Состояние и перспективы развития регионального правотворчества в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Мусаев, Магомед Алаудинович

• Мусаев, Магомед Алаудинович
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Мусаев, Магомед Алаудинович

Введение.

Глава 1. Состояние регионального законодательства в Российской Федерации в современных условиях

§ 1. Правовое положение конституций и уставов республик, краев и областей, создающих предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации.

§ 2. Принципы формирования регионального правотворчества.

Глава 2. Основные направления развития законодательства регионов.

§ 1. Модель регионального законодательства.

§ 2. Особенности регионального правотворчества, регламентирующего правоохранительную деятельность на уровне субъектов РФ.

§ 3. Региональное правотворчество в области контрольно-проверочной работы.

Глава 3. Перспективы развития регионального правотворчества в контексте либерально-демократических преобразований в современной России

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Состояние и перспективы развития регионального правотворчества в Российской Федерации: теоретико-правовой анализ»

Актуальность темы исследования. В последние годы в рамках федеративного устройства России проблемный характер приобрел вопрос региональной правотворческой деятельности, так как углубление федерализма, неизбежно связанное с децентрализацией правового регулирования и разграничением правотворческой компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, повлекло за собой дисгармонию между федеральным и региональным законодательством. В целях разрешения этого противоречия в конце XX века в Российской Федерации в интересах обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов была проведена значительная работа, направленная на приведение в соответствие указанных видов законодательства.

Разрешение этой проблемы, вместе с тем, не означает отказ от нормо-творческой деятельности на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку регионы России обладают конституционным правом формировать собственное законодательство. Основными аспектами здесь являются тенденции следования собственному предмету ведения и моделирования правовых актов, базирующихся на научно обоснованных технологиях правотворческой деятельности. С точки зрения научного исследования законодательство субъектов РФ представляет несомненный научный интерес, так как позволяет объективно выявить роль правотворческой деятельности субъектов РФ в отечественной системе права. Здесь возникает вопрос и о подсистеме регионального законодательства в структуре федерального законодательства. Особый интерес представляет и проблема соотношения федерального и регионального законодательства применительно к правовому обеспечению тех функций российского государства, которые приобрели в современных условиях новый смысл. В частности, это такие виды деятельности, как обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, контроль за расходованием бюджетных средств, осуществление контрольно-проверочной работы в иных сферах. Указанные обстоятельства и обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. В 90-х годах XX века проблема регионального правотворчества стала предметом научного исследования отечественных специалистов в области теории государства и права. Так, А.Б. Пасту-шенко изучил ряд вопросов правоворчества субъектов РФ (1996 г.), а П.М. Курдюк проанализировал состояние, проблемы и перспективы регионального правотворчества (1997 г.). К проблеме процесса правотворчества в РФ обращался К.Н. Дмитриевцев (1994), а теоретические проблемы законотворческой деятельности в РФ исследовал М.Ю. Спирин (2000 г.). Проблема правотворческих ошибок являлась предметом диссертационного исследования A.C. Дашкова (1999 г.). Данные работы были подготовлены в развитие концептуальных вопросов правотворчества, выработанных такими специалистами в области теории государства и права, как С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, В.Б. Исаков, В.П. Казимирчук, В.Н. Карташов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, A.B. Мицкевич, A.C. Пиголкин, С.Г. Поленина, И.С. Самошенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, А.Ф. Чердан-цев, JI.C. Явич. Однако проблема регионального правотворчества не утратила своей актуальности и в современных условиях, поскольку реализация концепции федеративного государства требует анализа и разрешения ряда вопросов, возникших в период оформления в отечественных условиях обновленной федерации.

Объектом исследования настоящей работы является региональное законодательство, входящее в качестве подсистемы в систему законодательства Российского государства; нормативно-правовые акты, принятые и действующие на региональном уровне.

Предмет диссертационного исследования - непосредственная нормо-творческая деятельность субъектов Российской Федерации применительно к правовой регламентации различных вопросов деятельности региональной власти; становление регионального законодательства; его соотношение с федеральными нормативными актами.

Целью диссертационного исследования является определение состояния, проблем и перспектив региональной правотворческой деятельности применительно к вопросам создания оптимальной региональной модели законодательства.

В процессе работы над диссертацией автором были поставлены следующие научно-исследовательские задачи:

- раскрыть содержание Конституции РФ, конституций, уставов республик, краев и областей и определить их нормы, создающие предпосылки для правотворческой деятельности на уровне субъекта РФ; классифицировать и проанализировать эти правовые положения;

- определить место и роль краевых (областных) уставов, конституций субъектов Российской Федерации в формировании различных блоков регионального законодательства;

- изучить систему основных принципов, предопределивших формирование регионального законодательства РФ; сформулировать и охарактеризовать эти принципы РФ;

- исследовать систему источников регионального законодательства и определить типовую модель законодательства региона; определить теоретические подходы различных субъектов РФ к построению собственной модели регионального законодательства;

- выяснить состояние и определить перспективы развития нормативно-правовой базы субъектов РФ по различным вопросам, а также возможностей совершенствования правотворческой деятельности в современных условиях;

- исследовать региональное законодательство, регламентирующее правоохранительную деятельность на уровне субъектов РФ, и определить его особенности; подготовить предложения по совершенствованию правотворческой деятельности в Чеченской Республике в области подготовки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов;

- проанализировать региональное законодательство в области контрольно-проверочной работы и разработать предложения, направленные на его совершенствование в Чеченской Республике.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания социально-правовых явлений: исторический, социологический, сравнительно-правовой, системно-структурный, анализ, моделирование, наблюдение и др. В процессе исследования использовались труды по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, финансовому праву.

Эмпирической базой исследования являются Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, региональные законы и иные нормативные акты, относящиеся к предмету исследования. Достоверность результатов исследования обеспечивалась использованием исторического метода, сравнительно-правового анализа конституционного и иного законодательства субъектов РФ.

Научная новизна диссертации обусловлена темой научной работы, поскольку предпринята попытка комплексного теоретического изучения региональной правотворческой деятельности, результатом которой стало появление в системе российского законодательства подсистемы нормативно-правовых актов субъектов РФ. Научная новизна работы состоит в определении правовых предпосылок регионального правотворчества и его принципов, в определении модели региональной правовой системы; в исследовании и оценке состояния регионального законодательства, выявлении перспектив его развития в современных условиях, в специальном исследовании вопросов законодательного регулирования правоохранительной деятельности, а также контрольно-проверочной работы на уровне субъектов РФ. С учетом обобщения этого опыта внесены предложения по совершенствованию законодательства Чеченской Республики.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Правовые предпосылки формирования регионального законодательства обеспечили реализацию концепции правотворчества субъектов РФ за счет специального процессуального механизма. Его составными частями являются, во-первых, процессуальные положения конституций и уставов субъектов РФ, непосредственно предусматривающие порядок внесения, подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования региональных законов; во-вторых, специальные предметные законы, регламентирующие правотворчество на региональном уровне.

2. Формирование региональной правовой системы в субъектах РФ осуществлялось под воздействием комплекса основополагающих начал, в чем проявился деятельный, функциональный аспект этих принципов. Исследование этой проблемы показывает, что региональное законодательство формировалось на основе таких принципов, как: верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации, конкуренция федерального и регионального законодательства, демократизм, законность, контроль со стороны региональных органов конституционного правосудия, взаимодействие законодательной и исполнительной власти, системность регионального законодательства, гласность, научный характер правотворчества, связь с практикой. Отдельные из этих принципов приобрели статус норм-принципов в специальных статьях региональных законов, регламентирующих правотворческую деятельность.

3. Действие основополагающих начал правотворческой деятельности на уровне субъектов РФ было системным, однако разноплановым, что предопределялось соответствующей трактовкой региональным законодателем правового содержания того или иного принципа. Это влекло, в свою очередь, его нормативно-регулятивное влияние на концепцию региональной правовой системы. Главенствующую роль в формировании регионального законодательства сыграл принцип верховенства региональных конституций (уставов), предопределивший правовую политику на уровне субъекта РФ, вследствие чего потребовал своего разрешения вопрос о надлежащем соотношении законодательства РФ и законодательства субъектов РФ в русле федеральной реформы, направленной на гармонизацию национального законодательства.

4. Региональная модель законодательства в концептуальном плане была предопределена программами правотворчества, имевшимися в конституциях (уставах) субъектов РФ, либо принципиальными перечнями правовых вопросов, решение которых подлежало утверждению (оформлению) региональными законами. Реализация этих концептуальных подходов стимулировала интенсивный правотворческий процесс в субъектах Федерации, результатом которого стало создание региональных систем нормативно-правовых актов, дифференцируемых на такие отрасли и подотрасли, как конституционное (уставное), парламентское, избирательное, административное, финансовое, бюджетное, налоговое, банковское и др. Региональное законодательство представляет собой, с одной стороны, составную часть общероссийского законодательства, а с другой стороны, функциональные блоки правовых систем субъектов РФ дополняют в качестве подсистем соответствующие отрасли федерального законодательства.

5. Региональный законодатель, используя право на опережающее правотворчество, предпринял попытку на начальном этапе правовой реформы обеспечить полномасштабную регламентацию основных направлений правоохранительной деятельности, в том числе и относящихся к исключительному предмету ведения РФ. Однако принятие федеральным законодателем соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов привело к корректировке этого блока регионального законодательства. С учетом имеющегося опыта в условиях Чеченской Республики может быть подготовлен и принят ряд законов, регламентирующих обеспечение правопорядка силами общественных объединений граждан. В рамках реформы местного самоуправления в РФ подлежит подготовке и принятию республиканский закон, регламентирующий статус и содержание деятельности муниципальной милиции.

6. Существование и функционирование системы социального контроля обусловливает необходимость правовых гарантий, препятствующих произволу со стороны контрольно-проверяющих органов на уровне регионов. Для этого предлагается научная концепция, согласно которой в Чеченской Республике должны быть урегулированы в специальных законах процедуры проверок хозяйствующих субъектов на ее территории, а также порядок рассмотрения обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Создание на региональном уровне органов внешнего финансового контроля в виде контрольно-счетных палат предопределяет необходимость правового обеспечения их деятельности с учетом принципа независимости от внешнего влияния.

Научно-теоретическая значимость исследования состоит в обосновании концепции становления и развития регионального законодательства, которая охватывает конституционно-правовые предпосылки для его формирования, механизм его реализации посредством принятия специальных законов о региональном правотворчестве; принципы правотворческой деятельности, проявившиеся на уровне подготовки нормативно-правовых актов субъектов РФ; региональную модель законодательства субъекта РФ и ее состояние по результатам правотворческой деятельности отдельных субъектов РФ; направления развития регионального законодательства в современных условиях, в том числе применительно к регламентации правоохранительной деятельности и контрольно-проверочной работы на уровне субъектов РФ. Сформулированная концепция развивает теорию уголовного права, в том числе в той ее части, которая касается источников и системы права, правотворчества и систематизации законодательства.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что материалы диссертации, сформулированные в ней рекомендации могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач правотворческой деятельности и развития законодательства как в целом, так и на уровне отдельных субъектов РФ, в том числе и в Чеченской Республике. Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов по теории государства и права, конституционному праву, муниципальному праву, а также отдельным специальным курсом, в рамках которых изучаются проблемы правотворческой деятельности, регионального законодательства, соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены автором в научных докладах и сообщениях на всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях и совещаниях «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), «Перспективы государственно-правового развития России в XXI веке» (Ростов-на-Дону, 2006), проводившихся в Ростовском юридическом институте МВД России, а также нашли отражение в трех авторских публикациях общим объемом 2,4 п.л.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.

Практическое использование материалов исследования осуществлялось при разработке ряда законопроектов по местному самоуправлению парламентом Чеченской Республики.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка литературы.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Мусаев, Магомед Алаудинович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения, касающиеся состояния и перспектив развития регионального законодательства.

Преобразования в области федерального устройства РСФСР, а затем РФ получили свое закрепление в системе правовых документов, наиболее важными из которых стали Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 31 марта 1992 года, декларации о суверенитетах автономных республик в составе РСФСР, Федеративный договор от 12 декабря 1993 года, обусловившие подготовку и принятие конституций (основных законов) российских регионов как основных правовых актов учредительного характера и высшей юридической силы. Такая их характерная черта, как высшая юридическая сила на их территории, предопределила наличие в их структуре конституционных норм, создавших, в свою очередь, предпосылки для принятия их представительными органами законодательных и иных правовых актов. Одновременно Конституция РФ 1993 года, предусмотрев возможность принятия иными субъектами РФ таких основных актов учредительного характера, как уставы, также предопределила феномен развития регионального законодательства в краях, областях, городах федерального значения, в автономной области и автономных округах.

С точки зрения законодательной техники конституции и уставы субъектов РФ продемонстрировали различный подход к закреплению положений, указывающих на виды законов и иных нормативных правовых актов, принятие которых возможно на региональном уровне, а также норм, регламентирующих порядок внесения, подготовки, рассмотрения и принятия, а также обнародования региональных законов. Анализ текста отдельных конституций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следующие варианты разрешения этой проблемы. Во-первых, среди основных законов субъектов РФ необходимо выделить те, которые имеют отдельные главы (разделы), непосредственно посвященные характеристике регионального законодательства (Республика Башкортостан, Республика Алтай, Московская область, Краснодарский край). Во-вторых, те конституции, в структуре которых имеются отдельные статьи по данному вопросу (Республика Дагестан, Республика Адыгея, Республика Татарстан). В-третьих, основные законы, в которых представлен фиксационный вариант характеристики регионального законодательства (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия-Алания). В-четвертых, конституции, содержащие статьи, посвященные разграничению предмета ведения республики в составе РФ и РФ. Такая форма законодательного разрешения данного вопроса одновременно позволяет в данных основных законах зафиксировать в общем виде региональную модель законодательства (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия). В-пятых, это региональные конституции, имеющие сопутствующий закон о порядке введения их в действие, где определены базовые положения, касающиеся регионального законодательства. Одновременно в таком основном законе определены базовые положения для региональной правотворческой деятельности (Республика Тыва). Общей чертой, как правило, всех конституций субъектов РФ является наличие в их тексте ссылок на специальные законы, которые подлежат принятию на региональном уровне.

В обобщенном виде базисные положения конституций и уставов субъектов РФ, создающие предпосылки для становления и развития регионального законодательства, можно представить следующим образом: а) определение на уровне региона субъекта законодательной власти, который вправе принимать, вносить изменения в основной закон региона, принимать и изменять региональные законы, а также гарантирование муниципальным образованиям возможности принимать уставы, решения и постановления, носящие нормативный характер, договоры, содержащие правовые нормы, иные нормативные правовые акты; б) фиксация перечня нормативно-правовых актов, представляющих собой основные элементы правовой основы субъекта Российской Федерации, в числе которых типовыми являются основной закон региона, региональные законы, постановления регионального парламента, указы главы исполнительной ветви власти, постановления местной администрации, имеющие нормативно-правое значение; в) определение соотношения региональной и федеральной правовой основы, в том числе за счет использования норм Федеративного договора -Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, а также в иной законодательной форме. Включение в основные законы норм, предполагающих защиту законных прав и интересов региона в случае издания федеральными органами законов и иных правовых актов, противоречащих разграничению предметов ведения и полномочий между субъектом РФ и Российской Федерацией; г) регламентация процедурных вопросов, связанных с внесением, подготовкой, рассмотрением, принятием и обнародованием региональных законов: определение непосредственно в тексте основного закона перечня специальных нормативных актов, подлежащих принятию в первоочередном порядке; определение субъектов, обладающих правом законодательной инициативы; установление порядка реализации права законодательной инициативы; определение особенностей внесения и рассмотрения проектов законов о бюджете, налогообложении, иных актов, предусматривающих финансовые и материальные расходы; определение порядка направления проектов законов в региональный парламент и рассмотрение их законодателем; установление возможности проведения депутатских слушаний по вопросам правотворчества; установление процедур принятия, подписания и обнародования региональных законов, а также реализации главой исполнительной ветви власти права на отлагательное вето и регламентация процедуры его преодоления.

Лаконичный подход ряда конституций и уставов субъектов РФ к регламентации порядка внесения, подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования региональных законов создает предпосылки для принятия на региональном уровне специального закона, предусматривающего единые требования, предъявляемые к региональным законам и иным нормативным актам, устанавливающего общие правила законодательной техники, а также регламентирующего правотворческую деятельность в регионе.

Процесс становления и развития регионального законодательства протекал под действием ряда принципов, в числе которых - верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации; верховенство Конституции Российской Федерации; конкуренция федерального и регионального законодательства; контроль со стороны региональных органов конституционного правосудия; взаимодействие законодательной и исполнительной власти; системность регионального законодательства; гласность и научность.

Каждый из вышеприведенных принципов оказал и оказывает свое влияние на правотворчество субъектов Российской Федерации. Так, на начальном этапе этого процесса доминирующим влиянием обладали такие основополагающие начала, как верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации и конкуренция федерального и регионального законодательства. Однако по мере стабилизации федеративных отношений и укрепления вертикали власти на юридическую конструкцию, организационную схему и содержательный аспект регионального законодательства стал оказывать весомое воздействие принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Комплексное же воздействие названных принципов, безусловно, отражает сложности федерализма на различных стадиях развития федеративных отношений в Российской Федерации. Особо следует отметить значимость для регионального законодательства такого принципа, как научность, обеспечивающего и перспективное развитие правотворчества субъектов РФ, и упорядочение процесса внесения, подготовки, рассмотрения, принятия, обнародования, и оптимальное применение правил юридической техники, используемых при разработке этих нормативных актов.

В региональных конституциях на этапе их принятия получил свое закрепление перечень специальных законов, оценивая который необходимо отметить, что в своем единстве он составлял примерную модель регионального законодательства. Она могла получить свое развитие с учетом социально-политических, экономических и правовых процессов, происходящих в Российском государстве. Провозглашение региональным законодателем на конституционно-правовом уровне программ правотворческой деятельности отражало его конкретные намерения в этой области. Обратившись к соответствующим источникам, в частности к хронологическим изданиям, где публикуются региональные законы и иные важнейшие документы, принимаемые парламентами субъектов РФ, можно увидеть, что упомянутые выше правотворческие программы были в основном последовательно реализованы.

Верховенство региональных конституций (уставов) проявилось в том, что в этих документах была представлена программа регионального правотворчества в форме ссылок на специальные законы, подлежащие разработке и принятию на региональном уровне. С точки зрения законодательной техники в основных законах субъектов РФ были также определены перечни вопросов, правовые решения по которым подлежали утверждению (оформлению) региональными законами. Региональные парламенты, следуя этим двум принципиальным направлениям, сформировали многоотраслевое региональное законодательство, нормы которого позволяют обеспечить жизнедеятельность субъектов РФ в различных сферах общественной жизни.

В субъектах РФ прежде всего было сформировано конституционное (уставное) законодательство, базовым элементом которого являются региональные конституции и уставы, фиксирующие принципиально новый статус субъектов РФ. Помимо этих правовых документов на региональном уровне были урегулированы вопросы, касающиеся институтов непосредственной демократии, в частности, проведения референдумов и опросов граждан. Также были сформированы такие подотрасли конституционного (уставного) законодательства, как парламентское, избирательное, что создает предпосылки, с одной стороны, для эффективного функционирования в регионе законодательной власти, а с другой, - создающие механизм реализации избирательных прав граждан на региональном уровне.

На уровне субъектов РФ свое развитие получила и такая отрасль, как административное законодательство. Во-первых, это законодательное регулирование вопросов государственного управления на уровне субъекта РФ. Во-вторых, подотраслью регионального административного законодательства являются и правовые институты, устанавливающие на территории субъекта РФ определенные административно-правовые режимы. В-третьих, подотраслью регионального административного законодательства являются и правовые институты, устанавливающие виды административных правонарушений, а также процедурный аспект привлечения к административной ответственности. Эти институты, как правило, содержатся в региональном законе об административных правонарушениях. В-четвертых, это законодательные акты, посвященные информационным ресурсам региона и пользованию ими, в том числе законы об архивном фонде, о государственной системе статистического и информационного обеспечения региональных органов управления, о библиотечном деле, о правовой информации. В-пятых, в сфере государственного управления представлены и нормы гражданского законодательства в форме законов, например, посвященных управлению государственной собственностью на территории региона.

Законодатель в субъектах РФ предпринял шаги и по формированию регионального финансового законодательства. В этом блоке законодательных актов, во-первых, выделяются правовые документы, нормы которых обеспечивают финансовые отношения; во-вторых, элементом финансового регионального законодательства является бюджетное законодательство; в-третьих, подотраслью финансового регионального законодательства является налоговое законодательство; в-четвертых, в структуру финансового законодательства входят и правовые институты, регламентирующие банковскую и инвестиционную деятельность на территории субъекта РФ; в-пятых, в систему финансового регионального законодательства могут входить и нормативно-правовые акты, предусматривающие отдельные общие положения региональной финансовой системы.

В структуре регионального законодательства важное место занимает блок законов, регулирующих правоотношения в социальной сфере, что позволяет на региональном уровне эффективно проводить социальную политику в сложных условиях, возникших в результате различного рода реформ. Благодаря этим законам, обеспечивается социальная защита и помощь незащищенным слоям населения.

Региональное законодательство также представлено экологическим законодательством, нормы которого призваны обеспечить охрану природы, эффективное и в то же время бережное использование различных природных ресурсов, а также сохранение среды обитания человека в условиях неблагоприятной экологической ситуации, характерной для многих регионов РФ. Именно ее специфика и предопределяет особенности правотворческой деятельности в конкретных субъектах РФ.

Перспективы развития регионального законодательства связаны с обеспечением единого правового пространства в Российской Федерации, систематизацией регионального законодательства, подготовкой и принятием нормативно-правовых актов, относящихся только к предмету ведения субъектов РФ, подготовкой и принятием региональных законов в связи с внесением изменений в федеральное законодательство.

На начальном этапе конституционно-правовой реформы отдельные субъекты РФ стремились посредством региональных законодательных актов урегулировать широкий спектр основных направлений правоохранительной деятельности, включая отправление правосудия, прокурорский надзор, предварительное следствие, адвокатскую и нотариальную деятельность, негосударственную правоохранительную деятельность. В итоге в ряде регионов РФ было сформировано конституционное законодательство, подсистема нормативно-правовых актов, призванных обеспечить эффективную деятельность правоохранительных и судебных органов субъектов РФ, правоисполнитель-ное законодательство. В указанный период времени это можно было объяснить реализацией права на опережающее нормотворчество, поскольку федеральное законодательство отличалось соответствующими пробелами и неясностями. Однако во второй половине 90-х годов XX века федеральный законодатель провел широкомасштабную работу, которая создала предпосылки для приведения по данным вопросам принятые и действующие в субъектах РФ региональные законы в соответствие с федеральными конституционными и иными федеральными законами, определившими статус судебных органов, органов прокуратуры, федеральных органов безопасности, а также иных правоохранительных структур, чья деятельность отнесена к предмету ведения РФ.

Эти процессы привели к уточнению контуров региональной правовой системы в части наличия в ее структуре соответствующих нормативно-правовых актов. На региональном уровне подсистему правовых документов, регламентирующих статус судебных органов, могут составлять только нормативно-правовые акты, посвященные конституционным (уставным) судам и мировым судьям. Что же касается адвокатуры, то допустимым является регулирование на законодательном уровне участия субъекта РФ в создании юридических консультаций; вопросов оказания бесплатной юридической помощи, а также вопросов формирования квалификационных комиссий для приема экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Учитывая то обстоятельство, что правовое регулирование адвокатуры и адвокатской деятельности находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, существуют реальные предпосылки для разработки закона Чеченской Республики «Об адвокатуре и адвокатской деятельности».

Подсистемой регионального законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность в субъекте РФ, диссертант признает блок нормативно-правовых актов, регламентирующих охрану общественного порядка. В его структуре он выделяет нормативно-правовые акты, которые определяли бы возможность участия граждан в охране правопорядка. В связи с чем автором предлагается концепция законодательного акта, определяющего статус общественных органов правоохранительного характера. В дополнение к этому в Чеченской Республике должен быть принят и закон «О сходах (собраниях) граждан в Чеченской Республике», который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Чеченской Республики, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законом Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» установил бы порядок подготовки и проведения сходов (собраний) граждан как одной из форм осуществления местного самоуправления в Чеченской Республике по месту их жительства в муниципальных образованиях, отдельных поселениях, а также на части территорий муниципальных образований, улиц, дворов и других территориях.

В данный блок нормативно-правовых документов, по мнению автора, должен входить и закон Чеченской Республики, который определил бы статус, основные задачи, принципы, состав, обязанности и права муниципальной милиции, а также порядок и условия прохождения правоохранительной службы в этом органе охраны общественного порядка, который может быть создан вне системы МВД РФ в соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закон Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике».

В интересах эффективной реализации на региональном уровне экономической и финансовой политики важное значение имеет законодательное обеспечение контрольно-проверочной работы. Одним из ее важных направлений является упорядочение проверок индивидуальных предпринимателей, коммерческих организаций, некоммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью. Эта проблема может быть разрешена посредством принятия специального законодательного акта, который установил бы в части, не урегулированной федеральным законодательством, порядок проведения проверок, координации деятельности и взаимодействия с контролирующими организациями в целях выработки и осуществления единой стратегии проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов на территории региона. Ключевыми аспектами такого законодательного акта может быть определение сферы его действия; органов, координирующих деятельность контролирующих организаций; регламентация порядка проведения проверок и ведущейся при этом документации; определение прав и обязанностей как хозяйствующих субъектов, так и должностных лиц контролирующих организаций. По своей направленности такой законодательный акт мог бы воспрепятствовать произволу со стороны проверяющих органов на территории Чеченской Республики.

Предоставление субъектам РФ права формировать собственный бюджет актуализирует проблему бюджетного контроля, осуществляемого на территории республик, краев, областей, автономных образований, со стороны специализированных контрольно-счетных органов, имеющих статус контрольно-счетных палат. Создание таких государственных органов потребовало осуществления организационных мер и надлежащего их законодательного обеспечения. Это объясняется тем, что правовой институт внешнего финансового контроля имеет в своей структуре субинститут, который составляют правовые нормы, регламентирующие правоотношения, возникающие при осуществлении этой деятельности на региональном уровне. Они охватывают, во-первых, отдельные положения региональных конституций (уставов), во-вторых, включают нормы специальных законов, определяющих статус и содержание деятельности контрольно-счетной палаты. В структуру данного субинститута финансового права входит и региональное бюджетное законодательство, межведомственные нормативные акты в виде соглашений между контрольно-счетной палатой и правоохранительными органами, спецслужбами, налоговыми органами, иными субъектами финансового контроля, а также контрольно-проверочной работы. Поэтому в процессе формирования законодательства Чеченской Республики в его систему должен быть включен республиканский закон, который установил бы статус, принципы деятельности, задачи, состав и структуру контрольно-счетной палаты; определил бы требования, предъявляемые к кандидатам на должность председателя и заместителя контрольно-счетной палаты, а также предусмотрел бы полномочия этих должностных лиц. Одновременно фиксации подлежат и ограничения, связанные с исполнением обязанностей председателя и заместителя председателя контрольно-счетной палаты. Кроме того, должны быть определены требования, предъявляемые к сотрудникам аппарата контрольно-счетной палаты, а также полномочия данной категории государственных служащих. Базовым моментом такого законопроекта должно быть определение основных функций контрольно-счетной палаты. Регламентации подлежат и процедуры оперативного контроля за исполнением республиканского бюджета; контроля за территориальными государственными внебюджетными фондами, а также нормы, предусматривающие порядок проведения экспертиз и вынесения заключений. Важное значение имеет урегулирование ряда организационных вопросов, в том числе организационных аспектов и планирования работы. Также в данном законопроекте подлежит определению сфера действия полномочий контрольно-счетной палаты, в том числе при осуществлении ревизий и проверок. Законодательной регламентации подлежит и проведение анализа результатов контрольных мероприятий. Также на законодательном уровне должны быть созданы правовые основы для взаимодействия контрольно-счетной палаты с федеральными органами государственной власти, с правоохранительными, налоговыми и федеральными контрольными органами. В данном правовом документе должен быть предусмотрен порядок внесения представлений и направления предписаний проверяемым учреждениям, предприятиям, организациям, а также доведение до сведения общественности информации о деятельности контрольно-счетной палаты. Кроме того, целесообразно установить в этом нормативно-правовом акте источник финансирования деятельности палаты. Определению подлежат и гарантии правового статуса, а также особенности материального и социального обеспечения сотрудников контрольно-счетной палаты.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Мусаев, Магомед Алаудинович, 2006 год

1. Конституция (Основной закон) РСФСР. М., 1978.2. Конституция РФ. М., 1993.

2. Конституции республик в составе РФ (Сборник документов). М.,1995.

3. Конституция Республики Адыгея. Майкоп, 1995.

4. Конституция Республики Алтай (Основной закон). Горно-Алтайск,1997.

5. Устав Краснодарского края. Краснодар, 2004.

6. Устав города Москвы. М., 2003.

7. Устав Московской области. М., 1996.

8. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ.

9. Федеральный закон «О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

10. Закон «О милиции общественной безопасности (местной милиции)». Принят Верховным Советом Республики Башкортостан 14 октября 1994 г. Уфа, 1995.

11. Закон Республики Башкортостан «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» от 28 июля 1997 г. // Законы Республики Башкортостан. Вып. 18. Уфа, 1998.

12. Кодекс Республики Башкортостан о выборах. Уфа, 1997.1. Книги

13. Авакьян С.А. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 1999.

14. Актуальные проблемы мониторинга права. М., 2004.

15. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.

16. Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия: опыт комплексного исследования. М., 1999.

17. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.

18. Баранов В.М. концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001.

19. Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 1999.

20. Башкортостан: краткая энциклопедия. Уфа, 1996.

21. Ведомости Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия. Элиста, 1998.

22. Вишневский А.Ф. Общая теория государства и права: Учебное пособие. Мн., 2004.

23. Власенко H.A. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов РФ // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.

24. Вопросы расследования преступлений: Справочное пособие. М.,1997.

25. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005.

26. Воронин Ю.М., Мешалкина P.E. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт. М., 2003.

27. Гилинский Я. Криминология: Курс лекций. СПб., 2002. С. 304;

28. Гойман-Червонюк В.И. Очерки теории государства и права. М.,1996.

29. Государственное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996.

30. Гулягин Ю.А. О механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации // Юстиция. 2005. № 5.

31. Деришев Ю.В. Органы предварительного расследования России: прошлое, настоящее, будущее: Учебное пособие. Омск, 1998.

32. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 г.). М., 2006.

33. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 г. «О состоянии законодательства в РФ». М., 2006.

34. Дудко И.Г. Опубликование и вступление в силу законов субъектов Российской Федерации // Регионология. 2000. № 2.

35. Забарчук E.JI. Государственная политика в сфере обеспечения единства правового пространства: проблемы, тенденции, перспективы // Юстиция. 2005. № 6.

36. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие. М., 2000.

37. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001.

38. Законы Республики Башкортостан. Вып. 18. Уфа, 1998.

39. Законы Ростовской области в 5 томах (1994-2000 гг.). Ростов н/Д,2000.

40. Зражевская Т.Д. Закономерности развития юридической техники в правотворческом процессе Российской Федерации // проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000.

41. Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. 1997. № 1.

42. Клименко C.B., Чичерин A.JI. Основы государства и права. М.,1997.

43. Комментарий к Конституции РФ. М., 1996.

44. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ. М., 2003.

45. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996.

46. Конституционное право России: Сборник нормативных правовых актов и документов. М., 1996.

47. Конституция СССР и развитие советского законодательства. М.,1981.

48. Контарев М.В. Об обеспечении единства правового пространства России и задачах территориальных органов Министерства юстиции РФ // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. № 11.

49. Контрольно-счетная палата Ростовской области. Ростов н/Д, 2003.

50. Криминология: Учебное пособие для вузов. М., 2001.

51. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999.

52. Курдюк П.М. Соотношение краевого и федерального законов о государственной службе // Инфо-академия. 1997. № 2.

53. Малько A.B., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7.

54. Марченко М.Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2005.

55. Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской право вой политики // Правоведение. 1997. № 4.

56. Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебник. М., 2002.

57. Минюст России и региональное правотворчество // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. № 4.

58. Миронова О.В. Об основных направлениях нормотворческой деятельности законодательного органа государственной власти Кемеровской области // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. № 9.

59. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. М., 2003.

60. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. М., 2003.

61. Морозова Л.А. Выбор формы законодательного акта и эффективность ее использования // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001.

62. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М., 2004.

63. Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта РФ. Уфа, 1999.

64. Настольная книга прокурора. М., 2002.

65. Настоящее и будущее федерализма в России: Материалы научно-практической конференции. М., 2002.

66. О милиции: Сборник законодательных и нормативных документов. М., 1996.

67. О нормативно-правовых актах в Российской Федерации: Сборник материалов к проекту закона. М., 2006.

68. О нормативных правовых актах в Российской Федерации: Сборник материалов к проекту закона. М., 2006.

69. Общая теория права и государства: Учебник. М., 1994.

70. Петелина И.В. Региональные правовые системы: проблемы правотворчества. «Круглый стол»: политика и право: региональный аспект // Правоведение. 1999. № 1.

71. Пиголкин A.C., Рахманина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. № 10.

72. Поленина C.B. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9.

73. Поленина C.B. Закон в переходный период: опыт современной России. «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право.1995. №Ю.

74. Поленина C.B. Законотворчество в Российской Федерации. М.,1996.

75. Поленина C.B. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.

76. Поленина C.B. Система законодательства субъектов Российской Федерации // Регионология. 2002. № 2.

77. Правотворчество в СССР / Под ред. A.B. Мицкевича. М., 1974.

78. Примак Т.К. Закон: от идеи к практике: Сборник статей адъюнктов и соискателей Калининградской высшей школы МВД РФ. Калининград, 1996.

79. Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М., 1998.

80. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М.,1998.

81. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие. М., 1999.

82. Протасов В.Н. Теория права и государства. М., 2001.

83. Путеводитель по законодательству Краснодарского края: систематизация актов Законодательного собрания (декабрь 1994 г. ноябрь 2002 г.). Вып. 3. Краснодар, 2003.

84. Регионоведение: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2002.

85. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994.

86. Собрание действующего законодательства города Москвы. М., 2004. Т. 16. С. 79-116.

87. Совет законодателей: совершенствование механизмом взаимодействия центров и регионов. М., 2006.

88. Советское право: Учебник. М., 1988.

89. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995.

90. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.

91. Состояние законности в РФ (1993-1995 гг.): Аналитический доклад. М„ 1995.

92. Справочник по законам Ханты-Мансийского автономного округа. Ханты-Мансийск, 2002.

93. Степашин C.B., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. СПб., 2004.

94. Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов РФ // Журнал российского права. 1997. № 1.

95. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 2001.

96. Теория государства и права: Курс лекций. М., 1999.

97. Теория государства и права: Учебник. М., 1983.

98. Теория государства и права: Учебник. М., 1998.

99. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2004.

100. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. Ростов н/Д, 2004.

101. Теория права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М., 2001.

102. Теребилина Т.А. Проблемы становления новой российской государственности // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998.

103. Тихомиров Ю.А. «Закон о законах» координатор законопроектной деятельности в государстве // Юстиция. № 1. 2005.

104. Тихомиров Ю.А. Законодательство субъектов Российской Федерации: состояние и критерии оценок // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1998. №3.

105. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

106. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-методическое и справочное пособие. М., 1999.

107. Толстошеев В.В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. 1998. №11.

108. Умнова И.А. Конституционно-правовая реформа и актуальные аспекты гармонизации двухуровневого законодательства в Российской Федерации // Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации. М., 1999.

109. Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы (Сквозь призму тенденций федерального и регионального законотворчества) // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998.

110. Федеральный закон «Об административных процедурах: Инициативный проект с комментариями разработчиков». М., 2001.

111. Чайка Ю.Я. Об итогах деятельности Министерства юстиции за 2004 год и задачах на 2005 г. // Юстиция. 2005. № 1.

112. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2000. С. 218-227.

113. Чичельник H.A., Лучникова Е.В. Проверка предприятий органами надзора. Ростов н/Д, 2003.

114. Шугрина Е.С. Региональные законы об адвокатуре и адвокатской деятельности // Юстиция. 2005. № 3.

115. Авторефераты и диссертации

116. Арзамасов Ю.Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нор-мотворческой деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

117. Байниязова З.С. Основные принципы российской правовой системы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

118. Бондарева Е.А. Правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации (анализ законодательства областей Центрально-Черноземного района): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001.

119. Бойко JI.M. Законодательная техника (теория и практика): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ташкент, 1984.

120. Гатаулин А.Г. Теория и практика конституционного контроля в субъектах РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2000.

121. Грачева Е.Ю. Проблемы правого регулирования государственного финансового контроля: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2000.

122. Гурова Т.В. Источники российского права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1998.

123. Дмитриев В.В. Конституционная юстиция в субъектах РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

124. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1994.

125. Жеребцова Е.Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

126. Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел (теоретические основы): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1992.

127. Курдюк П.М. Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1997.

128. Дашков A.C. Правотворческие ошибки. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1998.

129. Мамчун B.B. Правоприменительный риск: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999.

130. Нуянзин А.Н. Юрисдикция конституционного Суда РФ: понятие, структура, содержание: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2004.

131. Пастушенко А.Б. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1996.

132. Пиголкин A.C. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1972.

133. Примак Т.К. Совершенствоание законодательства как средство обеспечения законности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

134. Скопцова Е.А. Правовое положение конституционных (уставных) судов субъектов РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005.

135. Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2000.

136. Сулайманова Б.С. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления (по материалам Кыргызской Республики): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.

137. Сучилин A.C. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов РФ (государственно-правовые вопросы): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2003.

138. Фартыгин A.JI. Конституционно-правовые аспекты совершенствования судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах РФ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Челябинск, 2002.

139. Четверикова JI.B. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1998.

140. Чобан A.A. Государственный суверенитет. Теоретико-правовые аспекты: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1993.

141. Шуберт Т.Э. Конституционный контроль в СССР: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1991.