Местное самоуправление: Финансово-экон. проблемы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 05.13.10, кандидат экономических наук Данков, Александр Николаевич

• Данков, Александр Николаевич
• кандидат экономических наук
• 1998

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Данков, Александр Николаевич

ОГЛАВЛЕНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ.

1 СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

1.1 Местное самоуправление: теория, роль, функции и задачи.

1.2 местное самоуправление и принципы федерализма.

1.3 развитие идеологии и практики местного самоуправления в россии переходного периода.

2 ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1 задачи и проблемы муниципальных финансов.

2.2 муниципальные финансы и бюджетный федерализм.

2.3 специфика муниципальных бюджетов.

2.4 институты и бюджетные инструменты муниципальных финансов.

3 НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ.

3.1 Бюджет развития как инструмент планирования инвестиций.

3.2 Источники доходов бюджета развития.

3.3 Муниципальные ценные бумаги.:.

ВЫВОДЫ.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Местное самоуправление: Финансово-экон. проблемы»

Политические и экономические преобразования происходящие в Российской Федерации в течение последних лет стали базой для становления системы местного самоуправления, обеспечивающим самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Практика деятельности более чем 14 тысяч российских муниципальных органов власти ставит перед научной теорией ряд актуальных проблем, от решения которых зависит эффективность функционирования местного самоуправления1. К ним относятся, в частности, вопросы расширения самостоятельности муниципальных органов, развития финансовых основ местного самоуправления, организации эффективных бюджетных процедур и внедрения финансовых механизмов, способствующих обеспечению реальной финансовой самостоятельности местных органов.

Одним из факторов воздействующим в условиях институциональных реформ на развитие местного самоуправления и его финансовых основ является политика Российской Федерации. Законодательные акты принимаемые в этой области на федеральном уровне в современных условиях могут в значительной степени способствовать качественному развитию муниципальных финансов. Улучшение организации муниципальных финансов позволит сократить размеры финансовых средств отвлекаемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, что повышает эффективность функционирования всех уровней власти, обеспечивает условия для реализации социального характера российского государства.

1 По данным А.А. Полякова в Российской Федерации юридически оформлено 14 тысяч 90 муниципальных образований. Приводится по стенограмме международной конференции «Практика деятельности органов местного самоуправления, пути ее совершенствования. Участие органов местного самоуправления в решении экономических и социальных задач». Москва. 22-24 апреля 1998 года.

Однако в течение последних лет основным направлением политики центрального правительства являлось стремление к простому выравниванию межтерриториальных финансовых различий. Этому во многом способствовали сохранявшиеся от лет социалистической экономики стереотипы централизованного планового регулирования хозяйственных процессов, когда местное хозяйство фактически функционировало по схеме сметного финансирования, а межтерриториальные различия в значительной степени игнорировались.

К настоящему моменту политика ориентированная исключительно на финансовое выравнивание практически полностью себя исчерпала. Современные условия требуют перехода к траектории развития муниципальных образований, что, в свою очередь, необходимо требует увеличение объема инвестиций в муниципальное хозяйство. Однако, из-за острых проблем в сфере государственных финансов, на увеличение капиталовложений за счет государства в настоящее время ориентироваться не представляется возможным. Более перспективным видится формирование и реализация государственной политики ориентированной на создание условий для увеличения муниципальными образованиями своего финансового потенциала, более эффективного использования имеющихся у них финансовых ресурсов. О целесообразности такого подхода говорят многие руководители органов местного самоуправления.

Обширный опыт развития местного самоуправления, муниципального хозяйства и муниципальных финансов, а также в государственного регулирования местного самоуправления накоплен в зарубежных странах. Поэтому рассмотрение средств и методов используемых в различных зарубежных странах в контексте проблематики местного самоуправления, в особенности в области бюджетных процедур и бюджетного планирования, представляет несомненный научный и практический интерес. В этой связи среди зарубежных исследователей проблем местного самоуправления и муниципальных финансов можно выделить работы А. Вилдавски, Д. Волфсона, Д. Гарнера, А. Рубена, Э. Харлофа [201, 202, 205, 31, 116, 193, 156]. Однако, из-за значительных различий в условиях функционирования муниципальной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации, возможности использования научных результатов полученных зарубежными исследователями весьма ограничены. Дополнительные сложности вносит уникальный характер переходного периода переживаемого в настоящее время Российской Федерацией.

Значительный интерес представляют работы зарубежных авторов посвященные сравнительному исследованию местного самоуправления и муниципальных финансов в разных странах, в числе которых можно выделить монографии X. Альдерфера, А. Нортона [169, 187]. Данные работы позволяют получить полезные ориентиры относительно развития местного самоуправления и муниципальных финансов в зарубежных странах.

Интерес представляют работы зарубежных исследователей, посвященные развитию местной власти в Российской Федерации, среди которых можно выделить монографию под общей редакцией К. Валлих [204]. Однако, как признает сам автор, в данной работе делается акцент в основном на исследовании российских регионов, а местное самоуправление затрагивается лишь как один из аспектов в деятельности субъектов Федерации. Это не дает возможности раскрыть специфику проблем развития местного самоуправления и муниципальных финансов. Аналогичный подход во многом повторяется в работах некоторых российских авторов [См. напр.: 79].

Большой вклад в развитие теории местного самоуправления и изучение вопросов муниципальных финансов внесли российские ученые начала века: Н.Н. Авинов, JI.A. Велихов, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман [2, 26, 131, 142, 154]. Работы указанных авторов содержат как детальный анализ основ возникновения земского и городского самоуправления, коммунального хозяйства и городских финансов, так и практические подходы к развитию муниципальных финансов в условиях Российской Империи в начале XX века. Многие теоретические положения разработанные российскими учеными в начале века, в особенности, в области муниципального кредита, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.

Среди современных российских ученых в области местного самоуправления и муниципальных финансов, работы которых, наряду с работами зарубежных исследователей и российских ученых начала XX века, составляют методологическую базу диссертационного исследования, следует особо отметить Г.В. Барабашева, Ф.М. Бородкина, А.Д. Барского, Б.С. Жихаревича, М.А. Краснова, О.С. Пчелинцева, С.П. Солянниковой, B.J1. Тамбовцева [12, 13, 14, 171, 17, 48, 67, 68, 69, 120, 121, 134, 141] и других. Исследования названных авторов сосредоточены на различных проблемах современного российского местного самоуправления, таких как выделение депрессивных территорий, муниципальный менеджмент, налоговый и бюджетный федерализм, однако проблемы муниципальных финансов, рассматриваемые в настоящей работе, в трудах перечисленных авторов затрагиваются лишь незначительно. В то же время следует выделить ряд работ современных российских исследователей, в их числе А. Новикова, А. Шадрина, посвященных конкретным проблемам муниципальных финансов, таким как организация финансирования развития объектов ЖКХ и развитие муниципальных ценных бумаг [163, 164]. Результаты полученные этими исследователями по данным проблемам во многом согласуются с представленными в настоящей работе.

Основной целью диссертационного исследования является разработка подходов к определению направлений дальнейшего развития финансов местного самоуправления в Российской Федерации. Цель и задачи исследования предопределили структуру работы. В первой главе «Становление местного самоуправления в России» рассматриваются функции и задачи местного самоуправления. В работе приведена классификация существующих теорий и концепций местного самоуправления с позиции возможности их применения для разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением. С аналогичных позиций рассмотрены принципы федерализма.

В данной главе также рассматриваются конституционные основы и конституционные гарантии развития местного самоуправления в Российской Федерации. На основании анализа развития российского законодательства рассматривается эволюция идеологии и практики местного самоуправления в условиях переходного периода2.

Вторая глава «Финансовые основы местного самоуправления» посвящена рассмотрению организации, задач и проблем муниципальных финансов, принципов бюджетного федерализма, анализу специфики муниципальных финансов. В данной главе делается вывод о целесообразности включения местного самоуправления в существующие отношения бюджетного федерализма.

Основными условиями определяющими развитие финансов местного самоуправления является ряд характерных черт присущих муниципальным финансам:

1. Подчиненный характер муниципальных финансов;

2. Специфический состав муниципальных расходов;

3. Специфический состав муниципальных доходов;

4. Специфический состав муниципальных муниципальной собственности;

5. Специфический характер муниципальных заимствований;

6. Межтерриториальная дифференциация муниципальных доходов и расходов.

Помимо этого на состояние муниципальных финансов оказывают существенное воздействие специфические условия переходного периода.

Для рассмотрения применимости различных бюджетных механизмов и финансовых инструментов при решении практических задач муниципальных органов в данной главе предлагается две классификации муниципальных доходов и

2 Необходимость в анализе современного российского законодательства в области местного самоуправления предопределяется «деятельностным» характером права в условиях переходного периода, при котором законодательные нормы не только регулируют финансово-экономические отношения, но и активно воздействуют на их изменение и развитие. Таким образом, законодательство в условиях переходного периода может рассматриваться как эффективный инструмент осуществления институциональных реформ.

Одновременно с этим нормативные акты принимаемые в муниципальных образованиях конкретизируют принципы заложенные в федеральных и региональных законах с учетом местных особенностей, а также определяют структуру и объем доходов и расходов органов местного самоуправления. Тем самым, нормативно-правовые акты муниципальных образований являются информационной базой при анализе финансов местного самоуправления. расходов, позволяющие проводить оценку их соответствия. Первая основывается на источниках возникновения компетенции местного самоуправления, вторая - на характере расходов местного самоуправления.

Третья глава «Направления развития бюджетного планирования местных органов власти» содержит предлагаемый автором подход к разработке методологии долгосрочного планирования развития муниципального образования, предполагающего активное использование муниципальных заимствований и муниципальных ценных бумаг. При этом обосновывается необходимость перехода к составлению и реализации многолетних программ развития, перспективных бюджетов как инструмента долгосрочного планирования развития муниципального образования и необходимость выделения бюджета развития в составе годового бюджета муниципального образования как инструмента обеспечивающего гарантированное финансирование инвестиционных расходов. В этом контексте рассматриваются концепции организации муниципальных заимствований и предлагается подход к оценке допустимости использования заимствований для финансирования муниципальных расходов на основании уточненной классификации основных параметров заимствований.

В этой главе также рассматриваются муниципальные ценные бумаги, которые в современных условиях могут стать основным инструментом муниципальных заимствований. Приводится анализ развития муниципальных ценных бумаг в пореформенный период, сопоставляется состояние развитие муниципальных ценных бумаг в Российской Федерации и США. Предлагаются подходы к дальнейшему развитию муниципальных ценных бумаг.

Заключение диссертации по теме «Управление в социальных и экономических системах», Данков, Александр Николаевич

Выводы

На основании проведенных исследований были сделаны следующие выводы:

1. Местное самоуправление в Российской Федерации развивается в условиях постоянного изменения функций и принципов взаимодействия федерации, регионов и муниципальных образований, при недостаточности и нестабильности законодательной базы.

2. Темпы развития системы местного самоуправления в Российской Федерации в значительной степени сдерживаются отсутствием необходимой финансовой базы, что мешает эффективной реализации его полномочий и приводит к снижению эффективности функционирования государственного механизма в целом.

3. Финансовая база муниципальных органов характеризуется недостаточностью, нестабильностью, структурными несоответствиями муниципальных доходов и расходов, зависимостью от административных решений вышестоящих органов, что приводит к фактическому административному подчинению местного самоуправления вышестоящим органам.

4. В практике муниципальных органов часто используются финансовые инструменты несоответствующие характеру решаемых задач, что не позволяет эффективно использовать имеющийся финансовый потенциал.

5. Решение ряда проблем местного самоуправления, в первую очередь, связанных с переходом к траектории развития, возможно обеспечить за счет применения комплекса мер, включающих: внедрение в муниципальную практику долгосрочного планирования и развитие муниципальных заимствований посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг. Реализация этого требует внесения соответствующих изменений в законодательство о бюджетном процессе.

Муниципальные заимствования должны осуществляться только на цели долгосрочного развития в строгом соответствии с многолетними бюджетными планами.

Муниципальные заимствования посредством выпуска муниципальных ценных бумаг должны строиться на принципах децентрализации и концентрации.

Наряду с общими долговыми муниципальными ценными бумагами целесообразно предусмотреть возможность существования инвестиционных муниципальных ценных бумаг. Это должно найти отражение в законодательстве о муниципальных финансах и муниципальных ценных бумагах.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Данков, Александр Николаевич, 1998 год

1. Монографии, статьи, препринты:

2. Авилова А. Федеративная модель решения регионального вопроса в Италии // Проблемы теории и практики управления. №5, 1996.

3. Авинов Н.Н. Всероссийский Союз Городов. Муниципальное бюро. Финансовый отдел: О мерах к улучшению городских финансов. М.: Типография О.Л.Сомовой, 1918. - 15с.

4. Адухов А. Реформирование экономики и взаимодействие центра и регионов Российской Федерации // Вопросы экономики. М., 1996. - №6. с.113-118.

5. Айвазян С.А., Римашевская Н.М. Типология потребления. -М.'.Издательство «Наука», 1978. 167с.

6. Алехин Б.И. Рынок ценных бумаг: Введение в фондовые операции. -М.:СамВен, 1992.- 160с.

7. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт социол. исслед. / Под ред. Г.В. Дыльнова. -Саратов:Изд-во Сарат.унта, 1997,-149с.

8. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Экономическая реформа в России: общенациональные и региональные аспекты. -Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 1995. 223с.

9. Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России // Сегодня! Российский журнал самоуправления. - М., 1992. - №1. с.48-51.

10. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. -М.:Изд-во Моск.ун-та, 1996. -351с.

11. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). -М.:Из-воМоск. ун-та, 1971. -280с.

12. Баринов В.Т. Муниципальные облигации. Выпуск и размещение. -М.:Русская Деловая Литература, 1997. 160с.

13. Барский А.Д. Бюджетный федерализм и местное самоуправление. Общество и экономика. М., 1995, №6, с. 18-23

14. Барский А.Д. Законодательные механизмы формирования социально-экономической политики. В книге «Парламентаризм в России Федеральное Собрание 1993-1995.» М.:ФРПР, 1996 г.

15. Барский А.Д., Детнева Э.В. Бюджетный федерализм // ЭКО. -Новосибирск, 1995. -№6, с.3-11.

16. Бобриков Г.И. Мотивы преобразования местных учреждений. -Спб., 1904. -33с.

17. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы. М., 1997. - №9. с.17-19.

18. Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления: Препринт к XIII мировому конгрессу социологов. -Новосибирск: ИЭ и ОПП РАН, 1994. 19с.

19. Брэбан Г. Французское административное право. -М.: Прогресс, 1988. 488с.

20. Будилович А.С. Может ли Россия отдать инородцам свои окраины? -Спб.:т-ия А.С. Суворина, 1907. 131с.

21. Бухвальд Б. Техника банковского дела. Справочная книга и руководство к изучению банковских и биржевых операций: Пер. с нем. А.Ф. Каган-Шабай. -М.:АО "ДИС", 1994. 234с.

22. Бухвальд Е. Регулирование отношений собственности между Российской Федерацией и её субъектами // Вопросы экономики. М., 1997. - №7, с.97-111

23. Бычков Н.М. Финансы крупнейших российских городов. -М.:Городская типография, 1894. 184с.

24. Вавилов А., Трофимов Г. Стабилизация и управление государственным долгом России // Вопросы экономики. М., 1997. - №12, с.62-81.

25. Вавилов А.П., Трофимов Г.Ю. Стабилизация и управление государственным долгом России. -М.:ИППП, 1997. 28с.

26. Ведель Ж. Административное право Франции. -М.: Прогресс, 1973.-512с.

27. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. -М., -Л.:ГОСИЗДАТ, 1928. -468с.

28. Вопросы местных финансов. К сессии Ц.И.К. СССР / Составитель А. Шевцов. М. ."Издательство Управления местных финансов НКФ, 1923. - 40с.

29. Всеобщая Декларация Прав Человека. // Официальный отчет первой части третей сессии Генеральной Ассамблеи. -Нью-Йорк:Организация Объединенных Наций, 1948. с.39-42.

30. Высоковский А., Абанкина И., Абанкина Т. Доходы муниципальных образований // Финансы. -М., 1998. -№2, с. 17-21.

31. Галиахметов Р.А., Кривоногов Г.П., Лавриенко В.Л. начальный курс муниципального управления. -Ижевск:Из-во Удмуртского гос. ун-та, 1993. -107с.

32. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.:Прогресс, 1984. -367с.

33. Герценпггейн М.Я. Кредит для земств и городов. -М.'.Товарищество скоропечатни А.А.Левинсонъ, 1892. 95с.

34. Глазьев С.Ю. Стабилизация и экономический рост // Вопросы экономики. -М., 1997.-№1. с. 90-103.

35. Городовое положение 11 июня 1892 года / Составитель Мышь М.И. -Петроград, 1915. 1298 с.

36. Государственное право буржуазных и освободившихся стран / Отв. ред. Ильинский И.П., Энтин Л.М. -М.:Междунар. отношения, 1988. 479с.

37. Государственное регулирование экономики: Направления и механизмы / Отв.ред. Дементьев В.Е. М.:ЦЭМИ РАН, 1995. - 210с.

38. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. М. 1992. - №10. - с.96-107.

39. Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. К общей теории социальной экономии. / Труды научного семинара «Неизвестная экономика». Вып.6. -М.:ЦЭМИ РАН, 1998.-30с.

40. Гусева К. Ранжирование субъектов Российской Федерации по степени благоприятствования инвестиционного климата. // Вопросы экономики. М.,1996. №6. с. 90-99.

41. Гусева К. Регулирование инвестиционной деятельности в депрессивных регионах Н Экономист. М., 1997. - №5. с.38-44.

42. Гусева К.Н. Источники финансирования капиталовложений в регионах // Финансы. -М., 1997. №9. с.20-22.

43. Дементьев Н.П. К уточнению бюджетного дефицита в условиях инфляции долга // Экономика и математические методы. -М., 1997. №3, с.98-105.

44. Демушкина Е. Ценнобумажный змей набирает высоту // Научный парк. -М.,1997. №6. с.29-32.

45. Деревицкий В.А. Коммунальные банки. -М.-.ФИНИЗДАТ НКФ СССР, 1927. -95с.

46. Драго Р. Административная наука. -М.: Прогресс, 1982. 246с.

47. Елисеева И.И., Юзбашев М.М. Общая теория статистики. /Под ред. Чл.-корр. РАН И.И. Елисеевой. -М.:Финансы и статистика, 1996. 368с.47.50,51,52,53,54,55,56