нашему мнению, является регламентация расходной части бюджетов. Именно в этом сегменте (а не в сегменте формирования доходной части бюджетов) находятся основные проблемы современных межбюджетных отношений. Без четкого определения и законодательного закрепления основных принципов разграничения расходов между уровнями бюджетной системы нельзя обоснованно управлять процессом передачи полномочий в отношении тех или иных видов расходов из бюджета одного уровня в другой.

8. Ключевой проблемой является оценка экономической эффективности государственных расходов. Практически вместо оценки эффективности на практике используется определение уровня необходимости этих расходов (с социальной, политической и других точек зрения). Но на этот подход легко накладывается проблема коррупции, воровства, различного рода злоупотреблений с использованием государственных средств. В этой связи необходимо разработать комплекс методических материалов, позволяющих снизить уровень неэффективного использования государственных средств. Преодолеть «избыток расходов» одна из центральных задач бюджетного реформирования, так как в этом феномене переплетаются объективные тенденции развития экономики, удовлетворение ее потребностей и субъективные устремления людей, причастных к регулированию денежных потоков.

9. Казначейская система - это система государственного контроля и система осуществления платежей. Этот постулат необходим для уточнения места казначейства в финансовой системе страны. Усиление казначейства не означает сосредоточение в нем чрезмерных функций и ресурсов, оно предполагает лишь более эффективное их выполнение. Счет казначейства - это счет правительства, который требует квалифицированного управления средствами на этом счете.

10. Центральная задача Казначейства - контроль обеспечения правильного, в соответствии с законом, исполнения бюджета. Необходимо учитывать, что казначейское исполнение бюджета это прежде всего особая финансовая технология, и уже, во-вторых, форма организации движения финансовых потоков. И раз это технология, то ее эффективность зависит от наличия системы правил, регламентов, схем взаимодействия.

Через систему казначейства реализуется принцип вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов. Они имеют полный набор средств и методов для реализации принципа перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства в состоянии обеспечить претворение в жизнь принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы $ межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.

11. Экономику России захлестнула волна долговых тенденций. Долги в самой разнообразной форме почти во всех сферах экономики, а также на их стыках стали основной заботой как государства, так и экономических субъектов. Это обусловливает необходимость активного поиска путей выхода из этого положения. Ключевым элементом в этом направлении являются бюджетно-налоговые механизмы.

12. Недостатки действующего механизма оказания финансовой помощи регионам (через Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации) хорошо известны. Основные из них - элементы субъективизма в формуле расчета трансфертов, отсутствие четких критериев оценки потребностей регионов в бюджетных ресурсах, нецелевой характер предоставляемых средств, распыление федеральной помощи. Можно в этой связи констатировать, что к настоящему времени позитивный эффект порядка предоставления финансовой помощи субъектам РФ, практически исчерпан.

Сложившаяся схема финансовых потоков является результатом слабо регулируемого процесса развития финансовых отношений в неотлаженной системе экономического федерализма, что и обусловливает наличие в ней коренных пороков, главным из которых является «торможение перехода к самодостаточности регионов», вследствие сохранившихся нейтралистских тенденций в региональном развитии.

13. Проблема самодостаточности - это проблема повышения уровня доходности регионов. Показатель «доходность регионов» должен занять важное место в аналитических оценках и при принятии решений. Это практически ключевой интеграционный показатель, все компоненты которого соединяются в единое целое, так как компоненты доходности в разных сферах могут быть соединены только в рамках такого параметра. В ближайшее время необходимо приступить к поэтапному построению бездефицитных стандартизированных региональных бюджетов, полностью исключающих иждивенческий характер получения федеральных трансфертов.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Михайлюк, Валерий Николаевич, 1999 год

1. Конституция Российской Федерации. М., 1997.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 1998

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая). М. 1998.8. «О федеральном казначействе». Указ Президента РФ № 1556 от 8 декабря 1992 г.

4. Россия в цифрах. Крат стат. сб Госкомстат России. М., 1998

5. Социально-экономическое положение России. М., Государственный комитет РФ по статистике. 1996,1997.

6. Меморандум Правительства РФ и ЦБ России об экономической политике и финансовой стабилизации. 16 июля 1998 г.

7. Абалкин Л И Экономическая стратегия для России: проблема выбора. М., 1997.

8. Абалкин Л И Зигзаги судьбы МИЭ РАН, 1996

9. Антикризисное управление: от банкротства к финансовому оздоровлению М, ЮНИТИ, 1995

10. Архангельский В Н. Еще одна концепция развития экономики России. М., 1996

11. Астахов В П. Анализ финансовой устойчивости фирмы и процедуры, связанные с банкротством. М., Ось-89, 1995

12. Барашьян В Ю. Местные бюджеты и организация межбюджетных отношений. Ростов -на -Дону, 1997

13. Белих А. Устойчивость коммерческих банков ЮНИТИ, 1996

14. Боекс ДЖ , Мартинес X. Анализ альтернативных показателей фискального потенциала регионов РФ. Школа политэкономических исследований Университета штата Джорджия. 1997

15. Бухвальд Е.М., Павлов И.П. Инвестиционная политика в регионе. М, 1994.

16. Ван Хорн Дж.К. Основы управления финансами. М., Фин. и стат.,1996 Дейкин А.И. Механизм федерального бюджета США: бюджетная политика в 80-е годы. М., 1989

17. Вернуть государство в экономику. (Материалы и документы Съезда отечественных производителей, 27 февраля 1998 г.) М., 1998

18. Витте С.Ю. Из истории российских финансов. Воронеж, Содействие, 1998

19. Вопросы бюджетного и налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М., 1996.

20. Грачева Е.И. Региональный маркетинг. М., 1993.

21. Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России до 2010 г. М., ИЭ РАН, 1996

22. Григорьев С.Э. Реформа систем местных финансов в России: подходы и варианты. М., 1993

23. Емельянов Н.А. Местное самоуправление, проблемы, поиски, решения. М.Тула, ТИГИМУС, 1997

24. Игудин А.Г. Анализ и оценка существующей системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. НИФИ при Министерстве фианнсов Российской Федерации. М., 1998

25. Каменецкий БЕ. Стратегия выхода из платежного кризиса: проблемы -модель решения. М., 1998.

26. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М., Прогресс, 1978

27. Крылов Э.И. Анализ эффективности производства, научно-технический прогресса и хозяйственного механизма. М., Фин. и стат. 1991.

28. Кудашев В.И., Анташов В.А. Опыт организации кредитно-банковской системы в промышленно развитых странах. М., 1992.

29. Кожурин Ф.Д. Совершенствование регионального управления. М., 1990.

30. Куликова С В. Экономические методы государственного и регионального управления. Саратов, 1993.

31. Лавров A.M. Бюджетный федерализм в России. М., 1994.

32. Лавров С.Н., Фролов Б. А. Валютно-финансовые отношения предприятий и организаций с зарубежными партнерами. М., Фин и стат., 1992.

33. Лившиц А.Ю. Экономическая реформа в России и ее цена. М., 1994.

34. Лившиц А.Ю. Введение в рыночную экономику. М., 1991.

35. Майбурд Е.М. Введение в историю экономической мысли. М., 1996

36. Мартинес Д. Боенс. Децентрализация бюджетной системы в РФ. Изд. Консорциума Университета Джорджия (США). М., 1998

37. May В. А. Экономика и власть. М., 1995.

38. Машунин Ю.К. Управление регионами в условиях рыночной экономики Владивосток, 1992.

39. Мильнер Б.З. Вопросы перестройки управления в условиях радикальной экономической реформы. М., 1990.

40. Назарбаев Н А. Рынок и социально-экономическое развитие. М., 1994.

41. Налоговый кодекс ориентация на экономический рост. Материалы круглого стола. М., Изд. Института экономики РАН, 1998.

42. Научно-техническая политика региона: теория, методология и практика М., 1991.

43. Непроизводственные государственные расходы. Изд. МВФ, 1996 54.0йкен В. Основные принципы экономической политики. М., Прогресс, 1995. 55.0льсевич Ю.Я. Трансформация хозяйственных систем. М., ИЭ РАН, 1994. 56. Ос новы рыночной экономики. М. 1991.

44. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. 58 Петросянц В.З. Социально-экономическое развитие республики в условиях Федерации. М. 1993.

45. Подпорина ИВ. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации. (Материалы Российско-американских семинаров). М., 1996

46. Проблемы территориального управления в новых условиях хозяйствования. М., Экономика, 1990.

47. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. М., 1993.

48. Региональная экономика: новый характер территориальных отношений. М., 1991.

49. Региональный аспект совершенствования производственных отношений социализма. М., 1989

50. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. М., 1997.

51. Рыночная экономика: выбор пути. М., 1991.

52. Самуэльсон П. Экономика. М., 1992.

53. Сенчагов В.К. Экономическая реформа в России . М., 1993.

54. Сергомасова НА. Проблемы национально-регионального развития Российской империи. М., 1993

55. Современные формы хозяйствования: зарубежный и отечественный опыт. М, 1993.

56. Теория и практика управления в условиях становления рыночных отношений. М., Наука, 1993.

57. Сорос Дж. Алхимия финансов. М., Инфра-М, 1994

58. Федерализм: экономический словарь (ред. кол.: Валентей С.Д. и др. Ин-т экономики РАН: Центр соц-экон. проблем федерализма). М., 1997.

59. Федеральный центр и регионы России в 1997 году (Аналитический обзор). М, 1998

60. Федоткин В Н. Экономические основы управления территорией. Рязань, 1999.

61. Федоренко Н.П. Вопросы экономической теории. МНаука, 1994.

62. Финансовое выравнивание в системе бюджетного федерализма. (Информационно-аналитические материалы НИИ Банка России). 1996

63. Финансы России. Стат. сборник. М., 1998

64. Ханс Дж. Стоимость и капитал. М., Прогресс, 1993

65. Хэгрутт С., Кронваль К., Рибердаль К., Рюдебек К. Местное самоуправление в Швеции. Стокгольм, 1996

66. ЦицинП.Г. Управление экономикой региона. М. 1998

67. Шникер Р.И., Новоселов АС. Региональные проблемы рынковедения, экономический аспект. Наука, 1993.82Экономическая безопасность. Финансы. Банки. М., Институт экономики