Правовое обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных условиях тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 05.26.02, кандидат юридических наук Жилинский, Валерий Валентинович

• Жилинский, Валерий Валентинович
• кандидат юридических наук
• 2007

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Жилинский, Валерий Валентинович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1 Характерные черты и тенденции развития чрезвычайного законодательства в России и зарубежных странах.

§ 1. Особенности чрезвычайного законодательства в России и основные подходы к его изучению.

§ 2. Становление института чрезвычайного положения в

России.

§ 3. Виды режимов и основания введения чрезвычайного положения в зарубежном законодательстве.

§ 4. Законодательная база режима чрезвычайного положения на территории государств - участников СНГ.

Глава 2. Содержание законов о чрезвычайном и военном положении в России и пути их совершенствования.

§ 1. Чрезвычайное положение и правовой режим контртеррористической операции.

§2. Военное положение как особый правовой режим.

§ 3. Обоснование включения общих и специальных принципов в российское чрезвычайное законодательство.

§ 4. Направления укрепления основ российского чрезвычайного законодательства.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных условиях»

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в стране в последнее время все чаще проявляются тенденции возрастания угроз национальной безопасности, их негативного воздействия на личность, общество и государство. За этим стоят такие причины, как ослабление системы государственного управления и контроля за обеспечением безопасной жизнедеятельности в обществе, а также серьезные просчеты и ошибки в реформировании приоритетных сфер государственной деятельности - экономической, социальной, военной, правоохранительной и других. Однако указанные причины объясняются законодателями и политиками несовершенством правовой базы.

Как показывает практика, при обострении обстановки в стране или отдельных ее регионах при чрезвычайных обстоятельствах экстремальные ситуации иногда достигают такой степени кризисности, что устранить их обычными правовыми мерами невозможно. Действия повседневного законодательства оказываются неэффективными. В таких случаях для устранения угроз безопасности людей или сохранения конституционного строя применяются чрезвычайные меры. Возникает объективная необходимость временного ограничения отдельных прав и свобод граждан и расширения полномочий органов государственной власти путем введения режимов чрезвычайного, а в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии - военного положения. Правовой основой введения чрезвычайного положения является Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп. от 30 июня от 2003 г., 7 марта 2005 г.), а военного -Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г, № 1-ФКЗ «О военном положении».

Российское государство, к сожалению, вынуждено было несколько раз применять чрезвычайные меры для восстановления конституционного порядка на своей территории, защиты основных прав и свобод граждан в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, 29 мая 1993 г. - введение чрезвычайного положения на территории Пригородного, Моздокского районов Северной Осетии и Малгобековского и Назрановского районов Ингушской Республики, которые потом продлялись несколько лет. В октябре 1993 г. - введение чрезвычайного положения в г. Москве. В декабре 1994 г. для восстановления конституционного порядка на территории Чеченской Республики были введены войска Министерства обороны и Министерства внутренних дел.

Однако события, происходившие в Чечне в последние годы противостояния федеральных сил и незаконных вооруженных формирований (1994-1996 гг.; 1999-2001 гг.), не укладываются в правовые рамки ни чрезвычайного положения, ни военного положения. Тем не менее, имеющийся практический опыт применения чрезвычайных мер в Чечне должен использоваться для совершенствования действующего законодательства. Во время конфликта в Чечне нарушались все мыслимые правила человеческого поведения, все нормы международного и внутригосударственного гуманитарного права1.

К тому же, чрезвычайное законодательство, как система, остается не взаимоувязанным между собой, меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, по аналогии, военного положения не соответствуют ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, стст. 87, 88 Конституции РФ не соответствуют ст. 102 Конституции РФ, в Федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» отсутствуют принципы обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Тенденции развития чрезвычайного законодательства тяготеют в основном к ог

1 См.: Стенограмма Пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 1995 г. - С. 6-15; Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства. - М., 2004. - С. 214-215. раничительным мерам. Эти и другие обстоятельства определили выбор диссертационного исследования и свидетельствуют об актуальности избранной темы.

Степень научной разработанности темы исследования. Автор считает необходимым на основании теоретических положений ученых и собственного практического опыта в органах внутренних дел показать основные черты и особенности чрезвычайного законодательства. Это понятие длительное время оставалось малоисследованным. По-прежнему, термин «чрезвычайное законодательство» в России не имеет достаточно широкого хождения в научной юридической литературе, за исключением научных трудов А.В. Мелехина.1 Не применяется он и в российском законодательстве.

Научные исследования современного периода затрагивают в основном проблемы конституционно-правового регулирования режима чрезвычайного положения, ограничения прав и свобод граждан в условиях введения особых правовых режимов.2

Изучение научных источников, юридической литературы, международно-правовых и внутригосударственных документов, диссертационных работ по данной теме позволяет утверждать: особенно активно начали проводиться исследования после принятия Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».

Показателен тот факт, что единственной монографией российских авторов конца XIX и начала XX вв., предметом которой был избран режим чрезвычайного положения, является работа В.М. Гессена «Исключительное положение», изданная в 1908 г. в Санкт-Петербурге. В силу целого ряда причин в Советском Союзе вопросы чрезвычайного положения

1 Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. - МВД России. 2002.

2 Пчелинцев С.В. Ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов: методология, теория, практика. Дисс. докт. юрид. наук. М.: РАГС, 2006.

Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: Право. 1908. не исследовались ни с теоретической стороны, ни с позиций анализа практики применения, так как режим чрезвычайного положения был объявлен несвойственным для социалистического права. Редкими исключениями того времени являются научно-информационный обзор «Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении»1 и монография

A.Н. Домрина2.

Нормативный, организационный и управленческий аспекты исследуемой темы рассматривали такие авторы, как: А.В. Акимов, IO.JL Воробьев, В.А. Владимиров, М.А. Громов, Н.Н. Долгин, А.Г. Елагин, И.Д. Жевлакович, М.П. Киреев, И.Е. Ложкин, А.Ф. Майдыков, А.К. Микеев, Б.Н. Порфирьев, С.А. Старостин, М.И. Фалеев, С.Б. Федотов, Ю.Г. Шпа-ковский и другие. Ими были исследованы вопросы стратегических рисков чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами МВД России и МЧС России при их участии в ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера, некоторые вопросы правового регулирования и организационного обеспечения.3

Однако наиболее пристальное внимание правовым проблемам чрезвычайного положения в научной литературе, в диссертационных исследованиях уделялось и ранее в работах: В.Г. Афанасьева, Г.А. Аванесова,

B.Н. Бутылина, И.Л. Бачило, С.Е. Вицина, А.В. Грязнова, О.Л. Дубовик,

A.Э. Жалинского, А.И. Зубкова, А.П. Ипакяна, Н.М. Касаткиной, Л.М. Колодкина, В.В. Коваленко, A.M. Кононова, Д.А. Ковачева, A.M. Ларина,

B.И. Лафитского, В.Д. Малкова, М.Н. Можаева, Н.С. Малеина, И.Л. Пет-рухина, А.Н. Пилипенко, В.И. Севрюкова, А.Г. Степанова, И.Г. Тимошенко, Н.Ю. Трещетенковой, В.Ю. Ухова, Е.Ф. Яськова и других.

1 М.: ВНИИСЗ МЮ СССР, 1982; Деп. в ИНИОН АН СССР № 22288 от 29.08.1986 г.

2 Домрин А.Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения. Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М.: Московский общественный научный фонд, 1998.

3 Шпаковский Ю.Г. Государственное управление организацией защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в России (социал.-правов. аспекты). Монограф. М., 1998 и др.

Особое внимание нами уделялось изучению научных работ ученых, которые проводили исследования после 2000 г. К ним относятся монографии, диссертации и авторефераты таких юристов-правоведов, как: Т.Б. Баев, И.И. Василишин, И.В. Гончаров, В.В. Лозбинев, А.П. Москалец, С.А. Семейкин и другие1.

Актуальность данной проблемы затрагивает также интересы юристов-правоведов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, где были защищены диссертации В.Б. Рушайло , А.И. Соловьева3, Г.В. Федулова4, С.В. Пчелинцева5.

Не умаляя значимости накопленного опыта, признавая огромный вклад ученых в исследование разных направлений института чрезвычайного положения как одну из граней чрезвычайного законодательства, автор осознает необходимость дальнейшей разработки понятия «чрезвычайное законодательство», его основных теоретических элементов: целей, принципов обеспечения безопасности при ЧП и ВП, пределов ограниче

1 Василишин И.И. Взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные проблемы). Автореф. . дисс. канд. юрид. наук. - М.: Акад. упр. МВД России. - 2004; Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства: Монография. - М.: Акад. упр. МВД России, 2004; Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: теория, законодательство, практика. - М.: Юрид. лит., 2001; Москалец А.П. Становление и развитие законодательства в области регулирования отношений, связанных с чрезвычайными ситуациями (исторические и сравнительные аспекты). - М.: ВНИИ ГОЧС, 2000; Семейкин С.А. Правовые и организационные основы управления силами и средствами органов внутренних дел при введении чрезвычайного положения. Автореф. . дисс. канд. юрид. наук. - М.: Акад. упр. МВД России, 2004; Майдыков А.Ф. О развитии системы управления органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера // Сб. науч. статей. - М.: Акад. Упр. МВД России, 2000).

2 Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации. Дисс. докт. юрид. наук. -М.: РАГС, 2004.

Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. - М.: РАГС, 2001.

4 Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. Дисс. канд. юрид. наук. -М.: РАГС, 2000.

5 Пчелинцев С.В. Указ раб. ний прав и свобод человека и гражданина, а также направлений совершенствования этого вида законодательства.

Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, возникающие при введении особых правовых режимов - чрезвычайного или военного положений.

Предметом исследования выступает федеральное законодательство, обеспечивающее безопасность граждан и конституционного строя при введении особых правовых режимов на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях.

Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что чрезвычайное законодательство является особой частью российского действующего законодательства. В то же время, новые тенденции его развития имеют свои негативные стороны - привносят несоответствие норм, не до конца обеспечивают их взаимосвязь, провоцируют противоречие с конституционными нормами.

В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в развитии теоретических основ чрезвычайного законодательства в нашей стране, как единой правовой системы, и определении основных направлений его развития.

Целью исследования стала разработка научно обоснованных направлений улучшения правового обеспечения безопасности граждан или конституционного строя Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах.

Для достижения указанной цели необходимо последовательно решить следующие исследовательские задачи:

1. Выявить характерные черты и особенности чрезвычайного законодательства как особой части действующего законодательства и исследовать понятие «чрезвычайное законодательство».

2. Исследовать содержание федерального законодательства, регулирующего конституционно-правовые отношения, возникающие в чрезвычайных условиях мирного или военного времени.

3. Определить и изучить тенденции развития чрезвычайного законодательства и возможности его дальнейшего совершенствования с учетом выявленных особенностей.

4. Провести сравнительно-правовой анализ положений Конституции РФ с содержанием норм Международного пакта о гражданских и политических правах (1966); правомерности закрепления и применения некоторых положений ч. 3 ст. 56 Конституции РФ в ФКЗ от 30 мая 2001 г.; чрезвычайного законодательства зарубежных стран в части определения видов особых правовых режимов.

5. Разработать предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию некоторых норм чрезвычайного законодательства, а также определить основные направления законотворческой деятельности по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации при наличии чрезвычайных обстоятельств мирного или военного времени.

Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют: системный подход к изучению объекта и предмета исследования, такие общенаучные методы, как исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, положения общей теории государства и права, общей теории национальной безопасности.

Исследование базируется на научной литературе по конституционному праву, истории государства и права России и зарубежных государств, научных трудах дореволюционного российского периода, работах зарубежных ученых, специальной литературе и архивных материалах.

Работа опирается на положения Конституции Российской Федерации и законодательство, регламентирующее институт чрезвычайного положения и особый правовой режим военного положения. Сбор информации, необходимой для решения задач исследования, осуществлялся в процессе изучения нормативной правовой базы, практики применения конкретных федеральных законов в условиях введения и действия особого правового режима.

Степень применимости зарубежного опыта для условий Российской Федерации определялась на основе сравнительного анализа отечественной и зарубежной практики правового обеспечения безопасности населения и защиты государства при чрезвычайных ситуациях в мирное или военное время и в условиях противодействия террористическим актам.

Теоретическая основа диссертации. Работа базируется на современном исследовательском материале, монографиях и трудах, диссертационных исследованиях, научных статьях отечественных и зарубежных ученых, материалах научных симпозиумов, конференций и семинаров, в той или иной степени имеющие отношения к решению задач, поставленных в диссертационном исследовании.

В рамках диссертации важное место уделяется анализу нормативных правовых документов: Конституции РФ, Федеральных конституционных и Федеральных законов, Указов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, регулирующих деятельность государственных органов власти по защите населения и территорий при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка анализа чрезвычайного законодательства, как составной части обычного законодательства, и как особой части, требующей приведения законодательных актов в соответствие с Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении», «О военном положении».

Конкретные проявления научной новизны представлены в следующем:

- дополнены определения понятий «чрезвычайное законодательство», «военное положение»;

- уточнены роль и место органов внутренних дел в условиях режима чрезвычайного положения;

- обоснована необходимость включения в чрезвычайное законодательство принципов действия чрезвычайного положения, специальных принципов гуманитарного права, сопровождающих режим военного положения;

- разработаны новые направления законотворческой деятельности на случай чрезвычайных обстоятельств, в частности, в области режима прямого президентского правления, в сфере национальной безопасности РФ;

- определены направления гармонизации законодательства о чрезвычайном положении стран - участниц СНГ на основе принципов международного права.

Представляется, что указанные элементы новизны диссертационного исследования позволят внести определенный вклад в дальнейшее развитие и укрепление системы чрезвычайного законодательства Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные научные результаты:

1. Предлагается дополненное определение понятия «чрезвычайное законодательство», ранее изложенное в научных источниках, где оно представлено как составная часть системы действующего законодательства государства.

Чрезвычайное законодательство Российской Федерации является особой частью системы действующего законодательства, обладающая юридической силой при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени, предусматривающая ограничение конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права, возлагающая на них дополнительные обязанности, исключительно в целях безопасности каждого и защиты конституционного строя».

2. Для улучшения правового регулирования и взаимодействия между субъектами обеспечения режимов чрезвычайного и военного положений предлагается включение в ФКЗ «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» специального раздела «Принципы обеспечения особого правового режима».

Сравнительный анализ ряда федеральных законов свидетельствует, что принципы взаимодействия между органами управления, структурными подразделениями МВД, МЧС, МО России и других министерств и ведомств в рамках чрезвычайного положения и военного положения отсутствуют. Следовательно, если оставить без изменения действующее законодательство, то возникают сомнения в правомочности высшего принципа - приоритет жизни и здоровья человека.

В основу единой системы общих и специальных принципов должны быть положены международные принципы чрезвычайного положения, а также общие принципы внутреннего законодательства в сфере национальной безопасности. Вариант совокупности таких принципов предложен автором в данной работе.

3. Основные направления улучшения правового обеспечения безопасности граждан и конституционного строя государства в условиях чрезвычайного положения и военного положения: а) в сфере конституционно-правовых отношений предлагается внести изменения в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и изложить ее в следующей редакции: «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 28, ч. 1 ст. 40, 46-54 Конституции РФ». Таким образом, следует исключить ч. 1 ст. 23, ст. 24 и ч. 1 ст. 34.

Перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении ЧП Конституцией РФ, по сравнению с требованиями Международного пакта о гражданских и политических правах значительно завышен. Следовательно, встает вопрос о правомерности применяемых в соответствии с ФКЗ от 30 мая 2001 г. и от 30 января 2002 г. целого ряда мер и временных ограничений прав и свобод; внести дополнения в статьи 87, 88 Конституции РФ; б) в сфере законотворческой деятельности предлагается шире использовать институт федеральных конституционных законов в конституционно-правовых отношениях, требующих более высокого уровня правового регулирования, по сравнению с федеральными законами. Так, представляются необходимыми в первую очередь разработка проектов и принятие ФКЗ «О прямом президентском правлении», «О национальной безопасности Российской Федерации»; в) в сфере формирования системы чрезвычайного законодательства предлагается приведение действующего законодательства в соответствие с ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении», как системообразующими нормативными актами, а также с ФЗ «Об обороне», «О противодействии экстремизму», «О противодействии терроризму», Законом РФ «О безопасности» во избежание несогласованности, про-бельности и просто недопущения фактических ошибок.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, в дальнейшей научной разработке проблем развития и укрепления чрезвычайного законодательства, рассмотрения конституционно-правовых ограничений прав и свобод, в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, местного самоуправления. В большей степени это относится к органам исполнительной власти, так как среди них в условиях введения особого правового режима наибольшая нагрузка падает на МЧС, МО, МВД России.

Результаты исследования могут представлять интерес для разработки спецкурсов и учебно-методических пособий по вопросам обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в случае возникновения внутренних и внешних угроз в мирный или военный период. Предложения и рекомендации автора также имеют важное значение для проведения дальнейших других научно-практических исследований в данной области, таких, как значение прямого президентского правления, федерального вмешательства и др.

Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте РФ, а также в выступлениях на научно-практических конференциях и теоретических семинарах:

- «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке», г. Москва, 2001,2003;

- «Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире» Всероссийский форум, г. Москва, 2004 г.;

- «Пятая рабочая встреча руководителей служб охраны МВД России с государствами-участниками СНГ». РАГС при Президенте РФ, г. Москва, 2005 г.;

- «Тактика специального учения по отражению нападения на особо важный объект» г. Москва, МО, 2006 г.

Положения и выводы диссертации нашли свое отражение в публикациях автора общим объемом 3,6 п. л.

Структура и содержание диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили ее структуру и логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и списка использованных нормативных правовых актов.

Заключение диссертации по теме «Безопасность в чрезвычайных ситуациях (по отраслям наук)», Жилинский, Валерий Валентинович

Выводы по 2-й главе

Право в ходе регулирования общественных отношений устанавливает определенные правовые режимы, в зависимости от преследуемых целей. Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» в официальный оборот введено новое понятие - особый правовой режим, который обозначается двумя видами: чрезвычайное положение и военное положение. Однако, представляется, возможен более мягкий, предшествующий им третий вид правового режима - прямое президентское правление, который целесообразно ввести в оборот отдельным законом «О прямом президентском правлении» по примеру большинства зарубежных стран.

Тем не менее, законодательная власть приняла, а Президент РФ подписал ФЗ «О противодействии терроризму», которым введен в понятийный оборот третий вид режима - правовой режим контртеррористической операции.

Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» относятся к системообразующим нормативным актам, их действие влияет на все приоритетные сферы жизнедеятельности: политическую, экономическую, социальную, культурную, их юриспруденция распространяется одновременно на всю территорию государства. Универсальность действия этих законов предполагает проведение последующей нормотворческой работы, которая проводится по трем направлениям: отмена устаревших, принятие новых и внесение изменений и дополнений в действующие нормативные акты.

Тем не менее, в ходе проведения исследования диссертант приходит к выводу, что рассматриваемые законы нуждаются во внесении новых изменений и дополнений в части: уточнения понятия «военное положение»; цели введения чрезвычайного положения; содержания Указов Президента РФ о введении особых правовых режимов и текстуального воспроизведения гарантий защиты жертв вооруженных конфликтов, обязательств по обеспечению безопасности и сохранению жизни человека и гражданина; введения принципов гуманитарного права и принципов обеспечения безопасности, которые отсутствуют в ФКЗ. Это направление автор считает основным в мероприятиях по укреплению чрезвычайного законодательства.

Любой вводимый особый правовой режим, осуществляется на деньги населения, которое вправе знать, что ему дает эта жесткая мера, что оно вправе требовать от властей и в каких пределах его требования могут быть выдвинуты и защищены. Одним из элементов правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения следует считать и соответствующие обязанности государства. Диссертант приходит к выводу, что в законе конкретизироваться должны не только ограничительные меры, но и противостоящие этим действиям обязанности, прежде всего государства.

И естественно, законодательство должно включать в себя право граждан на притязания по отношению к государству, то есть перечисление конкретных действий по защите прав и свобод, которые государство обязано совершить в условиях введения и осуществления особого правового режима. Выдвинутое автором предложение об устранении противоречий ФЗ «О противодействии терроризму», вполне может считаться одним из путей улучшения правового обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных условиях. В первую очередь, речь должна идти о неотвратимости ответственности виновных в совершении действий, послуживших причиной или создавших условия для возникновения чрезвычайных обстоятельств, или совершивших какие-либо правонарушения в условиях действия особых правовых режимов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрев в диссертации комплекс вопросов, связанных с укреплением основ чрезвычайного законодательства Российской Федерации, представляется необходимым сформулировать основные положения и выводы, которые определяют смысл и содержание данного исследования.

Практика формирования чрезвычайного законодательства за рубежом и в нашей стране свидетельствует о том, что такое понятие охватывает не только законы, но и подзаконные нормативные акты. По смыслу и содержащимся в них предписаниям они рассчитаны на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Нормативные акты подобного вида принимаются заблаговременно. В них оговариваются условия, при наступлении которых они не только вступают в юридическую силу, но и прекращают свое действие.

Конституция Российской Федерации (ст.ст. 56, 87, 88, 102), а также действующие Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» предусматривают два способа регулирования общественных отношений в чрезвычайных условиях - это объявление военного или чрезвычайного положения.

Чрезвычайное законодательство отличается такими характерными чертами как:

1. Является составной частью системы постоянно действующего законодательства, предназначенного регулировать общественные отношения в повседневных условиях.

2. Является резервной особой частью общего законодательства, которая вводится и начинает действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени.

3. Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» носят системообразующий характер.

4. Предопределяют федеральным законам, принятым позже ФКЗ, отражать положения ограничительного и гарантирующего свойства в условиях действия особых правовых режимов. Тем самым способствует закреплению принципа системности и встроенности этого вида законодательства в систему повседневного законодательства и приведению его в соответствие.

5. Требует необходимости создания специальных органов управления или изменения полномочий постоянно действующих.

6. Имеет ограниченный период действия - начало введения особого правового режима на срок устранения чрезвычайных обстоятельств, послуживших причиной введения в действие чрезвычайного законодательства - по достижении целей.

7. Является модельной правовой базой и методологическим ориентиром для формирования и совершенствования чрезвычайного законодательства в странах СНГ (проявляется в методологии, содержании, объеме полномочий, социальной защищенности и др.).

Чрезвычайное законодательство определяется позитивными особенностями, укрепляющими правовую систему: системность; иерархичность; крайняя необходимость; полномочность; модельность.

К негативным особенностям, ущемляющим правовую систему, относятся: несогласованность норм; неразработанность понятий; отсутствие основных принципов чрезвычайного и военного положения; противоречивость конституционным нормам.

С учетом характерных черт и выявленных особенностей сформулировано понятие чрезвычайного законодательства: чрезвычайное законодательство Российской Федерации - это особая часть системы действующего законодательства, обладающая юридической силон при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени, предусматривающая ограничение конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права, возлагающая на них дополнительные обязанности, исключительно для обеспечения безопасности каждого и защиты конституционного строя.

Исходя из этого понятия, определяются должные направления укрепления чрезвычайного законодательства Российской Федерации. Диссертант отмечает, урегулирование конституционных отношений при возникновении чрезвычайных обстоятельств обеспечено федеральными конституционными законами о чрезвычайном и военном положении с учетом требований международных документов. В то же время, несмотря на то, что Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека его права и свободы и возлагает на государство (его органы и должностных лиц) признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод, эти законы закрепляют лишь ограничительные меры, применяемые в условиях введения особого правового режима в мирное или в военное время.

Безусловно, все эти меры, определенные статьями 11, 12, 13 ФКЗ «О чрезвычайном положении», а также статьями 7, 8 ФКЗ «О военном положении», взаимосвязаны, направлены на достижение единой цели обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Тем не менее, в них отсутствуют отдельные статьи, раскрывающие содержание ч. 3 ст. 56 Конституции, гарантирующую защиту прав и свобод. Однако здесь следует подчеркнуть факт несоответствия в нашей Конституции перечня прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении особых правовых режимов требованиям Международного пакта о гражданских и политических правах. Он расширен за счет включения ст. 23 ч. 1; ст. 24; ст. 34 ч. 1.

Сопоставляя особенности чрезвычайного законодательства и наметившиеся негативные свойства, диссертант приходит к выводу, что за счет ограничения некоторых прав физических и юридических лиц происходит расширение полномочий федеральных органов государственной власти и их должностных лиц. Диссертант рекомендует в законодательной практике укреплять тенденцию действительного признания правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения или военного, когда может быть признано право граждан на притязания к государству.

Соответственно, детальная регламентация правового статуса должностных лиц федеральных органов государственной власти в данном случае определит конкретную юридическую ответственность, позволит обеспечить такой правовой порядок, при котором расширение полномочий не приводило бы к смещению представления о преступном и дозволенном в действиях и актах органов государственной власти, правоохранительных органов - в целом в правоприменительной практике в условиях чрезвычайного положения.

Учитывая такую особенность чрезвычайного законодательства, как системность, диссертант приходит к выводу, что наблюдается тенденция развития этой особой части законодательства за счет введения в действие федеральных законов, касающихся отдельных видов чрезвычайных обстоятельств. Так, в 1998 г. был принят ФЗ «О борьбе с терроризмом» (утратил силу с 1 января 2007 г.); в 2002 г. - ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; в 2006 г. - ФЗ «О противодействии терроризму». Принятие новых федеральных законов всегда влечет за собой необходимость проведения последующей нормотворческой работы комплексного характера. Именно так это и было сделано законодателями с принятием ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».

Однако, как показывает анализ содержания конкретных норм, тенденция развития вызвала в чрезвычайном законодательстве проблемы несогласованности, пробельности, противоречий. Так, понятие «террористический акт» в ФЗ не согласуется с его трактовкой в УК РФ; террористический акт в ФЗ является основанием введения правового режима контртеррористической операции, а в ФКЗ - обстоятельством для введения режима чрезвычайного положения; неясно - в каком случае теракт является компетенцией ФСБ, а в каком - Президента РФ; ФЗ предусматривает отступления от международных обязательств в связи с временными ограничениями прав и свобод граждан без уведомления и информирования ООН и Совета Европы.

Разрабатывая практические рекомендации в связи с имеющимися результатами, диссертант утверждает, что в целях логичного и качественного развития чрезвычайного законодательства необходимо предусматривать и добиваться приведения законодательных актов в соответствие с федеральными конституционными законами.

Диссертант приходит к заключению, что в законотворческой деятельности в настоящее время проявляется стремление разработать и закрепить в новых законах правовые, демократические, общепризнанные принципы и сделать их руководящими. Такое явление наблюдается с 2002 г., когда в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» были узаконены принципы, с которыми нельзя не считаться. С принятием ФЗ «О противодействие терроризму», который установил 13 основных принципов, чрезвычайное законодательство также «обогатилось» конкретными работающими принципами, которые предопределяют структуру закона и деятельность субъектов обеспечения особых правовых режимов.

Тем не менее, в результате проведения сравнительного анализа действующего законодательства диссертант заключил: определяющие принципы применения чрезвычайных мер в соответствии с международно-правовыми принципами в системообразующих ФКЗ отсутствуют. В качестве практической рекомендации предлагается ввести текстуально принципы чрезвычайного положения. К ним относятся: а) принцип исключительной угрозы; б) принцип официального объявления; в) принцип соразмерности; г) принцип недискриминации; д) принцип неотчуждаемости абсолютных прав и свобод; е) принцип официального уведомления.

Как показывает исследование в этой части, органы государственной власти по-разному понимают принципиальный подход к деятельности своих структур. Единая правовая политика здесь не выработана. Даже в такой закон, как «Об обжаловании в суд действий и решений должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан» принципы вообще не заложены. А раз нет единства в принципах как основах деятельности, с нашей точки зрения, то не может быть единства и в нормативных предписаниях в соответствии со своим отраслевым законодательством.

Оценивая сложившуюся тенденцию, диссертант вносит практические рекомендации по укреплению чрезвычайного законодательства. Так, органы внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральные органы безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, как субъекты обеспечения режима чрезвычайного положения, должны быть объединены общеправовыми и общепризнанными принципами деятельности (помимо специальных), которые следует ввести в систему чрезвычайного законодательства.

Такими принципами являются: а) законность; б) уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; в) взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; г) приоритет жизни и здоровья граждан; д) интеграция с международными системами безопасности; е) системность.

Специальные принципы направлены на регулирование правил ведения военных действий таким образом, чтобы сократить число жертв: а) принцип различения целей для защиты гражданского населения и гражданских объектов и для различения комбатантов и некомбатантов; б) запрет на использование оружия неизбирательного действия, исключающее нападение воюющих сторон на гражданские объекты; в) запрет на применение оружия, вызывающего излишние страдания или чрезмерный ущерб; г) ограничение свободы выбора применяемого оружия, методов и средств ведения войны; д) ограничение права на самооборону требованием военной необходимости и соразмерности целей и средств.

В целях улучшения правового обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных условиях и укрепления системы чрезвычайного законодательства диссертантом разработаны и рекомендованы правотворческой и правоприменительной практике следующие направления:

1. В сфере конституционного обеспечения безопасности - принятия поправок в статьи 56 ч. 3, 87, 88 Конституции РФ.

2. В сфере законодательного обеспечения безопасности - расширение использования права законодательной инициативы в разработке и принятии федеральных конституционных законов «О прямом Президентском правлении», «О национальной безопасности Российской Федерации» и др.

3. В сфере формирования и укрепления системы чрезвычайного законодательства - приведение законодательных актов в соответствие с Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» и др.

Совершенствование чрезвычайного законодательства по предложенным диссертантом направлениям, раскрывает возможность приведения к единству и взаимосвязи понятийного аппарата, особенно таких понятий, как «чрезвычайное положение», «военное положение», «правовой режим контртеррористической операции», целей введения этих правовых режимов, содержания указа Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения, ответственности государства за обеспечение безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Жилинский, Валерий Валентинович, 2007 год

1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература.1993.

2. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (в ред. от 30.06.2003 г. № 2-ФКЗ и 07.03.2005 г. № 1-ФКЗ). СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

3. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ. СЗ РФ. 2002. № 5.

4. Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. от 27. 07.2006 г. № 153-Ф3) СЗ РФ. 2006. № 31, ч. 1. Ст. 3452.

5. Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (в ред. от 30.12.1999 г. № 223-ФЗ).

6. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3. СЗ РФ. 1998. № 31.

7. Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3. Российская газета. 2006. 10 марта.

8. Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ.

9. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ.

10. Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992. № 2646-1 (Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. - № 15. Ст. 769 (в ред. ФЗ от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ) СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1151.

11. Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» от 3 апреля 1990 г. № 1407-1.

12. Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. № 1253-1.

13. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд. М.: Спарк. 2001.

14. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М.: Юрайт. 2004.

15. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. М.: Норма. 2004.

16. Конституции государств Европейского Союза. М.: Норма-ИНФРА-М. 1999.

17. Европейская конвенция о правах человека и Европейская хартия: право и практика. М.: МНИМП. 1998.

18. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации / Утв. Указом Президента РФ от 15 июля 1996 г. № 909. М., 1996.

19. Концепция национальной безопасности Российской Федерации / Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 / в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24).

20. Военная доктрина Российской Федерации / Утв. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706).

21. Постановление Правительства РФ «О мерах по противодействию терроризму» от 15 сентября 1999 г. № 1040.

22. Национальная политика в России: законодательные акты 1917— 1992 г. М., 1992.

23. Баев Т.В. Правовые и организационные основы обеспечения готовности сил и средств органов внутренних дел к выполнению задач при введении чрезвычайного положения: Автореф. . дисс. канд. юрид. наук. -М.: Академия управления МВД России, 2004.

24. Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина и их реализация в деятельности органов внутренних дел / Автореф. . дисс. на соиск. уч. ст. к.ю.н. М.: Академия управления МВД России, 2003.

25. Бородин A.M. Политические проблемы современного терроризма. Дисс. канд. полит, наук. М., 2001.

26. Василишин И.И. Взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные проблемы): Автореф. канд. юрид. наук. М.: Акад. упр. МВД России.- 2004.

27. Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография.-М.: ФИД. 2000.

28. Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер Федерального вмешательства: Монография. М.: Акад. упр. МВД России, 2004.

29. Комаров С.П. Методология и механизм формирования политической стабильности России в системе факторов обеспечения национальной безопасности: Дисс. докт. полит, наук. -М.: РАГС. 1999.

30. Котелевский В.Д. Институт федерального вмешательства в Конституционном праве Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук.- Екатеринбург, 2002.

31. Мустафаев Ю.А. Государственная политика в области защиты населения и критически важных объектов субъекта Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях (на примере московской области). Автореф. . дисс. канд. полит, наук. М.: РАГС. 2004.

32. Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография -М.: МВД России, 2002.

33. Пчелинцев С.В. Ограничение прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов: методология, теория, практика. Дисс. докт. юрид. наук. М.: РАГС, 2006.

34. Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации. Дисс. . докт. юрид. наук. М.: РАГС. 2004.

35. Семейкин С.А. Правовые и организационные основы управления силами и средствами органов внутренних дел при введении чрезвычайного положения: Автореф. . дисс. канд. юрид. наук. М.: Акад. упр. МВД России, 2004.

36. Соловьев А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2001.

37. Федулов Г.В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. Дисс. . канд. юрид. наук. -М.: РАГС. 2000.

38. Шпаковский Ю.Г. Государственное управление организацией защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в России (социально-правовые аспекты). Монография. М.: РАГС. 1998.

39. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.

40. Алексеев С.С. Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность. М., 2001.

41. Аникиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи с социальными конфликтами (по материалам межнациональных конфликтов). Автореф. дисс. . канд. юрид. наук М.: Московская высшая школа милиции МВД РФ, 1994.

42. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право, 2001. № 5.

43. Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. Изд-во Моск. ун-та. 2000.

44. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.

45. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма. 2000.

46. Большой энциклопедический словарь / Под ред. A.M. Прохорова. СПб.: Норинт, 2000.

47. Воробьев К.Н., Киселев В.А. Слагаемые контртеррористической операции // Независимое военное обозрение, 2000. № 3.

48. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

49. Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. М., 1999.

50. Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности // Антология мировой мысли: В 5 Т. Т. 3. / Европа. Америка: XVII-XX вв. - М., 1999.

51. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 г. М.: Юриспруденция, 2003.

52. Домрин А.Н. Правовые институты чрезвычайного режима в Великобритании // Право и экономика. 1996. - № 15-16.

53. Домрин А.Н. Правовые режимы в Индии // Право и экономика, -1996. -№ 13-14.

54. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма. 2007.

55. Институты конституционного права иностранных государств: выборы парламента и президента, двухпалатная структура парламента, парламентский контроль, чрезвычайный режим. М.: Городец, 2002.

56. Касаткина Н.М. Правовые институты чрезвычайного режима в США / Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский // Право и экономика. 1996. - № 12.

57. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.

58. Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. -М., 1997.

59. Краткая философская энциклопедия. М.: Изд. группа «Прогресс-энциклопедия», 1999.

60. Кузнецов В.Н. Социология безопасности: Учебник. М.: Книга и бизнес, 2003.

61. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.

62. Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: теория, законодательство, практика. М., 2001.

63. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.

64. Майдыков А.Ф. О развитии системы управления органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера // Сб. науч. статей. М.: Акад. Упр. МВД России, 2000.

65. Международный пакт о гражданских и политических правах // Международное публичное право: Сб. докум. М., 1992.

66. Москалец А.П. Становление и развитие законодательства в области регулирования отношений, связанных с чрезвычайными ситуациями (исторические и сравнительные аспекты). М.: ВНИИ ГОЧС, 2000.

67. Муханов Р.Т. Теория государства и права. М., 2001.

68. Национальная безопасность: проблемы и пути обеспечения: Сб. науч. ст.-М.:РАГС. 2004.

69. Научно-практический комментарий к Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» (с постатейными материалами» / Под общ. ред. Москальца А.П. М., 2002.

70. Нормативно-правовая и методическая база стран СНГ по проблемам чрезвычайных ситуаций / Под общ. ред. Москальца А.П. М.: ВЦ ВНИИ ГОЧС, 2003.

71. Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. Прохожева А.А. М.: РАГС, 2005.

72. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988.

73. Пилипенко А.Н. Институты чрезвычайного режима во Франции / Право и экономика, 1997. № 7-8.

74. Покровский И.А, Основные проблемы гражданского права. М.,1998.

75. Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Под ред. Опалева А.В. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

76. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. -М., 2000.

77. Рушайло В.Б. Конституционные основы режима чрезвычайного положения в Российской Федерации // Право и полтика. 2004. № 6.

78. Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности РФ. М., 2000.

79. Рыльская М.А. Урегулирование внутренних вооруженных конфликтов: опыт, проблемы: Монография. М., 2003.

80. Специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова. М.: Юриспруденция, 2003.

81. Тимошенко И.Г. Правовые институты чрезвычайного режима в Канаде // Право и экономика. 1996. - № 21-22.

82. Усиков А., Яременко В. Чечня: термины и право // Независимое военное обозрение, 2000. № 2.

83. Философский словарь /Под ред. Фролова И.Т. Изд. 7-е. М.: Республика, 2001.

84. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения власти между Российской Федерации и ее субъектами. М., 2003.

85. Чрезвычайное положение: генезис, конституционные основы в государствах-участниках СНГ / А.В. Костров, JI.B. Корнейчук // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях». Обзор информ. ВИНИТИ. 2002. - Вып. 4.

86. Шойгу С.К., Воробьев Ю.М., Владимиров В.А. Катастрофы и государство: -М.: Энергоатомиздат. 2004.

87. Шукшин B.C., Суворов B.JI. Политика противодействия международному терроризму в условиях глобализации. М.: Московские учебники. 2006.

88. Code administrative. Paris, 1987. Dalloz. P. 914-920, 710.2.

89. Dictionnaire de droit. Т. I. Paris, 1966.

90. Emergencies Act 1938. RS, 1985, ch. 22, 4 th Suppl. Ottawa, 1989.

91. Emergency Preparedness Acr 1988, RS, 1985, ch 6, 4 th Suppl. Ottawa,1989.

92. Journal officiel. Lois et decrets. 1958. 9 nov.