Региональные и внешнеэкономические аспекты стратегии развития ТЭК России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, доктор экономических наук в форме науч. докл. Мастепанов, Алексей Михайлович

• Мастепанов, Алексей Михайлович
• доктор экономических наук в форме науч. докл.
• 1998

Оглавление диссертации доктор экономических наук в форме науч. докл. Мастепанов, Алексей Михайлович

Актуальность исследования. Россия является одним из ведущих энергетических государств. В ее недрах сосредоточено 45% мировых запасов природного газа, 23% угля, 14% урана, 13% нефти. Трудом многих поколений создан уникальный производственный, научно-технический и кадровый потенциал топливно-энергетического комплекса (ТЭК), а в более широком понимании -энергетики страны в целом.

Роль ТЭК в экономике страны традиционно была всегда велика. Но в годы реформ она стала исключительной: энергетика обеспечивает жизнедеятельность других отраслей национального хозяйства, консолидацию субъектов Федерации и экономических регионов, формирование доходной части федерального бюджета (в размере до 50%), основную долю валютных поступлений из-за рубежа (46%). В течение всего переходного периода энергетика является своеобразным «донором» экономики России, ежегодно поставляя все более увеличивающуюся часть продукции бесплатно (по причине неплатежей) в другие ее сектора (в 1997 г. - на сумму более 11 млрд. $ США).

На рубеже XXI века изменились как общая геополитическая ситуация, так и внешние условия развития энергетики - вследствие распада СССР появились новые, не только политические, но и экономические границы, нарушились сложившиеся производственные и социально-экономические взаимосвязи, 95 % предприятий ТЭК приватизировано, резко снизилась роль государства в управлении энергетикой. Одновременно возросла роль таких факторов как издержки производства, цены, конкуренция. Деятельность ТЭК все больше и больше зависит от конъюнктуры мировых рынков.

Вместе с изменением социально-экономических условий происходило формирование новой энергетической политики России. Ее основным элементом является Энергетическая стратегия, разработанная в целях определения путей и формирования условий наиболее эффективного использования энергетических ресурсов и производственного потенциала ТЭК для социально-экономического возрождения страны (одобрена Правительством РФ - постановление N2 1006 от 13.10.95). Энергетическая стратегия играет свою позитивную роль в реформировании энергетического сектора страны. Однако основные положения Энергетической стратегии не являются догмой. В настоящее время актуален постоянный прогноз возможных экономических, ресурсных и спросовых тенденций, непрерывное совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов, обеспечивающих надежное энергоснабжение и рациональное использование топливно-энергетических ресурсов. Кроме того, необходимо создание мониторинга хода ее реализации, отлаживание методологии оценки эффективности инструментов и механизмов, используемых для развития энергетического сектора и, в первую очередь, его региональных и внешнеэкономических аспектов.

Цель и задачи исследования. Целью научного исследования являлась разработка региональных и внешнеэкономических аспектов долгосрочной стратегии развития ТЭК России в комплексе взаимосвязей с динамикой макроэкономической ситуации и основными тенденциями формирования мировой энергетики.

Для достижения поставленной цели соискателем решались следующие задачи:

- комплексно исследовать экономическое состояние ТЭК на современном этапе; выявить основные тенденции и оценить потенциал развития энергетики с точки зрения его соответствия требованиям экономического роста; - определить приоритетные направления энергетической стратегии Российской ( Федерации на период до 2010 года на основе результатов е реализации,| уточнить отдельные цели и задачи долгосрочной энергетической стратегии в соответствии с изменением условий функционирования ТЭК; дать им научное обоснование;

- скорректировать методологию долгосрочного прогнозирования энергопотребления, выработать рекомендации для повышения обоснованности и надежности разрабатываемых энергетических прогнозов; - исследовать закономерности территориального развития и размещения отраслей ТЭК, ! сформулировать основные принципы, положения, задачи и методологические подходы к решению региональной политики, разработать основные элементы диагностики влияния энергетического фактора на экономическую безопасность субъектов РФ; г- разработать предложения по формированию механизмов управления и согласования интересов энергетических корпораций (предприятий), государства и населения на региональном и межрегиональном уровнях; исследовать внешнеэкономические условия и баланс интересов участников мирового рынка энергоресурсов, выработать направления и предложить действенные ^ инструменты энергетической стратегии России, дифференцированные по странам «ближнего» и «дальнего» зарубежья;

- разработать основные положения внешнеполитического обеспечения национальной энергетической безопасности.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются основные направления, условия, факторы и организационно-экономический механизм текущего и перспективного развития энергетики России с акцентом на региональные и внешние связи. Объект исследования - топливно-энергетический комплекс России.

Теоретические и методологические основы исследования. В качестве теоретической и методологической основы работы послужили комплексный и системный подходы к пространственно-временному развитию энергетики России, многофакторный анализ и моделирование' протекающих в топливно-энергетическом комплексе России экономических процессов, методология разработки научно-обоснованных сценариев и прогноза развития ТЭК на отдаленную перспективу, современные методы мониторинга состояния энергетического сектора РФ., •а-так-ж^ результаты научных исследований таких ученых и специалистов, как Абалкин Л.И., Аганбегян А.Г., Арбатов A.A., Глазьев С.Ю., Львов Д.С., Макаров A.A., Мелентьев Л.А., Некрасов A.C., Некрасов H.H., Руденко / Ю.Д., Санеев Б.Г., Татаркин А.И. Й другие.

Фактологическую и статистическую основу диссертации в форме научного доклада составляют данные Госкомстата РФ, Статистического комитета СНГ, Минтопэнерго РФ, Минэкономики РФ, а также прогнозные и отчетные материалы энергетических компаний, других ведомств, организаций, исследовательских институтов, материалы \ меяедународных организаций и научно-исследовательских программ. В работе j использовались законодательные и иные нормативные акты по вопросам развития j энергетики. •—.

Научная новизна исследования определяется следующими его результатами:

- формированием новой области системных исследований в энергетике, связанной с комплексным изучением региональных, внешнеэкономических и внешнеполитических факторов, определяющих долгосрочную стратегию развития ТЭК и энергетическую безопасность России;

- оценкой прямых и обратных связей между реализацией энергетической стратегии и государственной макроэкономической политикой;

- разработкой методологических и концептуальных основ новой региональной энергетической политики России, методов и инструментария формирования и мониторинга региональных энергетических программ, методики диагностики влияния энергетического фактора на экономическую безопасность регионов. При этом процессы развития энергетики регионов России исследованы как с общеэкономических позиций, так и с учетом совместного воздействия региональных и мирохозяйственных связей;

- комплексным исследованием современных мировых тенденций и оценкой основных параметров, определяющих динамику спроса и предложения на мировом рынке энергоресурсов; выявлением и анализом факторов, определяющих перспективные поставки энергоносителей; выработкой на этой основе рекомендаций по усилению конкурентных преимуществ в нефтегазовом бизнесе;

- впервые обоснованы и сформулированы текущие и стратегические интересы ТЭК России в отдельных регионах мира и задачи энергетической дипломатии по их обеспечению; разработаны рекомендации по применению энергетической дипломатии как современного инструмента рыночной конкуренции, призванного повысить эффективность и конкурентоспособность энергетического сектора экономики России на внешних рынках в условиях глобализации мирохозяйственных связей и возрастающей необходимости защиты национальных интересов. Теоретическая и практическая значимость исследований автора заключается в возможности использования его результатов и выводов для:

- разработки и корректировки уаучно-обоснованной \ региональной стратегии развития энергетического сектора экономики России, адекватной к сложившимся социально-экономическим условиям и эффективной в современном рыночном хозяйстве;

- совершенствования методологии анализа и прогнозирования развития ТЭК; ч; - создания эффективной системы управления энергетическим сектором на федеральном и региональном уровнях, согласования интересов участников этой сферы деятельности, укрепления позиций государства и министерства в этих процессах;

- разработки действенных инструментов обеспечения энергетической безопасности России в условиях глобализации хозяйственных отношений и усиления конкуренции со стороны транснациональных энергетических корпораций, к

Поддерживаемых национальными правительствами - и—международными^ коношнескими и политическими: структурами; .■ енее болезненного встраивания российской экономики в мировую экономическую [систему; ! ■

- повышения обоснованности Макроэкономической ' стратегии, эффективности деятельности промышленных отраслей, регионов и государства в целом. ]

Апробация работы. Основные идеи, положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение при разработке и принятии следующих документов: На федеральном уровне (методические положения, принципы, понятия, приоритеты):

- «Концепции энергетической политики России в новых экономических условиях», одобренной правительством РФ в 1992 г. (протокол № 26 от 10.09.1992);

- «Основных направлений энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года», утвержденных Указом президента РФ 07.05.1995 г., N9 472;

- «Основных положений Энергетической стратегии России», одобренных постановлением правительства РФ 13.10.1995 г., №1006;

- «Доктрины энергетической безопасности России», одобренной Межведомственной комиссией по экономической безопасности Совета безопасности Российской Федерации (решение от 27.02.1998 г.).

На региональном уровне (методические положения, принципы, инструментарий и результаты прогнозных исследований, механизмы реализации и мониторинга программ):

- в комплексных программах топливо - и энергообеспечения субъектов Федерации на период до 2005-2010 года: Калининградской и Тульской областей (1993 г.), Архангельской, Курской, Мурманской, Оренбургской, Пермской и Челябинской областей и некоторых других регионов (1994-1996);

- в Энергетической стратегии Сибири, одобренной Советом межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (решение № 2 от 28.07.1997).

На международном уровне (исследование внешнеэкономических и внешнеполитических аспектов энергетической стратегии, методологических подходов, принципов, способов согласования решений, использования результатов анализа и прогноза исследований):

- при выработке стратегии в отношении бывших стран-членов СЭВ, государств Центральной и Западной Европы;

- при разработке рекомендаций Консультативного совещания стран СНГ по энергетической безопасности (Москва, май 1996 г);

- в Коммюнике встречи министров энергетики стран «большой восьмерки» по обсуждению проблем будущего мировой энергетики (Москва, 31 марта - 1 апреля 1998 г.);

- при подготовке соглашений о сотрудничестве в энергетической сфере Минтопэнерго РФ с Международным Энергетическим Агентством (МЭА) и некоторых других.

Публикации. По теме диссертации в форме научного доклада автором опубликовано 164 работы, общим объемом свыше 300 п.л., в том числе лично - 55 л.л., включая авторскую монографию по теме исследования объемом 20,8 п.л.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ (НАУЧНОГО ДОКЛАДА)

1. Формирование энергетической стратегии России

1.1. ТЭК России в переходный период: проблемы и поиски решений.

Социально-экономические преобразования последних лет и общеэкономический кризис в полной мере затронули и топливно-энергетический комплекс. Анализируя работу ТЭК за 1990-1997 годы, необходимо подчеркнуть главное: в сложнейших условиях переходного периода комплекс остался наиболее стабильно работающим сегментом национальной экономики (табл.1.1).

Таблица 1.

Индексы физического объема производства по данным Госкомстата России) в % к предыдущему году) яШЙИНВДШв ЩЩЩШЩ1 1991 1992 1933 199Л 1995 1966 ЦяШЯвШ 1996 Ршщш к

ВВП 95 85,5 91,3 57 '■> 95 8 94 58,3 %

Топливно- энергетический комплекс 95,8 89 89,8 90,5 97,9 97,5 66,

Машиностроение и металлообработка 90 85 84 69 91 90 36,

ВПК 100 82 84 65 85 82 31,2*

Легкая промышленность 91 70 77 54 70 72 13,

Промышленность строительных материалов

АПК 95 91 96 88 92 93** 62, 1996 г. к 1991 г. Оценка Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ.

По данным статистики к началу 1998 г. доля ТЭК в объеме промышленной продукции достигла 28,5% (11,6% - в 1991 г.), экспорта - 46% (51,7), в численности промышленно-производственного персонала 13,8% (6,8), в доходной части федерального бюджета -68% (28,7% в 1994 г.). Более того, по причине массовых неплатежей за отгруженную продукцию ТЭК фактически стал донором: его предприятия ежегодно дотируют другие сферы экономики на десятки, сотни триллионов рублей. Из этого следует, что ТЭК превратился в «становой хребет» современной российской экономики на фоне опережающего падения во всех других отраслях реального сектора экономики. В 1996 г. объем промышленной продукции в целом по стране сократился по сравнению с 1991 г. почти на 70 %, а в ТЭК - только на 31%. Происходит свертывание многих отраслей экономики, усиливается ее сырьевая направленность. Другие отрасли не могут вносить достойный вклад в экономику страны, что приводит к перераспределению нагрузки на отрасли ТЭК как прямым путем — через увеличение доли налогового бремени, так и косвенно — через неспособность потребителей оплатить жизненно необходимые им энергоресурсы [1,2,20,22].

Качественно изменились и внешние условия развития Россия. Все отрасли российской экономики и, особенно, ТЭК расширяют международное сотрудничество, происходит интеграция России в мировую экономическую систему. Однако за последние десять лет базовые условия для глобализации российской экономики с учетом верховенства международных соглашений ухудшились. Протекающие процессы изменили положение России на международной арене. Современное, а отсюда - и будущее место России в мировом экономическом сообществе выглядит сегодня более чем скромно. За годы реформы Россия утратила свои прежние конкурентные позиции и, по-видимому, в ближайшей перспективе не сможет их вернуть. Тревожно, что место ТЭК в экономике России меняется в совершенно противоположном мировым тенденциям направлении. В лидирующих странах прирост ВВП приходится главным образом на обрабатывающую промышленность (особенно на современные наукоемкие производства) и сферу услуг. Удельный вес сырьевой продукции, в т.ч. топливно-энергетических ресурсов, в структуре мирового ВВП постоянно снижается. Эту макроэкономическую реальность приходится учитывать, говоря о стратегии и перспективах ТЭК России, о роли энергетического фактора в ее развитии. Россия остается великой энергетической державой, но по конкурентным преимуществам так называемого «низкого порядка» - энергетическому ресурсному потенциалу и как производитель первичных энергоресурсов. С учетом же того, что почти половина энергоресурсов расходуется в нашей стране неэффективно, общая картина экономического отставания России от других конкурентов становится еще более рельефной [1,11,33].

Последствия кризиса. Экономический кризис и отсутствие долгосрочной экономической стратегия привели к значительным негативным последствиям во всех отраслях народного хозяйства России, включая топливно-энергетический комплекс. Это выразилось, прежде всего, в падении производства энергоресурсов. В 1997 г., по сравнению с достигнутым в конце 80-х - начале 90-х годов максимальным уровнем, добыча нефти упала на 47%, угля - на 40%, газа - на 6%, производство электроэнергии -более чем на 22%, переработка нефти - на 41% (табл.1.2).

Таблица 1.

Динамика основных показателей ТЭК России

По* а »г гели 1990 1951 1992 1993 '994 1995 1995 х „ 1997 в %

ЙШ^ШЙ к 19?

Производство первичных 1855 1746 1639 1526 1431 1409 1398 1363 73, энергоресурсов, млн. ту.т.*

В том числе:

Добыча нефти с газовым конденсатом, 515 462 399 355 317 307 301 306 59, млн. т.

Добыча газа, млрд. м3 640 643 641 618 607 596 60Я 571 89,

Добыча угля, млн. т. 396 353 337 306 271 263 257 244 61,

Выработка электроэнергии, 1082 1068 1008 957 876 860 847 834 77, млрд. кВт. ч.,

В том числе:

ГЭС 167 168 173 174 177 177 155 158 94,

АЭС 118 120 120 119 98 99 109 108 91,

Первичная переработка нефти, 298 286 256 222 186 182 176 178 59, млн. т. ту.т. - тонны условного топлива.

Резко, более чем в 2,5 раза, снизились инвестиции в ТЭК, нарушился естественный ход воспроизводства минерально-сырьевой базы. Вследствие нарушения воспроизводственных процессов в отраслях комплекса допущено крупное отставание в развитии их производственного потенциала на всех стадиях инвестиционного процесса: подготовке сырьевой базы, строительстве новых производственных мощностей, ремонте и реконструкции действующих объектов. ТЭК переживает структурный кризис.

Тенденции перехода к стабилизации. В 1996 г. нарастание негативных процессов в ТЭК замедлилось, а в 1997 г. впервые за годы реформ возросла добыча нефти. В современных условиях производство продукции ТЭК лимитируется главным образом ограниченной емкостью (платежеспособностью) внутреннего рынка. В дальнейшем можно было бы ожидать если не перелома тенденции спада производства, то, по крайней мере, его стагнацию. На деле накопленная масса проблем и отложенных решений достигла такой величины, что без существенной корректировки правительством нынешнего экономического курса становится вполне возможным еще один период резкого сокращения производства энергоресурсов. Проведенные исследования (см. рис. 1) и опыт предшествующих лет показали: действующий хозяйственный механизм, сложившиеся налоговые, ценовые и другие хозяйственные и институциональные условия не способны стабилизировать экономику страны и незамедлительно требуют существенной корректировки.

Потенциал энергосбережения. Неэффективное использование энергоресурсов создало в России огромный потенциал энергосбережения, достигающий 40-45% современного энергопотребления (что эквивалентно 460-540 млн. ту.т.). Экономические и социальные преобразования в России должны опираться на реализацию этого потенциала, поскольку каждый процент экономии энергоресурсов дает в нашей стране прирост национального дохода на 0,35-0,4%. За счет энергосбережения можно и должно снизить нагрузку ТЭК на экономику страны, стабилизировать выбросы в атмосферу вредных отходов от предприятий ТЭК и сохранить природные ресурсы для разумного внутреннего потребления и необходимого экспорта [1,30,39].

Институциональные преобразования. За годы реформ были образованы новые рыночные структуры (субъекты энергетического рынка) - мощные интегрированные компании. Теперь ТЭК представляет собой конгломерат предприятий с частной, государственной или смешанной формами собственности, интересы которых зачастую являются разнонаправленными. В этих условиях более правильно, по-видимому, рассматривать ТЭК как сектор экономики (энергетический), представляющий собой совокупность экономических агентов со своими собственными, не обязательно совпадающими интересами. В то же время понятие «топливно-энергетический комплекс» не равнозначно понятию «энергетический сектор». Последний охватывает не только производителей энергетической продукции и услуг, но и непосредственных их потребителей (понимание этих различий становится важным, когда, например, рассматриваются проблемы энергосбережения) [1,2,26].

Таким образом, в 1995-1996 гг. в ТЭК России целенаправленно были созданы основы рыночных отношений, заложен потенциал для дальнейших преобразований в выбранных направлениях. Последующее развитие ТЭК, всей энергетической сферы стало зависеть уже не столько от положения внутри комплекса, сколько от экономического курса страны в целом. Подобное усиление стабилизационных процессов и формирование условий для дальнейшего развития ТЭК удалось достичь за относительно короткое время, благодаря тому, что своевременно была сформирована государственная долгосрочная энергетическая стратегия.

1 Детальный анализ сложившегося положения и рекомендации по корректировке, как макроэкономической стратегии государства в целом, так финансовой, ценовой и налоговой политики в ТЭК, приводятся автором в работах [1-3].

Сопоставление прогноза добычи (производства) ТЭР по данным Энергетической стратегии России (1995 г.) с оценочным вариантом

Млдр.квт

ЧТО82--- Выработка электроэнергии 1100 !

860^^-в-ГГТ^!

650 |

По энергетической стратегии России (минимальный вариант) (максимальный вариант) вариант, учитывающий реализацию принятых 81 п/г 1997 года мер по совершенствованию финансирования отраслей ТЭК вариант сохранения проводимой в 1996 году экономической политики

1.2. Приоритетные направления и задачи энергетической стратегии Российской Федерации. Долгосрочная стратегия в области энергетики сформировалась к середине 90-х годов. Были разработаны и одобрены «Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях» (протокол заседания Правительства РФ № 26 от 10.09.92), «Основные направления энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» (Указ президента РФ № 472 от 07.05.1995 г.); «Энергетическая стратегия России» (основные положения), одобренные постановлением Правительства РФ № 1006 от 13.10.95 г.

Этими документами были определены основные блоки Энергетической стратегии (рис.2), приоритетные направления и задачи развития энергетического сектора России до 2010 г., направления структурной перестройки ТЭК на перспективу, механизмы их реализации.

Автору принадлежит ведущая роль в формировании общей структуры исследований и постановке научных задач, связанных с разработкой блоков «региональная энергетическая политика» и «внешнеэкономическое сотрудничество и энергетическая дипломатия», в разработке соответствующих научных подходов, анализе и интерпретации полученных результатов. Кроме того, при его непосредственном участии совершенствовалась методология прогнозирования энергопотребления и формировались основные положения Энергетической стратегии России.

Быстро меняющиеся макроэкономические условия потребовали создание постоянного мониторинга Энергетической стратегии России как ее органической части, включая совершенствование хозяйственных механизмов ее реализации. Кроме того, по мере интеграции России в мировую экономику необходимо обеспечить гармонизацию российской нормативно-правовой базы, ценовой и налоговой политики в рамках процессов, обусловленных Европейской энергетической хартией и Основным договорам к ней. В настоящее время эти работы ведутся как в ходе подготовки встреч министров энергетики стран «большой восьмерки», так и в процессе выполнения ряда крупных международных проектов (СИАРЭ, Baltic 21-Energy и др.) [1,24].

1.3. Совершенствование методологии программирования и прогнозирования энергопотребления в переходном периоде.1 В результате проведенных исследований автор пришел к твердому убеждению в ошибочности возобладавшей в последние годы точки зрения, суть которой состоит в том, что «невидимая рука» рынка сама по себе

1 Более подробно рассматриваемые в этом разделе вопросы автор изложил в [ 2,33,40,41,44,46,48].

Основные блоки новой энергетической политики может обеспечить быстрый рост экономики и благосостояния населения, необходимые темпы и пропорции социально-экономического развития. Это заблуждение сводило к минимуму роль программирования и прогнозирования в рыночной экономике. Между тем даже эксперты Мирового банка в отчете за 1997 г.,1 составленном на основе анализа статистики стран с переходной экономикой, сделали заключение (в противоположность прежнему мнению), что политика «минимальной роли» государства приводит к такому же результату, что и политика чрезмерно централизованного государственного управления. Необходимо сбалансированное участие государства в обеспечении устойчивого социального и экономического развития нации в рыночных условиях.

Опыт зарубежных (развитых, рыночных) стран, исследованный автором диссертационного доклада, свидетельствует, что реализация промышленно-энергетической стратегии (как, впрочем, и научно-технической и инвестиционной) осуществляется государством непосредственно - путем определения главных программ национального развития, и косвенно - путем регулирования этих процессов на основе создания благоприятного экономического климата, в первую очередь для частного предпринимательства. Что же касается собственно энергетики, то практически во всех развитых странах предусматривается значительное государственное финансирование работ в области энергетики, в том числе НИОКР, имеющих общенациональное значение. Критическое осмысливание автором этого опыта в условиях России свидетельствует, что многие его положения могут быть успешно применены и в рамках региональной энергетической стратегии в пределах полномочий, которые делегируются центром регионам.

Наряду с различными уровнями государственного управления энергетикой следует различать различные виды энергетической стратегии: собственно государственную стратегию, стратегию частного (негосударственного) сектора хозяйства и совместную энергетическую стратегию государства и бизнеса. Зарубежный опыт доказывает, что по мере совершенствования рыночных структур и перехода от незрелого рынка к развитым его формам прямое государственное регулирование во многом заменяется разнообразными косвенными регуляторами. Однако совокупная регулирующая роль (прямых и косвенных мер) государства в выработке стратегии промышпенно-энергетического развития не снижается. Поэтому, хотя государственная энергетическая стратегия все больше реализуется через совместную стратегию государства и бизнеса и стратегию отдельных энергетических компаний, ее совокупное значение постоянно возрастает. Это подтверждается практикой стран, имеющих как более гибкие (Франция),

1 Отчет о мировом развитии за 1997 г. «Гдаво в меняюще мире». Международный банк рекорукции и развития / мирный банк, «Прайм-ТАСС»,1997. ,с. 1-19. так и более жесткие (Норвегия, Нидерланды) пяти-семилетние индикативные планы социально-экономического и научно-технического развития [8].

Каждая страна на основе разработки этих стратегий и анализа их интегрального взаимодействия определяет свое место в межгосударственном разделении труда и конкурентоспособности на мировых рынках. Опыт развития России последних лет показал, что во многом глубина кризиса обусловлена тем, что, когда рухнула административно-командная система, своевременно не была разработана стратегия эволюционного перевода экономики на рыночные рельсы [1,8,36].

Прогноз энергопотребления базируется на анализе двух взаимосвязанных групп факторов. Первая группа факторов определяет структурное развитие экономики и возможные пути повышения эффективности энергоиспользования, вторая — реальные возможности развитая производства энергоресурсов для энергообеспечения различных секторов экономики.

Среди факторов первой группы можно выделить такие, как: направления социально-экономического развития страны и отраслевой структуры народного хозяйства, определяющие общие масштабы потребления энергии в стране и соотношения в уровнях производства и потребления энергоносителей конечного использования (электроэнергии, пара и горячей воды, моторных топлив и т.д.); изменение структуры балансов энергоносителей конечного использования и мощностей по их производству, что определяет потребность в первичных энергоресурсах (нефти, газе, угле и др.); размещение энергоемких производств по экономическим регионам, обуславливающее транспортные межрегиональные потоки топлива и энергии; степень интенсивности применяемых мер по экономии топлива и энергии, повышение эффективности их использования, что отражается на напряженности топливно-энергетического баланса, и некоторые другие.

Ко второй группе факторов относятся: уровень и динамика роста разведанных запасов природных ресурсов, изменение их структуры и технико-экономических показателей, определяющих целесообразные объемы их вовлечения в баланс в рассматриваемые периоды перспективы;1 потенциальные возможности развития отраслей топливно-энергетического комплекса и отдельных крупных энергетических объектов, их техническая оснащенность и резервы наращивания мощностей по производству энергоресурсов, возможности интенсификации развития ресурсной базы;

1 Учет этого фактора особенно важен для формирования балансов нефти и нефтепродуктов, ввиду необходимости сохранения этого ценнейшего сырья для далекой перспективы. Необходимо также принимать во внимание относительно ограниченные запасы природного газа с позиций обеспечения стабильно высокого уровня его добычи на длительную перспективу. Напротив, практически неограниченные запасы бурого угля в Восточной Сибири позволяют рассматривать его как основной источник увеличения добычи органического топлива в XXI веке. производственный потенциал сопряженных отраслей в обеспечении ТЭК основным оборудованием и материалами, мощности строительно-монтажных организаций, обеспечение трудовыми ресурсами и другие условия, ограничивающие возможные темпы развития отраслей ТЭК и отдельных его объектов; объемы экспортно-импортных поставок энергоресурсов, которые определяют соответствующие изменения в ресурсной и территориальной структуре топливно-энергетического баланса.

Методология анализа и прогноза воздействия указанных факторов постоянно совершенствуется. Во второй половине 80-х гг. был разработан методологический подход, основой которого являлось взаимодействие методов количественного детализированного расчета (нормативного метода прямого счета) и метода анализа важнейших тенденций энергопотребления. Взаимодействия этих методов было достигнуто за счет реализации системы процедур, основными из которых являются, построение базового варианта прогноза энергопотребления; разработка прогрессивного варианта прогноза энергопотребления; сопоставление базового и прогрессивного вариантов прогноза; совершенствование базового варианта путем на основе учета дополнительных мер по повышению эффективности энергоиспользования и рационализации отраслевой структуры экономики. Реализация этой методологии осуществлялась в виде итерационного процесса, принципиальная схема которого представлена на рис. 3. Расчеты, проведенные по такой методике, давали хорошую сходимость результатов и были положены в основу долгосрочных прогнозов потребностей в топливно-энергетических ресурсах, выполненных в свое время Всесоюзным научно-исследовательским институтом комплексных топливно-энергетических проблем. Однако методы прогнозирования энергопотребления, которыми пользовались при централизованной системе управления и планирования, оказались не пригодными на переходном этапе развития зкономики. В то же время исследования, в которых принимал участие автор данной работы, показали, что нельзя воспользоваться « в чистом виде» и западными методами прогнозирования. Например, нельзя применить методику Международного энергетического агентства (МЭА) из-за несоответствия первичной энергетической отчетности России и западных стран. Некорректна и любая экстраполяция сложившихся тенденций, являющаяся основой большинства западных методов прогнозирования. На переходный (10-15 лет) период было необходимо разработать новую методологию прогнозирования энергетики для России в целом и ее регионов. Такая методология была разработана и использована при подготовке обосновывающих материалов к Энергетической стратегии России.

Основные подходы этой методологии состояли в следующем:

Во-первых, демилитаризация экономики и ее переориентация на нужды потребителей заставляют рассматривать уровень и условия жизни населения как основу для определения размеров и структуры энергопотребления, что нашло отражение в методах его прогнозирования.

Во-вторых, крайне низкая эффективность использования энергии в России заставляет отдавать безусловный приоритет энергосбережению. Поэтому все методы и меры экономии энергии должны быть отражены в новой методологии прогнозирования энергетики.

В-третьих, дерегулирование цен почти на все виды продукции энергетики, в том числе нефть и уголь, делают необходимым более строгий учет зависимости энергопотребления от динамики цен на энергоресурсы, а последних - от производственной структуры энергетики.

В-четвертых, современная методология прогноза должна учитывать сильную зависимость энергопотребления от налоговой политики, так как налоги, акцизы и другие платежи в бюджет составляют свыше 70% розничных цен на нефтепродукты.

В-пятых, методология должна обеспечивать поиск компромиссов при выборе перспектив развития энергетики на различных уровнях управления (федеральном, региональном и локальном).

Новая методология прогнозирования энергетики как целостная система продолжает формироваться. В последнее время все большее влияние на этот процесс начинает оказывать участие российских специалистов в международных проектах, объединяющих представителей различных научных школ долгосрочного прогнозирования. В ряде таких работ принимает участие и автор данного научного доклада. В частности, интенсивные консультации по обмену опытом и унификации применяемых методов прогнозирования проходили в рамках работ над проектом Балтийского энергетического кольца, логическим продолжением которого стал новый проект Baltic 21-Energy.

Методологической особенностью долгосрочного (на период до 2030 г.) прогнозирования развития энергетики в этом проекте является всесторонний (насколько это возможно в современных условиях) учет экологических аспектов. В частности, предстоит разработать: методологию оценок «экологических инвестиций»; методику оценки потенциала возможного снижения эмиссии парниковых газов и механизм торговли «квотами», исходя из решений Международной конференции по климату в г. Киото; методы оценки технических, экономических и экологических последствий различных вариантов развития общего энергетического рынка в регионе Балтийского моря.

В основе сценариев прогноза лежали разные темпы развития и преодоление кризисной ситуации в стране, различные варианты энергосбережения (отличающиеся интенсивностью энергосберегающей политики) и динамики цен на энергоресурсы. Наряду с экспертными оценками специалистов для объяснения происходящих процессов и прогнозирования их возможного развития привлекались различные экономические теории: концепция смены технологических циклов С.Глазьева-Д.Львова, гипотеза больших циклов конъюнктуры Н.Кондратьева, учение об энергетических порогах Г. Кржижановского-Л. Мелентьева и др. Наиболее детально был рассмотрен так называемый «вероятный сценарий», который основан на предпосылке преодоления экономического спада в 1997-1998 гг., восстановления в течение 7-8 лет экономики на докризисном уровне и последующего роста с темпом 3-3,5% в год. «Пессимистический сценарий» исходил из продолжения экономической стагнации практически до 2000 года. Реальное развитие экономики в 1995-1998 гг. проходит по траектории между «вероятным» и «пессимистическим» сценариями, причем ближе к «пессимистическому» варианту. Именно такой ход событий обуславливает необходимость определенной корректировки энергетической стратегии в стране [1,2,11,19,20,33].

2. Стратегия развития энергетики в регионах России

2.1. Регионализация общественно-экономических отношений, т.е. их смещение на уровень регионов, - объективная реальность. В последние десятилетия для многих, особенно географически крупных государств, все большее значение приобретают региональные аспекты энергетики. Формируется как научная дисциплина региональная энергетическая политика, основной задачей которой является обеспечение социально-экономического развития территории различного таксономического уровня (района, зоны, макрорегиона и др.) путем эффективного, надежного и безопасного энергоснабжения при минимальных затратах общества на производство, транспорт и потребление энергоносителей, приемлемом уровне техногенного воздействия на окружающую природную среду. Эта задача является актуальной при самом разнообразном воздействии экономических, политических, технических и других факторов [1,10,15].

Региональная энергетическая политика отражает объективный процесс развития производительных сил, регионализации энергетики. Сама же регионализация энергетики представляет собой отдельную грань значительно более широкого социально-экономического понятия — регионализации общественно-экономических отношений как таковых. В научной литературе под регионализацией обычно понимается процесс изучения и решения проблем отдельных регионов с учетом их специфики в рамках общенациональной стратегии, проводимой в государстве [1,8].

В ряде случаев в основе регионализации лежат дезинтеграционные, центробежные начала, тогда как в других — интеграционные, центростремительные тенденции. Очень часто процессы интеграции и регионализации идут параллельно, дополняя друг друга, как, например, в последнее десятилетие в Европе,

Формирование региональных систем идет одновременно с совершенствованием отраслевых систем, поскольку те и другие являются, по сути, всего лишь различными формами единого процесса общественного разделения труда, развивающегося в пространстве и во времени. Их органическое единство обуславливают экономический рост, а нарушение этого единства, диспропорции ведут к спаду деловой активности, экономическому кризису, социальным потрясениям.

С точки зрения научных подходов регионализация общественно-экономических отношений может рассматриваться как специфическая многогранная социально-экономическая система, отражающая единство процесса развития производительных сил и производственных отношений и функционирующая на определенной территории в конкретных исторических условий.

Для энергетики - важнейшей энергообеспечивающей сферы общества - присущи различные проявления регионализации: формирование крупных энергетических районов и даже единых энергетических пространств на основе регионов более крупного таксономического ранга, вычленение из действующих систем отдельных районов (территорий), формирование новых энергоизбыточных и энергодефицитных регионов [1,3,8].

2.2. Объективные и субъективные причины регионализации энергетики, основы региональной энергетической политики России. Энергетические объекты, создаваемые в течение первых трех технологических укладов (как их понимают С.Ю.Глазьев, Д.С.Львов, Г.Г.Фетисов, Е.А.Медведева и др.) для локального энерго - и топливообеспечения производственных предприятий и населенных пунктов, стали все больше приобретать сначала региональное, а затем межрегиональное и даже межнациональное (межстрановое) значение.

Регионализация энергетики, как и экономики в целом, вызвана как объективными, так и субъективными причинами. К объективным причинам относятся, в первую очередь, крайне неравномерное распределение по территории Земли природных топливно-энергетических ресурсов и обусловленное им географическое несоответствие основных центров и районов производства энергоносителей и ведущих энергопотребляющих регионов мира. Другие причины - общие закономерности развития и размещения производительных сил и территориальной организации производства, требования последовательно сменяющих друг друга технологических укладов, усиление интеграционных процессов и возрастающую с развитием науки и техники конкуренцию на рынке энергетических товаров и услуг, государственное устройство отдельных стран и др.

Среди субъективных причин регионализации энергетики особо следует выделить степень развитости межрегиональных связей внутри стран, определяемых их государственно-административным устройством; фактическое состояние межгосударственных отношений; политические и идеологические догмы и постулаты правящих партий; глубину личного доверия друг к другу как политических лидеров, так и ключевых фигур финансового, фондового и энергетического рынков и т.п. [3].

Объективные и субъективные причины находятся в сложном, постоянно меняющемся состоянии и комбинируют замысловатые предпосылки и условия регионализации энергетики, в том числе полярные по своему воздействию на региональные процессы.

К проблемам регионализации энергетики, региональной энергетической стратегии автор относит и формирование энергетических приграничных или трансграничных систем и районов с сопредельными с Россией государствами и в первую очередь с государствами СНГ и Балтии [1].

Формирование глобальных интегрированных энергетических систем с участием России идет как на ее западных, так и на южных и восточных границах. Примерами таких систем являются: газотранспортные проекты «Ямал-Европа», Южно-Европейский газопровод, Северо-Европейский проект, «Восточная Сибирь - Китай», нефтетранспортные проекты «Каспийский трубопроводный консорциум» и «Балтийская трубопроводная система» и некоторые другие [17,19].

Одной из задач России является всемерное содействие развитию подобных систем при определяющей роли в них российских компаний и банков, инициативная разработка новых трансграничных проектов, таких как, например, "Газовый мост Россия — страны АТР".

Два процесса, протекающие одновременно, — восстановление и развитие крупных энергетических районов внутри страны и формирование совместных трансграничных энергетических районов по периферии России, — станут активными средством вхохедения российских энергетических систем в единое евразийское энергетическое пространство.

Важным условиями для успешного формирования региональной энергетической стратегии России является: во-первых, готовность российских топливно-энергетических акционерных обществ и компаний активно участвовать в формировании подобных трансграничных систем, в создании новых энергетических районов в сопредельных с Россией государствах, в освоении сырьевых ресурсов в зарубежных странах и, в конечном счете, в формировании единого евразийского энергетического пространства; во-вторых, готовность государства осознать, что в новых условиях национальные интересы России — это, зачастую, интересы компаний, создающих энергетический рынок в стране и выходящих на мировой рынок. Осознать и понять, что поддержка этих компаний (в сочетании с контролем над их деятельностью в трансграничных системах и транснациональных образованиях) — это дело всех ветвей государственной власти, всей системы государственного управления.

В ходе исследования автором зависимости регионализации энергетики от внешнеэкономического фактора особое внимание уделялось таким аспектам и проблемам, как региональная эффективность экспорта энергоресурсов, взаимосвязь различных форм территориальной организации производства с интенсивностью и эффективностью внешнеэкономических связей, рационализация размещения производительных сил отраслей ТЭК с учетом внешнеэкономического фактора и некоторым другим. Была разработана методика изучения международной (экспортной) специализации экономических районов (рмс.4). Некоторые другие результаты исследования региональных аспектов перспективного развития энергетики опубликованы автором в работах [10,20,30,44,50].

В России отдельные регионы страны традиционно находились далеко не в одинаковых условиях не только с точки зрения их обеспеченности природными ресурсами (что вполне естественно), но и по составу властных полномочий, масштабам социально-экономического развития, уровню жизни населения и другим важнейшим показателям. В годы реформ начало набирать сипу стремление отдельных регионов (особенно республик) решать все свои проблемы максимально самостоятельно на основе перетягивания в свою пользу властных функций, прежде принадлежавших центру. Это оказывает существенное влияние и на становление региональной энергетической стратегии.

В целом же объективными факторами, определяющими необходимость региональной энергетической политики, являются [1,8,10,11]:

- деление регионов России на энергоизбыточные и энергодефицитные: большинство регионов России не обеспечено в достаточном объеме собственными энергоресурсами и со временем их дефицитность будет возрастать;

- особая роль топливно-энергетического комплекса как одного из важнейших факторов экономической и политической интеграции страны;

- федеративное устройство России, предполагающее разделение властных функций, прав собственности и ответственности за топливо и энергообеспечение регионов между федеральными органами и субъектами Федерации;

- изменившиеся географические границы России, образование новых приграничных районов со своими специфическими проблемами: трудоустройства беженцев, а в о

Общая схема исследования международной (экспортной) специализации экономических районов

Целевая задача = Оценка воздействия внешнеэкономических связей на развитие производительных сил региона

Основные показатели и методы их анализа природно-ресурсныи потенциал масштабы и структура промышленного (экспортного) производства транспортно-географическое положение региона по отношению к основным выходным пунктам структура, количество и качество ресурсов; методы комплексной оценки территориального сочетания природных ресурсов оценка прямого и полного экспорта топливно-сырьевых ресурсов и другой продукции из региона ; определение отраслей специализации региона (внутрирайонных, межрайонных и международных); расчет системы показателей, характеризующих экспортное производство (объем, динамика и отраслевая структура поставок, общий и отраслевой индексы региональной концентрации экспорта, коэффециенты относительной экспортной локолизации и относительной экспортной специализации региона, интегральные показатели экспортной специализации территории); модели специализации и комплексного развития локальных промузлов, ТПК и регионального народнохозяйственного комплекса общий объем и товарная структура экспортных поставок ; основные направления вывоза экспортной продукции; характеристика транспортной сети; транспортно-производственные модели линейного программирования

Определение масштабов и характера участия региона во внешнеэкономических связях страны

Анализ места и ро внешнеэкономичес связей в экономи региона, определе! характера воздейст этих связей на территориальную организацию производительных с на процессы комплексного разы экономики регио] размещения военнослужащих, выводимых из других государств, переспециализации местного производства, создания инфраструктуры для приграничной торговли; - изменение условий выхода продукции России на мировой (прежде всего европейский) рынок, так как все приграничные железнодорожные станции на западе бывшего СССР и большинство крупных торговых портов на Черном и Балтийском морях остались на территории других суверенных государств.

Таблица 2.

Зонирование территории Российской Федерации по условиям энергоснабжения

Рало! Уровень -•|.Сри-0М'01 ти НЛГГЖОИ продукции промышленности, % от <.р<.,-Ш?И но России Степень | Дифференциация Степень обеспеченности ' стоимости монополизации собственными I используемых рынка ресурсами. V \ энергоносителей, энергоносителей

Европейские 96 46,4 3-4 Низкая

Промышленно освоенные районы Западной и Восточной Сибири 138 510,0 1 Высокая

Юг Дальнего Востока и Забайкалья 81 70,0 3-5 Средняя

Децентрализованного энергоснабжения азиатского Севера 51 Незначительная До 10-15 Высокая

На рубеже второго и третьего тысячелетий энергоизбыточными останутся только несколько регионов: север Западной Сибири (Тюменская нефтегазоносная провинция), Центральная Сибирь (Кузбасс, КАТЭК, гидроэнергетика Ангаро-Енисейского комплекса), бассейн, шельф арктических морей). Соответственно, региональная стратегия должна учитывать принципиальные различия условий энергообеспечения и структуры топливно-энергетических балансов таких макрорегионов (зон) страны, как северные, южные и центральные районы Европейской части России, Урал, Сибирь, Дальний Восток и районы Крайнего Севера (табл. 2.1) [1,10].

В соответствии с этими факторами основные цели разработки и реализации региональной энергетической политики в Энергетической стратегии России сформулированы следующим образом:

• достижение консенсуса между интересами федеральных и региональных органов власти, предприятий топливно-энергетического комплекса и потребителями энергоресурсов в отношении путей и темпов развития триады "экономика — энергетика — среда обитания (экология)" путем сочетания естественного стремления регионов к самообеспечению конечными энергоносителями, самоуправлению энергоснабжением потребителей с сохранением органического единства топливно-энергетического комплекса России;

• четкое разделение обязанностей, прав и ответственности по управлению энергетикой между федеральными и региональными органами власти, передача из центра в регионы всех тех полномочий, которые необходимы им для организации надежного и бесперебойного энерго - и топливообеспечения своей территории. За снабжение регионов топливом и энергией в первую очередь отвечают региональные органы исполнительной власти. Задачи федеральных органов, в первую очередь Минтопэнерго России, - создать регионам такие условия, которые бы обеспечивали им выполнение этих функций, и осуществить координацию межрегиональных энергетических связей внутри России;

• рациональное (максимально эффективное) использование местных и поставляемых в регионы топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающее повышение эффективности отраслей и предприятий народного хозяйства, и, как следствие этого, подъем жизненного уровня населения;

• сочетание рационального использования местных энергоресурсов с участием вместе с другими субъектами Федерации и федеральными структурами в создании на долевых началах межрегиональных топливно-энергетических баз и систем транспорта энергоносителей [11].

Важная составляющая региональной энергетической политики - научно-обоснованное разграничение порядка управления энергетикой в центре и на местах. На основе анализа сложившейся ситуации и опыта других государств, имеющих федеративное устройство, в Энергетической стратегии России было предусмотрено:

- федеральные государственные органы в директивном порядке осуществляют контроль за деятельностью федеральных энергетических систем и атомной энергетикой; управляют стратегическими запасами энергетических ресурсов; разрабатывают стандарты и нормативы безопасности и эффективности работы энергетических объектов и установок, организацию государственного надзора за их соблюдением; ведут лицензирование деятельности субъектов ТЭК; регулируют деятельность естественных монополий на основе законодательной и нормативной базы, а также путем владения акциями компаний и акционерных обществ;

- к совместному ведению Федеральных органов и субъектов Федерации относятся: лицензирование деятельности предприятий по освоению месторождений природных ресурсов, предприятий, действующих в составе федеральных энергетических систем, а также объектов атомной энергетики; определение условий лицензирования деятельности энергетических предприятий, ответственных за надежное топливо - и энергоснабжение потребителей и контроль за соблюдением выданных лицензий; организация энергоснабжения в условиях чрезвычайных обстоятельств.

- в исключительном ведении субъектов РФ находятся: порядок функционирования объектов, не входящих в состав федеральных энергетических систем; выдача лицензий на строительство новых и расширение действующих топливно-энергетических объектов и отвод земель для них; принятие дополнительных требований к экологической безопасности и энергоэффективности объектов, расположенных на подведомственной территории [11,33].

В последние годы проблема взаимоотношений между центром и регионами решается путем подписания соответствующих договоров и соглашений о разграничении полномочий, что на деле лишь закрепляет фактически существующее неравенство субъектов Федерации как по отношению их к центру, так и меиеду собой. По оценке ряда специалистов подобная практика позволила к настоящему моменту сформировать экономико-правовое поле для разрушения России как федеративного государства по следующим причинам. Во-первых, отсутствуют единые принципы и нормы заключения таких договоров и соглашений. Во-вторых, сами они основываются не на экономических реалиях, а на временных политических компромиссах центральной и местных политических элит. В-третьих, из-за несоответствия объема предоставляемых субъектам Федерации льгот ни их социально-экономическому положению, ни уровню их ответственности перед обществом и государством, то есть из-за дисбаланса прав и ответственности. Подобное неравенство складывается и в энергетической сфере -достаточно сравнить, например, соответствующие полномочия Татарстана и Самарской области, Республики Саха (Якутия) и сопредельных с ней Читинской либо Амурской областей, Республики Коми и Архангельской области и т.п.

Региональная энергетическая политика России реализуется, прежде всего, через соглашения о сотрудничестве в отраслях ТЭК и энергообеспечении между Минтопэнерго РФ и администрациями (правительствами) отдельных субъектов Федерации, а также межрегиональными ассоциациями. Автор рассматривает эти соглашения как временное специфическое средство решения проблемы разграничения полномочий между центром и регионами, поскольку подобная практика договорных отношений не обеспечивает решения коренного вопроса государственного устройства - принципов существования Федерации, принципов равноправия субъектов Федерации и между собой, и перед федеральными органами власти [1].

Реализация региональной энергетической политика осуществляется посредством тех же механизмов, что и на федеральном уровне [10]. Это, прежде всего, ценовая и налоговая политика, формирование конкурентной среды в ТЭК и государственное регулирование энергетической сферы (особенно в переходный период), создание системы стимулов и условий для энергосбережения, экономическая стратегия в инвестиционной сфере, нормативно-законотворческая деятельность. Подчеркнем, что именно в регионах должны быть сосредоточены основные усилия по повышению эффективности использования топлива и энергии и энергосбережению. Однако для задействования этих механизмов на уровне регионов необходимо отмеченное выше законодательное разграничение экономической и политической компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации.

Реально далеко не во всех регионах наблюдается готовность к проведению самостоятельной энергетической политики с четко выраженными целями и инструментарием реализации. Органы власти и управления регионов зачастую не владеют принципами ее формирования. Свидетельством этого является как стремление отдельных регионов к полной энергетической автономизации, так и расчет на централизованный подход к решению их энергетических проблем, к управлению энергетикой по аналогии с прежними временами (пример - Приморский край).

2.3. Региональные энергетические программы - средство реализации энергетической стратегии. Важнейшим инструментом реализации региональной энергетической стратегии являются региональные энергетические программы (комплексные программы топливо - и энергообеспечения регионов), разрабатываемые, как правило, на 15-20 - летний период. Как показывает практика, именно в ходе разработки таких программ в большинстве регионов впервые формулируются цели и задачи энергетической стратегии на своей территории, формируются механизмы ее реализации, разрабатываются конкретные мероприятия и проекты. Разработка отдельных аспектов региональных энергетических программ велась и раньше. Однако обычно разрабатывались программы развития отраслей топливно-энергетического комплекса на территории того или иного, главным образом энергоизбыточного, региона или программы развития региональных топливно-энергетических комплексов — РТЭК. Например, Канско-Ачинского, Тимано-Печорского, Экибастузского, Западно-Сибирского нефтегазового - ЗСНГК и др. Особенно широко применялись элементы программно-целевого подхода к созданию и развитию основной нефтяной и газовой базы страны — ЗСНГК. Основным инструментом разработки региональных энергетических программ являлся в то время балансовый метод. При всей важности подобных работ в них отсутствовало главное — комплексность производства и потребления энергоносителей, энергопотребления и энергосбережения. Естественно, что не было в этих программах и механизмов их реализации: предполагалось, что все необходимые средства (материальные, финансовые, трудовые и др.) будут выделены в плановом порядке [1].

Новый этап в разработке региональных программ начался в рамках исследований, проводимых при формировании Энергетической стратегии России. Одной из их особенностей стала адресность.

Чтобы региональная программа работала, у нее должен быть хозяин. Таким в современных условиях являются лишь органы исполнительной власти субъектов Федерации. И подобное положение сохранится, по-видимому, до тех пор, пока не будет законодательно определен статус регионов (крупных экономических районов), состоящих из нескольких субъектов Федерации [1,10]. Как и Энергетическая стратегия России в целом, региональные энергетические программы отличаются комплексностью (в частности, производство и потребление энергоресурсов рассматривается вместе с энергосбережением), многовариантностью и разрабатываются на тот же период времени (до 2010 г.).

В 1993 г. под методологическим руководством Минтопэнерго России была начата разработка комплексных программ топливо - и энергообеспечения Калининградской и Тульской областей. Практика разработки этих программ показала, что региональные энергетические программы не были подкреплены соответствующим механизмом реализации и управления программы и тем более — созданием специальных органов управления программой и ее мониторингом. С учетом этого опыта начата разработка аналогичных программ для Архангельской, Вологодской, Воронежской, Курской, Мурманской, Оренбургской, Пермской, Рязанской и Челябинской областей, республик Дагестан, Карелия и Хакасия, других регионов (однако, часть из них, из-за отсутствия финансирования осталась незавершенной).

Структура программ. Региональная энергетическая программа, разрабатываемая совместно Минтопэнерго России и администрациями регионов, имеет, примерно, следующую структуру [1,10]:

О анализ современного состояния экономики и энергетики региона; основные направления и возможные сценарии социально-экономического развития региона на перспективу; прогнозирование спроса на различные виды топливно-энергетических ресурсов с учетом перспектив социально-экономического развития региона и структурной перестройки ее экономики;

О оценка потенциала энергосбережения в регионе; развитие ресурсной базы и варианты добычи (переработки, преобразования) топливно-энергетических ресурсов, включая развитие электроэнергетики и теплоснабжения региона; рациональный топливно-энергетический баланс региона, включая межрегиональные потоки энергоносителей; в экологические аспекты энергетики; механизмы реализации региональной энергетической программы (акционирование и приватизация, налоговая политика, система управления, совершенствование законодательной базы); финансово-экономические условия реализации энергетической программы; управление энергосбережением и финансовое обеспечение энергосберегающих проектов; формирование Фонда реализации энергетической программы и источники его накопления.

Для реализации программ приобретает исключительное значение создание инвестиционного комплекса в регионе с максимально эффективным механизмом привлечения финансовых средств в эту сферу экономики. На этапе выхода энергетики из кризиса предлагались следующие источники и формы финансирования проектов [10]:

- внебюджетные фонды целевого назначения, создаваемые в регионах за счет отчислений от тарифов;

- собственные средства энергообъектов, которые образуются в основном из амортизационного фонда и отчислений от прибыли;

- местные бюджеты и государственный бюджет;

- кредиты коммерческих и государственных банков, в том числе льготные под гарантии государства;

- средства потребителей, погашаемые в будущем продукцией создаваемых или реконструируемых объектов (электрической и тепловой энергией, топливом и др.);

- привлечение зарубежных инвестиций.

Конкретные соотношения между источниками финансирования зависят от ряда условий: размеров первоначальных накоплений у энергопредприятий, прогнозируемых темпов роста потребности в энергоресурсах, состояния заделов по вводу новых объектов, возможностей и целесообразности обмена энергопотоками с другими регионами и т.д. Задачей инвестиционной стратегии в условиях функционирования рынка является создание новых механизмов финансирования энергетики в регионе, прежде всего, путем привлечения акционерного капитала. Система финансирования развития энергетики региона в принципе ориентирована на уменьшение зависимости инвестиционного процесса от государственных централизованных капиталовложений, врастание энергостроительства в рынок капиталов, материалов, оборудования и труда, повышение ответственности энергосистем за надежное энергоснабжение потребителей и более эффективное использование вкладываемых средств.

Управление региональными энергетическими программами [1]. Одной из важнейших проблем энергетической стратегии России как на федеральном, так и на региональном уровнях является управляемость ТЭК. От решения этой проблемы во многом зависит эффективность и надежность топливо - и энергообеспечения как страны в целом, так и каждого конкретного потребителя. Методы управления региональными энергетическими программами пока еще четко не разработаны, они должны быть детально сформированы в ходе реализации программ. При этом необходимо иметь ввиду, что формирование энергетической стратегии отдельных регионов России в ближайшие годы будет проходить, вероятно, в условиях становления экономической самостоятельности и независимости предприятий энергетики, превращаемых в акционерные общества, и практически полного отсутствия федеральной бюджетной поддержки в развитии энергетики, т.е. в условиях резкого снижения уровня вмешательства федеральных органов управления и федеральных энергетических структур в управление топливно-энергетическим хозяйством регионов (особенно это касается коммунальной и сельской энергетики: тепло электро -, газо - и углеснабжения).

Соответственно, организацию управления топливно-энергетическим хозяйством на региональном уровне, на наш взгляд, необходимо нацелить на управление перспективным развитием (которое должна являться частью государственного регионального регулирования и антимонопольной стратегии по отношению к деятельности монопольных энергетических структур — прежде всего электроэнергетики и газоснабжения) и на управление энергосбережением как способом снижения затрат на энергообеспечение конечных потребителей.

В данном исследовании выбор рациональной схемы управления перспективным развитием энергетики в каждом конкретном регионе не являлся предметов специального изучения. Однако на основе анализа практики можно различить, по крайней мере, три варианта управления, базирующегося на данных мониторинга развития региональных энергетических программ:

1. Создание регионального комитета по энергетике, который координировал бы как проблемы текущего управления, так и перспективы развития и энергосбережения. Этот путь, по-видимому, предпочтителен для крупных и сложных регионов. Аналог — департамент энергетики в Правительстве Москвы;

2. Усиление роли и функций региональной энергетической комиссии с созданием соответствующих прогнозно-аналитических структур при ней. Подобная работа ведется в Вологодской области;

3. Создание специальных отделов перспективы энергетики в региональных комитетах по экономическому и социальному развитию. Работы в этом направлении ведутся в ряде регионов России.

На эти же структуры в ряде случаев возлагается функция управления и энергосбережением в регионе. Однако чаще всего управление энергосбережением происходит через формирование региональных фондов энергосбережения, которые используют ее как для финансирования программ энергосбережения, так и для ведения соответствующих работ в рамках общих энергетических программ регионов. Подобные структуры созданы, например, в Тульской и Челябинской областях.

По мере повышения экономической самостоятельности энергетических предприятий функции и задачи региональных органов управления топливно-энергетическим хозяйством будут меняться, но основные из них останутся:

• отслеживание перспектив развития энергетики региона (функция заказчика региональной энергетической программы);

• организация взаимодействия с центральными органами управления и структурами ТЭК федерального уровня;

• участие в решение вопросов размещения, финансирования и строительства региональных энергетических объектов;

• разработка и реализация, в пределах своей компетенции, налоговой и тарифной политики (совершенствование, прежде всего, структуры тарифов, их дифференциация по различным параметрам) [1].

Наряду с организацией управления энергетикой на уровне регионов (субъектов Федерации) существует необходимость и межрегионального управления. В этом аспекте можно высказать следующие предварительные выводы и рекомендации:

1. Координация управления энергетикой на межрегиональном уровне осуществляется соответствующей ассоциацией экономического развития. Подобная работа ведется, например, ассоциациями "Черноземье", "Северо-Запад", "Сибирское соглашение". Взаимодействуя с Минтопэнерго РФ, региональными администрациями и фондами энергосбережения, ассоциация «Сибирское соглашение» активно участвует в разработке Энергетической стратегии Сибири;

2. Целесообразно создание межрегиональных центров по энергетике и энергосбережению. Подобный опыт имеется в ассоциации "Черноземье" Координационный региональный центр "ТЭК и энергосбережение ЦЧР";

3. Для решения отдельных межрегиональных проблем — создание на долевой основе соответствующих акционерных обществ (в стадии обсуждения — в ряде регионов).

С позиций системного прогнозирования разработка программы крупного региона (такого, как Центр или Север Европейской части России) более предпочтительна, чем отдельной области, входящей в ее состав, особенно, когда речь идет о разработке не просто программы, а региональной энергетической политики. Поэтому при первой возможности осенью 1995 г. была начата работа над Энергетической стратегией Сибири на период до 2010 г. Энергетическая стратегия Сибири является более глубоким, более детальным исследованием важнейшего (с позиций ТЭК) региона страны (автор принимал в нем непосредственное участие). Особый акцент был сделан на учете общесибирских интересов, интересов отдельных краев, областей и республик, входящих в сибирский регион, более детально проработаны механизмы реализации в современных условиях, сложившихся в 1995-1997 гг. (кризис неплатежей, продолжающийся спад производства при существенном замедлении инфляции, последовательное снижение эффективности госрегулирования и пр.).

В ходе работ над региональными энергетическими программами продолжалось развитие и совершенствование методов и инструментария их разработки и мониторинга. Мониторинг энергетических программ является теперь обязательным инструментом реализации Энергетической стратегии, поскольку без его проведения невозможно оценить реальность этих программ и направления их корректировки. Основой для мониторинга стали специализированные региональные информационные системы в области энергетики на основе современных геоинформационных технологий, которые непрерывно совершенствуются. Автор принимал участие в их разработке на стадии постановки задачи, формировании логической схемы и оценки возможностей применения этих систем [1,7].

2.4. Энергетическая безопасность. В ходе исследований, связанных с разработкой энергетической стратегии, сформировалось и понятие «энергетическая безопасность России» (Руденко Ю.Д., Бушуев В.В., Воропай H.H., Криворуцкий Л.Д., Макаров A.A. и др.), под которой, по большому счету, понимается надежное и бесперебойное снабжение потребителей топливом и энергией в необходимых объемах и нужного качества по экономически приемлемым ценам [1,17, 21].

В системе национальной безопасности Российской Федерации энергетическая безопасность является одной из важнейших составляющих защиты жизненно важных интересов личности, общества, государственного суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя, а также обеспечения стабильного и независимого развития экономики посредством максимально эффективного использования топлива и энергии.

В 1995-1996 гг. Минтопэнерго России совместно с Российской Академией наук и другими заинтересованными ведомствами был разработан проект «Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» как система положений и принципов, определяющих роль и значение ТЭК в гарантированном обеспечении устойчивого функционирования и развития экономики и общества. Доктрина содержит также основные направления и механизмы реализации этих положений и принципов с учетом внутренних и внешних интересов России, региональной специфики и политической ситуации в стране и за ее пределами.

В феврале 1998 г. доработанный проект Доктрины был одобрен Межведомственной комиссией по экономической безопасности Совета безопасности РФ. В ней дано следующее определение: «Энергетическая безопасность - это состояние защищенности граждан, общества, государства от угроз надежному и бесперебойному топливо- и энергоснабжению потребителей, которое позволяет поддерживать необходимый уровень национальной и экономической безопасности на основе эффективного использования топливно-энергетического потенциала страны.

Указанное состояние защищенности соответствует в нормальных условиях обеспечению в полном объеме обоснованных потребностей в топливно-энергетических ресурсах требуемого качества по экономически приемлемым ценам, а при чрезвычайных ситуациях - гарантированному обеспечению минимально необходимых потребностей».

Нарушению энергетической безопасности страны и ее регионов способствуют различные внутренние и внешние дестабилизирующие факторы и угрозы экономического, социально-политического, техногенного и природного характера (рис. 5). Одни из них являются объективными, над историческими, другие вызваны конкретными особенностями современного периода. Предотвращение или преодоление подобных угроз и дестабилизирующих факторов является важнейшей задачей всей государственной энергетической политики. Для выполнения этой задачи разработаны меры обеспечения энергетической безопасности (рис.6) и механизмы их реализации.

Как угрозы, так и меры обеспечения энергетической безопасности имеют свои региональные и внешние (внешнеэкономические и внешнеполитические) аспекты.

Угрозы и дестабилизирующие факторы энергетической безопасности России

Экономические

Финансовая дестабилизация в отраслях ТЭК

Дефицит инвестиционных ресурсов

Высокий уровень энергоемкости экономики

Ухудшение состояния минерально-сырьевой базы

Сокращение национального производства оборудования для ТЭК

Социально-политические

Межрегиональные противоречия

Социальная напряженность

Криминализация общественных отношений

Внешнеэкономические и внешнеполитические

Неустойчивая конъюнктура и падение цен на мировых энергетических рынках

Блокирование транзитных потоков энергоресурсов

Дискриминация российских структур на внешних рынках

Возможность военных конфликтов

Техногенные

Старение основных фондов

Предрасположенность больших систем к крупным авариям

Чрезмерная концентрация объектов ТЭК

Низкий уровень природоохранной деятельности

Природные

Стихийные бедствия

Аномальные проявления природных явлений

Нормативно-правовая база

Стимулирование энергосбережения

Лицензирование недропользования

Мониторинг состояния энергетической безопасности

Прямое управление при ЧС

Ценообразование, налоги

Демонополизация энергетических рынков

Формирование рынка страхования

Стимулирование развития внешнеэкономических связей

Диверсификация и реструктуризация экспорта энергоносителей

Деконценграция и децентрализация

Рассредоточение по территории

Диверсификация энергоснабжения

Реструктуризация естественных монополий Резервы

Запасы

Взаимозаменяемость ТЭР

Рис.б

В целях более глубокого изучения процессов, обуславливающих состояние энергетической безопасности регионов России (субъектов РФ), в 1997 г. большой группой специалистов (Богатырев П.Л, Воропай Н.И., Гранберг А.Г., Куклин A.A., Мардер Л.И., Мызин Л.А., Олейников Е.А., Романова O.A., Татаркин А.И., Штульберг Б.М. и др.) с участием автора была разработана предварительная редакция Комплексной методики диагностики влияния энергетического фактора на экономическую безопасность субъектов Российской Федерации [б].

Методика позволяет:

• проводить экспресс-анализ региональных кризисных ситуаций с ранжированием регионов по уровню угроз экономической безопасности;

• проводить анализ кризисных ситуаций в регионах по сферам жизнедеятельности, в т.ч. по ТЭК;

• проводить углубленный анализ кризисных ситуаций в целях обоснования комплекса мер по локализации и нейтрализации очагов ситуаций в регионах.

Предложенный в Комплексной методике инструментарий был апробирован применительно к областям и республикам Уральского экономического района и показал свою результативность, что свидетельствует о возможности его рекомендации для всех субъектов Российской Федерации при проведении и определении действенности региональной энергетической стратегии [4,5].

Что касается внешних аспектов энергетической безопасности, то для целей настоящего исследования важнейшее значение имеют те из них, которые обуславливают масштабы и перспективы развития экспорта энергоресурсов. Из числа угроз - это прежде всего неустойчивая конъюнктура и резкое падение цен на мировых энергетических рынках, а из числа мер - сохранение и расширение надежных рынков сбыта энергоресурсов на основе долгосрочных контрактов, получение доступа на внутренние рынки зарубежных стран, активизация участия российского капитала в зарубежном энергетическом секторе.

3. Внешнеэкономические аспекты энергетической политики

3.1. Роль и принципы внешнеэкономических связей России в области энергетики. Внешнеэкономическое сотрудничество в Энергетической стратегии России рассматривается как важный дополнительный фактор стабилизации положения в ТЭК страны и его дальнейшего эффективного развития [11]. Вместе с тем надо признать, что роль экспорта российских энергоресурсов оказалась для России в переходный период куда более важной, чем это представлялось еще три-четыре года назад. В последние годы ТЭК стабильно обеспечивает 40-50 % всех валютных поступлений страны, за счет которых не только поддерживается производственный потенциал в самом комплексе, но и содержится значительная часть бюджетных организаций, идет выплата пенсий и социальных пособий, осуществляется конверсия ВПК и общий ход экономических реформ в стране [1,19]. О масштабах и динамике этого явления дают некоторое представление следующие цифры (табл.3.1). Из данных таблицы 3.1 видно, что экспорт энергоресурсов составляет около половины всего экспорта России и что на внешние рынки направляется больше трети всех добытых и произведенных в стране энергоносителей. Россия, как и прежде СССР, остается крупнейшим в мире экспортером энергоресурсов.

Таблица 3.

Динамика экспорта энергоресурсов России

19Э0 1901 19п:

Доля экспорта энергоресурсов в их производстве, % 36,6 33,6 31,8 30,4 33,1 34,2 35,

Доля -эиерго^есурсоз в •51. 52 47 45 45 ■

Объем экспорта энергоресурсов, млн. ту.т., в том числе: в страны СНГ и Балтии, млн. ту.т.

В Энергетической стратегии России предусмотрено, что роль страны на международном рынке в перспективе должна измениться [11]. Однако бесспорно признается, что в сложившихся условиях экспорт энергоресурсов является едва ли не единственно действенным средством обеспечения страны валютно-финансовыми ресурсами и его необходимо поддерживать на максимально возможном уровне как способ преобразования российской экономики.

При сохранении достаточно высоких мировых ценах на нефть и природный газ в Европе и устойчивом спросе на внешних рынках национальные энергоресурсы могли бы, в принципе, еще долгие годы оставаться главным источником валютных поступлений нашей страны [1]. Однако энергетический экспорт не может быть единственной опорой российской экономики. В противном случае наша экономика будет легко уязвима, что продемонстрировало в конце 1997 г. - начале 1998 г. падение мировых цен на нефть.

Переориентировка внешней торговли на экспорт ограниченного круга первичных энергоресурсов стала реальной угрозой национальной безопасности России и может сделать проблемными перспективы вывода ее из кризиса. Именно поэтому необходима действенная государственная поддержка наиболее приоритетным мероприятиям по сохранению и развитию экспортного потенциала ТЭК. По той же причине стабильность экспортных потоков должна оставаться одним из важнейших направлений всей государственной энергетической политики.

На основе исследований возможной динамики развития ТЭК и экономики России в целом, анализа долгосрочных тенденций формирования мировой энергетики и глобальных энергетических систем, а так же опыта ведущих государств мира, для Энергетической стратегии России в качестве основных были предложены следующие принципы взаимоотношений с зарубежными партнерами [11]:

• отношения со всеми зарубежными государствами, организациями и фирмами необходимо строить, исходя из национальных интересов РФ на взаимовыгодных началах. Признавая равные возможности отечественных и зарубежных структур, государство сохраняет за собой право оказывать протекционистскую поддержку национальным предприятиям; е особый приоритет имеют отношения со странами СНГ; допускаются любые формы участия иностранного капитала в топливно-энергетическом комплексе России (иностранные кредиты, в том числе под залог месторождений топливно-энергетических ресурсов, создание совместных предприятий с расчетом за внесенный капитал частью добытых, произведенных и сэкономленных энергоносителей, сдача месторождений в концессию и иные формы) за исключением ограничений, предусмотренных законодательством России и субъектов Федерации;

• допускаются любые формы участия национального капитала в энергетике зарубежных стран в целях повышения эффективности и надежности энергообеспечения отечественных потребителей.

3.2. Научные основы долгосрочного прогнозирования экспорта энергоресурсов. Актуальность и значимость долгосрочных подходов к формированию экспорта энергоресурсов определяется тем, что энергетика является одной из наиболее высококапиталоемких отраслей общественного производства. Для нее характерно, что подготовка новых крупных технических решений с выходом на широкую коммерческую основу занимает 20-30, а иногда 50 и более лет.

В основе применяемых автором методов прогнозирования экспорта топливно-энергетических ресурсов [39,42,43,47], которые частично были использованы и при разработке внешнеэкономического раздела Энергетической стратегии России, лежит понимание долгосрочного прогнозирования экспортных поставок энергоресурсов как специфической составной части долгосрочного прогнозирования энергопотребления страны в целом [39,40,41,46].

Важной составной частью прогнозирования экспортных поставок топливно-энергетических ресурсов является оценка их экономической эффективности с учетом, в том числе, и таких критериев, как рациональность топливно-энергетического баланса России, уровень обеспеченности народного хозяйства соответствующим количеством топлива и энергии, критерий восполняемости (возобновляемое™) товарного наполнения внешнеторговых операций [38,42,47,49]. В рыночных условиях эффективность экспорта с использованием вырученной от экспорта валюты, как правило, напрямую не увязывается. Особенно это характерно для стран со свободно конвертируемой валютой. Что касается стран с переходной экономикой (включая Россию), национальные платежные средства которых не конвертируемы или ограниченно конвертируемы, то здесь в хозяйственной практике необходимость подобной увязки будет существовать, по-видимому, долго - на все народное хозяйство оказывает многостороннее влияние импорт различной продукции и технологий из-за рубежа, основной объем которого обеспечен экспортом энергоресурсов. Это влияние, в конечном счете, проявляется в:

• расшивке "узких" мест в развитии отраслей за счет импортируемой продукции;

• повышении эффективности производства как результате использования новейшей импортной техники и технологии;

• ослаблении напряженности в покрытии покупательского спроса товарными фондами [38].

Учитывая многостороннее влияние экспортно-импортных связей ТЭК, естественно поставить ряд следующих вопросов. Во-первых, какова эффективность экспорта топлива, если под последней понимать прирост национального дохода в результате использования в народном хозяйстве объема импортируемой продукции, эквивалентного валютной выручке? Привело бы увеличение экспорта, например газа или нефтепродуктов к большему народнохозяйственного эффекту, принимая во внимание, что дополнительные экспортные поставки могли бы сказаться на росте затрат в удовлетворении внутренних потребностей в энергии? Вторая группа вопросов касается оценки доли валютных поступлений на нужды ТЭК (во всех валютных поступлениях от экспорта топлива) и ее влияния на макроэкономические показатели. Вариация этой доли оказывает влияние на объем импортных поставок во многие отрасли народного хозяйства. Соответствует ли сложившийся уровень доли валютных поступлений рациональной потребности экономики в импортных поставках для ТЗК? Каков возможный эффект оптимизации доли валютных поступлений и как он соотносится с эффектом экспортно-импортных связей отрасли?

Для ответа на эти вопросы в конце 80-х годов использовалась разработанная в СЭИ СО РАН имитационная макроэкономическая модель взаимосвязей в развитии энергетики и экономики с расширенным и модифицированным блоком экспортно-импортных связей [38]. Информационное обеспечение блока экспортно-импортных связей было основано на данных ВНИИКТЭП, ВНИВС и ИНЭИ (варианты экспорта топлива на свободно конвертируемую валюту, динамика мировых цен и цен стран-членов СЭВ, информация о возможностях пополнения валютных ресурсов за счет экспорта продукции неэнергетических отраслей). Результирующим показателем народнохозяйственных последствий принятия того или иного варианта экспорта топлива выступает здесь объем национального дохода. В системной макромодели на динамику национального дохода воздействует как изменение валютных поступлений от экспорта топливно-энергетических ресурсов (и соответствующее изменение поставок по импорту), так и обусловленное вариацией экспорта изменение абсолютных затрат на развитие ТЭК, а также относительных характеристик использования трудовых и материальных ресурсов в производстве продукции отраслей (с учетом складывающейся напряженности в балансах производства и распределения продукции, в покрытии покупательского спроса товарными фондами). Схема основных связей в макромодели показана на рис. 7.

С помощью макромодели проведена серия расчетов на период до 2010 г., в результате которых выявлен ряд вариантов ожидаемого развития событий. Анализ этих вариантов проводился по нескольким направлениям:

• влияние изменения экспортных поставок топлива на макропоказатели (национальный доход, фонд потребления);

• исследование вариации полных народнохозяйственных затрат на экспортируемое топливо;

• изменение эффективности по макроэкономическим показателям полных затрат на экспортируемое топливо;

• оценка характера экспортно-импортных связей в целом по особенностям ресурсозамещения и воздействия на него изменений в экспорте топлива.