Вертикальное разделение государственной власти в Российской Федерации: политологический аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Сатвалова, Римма Каримовна

• Сатвалова, Римма Каримовна
• кандидат политических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат политических наук Сатвалова, Римма Каримовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ВЕРТИКАЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ.

§1.1. Федерализм как категория политической науки: понятие и признаки.

§ 1.2. Политико-правовое обеспечение вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве.

ГЛАВА 2. ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЕРТИКАЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ.

§2.1. Российский федерализм и развитие системы вертикального разделения государственной власти.

§ 2.2. Современное политико-правовое и институциональное обеспечение вертикального разделения государственной власти в Российской

Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Вертикальное разделение государственной власти в Российской Федерации: политологический аспект»

Актуальность темы исследования. Изучение и анализ проблем федерализма, вертикального разделения государственной власти как одного из важнейших принципов федеративных отношений в современной России . представляет собой существенное направление политической науки. Интерес к политологическим аспектам развития федеративного государства обусловлен задачами практического государственного строительства.

Исследование особенностей вертикального разделения государственной власти в современной России становится крайне актуальной задачей в связи с политикой рецентрализации государства и реанимацией строгой вертикали власти, осуществляемой в России с начала 2000-х годов. Последние реформы, имеющие признаки перехода России в сторону унитаризма, обостряют проблематику конструктивного взаимодействия между разными уровнями власти, нахождения наиболее целесообразного баланса в ее вертикальном разделении. Угроза унификации так же, как и опасность сепаратизма, требует осмысления и выработки новых подходов к пониманию современной сущности федерализма. Крайне актуальной становится задача исследования и выработки такого механизма вертикального разделения государственной власти в России, которое не уничтожало бы саму сущность федерализма, но и одновременно с этим способствовало бы ценному опыту интеграции российских регионов и обеспечивало единство России как целостного национального государства.

Необходимо отметить, что вертикальное разделение государственной власти способствует развитию демократических начал, что представляется принципиально важным в контексте осуществляемых в российском обществе и государстве политических реформ. Именно такое разделение является не только основой укрепления государства и повышения эффективности государственного управления, но и условием обеспечения демократии, соблюдения прав как отдельного человека, так и всех народов России.

В связи с вышесказанным важным и крайне актуальным направлением научного исследования российской модели федерализма представляется изучение сложившейся в течение двух последних десятилетий системы вертикального разделения власти в Российской Федерации, сформировавшейся практики ее политико-правового и институционального обеспечения.

Степень научной разработанности темы. Проблемам политико-правовых основ Российского государства и федерализма как одной из его характеристик посвящено весьма значительное количество научных работ. Отдельные аспекты развития системы вертикального разделения властей можно встретить в трудах отечественных и западных исследователей, относящихся к разным историческим этапам. Интерес к проблемам управления возник еще в античном мире (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты стали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего, к государству. Далее основой для исследования теоретических аспектов государственного управления являются труды крупнейших ученых XVIII-XX вв., в том числе Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, А. Смита1. Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому М. Веберу2.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен такими зарубежными исследователями, как Т. Джефферсон, П. Кинг, Д. Кинкэйд, Т. Миллер, П. Ордещук, В. Остром, В. Райкер, Ч. Тибот, А. Токвиль, Р. Уотс, К. Уэйр, Ф. Хайек, У. Хикс, Д. Элазар3.

1 См.: Локк Д. Два трактата о правлении. М., 2008; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969; Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народа. Петрозаводск, 1993.

2 См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

3 См.: King P. Federalism and Federation. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982; Miller Т., Hammond G., Stability and Efficiency in a Separations of Powers Constitutional System. N.Y., 1989. P.85-99; Elazar D. Federalism and Grand Design: Political Philosophers and the Federal Principle. Lanham: University Press of America, 1987; Elazar D. Constitutional Design and Power Sharing in the Post Modern Epoch. Lanham: University Press of America, 1991; King P. Federalism and Federation. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, 1982; King P. Federalism and Future Directions. Toronto, Toronto University Press, 1993; Ordeshook P. Constitutional stability// Constitutional Political Economy. 1992. Vol. 3. P. 137-175; OrdeshookP.

Все еще не утратили актуальность и теоретическую значимость работы таких российских ученых прошлых столетий как А.Д. Градовский, И.М. Коркунов, А.С. Ященко1. Проблемы федерализма рассматривались в советский период Г.В. Александренко, Э.А. Баграмовым, Э.О. Тадевосяном, В.С.Шевцовым и другими .

В отечественной литературе уже существует ряд исследований, посвященных общим проблемам федерализма, иностранным моделям федеративных государств, а также сравнительному анализу российской и зарубежных федераций, авторами которых являются Р.Г. Абдулатипова,

A.С. Автономова, Л.Ф. Болтенковой, JI.M. Дробижевой, И.Н. Барцица,

B.М. Герасимова, В.Н. Дахина, В.Ю. Зорина, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова, Э.А. Паина, А.И. Соловьева, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина . Российскими исследователями активно разрабатываются вопросы общих принципов, назначения, ценности, функций федерализма4.

Filippov М., Shvetsova О. Designing federalism: A theory of self-sustainable federal institutions. St. Louis: Washington University, 2001; Hayek F. The Road to Serfdom. University of Chicago, 1945; Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. № 6; Reiker W. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964; Токвиль А. Демократия в Америке: пер. с франц. / Предисл. Г. Дж. Ласки. М.: Весь мир, 2000.

1 См.: Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1881-1882 гг.). СПб., 1882; Ященко А.С. Что такое федеративная республика и желательна ли она для России? СПб., 1917; Коркунов И.М. Русское государственное право. СПб., 1904.

2 См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм: Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма. Киев, 1962; Баграмов Э.А. Национальная идея и интернационализм. Киев, 1991; Тадевосян Э.О. Советский федерализм: пути развития // Коммунист. 1989. №13; Шевцов B.C. Суверенитет в Советском государстве. М., 1972.

3 См.: Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2001; Абдулати-пов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1996; Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализации в развитии государств. М., 2006; Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Герасимов В.М. Разграничение предметов ведения и полномочий. М., 2002; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. № 1; Лысенко В.Н. Российская конституция: проблемы совершенствования / Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998; Михайлова H.B. Российский федерализм в контексте мирового опыта. М., 2002; Мацнев А.А. Регион в системе федеративных отношений // Вопросы национальных и федеративных отношений. M., 2000; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. Учебное пособие. М., 2005; Столяров M.B. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. М., 1998; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

4 См.: Абдулатипов Р.Г. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994; Глигич-Золотарева M.B. Правовые основы федерализма. M.: Юристь, 2006; Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005; Захаров А. Очерки современного федерализма. М.: Моск. школа полит, исслед., 2003; Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5; Основы теории и практики федерализма. Лейвен (Бельгия): Ин-т европейской политики Католического ун-та, 1999; Остром В. Смысл американского

Анализом проблем федеративного развития России и исторически сложившейся российской модели федерализма, его особенностей и тенденций развития, истории формирования и современного его состояния занимаются такие исследователи как А.Н. Аринин, Г.В. Марченко, JI.M. Карапетян, И.А. Конюхова, В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов, М.М. Назаров, В.Е. Сафонов, В А. Черепанов1.

Исследования по институциональным основам современного российского федерализма представлены трудами таких авторов как О.Г. Румянцев, Н.В. Варламова, И.Г. Горбачев, ИА. Умнова2.

Проблемы дифференциации регионального политического пространства и его отдельных групп, интересов, политических режимов, элит, роли этих процессов в становлении современного российского федерализма рассмотрены в трудах М.Н. Афанасьева, О.В. Гаман-Голутвиной, А.Б. Зубова, И.И. Кузнецова, Н.Ю. Лапиной и других3. федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. М.: Росс, гуманит. ун-т, 1998; Фа-рукшин M.X. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристь, 2004; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристь, 2001; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5; и др.

1 См.: Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: Соверо-Принт, 2000; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М.: Интелтех, 1999; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец; Формула права, 2004; Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М.: Серебряные нити, 2002; Россия федеративная: проблемы и перспективы / М.М. Назаров [и др.]. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002; Сафонов В.Е. Федерализм в государственном строе России: Конституционно-правовые аспекты. Саратов: Научная книга, 2004; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. - М.:МЗ-ПРЕСС, 2005; и др.

2См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М,: Юристь, 1994; Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М.: Ин-т права и публичной политики, 2001; Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб: Изд-во СП-го ун-та МВД РФ, 2000; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. M.: Дело, 2000; и др.

3 См.: Афанасьев М.Н. Региональный вызов: правящие региональные группировки в российском политическом процессе // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. М., 1999; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. M., 1998; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис. 2000. № 5; Кузнецов И.И., Шестов Н.И. Геополитическое самоутверждение региона // Полис. 2000. № 3.; Лапина Н.Ю. Региональное развитие и централизация власти в зеркале аналитики //Федерализм и российские регионы: сб. ст. / РАН ИНИОН; отв. ред. Н.Ю. Лапина, В.П. Мохов. М., 2006; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.

В контексте зарубежного опыта Российскую Федерацию рассматривают И.А. Конюхова, А.А. Тверд охлеб, В.Г. Введенский, А.Ю. Горохов1.

Региональным аспектам современного российского федерализма, проблемам конституционно-правового статуса субъекта РФ и трансформации политических отношений между центром и субъектами посвящены исследования А.А. Мацнева, А.В. Усягина, Р.Ф. Туровского, А.Н. Лебедева, Л. Руайе2.

Среди современных отечественных исследователей большое внимание проблемам оптимизации государственного управления и государственной службы, как в общенаучном аспекте, так и в плане применения накопленных данных в российской действительности, уделяли Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, С.Д. Валентей, М.В. Глигич-Золотарева, В.К. Егоров, С.Г. Киселев, М.А. Лапина, В.Н. Лексин, Ю.М.Лужков, Н.А. Омельченко, Е.В. Охотский, О.М. Рой, В.А. Сулемов, В.Е. Чиркин, Ф.И. Шамхалов, Ю.Н. Щербаков3 и др.

1 См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития // Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления. М.: Городец, 2004; Европейский федерализм: современные тенденции / Отв. ред. А.А. Твердохлеб. М.: ИНИОН, 2000; Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М.: Серебряные нити, 2002.

2 См.: Мацнев А.А. Регионы и формирование федеративных отношений в России // Социально-политический журнал. 1998. № 2.; Усягин А.В. Проблема уровней в территориальном управлении // Политик. Зима 2004-2005. № 4 (35).; Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 3; Лебедев А.Н. Статус субъекта РФ: (основы концепции, конституционная модель, практика). М.: Ин-т государства и права РАН, 1999.; Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства РФ и ее субъектов. Основные противоречия. // Федерализм. 1996. № 1; Руайе Л. Отношения «Центр - регионы» в современной России (на примере Красноярского края, 1990-2003 гг.) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2004. № 1 (5).

3 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2008; Он же. Теория государственной службы. М., 2006; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2008; Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В. Российский федерализм. СПб., 2008; Егоров В.К. Энциклопедия государственного управления в России. В 4 т. М., 2005; Киселёв С.Г. Государственная гражданская служба. М., 2007; Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2006; Лексин В.Н. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни // Российский экономический журнал. 2006. № 2; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. М., 2002; Омельченко Н.А., Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М., 2008; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. М., 2007; Сулемов B.A. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006; Чиркин В.Е. Опыт зарубежного управления (государственное и муниципальное управление). М., 2006; Он же. Система государственного и муниципального управления. - М., 2008; Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2003; Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. М., 2007.

В рамках данного диссертационного исследования особую ценность приобретают труды ученых, занимающихся проблемами становления в России федерализма и изучением его влияния на развитие современной системы многоуровневого государственного управления: Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, В.В. Гайдук, Л.Ф. Болтенкова, А.А. Мацнев, Н.П. Медведев, М.В. Столяров, Ю.А. Тихомиров, Р.Ф. Туровский1.

При написании данной работы автор опирался на разработки следующих исследователей, занимающихся изучением политико-правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти: О.В. Афанасьевой, Ф.И. Биншток, Н.И. Глазуновой, С.В. Кабышева, А.В. Клименко, Е.И. Кузнецовой, ЯМ. Кузьминова, А.П. Любимова, A.M. Марголина, Л.В. Потапова, Е.А. Сайко, М.И. Халикова, А.Н. Черткова и др.2

В работе был исследован опыт реформирования многоуровневого государственного управления в зарубежных странах на основе работ таких ученых, как К. Джанда, Д. Берри, Д. Гарнер, Н. Мэннинг, Г. Маршалл, Н. Парисон, Д. Уилсон, К. Хессе3.

1 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004; Авакьян С. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. 2006. № 9; Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999; Гайдук В.В. Институт федерализма: вопросы теории. М., 2008; Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. М., 2006; Столяров М.В. Компетенция власти. М., 2005; Тихомиров Ю.А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика.' 2006. № 4; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений: монография. М., 2007.

2 Афанасьева О.В, Кабышев С.В. Институты транспарентности государственного управления: канадский опыт для России. М., 2006; Биншток Ф.И. История государственного управления в России. М., 2008; Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М., 2008; Кузнецова Е.И. Стратегический анализ в системе государственного управления национальной экономикой. М., 2006; Кузь-минов Я.И., Клименко А.В. Реформа государственного управления и электронные административные регламенты. М., 2006; Любимов А.П., Сайко Е.А. Государственное управление в России: энциклопедический формат // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. № 2-3 (8182); Марголин A.M. Программы подготовки кадров для государственной службы. Ч. I. Англосаксонский подход// Государственная служба. 2005. № 4 (36); Потапов Л.В. К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 3; Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. М., 2008; Чертков А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

3 Джанда К., Берри Д., Голдман Д. Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США: пер. с англ. М., 2006; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление: пер с англ. М., 1984; Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт: пер. с англ. М., 2003; Маршалл Г. Теория управления в США и России // Проблемы теории и практики управления.

Принимая во внимание разработки указанных теоретиков и практиков, базируясь на опыте, накопленном мировой и отечественной наукой, автор исследует процесс вертикального разделения государственной власти в условиях реформирования федеративных отношений в современной России.

Теоретические выводы и обобщения, сделанные названными и иными авторами, во многом послужили методологической и методической базой данного диссертационного исследования. Вместе с тем следует отметить, что при всем обилии имеющейся литературы по проблемам российского федерализма все еще вне поля зрения исследователей продолжает оставаться проблема вертикального разделения государственной власти в Российской Федерации. Она лишь отчасти затрагивается в контексте изучения иных проблем российского федерализма. Исследователи освещают лишь отдельные ее аспекты и сегменты, не уделяя внимание целостному, комплексному рассмотрению, что затрудняет понимание ряда важных характеристик и особенностей российского федерализма.

Объект исследования - вертикальное разделение государственной власти в федеративном государстве.

Предмет исследования - политологические аспекты вертикального разделения государственной власти Российской Федерации.

Целью работы является комплексное исследование проблем политико-правового и институционального обеспечения власти в Российской Федерации, что реализуется в диссертации путем решения следующих исследовательских задач:

- определить теоретико-методологические основы и категориально-понятийный аппарат исследования вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве;

- рассмотреть модели и типы федерализма в контексте политико-правового обеспечения вертикального разделения государственной власти;

1997. № 1; Уилсон Д. Американское правительство. М., 1998; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.

- показать процесс становления и развития российского федерализма с точки зрения построения системы разграничения властных полномочий между органами государственной власти различных уровней;

- исследовать и обобщить сложившуюся практику политико-правового и институционального обеспечения вертикального разделения государственной власти в Российской Федерации.

Теоретико-методологическая база исследования. При решении поставленных теоретических и практических задач автор опирался на общепризнанные принципы познания политических явлений и процессов, такие как диалектично сть, принципы единства абстрактного и конкретного, исторического и логического, общего и особенного и др. Автором в процессе исследования были применены системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой методы анализа.

Эмпирическую базу исследования составил, главным образом, нормативный материал, отображающий существующую в Российской Федерации систему вертикального разделения государственной власти: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, основные законы субъектов федерации, региональное законодательство, решения органов конституционной юстиции, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, конституции ряда зарубежных государств и др. Использовались также публикации в средствах массовой информации о существующей системе взаимоотношений между органами государственной власти различных уровней.

Специальной информационно-правовой базой явились материалы Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы (АСОЗД), официальные сайты органов государственной власти, сайт совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации» — www.federalism.ru.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

- Конкретизировано современное понимание федерализма как политического принципа государственно-территориального устройства, основанного на вертикальном разделении государственной власти и обеспечивающего интеграцию субъектов федерации, но с обязательным условием их участия в формировании общенационального политического курса и введения региональных представителей в отдельные федеральные органы власти;

- Обоснованы такие сущностные признаки федерализма, как: принцип государственного единства (то есть отсутствие права субъектов федерации на сецессию); принцип вертикального разделения государственной власти (то есть наличие сферы исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации); принцип субсидарности (то есть взаимодействие и взаимозаменяемость федеральных и региональных уровней власти в исключительных случаях); принцип равенства прав субъектов федерации;

- Предложена политологическая интерпретация понятия «субъект федерации» как государственного образования в составе федеративного государства, отличительными признаками которого (в отличие от автономии) является наличие субъектных прав и обязанностей, широкой правоспособности и возможности на основе юридических норм быть участником федеративных правоотношений;

- Обоснован конституционный характер современной Российской Федерации при одновременном наличии трех уровней разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами - конституционного, законодательного и договорного;

- Выделена особенность современной Российской Федерации в виде нормативно доминирующей кооперативной модели федерализма, выраженной в Конституции объемной сферы «совместного ведения» между центром и субъектами федерации, а также широкого развития правовой и институциональной системы координации и сотрудничества между центром и регионами;

- Сформулированы современные проблемы российского федерализма, важнейшей из которых является незавершенность модели кооперативного федерализма и конкуренции с ней, с одной стороны, модели параллельного федерализма (то есть стремление к сокращению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами) и, с другой стороны, угрозы распространения принципов унитаризма.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения дополняют и конкретизируют ряд разделов политологии, теории государства и права, конституционного права и некоторых иных обществоведческих дисциплин, анализирующих федеративную форму государственного устройства. Они позволяют более глубоко понимать сущностные характеристики российского федерализма, потенциал сотрудничества различных уровней государственной власти в процессе развития государственности, принципы и механизмы их взаимодействия, разрешения возникающих противоречий.

Анализ поставленной проблемы может явиться основой для дальнейшего научного анализа как российского федерализма, так и лежащей в его основе системы вертикального разделения государственной власти. Это в определенной степени может способствовать преодолению противоречий методологического характера при анализе иными исследователями процесса федеративного развития России.

Положения и выводы, изложенные диссертантом, могут послужить в качестве научно-методической базы совершенствования федеративного и регионального законодательств, правоприменительной деятельности органов государственной власти различных уровней для разрешения возникающих и потенциальных коллизий.

Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в ходе учебного процесса в высших учебных заведениях при чтении курсов политологии, политической социологии, теории государства и права, конституционного права Российской Федерации и др.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации изложены в четырех публикациях общим объемом 2,3 п. л., а также отражены в выступлениях на вузовских, региональных и всероссийских научно-практических конференциях: на Региональной научно-практической конференции «Конституционно-правовое развитие Республики Башкортостан в условиях реформы политической системы Российской Федерации» (Уфа, 22 декабря 2004 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Государственное строительство, социально-экономическая политика и общество в России» (Уфа, 19 декабря 2008 г.) и других.

В процессе подготовки данная диссертация обсуждалась и была одобрена на кафедре политологии Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения и списка литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Сатвалова, Римма Каримовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Теоретико-методологический анализ проблем вертикального разделения государственной власти в федеративном государстве показывает необходимость систематизации и корректировки многих из классических категорий исследования проблем федерализма. Понятие «федерализм», как категория политической науки, может быть рассмотрено посредством политологической интерпретации таких близких к исследуемому объекту понятий как автономия, субъект федерации, суверенитет и субсидарность. Анализ и обобщение основных теоретических положений зарубежных и отечественных ученых привел нас к выводу, что с учетом современных политических реалий сущностным признаком федерации является, прежде всего, интеграция территорий и участие субъекта федерации в формировании общегосударственной воли. Эта функция реализуется субъектом федерации, в отличие от автономий, путем образования специальных федеративных органов, в которых представлены все субъекты федерации (обычно это одна из палат федерального парламента), и путем обжалования субъектом федерации в специальном органе - федеральном конституционном суде - нормативных актов федерации, которые вторгаются в компетенцию субъекта.

Таким образом, главным признаком федеративного государства является наличие у субъекта федерации права образовывать (формировать) общефедеральную волю (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично). Посредством реализации данного права субъекты федерации принимают участие в особого рода правоотношениях, именуемых федеративными. В унитарном государстве независимо от объема прав, предоставленных территориальным образованиям, и степени их самостоятельности в решении вопросов местной жизни федеративные правоотношения невозможны.

На основе вышеприведенных суждений можно сделать вывод, что современный федерализм можно понимать как политический принцип государственно-территориального устройства, основанный на вертикальном разделении государственной власти и обеспечивающим интеграцию субъектов федерации, но с обязательным условием их участия в формировании общенационального политического курса и введения региональных представителей в отдельные федеральные органы власти.

Исходя из данного определения важным представляется сформулировать политологическую интерпретацию такого понятия как «субъект федерации». На основе теоретических обобщений предложено субъект федерации понилшть как государственное образование в составе федеративного государства, отличительными признаками которого (в отличие от автономии) является наличие субъектных прав и обязанностей, широкой правоспособности и возможность на основе юридических норм быть участником федеративных правоотношений.

Только субъекты федерации могут вступать в федеративные правоотношения, поэтому они не случайно именуются субъектами (субъекты федеративного права). Федеративные правоотношения регулируются конституцией, федеративным договором и двухсторонними договорами между федерацией и субъектом федерации, им свойствен ряд особенностей. По субъектному составу федеративные правоотношения возможны только между двумя сторонами - федеративным государством как целым и его неотъемлемой частью - субъектом федерации.

Главным признаком субъекта федерации, по которому можно провести отграничение субъекта федерации от законодательной автономии, является участие региональной власти в формировании и осуществлении общей воли государства. Это осуществляется посредством участия субъекта федерации в образовании и деятельности специального федерального органа, в котором представлены все субъекты федерации. Этим органом, как правило, является одна из палат федерального парламента, состоящая из представителей субъектов федерации. Только субъекты федерации обладают данным правом, законодательным автономиям это право не предоставлено. В случае, если же компетенция отдельных территориально-политических образований достаточно обширна, но государственная власть осуществляется только одними органами центральной власти, на формирование которых регионы хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то это государство не является федерацией. Оно может считаться только децентрализованным унитарным государством.

Помимо права непосредственного участия в формировании общегосударственной власти, субъекты федерации оказывают влияние на решения федеральных властей посредством обжалования правовых актов федерации в специальном судебном органе (федеральном конституционном суде) с целью их отмены, в случае «вторжения» в компетенцию субъекта.

В качестве методологического инструмента для исследования современных федеративных систем можно дополнить минимальный традиционный набор необходимых и достаточных признаков типичной федерации некоторыми индикаторами, наличие или отсутствие которых позволяет судить о степени формальности или реальности конкретной изучаемой федерации. К сущностным признакам федерализма относятся следующие принципы: принцип государственного единства (то есть отсутствие права субъектов федерации на сецессию); принцип вертикального разделения государственной власти (то есть наличие сферы исключительных предметов ведения и полномочий субъектов федерации); принцип субсидарности (то есть взаимодействие и взаимозаменяемость федеральных и региональных уровней власти в исключительных случаях); принцип равенства прав субъектов федерации.

Используя при политологическом анализе федеративных систем предлагаемый набор признаков и индикаторов федерализма, можно с высокой долей вероятности оценить «подлинность» конкретной федерации и степень необратимости федеративных изменений в конкретном государстве.

Федерализм в России имеет длительную историю своего становления и специфику исторической, эволюции. В течение длительного времени российский федерализм был по существу декларативным. Созданные в рамках РСФСР автономные образования в условиях жесткой централизации не обладали реальной институциональной самостоятельностью. Процесс децентрализации СССР и демократизации государственного устройства предопределил необходимость перехода России к подлинно федеративному устройству. Главным условием новой федеративной модели государства стало требование равноправия субъектов Федерации и повышения их институциональной самостоятельности. Одновременно вызванные конкретными историческими обстоятельствами «центробежные» устремления ряда регионов потребовали усиления деятельности, направленной на сохранение единства федеративного государства.

В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 года на основе Договора об образовании СССР, современная Российская Федерация носит не договорной, а конституционный характер. Этот вывод основан на политико-правовом анализе Конституции Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 15 которой именно федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие - федеральные конституционные и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимает Конституция Российской Федерации, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу Российской Федерации.

В процессе политико-правового развития России конца XX века сложилась специфическая модель федерализма, вместе с тем сохраняющая главный признак федеративной модели государства - вертикальное разделение государственной власти между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Одной из особенностей федерализма в современной России является его конституционный характер при одновременном наличии трех уровней разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами — конституционного, законодательного и договорного.

Наличие в Конституции РФ объемной сферы «совместного ведения» между центром и субъектами федерации позволяет выделить особенность современной Российской Федерации в виде нормативно доминирующей кооперативной модели федерализма. Кооперативный характер современного федерализма в России связан также с широким развитием правовой и институциональной системы координации и сотрудничества между центром и регионами.

Таким образом, системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства позволяет сделать вывод, что модель, закрепленная нормами Конституции Российской Федерации, является кооперативной. Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения федерации и ее субъектов, закрепленной статьей 72 Конституции Российской Федерации, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный суд Российской Федерации согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти.

Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество и согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создания института представителей субъектов федерации при Президенте и Правительстве Российской Федерации, в создании различного рода координационных структур.

В то же время сложившаяся к настоящему времени система вертикального распределения государственной власти весьма далека от совершенства. Это касается как нормативно-правовой базы, так и несовершенной и не в должной степени эффективной системы институционального обеспечения федерализма. Одними из наиболее актуальных политических проблем прикладного характера остается поиск и реализация наиболее оптимального соотношения централизации и децентрализации государственной власти в современной России.

Не менее острой является проблема незавершенности модели «кооперативного федерализма» и конкуренции с ней, с одной стороны, модели «параллельного федерализма» (то есть стремление к сокращению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами) и, с другой стороны, угрозы распространения принципов унитаризма. Конкуренция в правовом и институциональном поле государства трех различных моделей федерализма приводит к определенному торможению темпов развития федеративных отношений в стране и накоплению критической массы «повреждений» единого правового пространства. Усиливают негативные тенденции и общие настроения несбывшихся революционных ожиданий» и социального нетерпения. И государство, и общество устали жить в ситуации переходного периода, когда положительные сдвиги, происходящие в глубинных структурах политической системы, еще не видны, но накоплен большой и непосредственно ощущаемый массив конфликтов, напряженности, неудовлетворенности. Точно так же, как в первой четверти XIX в. и в начале XX в., Россия сегодня снова стоит перед выбором: двигаться дальше по пути федерализма либо вернуться назад, к унитарному устройству государства.

В настоящее время наметилось отступление от принципа индивидуального рассмотрения «дел» о конституционности основных законов и уставов субъектов федерации. Решения Конституционного суда, в частности, распространяются по аналогии сразу на целую группу субъектов федерации без исследования и анализа конкретных норм. Существует опасность превращения реальных федеративных форм в декоративные, лишенные «духа федерализма», что в нашей истории уже имело место.

Тем не менее, существует надежды и на обратную тенденцию. На современном этапе и федеральный центр, и регионы в равной степени осознали необходимость баланса между сильной вертикалью государственной власти и широкой и вместе с тем легитимной автономией субъектов федерации, между сотрудничеством и конкуренцией федеральной и региональной властей. При этом исключительно важное значение приобретает выработка баланса полномочий разных уровней государственной власти. Внесение в него изменений должно соответствовать реальным изменениям в характере политико-правовых и социально-экономических процессов в государстве и обществе. Однако важно учитывать, что перераспределение властных полномочий между различными уровнями государственной власти должно всегда осуществляться только при взаимном согласии и на сугубо правовой основе.

Таким образом, исследования федерализма и вертикального разделения государственной власти остаются крайне актуальными. Изучение данных проблем является настолько же динамичной и неисчерпаемой задачей, насколько динамичным и неисчерпаемым является сам процесс федеративного строительства в России. Можно заключить, что от теоретической разработки данной проблемы и практической реализации научных наработок во многом зависит будущее России.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Сатвалова, Римма Каримовна, 2009 год

1. Декларация о государственном суверенитете России. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. - № 2. - Ст. 22.

2. Декларация прав народов от 15 октября 1917 г. // История советской Конституции в документах 1917-1956. 1957. - № 14. - 220 с.

3. Декреты Советской власти. М.: Госкомиздат, 1957-64. - Т.1. - 1957. -301 с.

4. Закон Башкирской ССР от 15.10.91 N ВС-8/4 «Об учреждении поста Президента Башкирской ССР» // Законы Республики Башкортостан. -1992.-Вып. 2.

5. Закон Башкирской ССР от 30.10.91 N ВС-9/36 «О Президенте Башкирской ССР» // Законы Республики Башкортостан. 1992. - Вып. 2

6. Закон Башкирской ССР от 31.10.91 № ВС-9/38 «О выборах Президента Башкирской ССР» // Законы Республики Башкортостан. 1992. - Вып. 2.

7. Закон Республики Башкортостан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. - № 17 (119).-Ст. 1255.

8. Закон Республики Башкортостан от 29 февраля 1992 г. «О действии законов и иных актов законодательства Российской Федерации на территории

9. Республики Башкортостан». Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан». 1999. - № 6 (90). - Ст. 369.

10. Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. - № 6. -Ст. 93.

11. Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года Президент РСФСР // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 25.04.1991. № 17. -Ст. 512.

12. Информационный бюллетень. Администрация Президента Республики Башкортостан. № 4. - 1999.

13. Конституции зарубежных государств. М.: Бек, 2000. - 355 с.

14. Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 2001. - 145 с.

15. Конституционное право Республики Башкортостан. Основные источники. Уфа, 1997. - 123 с.

16. Конституцию РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. -№27.-1991.

17. Конституция (Основной Закон) Республики Тыва (в ред. от 08.10.1996.).- Кызыл, 1996. 42 с.

18. Конституция (Основной Закон) СССР. М.: Юридическая литература, 1987.

19. Конституция Российской Федерации 1993 года. -М., 1996.

20. Республики Татарстан». Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 2001, № 6 (126).

21. Основной Закон Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европейского союза. М., 1997. — С. 105-142.

22. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»//Собрание законодательства Российской Федерации. № 4. - Ст. 409.