Инструментарий стратегического планирования развития лесного комплекса тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат наук Рафаилов Михаил Константинович

• Рафаилов Михаил Константинович
• кандидат наук
• 2020

Оглавление диссертации кандидат наук Рафаилов Михаил Константинович

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ В ОТРАСЛЯХ И КОМПЛЕКСАХ

Развитие теории стратегического планирования в РФ и за рубежом

Компаративный анализ стратегического планирования в лесном комплексе

Особенности лесного комплекса как объекта стратегического планирования

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В СТРАТЕГИЧЕСКОМ . ПЛАНИРОВАНИИ РАЗВИТИЯ ЛЕСНОГО КОМПЛЕКСА

Приоритезация факторов системы стратегического планирования в лесном комплексе РФ

Особенности и уровни стратегического планирования в лесном комплексе

Инструментарий программно-целевого планирования в лесном комплексе

ГАРМОНИЗАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РАЗВИТИЯ ЛЕСНОГО . КОМПЛЕКСА

Моделирование лесных субвенций в программно-целевом планировании лесного комплекса

Механизм программно-целевого планирования лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений

Информационно-коммуникационные технологии в

3.3 государственных и региональных программах развития лесного

комплекса РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Приложение А - Анализ предложений субъектов РФ по приоритетности факторов и сферы их регулирования

Приложение Б - Сопоставление приоритетных факторов лесного комплекса, отобранных субъектами РФ, с перспективной

экономической специализацией регионов, отраженной в Стратегии пространственного развития 230 Приложение В - Реестр региональных программ развития лесного комплекса 274 Приложение Г - Свод замечания (особенностей) по государственным программам субъектов РФ лесного комплекса 282 Приложение Д - Основные недостатки государственных программ субъектов РФ в лесном комплексе, обобщенные по структурным элементам госпрограммы 286 Приложение Е - Сопоставление показателей (индикаторов) инструментария программно-целевого планирования в лесном комплексе между федеральным и региональным уровнями планирования 287 Приложение Ж - Структура государственной программы «Развитие лесного комплекса до 2030 г.» 296 Приложение З - Расходы по мероприятиям на обеспечение охраны, защиты, воспроизводства и использования лесов на землях лесного фонда на 2020 г. 299 Приложение И - Паспорт государственной программы развития лесного комплекса (наименование субъекта РФ) на 20ХХ-20ХХ гг

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Инструментарий стратегического планирования развития лесного комплекса»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Об актуальности исследования, посвященного разработке и реализации инструментария стратегического планирования развития лесного комплекса, свидетельствуют следующие обстоятельства. Во-первых, переход к цифровой экономике предопределяет новые механизмы и формы планирования деятельности предприятий, отраслей и комплексов. При этом, цифровое неравенство отраслей и комплексов усиливает необходимость формирования адекватных вызовам диджитализации плановых систем, ориентированных на объективное, адаптированное к быстро меняющимся условиям стратегическое планирование.

Во-вторых, стратегическое планирование занимает важное место в управлении отраслями и комплексами современной России. Лесной комплекс не является исключением. Наличие целого ряда отраслевых проблем, решение которых видится лишь в долгосрочной перспективе, вызывает необходимость применения в лесном комплексе эффективного инструментария стратегического планирования. Так, крайне целесообразными являются совершенствование методических приемов программно-целевого бюджетного планирования развития отрасли, модификация действующих механизмов формирования программно-целевых инструментов, а также разработка практических рекомендаций по применению регламентов стратегической направленности.

В-третьих, поскольку леса России относятся к одному из возобновляемых природных ресурсов, удовлетворяющему множественные потребности промышленного сектора экономики и общества, в целом, выполняющему важнейшие экологические функции, развитие лесного комплекса является стратегической задачей государства. При такой постановке вопроса стратегическое планирование в лесном комплексе имеет первостепенное значение, поскольку от качественного и слаженного плана развития во многом зависит

судьба не только отрасли, но и социальная защищенность и уровень благосостояния занятых в ней работниковз а также качество жизни будущих поколений российских граждан.

В-четвертых, проблема стратегического планирования развития лесного комплекса и применения соответствующего инструментария приобрела особое значение в связи с вступлением в силу Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, определившего уровни (федеральный, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и правовые основы разработки долгосрочных планов и их согласования друг с другом. В лесном комплексе, также, возникла необходимость в совершенствовании системы стратегического планирования, интеграции вновь принимаемых регламентов в систему стратегического планирования, а также в уточнении структуры и содержания разрабатываемых планов и применяемых при этом методов и инструментария.

В целом, совершенствование инструментария стратегического планирования в лесном комплексе является важнейшей задачей современного этапа развития отраслевой экономики. Разрабатываемые в лесном комплексе стратегические документы, подлежащие реализации в целях обеспечения отраслевого развития, должны соответствовать требованиям внешней среды, диктуемых переходом к цифровой экономике, способствовать сохранению устойчивости и достижению целей сбалансированного развития отраслевой и национальной экономики, а также гармонизировать все действующие и вновь принимаемые в лесном комплексе документы между собой при соблюдении законодательных требований в сфере стратегического планирования.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и методологические аспекты становления и развития планирования как функции государства нашли отражение в научных трудах классиков экономической науки: В. Афанасьева, Дж. Гэлбрейта, Г. Ганта, Дж. Кейнса,

О. Ланге, В. Леонтьева, К. Маркса, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда и др., а также ряда известных отечественных и зарубежных ученых, в числе которых А. Аганбегян, Л. Басовский, А. Брасс, В. Гольдберг, Дж. Гэлбрейт, Е. Доценко, Л. Клейн, Г. Клейнер, В. Королев, В. Кокшотт, Б. Кузык, К. Ландауэр, А. Лобко, П. Массэ, Б. Мильнер, У. Митчелл, Т. Морозова, П. Ореховский, Г. Парсаданов, А. Пикулькин, Б. Райзберг, Я. Тинберген, Р. Фишер, Ф. Хайек, С. Холланд, Ю. Яковец.

Теоретическим и практическим аспектам стратегического планирования посвящено немало специальных исследований и научных работ. Большой вклад в становление и развитие научной школы стратегического планирования внесли Ф. Абрамс, Р. Акофф, И. Ансофф, Дж. Куинн, М. Портер, Г. Минцберг, А.Дж. Стрикленд, А. Томпсон, Г. Хемел, К. Хофер, Г. Штейнер, К. Эндрюс, и др. На фоне публикаций зарубежных авторов, необходимо отметить труды таких отечественных ученых как И. Александров, И. Губкин, Н. Колосовский, В. Немчинов, Д. Прянишников, Г. Сорокин, С. Струмилин, М. Шателян и другие. Базовые элементы теории стратегического планирования в условиях регулируемой рыночной экономики были разработаны В. Базаровым, А. Богдановым, Н. Кондратьевым.

В основу существующей системы макроэкономического прогнозирования легли разработки Л. Канторовича, А. Лурье, В. Новожилова.

Проблемы совершенствования системы стратегического планирования в лесном хозяйстве России на современном этапе рассматривают отечественные ученые: А. Исаев, Ю. Вертакова, Е. Колесниченко, Н. Моисеев, С. Морковина, А. Петров, В. Петров, А. Писаренко, В. Страхов, Л. Чернякевич и др. К зарубежным ученым и специалистам, работающим в данной сфере, можно отнести следующих авторов: Г. Дитерле, П. Алхоярви, П. Вейола, Р. Стрипниекс, М. Суттер, Х. Виртен, П. Риихинен, И. Тикканен и др.

Современным проблемам реализации федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов посвящены научные работы С. Ананьева, У. Байрейтера, В. Варламова, С. Глазьева, В. Гришина, А. Дружинина, Н. Ефимова, И. Комарова, В. Кушлина, В. Лексина, А. Ляско, Н. Молчановой, С. Рябухина, А. Трейвиша, А. Швецова, К. Яновского.

Следует отметить, что в трудах названных, а также других исследователей основное внимание уделено теоретическим аспектам программно-целевого планирования как функции исполнительных органов государственной власти. Однако в современных условиях одной из наиболее актуальных, и по нашему мнению, наименее разработанной является проблема совершенствования инструментария стратегического планирования развития отраслей и комплексов страны., в том числе лесного комплекса.

Целью диссертационной работы является теоретическое обоснование и разработка комплексного организационно-методического инструментария стратегического планирования в лесном комплексе.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие основные научно-практические задачи:

- сформировать систему инструментов стратегического планирования развития лесного комплекса;

- разработать методические приемы программно-целевого планирования в лесном комплексе;

- предложить механизм программно-целевого планирования развития лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений;

- разработать научно-методические рекомендации по применению инструментария стратегического планирования в условиях диджитализации лесного комплекса.

Объектом исследования является лесной комплекс как подсистема национальной социально-экономической системы, подлежащая регулирова-

нию посредством применения инструментария стратегического планирования.

Предметом исследования выступают управленческие отношения, возникающие при стратегическом планировании развития лесного комплекса на федеральном и региональном уровнях.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: п. 1.1 Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - промышленность (п. 1.1.4. Инструменты внутрифирменного и стратегического планирования на промышленных предприятиях, отраслях и комплексах; п. 1.1.13. Инструменты и методы менеджмента промышленных предприятий, отраслей, комплексов).

Теоретико-методологическую основу диссертации составили труды зарубежных и отечественных специалистов, посвященные исследованию различных аспектов стратегического планирования как средства обеспечения эффективного развития лесного комплекса. В диссертации использованы ключевые положения теорий и концепций планирования, совокупность иных концептуальных положений современной экономической мысли, которые позволили обеспечить высокую обоснованность результатов исследования.

При проведении исследования применялся причинно-следственный подход, позволивший рассмотреть различные аспекты развития отдельных сегментов лесного комплекса экономики России и роль стратегического планирования в обеспечении его развития. В работе нашли применение инструменты и методы научного познания: статистический, индикативный, финансовый и компаративный анализ; методы экономико-математического, вербального и имитационного моделирования; методы функционально-стоимостного анализа и синтеза; нормативный метод; метод экономических группировок и сопоставлений, а также другие методы экономических исследований.

Информационную базу исследования составили официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, отраженные в статистических справочниках и на официальном сайте (в том числе по регионам РФ); программы и стратегии развития лесного комплекса и отраслей в его составе; монографические издания и материалы конференций, посвященные исследуемой проблематике; материалы Шете^ресурсов (официальные сайты); результаты собственных исследований автора.

Степень достоверности результатов. Репрезентативная совокупность данных, часть из которых вовлечена в научный оборот впервые, соответствующим образом обработанных, проанализированных и экономически интерпретированных, обеспечила достоверность результатов исследования и обоснованность выдвинутых рекомендаций.

Научные положения, раскрывающие особенности применения инструментария стратегического планирования в лесном комплексе, методологические принципы, концептуальные подходы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, подтверждаются широким использованием логических, статистических и функционально-стоимостных методов исследования, согласованностью отдельных результатов с выводами и результатами, полученными другими исследователями в изучаемой сфере, а также результатами экспериментальной апробации.

Научная новизна исследования состоит в развитии теоретико-методических положений в области стратегического управления, раскрывающих перспективы реализации адекватных современной институциональной ситуации инструментов стратегического планирования, способствующих достижению целей развития лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений.

Наиболее значимыми научными результатами, достигнутыми лично автором, являются:

1. Сформирована система инструментов стратегического планирования развития лесного комплекса, базирующаяся на принципах организации эффективного взаимодействия отраслевых участников, отличающаяся элементным составом, подлежащая реализации в целях достижения плановых установок развития лесного комплекса как подсистемы национальной экономики.

2. Разработаны методические приемы эффективной реализации программно-целевого подхода при планировании развития лесного комплекса, учитывающие приоритетность применения отдельных инструментов, выявленную в результате факторного анализа состояния планово-прогнозной работы в отрасли, учитывающие сдерживающее влияние проблемы разбалан-сированности государственных и региональных программ стратегического планирования развития лесного комплекса, раскрывающие перспективы совершенствования действующей системы планирования бюджетных ассигнований на развитие отраслей лесного комплекса, отличающиеся формированием системы алгоритмов, способов и методов эффективного контроля за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений.

3. Предложен механизм программно-целевого планирования развития лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений, базирующийся на использовании принципов ФСА, отличающийся гибкостью и приспособляемостью к динамическим изменениям в структуре отраслей, применение которого позволит решить проблему противоречий между отраслевыми сегментами и избежать отклонений от плановых заданий за счет рекомбинации ресурсов.

4. Разработаны научно-методические рекомендации по применению инструментария стратегического планирования в условиях диджитализации лесного комплекса, отличающиеся направленностью на повышение информационной открытости отраслевых предприятий, заключающиеся в обосновании особенностей применения технологии блокчейн в системе стратегического планирования, ориентированной на обеспечение ускоренного перехода

от рыночной модели к ресурсно-ориентированному планированию потребностей лесного комплекса.

Практическая и теоретическая значимость работы состоит в том, что система стратегического планирования лесного комплекса приобретает инструментарий, алгоритмы и механизмы стратегического планирования, ориентированные на решение задач, стоящих перед отраслевыми предприятиями и организациями. Обоснованные автором практические рекомендации, а также механизм программно-целевого планирования лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений могут быть востребованы Правительством Российской Федерации при разработке программ развития лесного комплекса. Модель лесных субвенций с учетом бюджетных ограничений может быть использована в практической деятельности государственных и муниципальных органов власти, а также бюджетными учреждениями в рассматриваемой сфере деятельности.

Обоснованные рекомендации автора в виде комплекса управленческих решений по обеспечению результативного государственного управления лесным комплексом на основе применения инструментария стратегического планирования могут быть использованы в образовательной деятельности вузов, при чтении курсов «Менеджмент», «Государственное управление экономикой», «Экономика и управление в лесном комплексе» и др.

Апробация результатов исследования. Результаты и выводы исследования представлялись для обсуждения на заседаниях кафедры менеджмента и экономики предпринимательства Воронежского государственного лесотехнического университета им. Г.Ф. Морозова, а также получили одобрение научного и экспертного сообщества на ряде международных и всероссийских научно-практических конференций.

Теоретические положения, выводы и результаты проведенного диссертационного исследования обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конференциях в различных городах России (Санкт-

Петербург, Нижний Новгород, Брянск) в период с 2014 по 2018 гг., среди них: «Инструменты реализации структурной лесной политики», «Вопросы стратегического планирования и прогнозирования в лесном хозяйстве», «Об основных результатах реализации в 2014 году Государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы», «Программно-целевой метод как инструмент реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов», «Организация использования лесов: лесные дороги».

Результаты работы используются в практической деятельности ФБУ «ВНИИЛМ» в рамках государственных заданий в сфере совершенствования и разработки документов стратегического планирования, что подтверждено соответствующей справкой.

Научно-практические разработки, выдвинутые в диссертации, нашли применение в деятельности Финансового управления и Управления экономики Федерального агентства лесного хозяйства, что подтверждено соответствующей справкой.

Материалы диссертационной работы внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВО «Воронежский государственный лесотехнический университет имени Г.Ф.Морозова» при совершенствовании научно-методического обеспечения курсов «Менеджмент», а также в программах профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов, при проведении мастер-классов и тренингов, что подтверждено соответствующей справкой.

Публикации по теме диссертации. Ключевые результаты исследования отражены в 23 опубликованных научных работах, общий объем которых составляет 8,3 п.л. (авторский вклад - 6,55 п.л.), из них 11 работ опубликовано в научных рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК при Минобр-науки России.

В работах, опубликованных в соавторстве, основные положения, отраженные в диссертационном исследовании, получены лично автором. Лично со-

искателем выявлены приоритетные факторы, системы планирования лесного комплекса; модернизирована система инструментов стратегического планирования лесного хозяйства; разработан механизм программно-целевого планирования лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений; разработана оптимизационная модель лесных субвенций с учетом бюджетных ограничений и определен прогнозный вектор развития лесного комплекса.

Структура диссертации Содержание и логика диссертационного исследования определили его структуру и последовательность изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка литературы и 9 приложений. Основная часть работы изложена на 212 страницах и содержит 23 таблицы, 21 рисунков. Список литературы включает 259 наименований.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ОТРАСЛЯХ И КОМПЛЕКСАХ

1.1. Развитие теории стратегического планирования в РФ и за рубежом

В современном понимании, сформулированном на законодательном уровне, к стратегическому планированию относится деятельность участников стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социальных экономических процессов и направлений развития страны, субъектов Российской Федерации, отраслей и комплексов национальной экономики, а также сфер государственного управления, обеспечения национальной безопасности, которая направлена на обеспечение решения задач устойчивого социально-экономического развития государства и его территориальных единиц, а также сохранение национальной безопасности.1

Вполне простое для понимания определение стратегии предложено одним из признанных классиков теории стратегического планирования Г. Минцбергом: «Стратегия - это модель поведения в потоке будущих действий или решений».2

1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»

Mintzberg H., McHugh A. Strategy formulation in adhocracy / H.Mintzberg, A. McHugh - Wash.:Administrative Science Quarterly, 30, 1985.-p.5

Е. Голубков определяет понятие стратегического планирования как процесс разработки и поддержания стратегического равновесия между целя-

3

ми и возможностями организации в изменяющихся рыночных условиях.

Определение стратегического планирования как процесса оптимизации имеющихся ресурсов, который позволяет организации наиболее эффективно выполнять миссию и достигать стабильных преимуществ перед конкурентами, дает в своих работах А. Якимов.4

И. Ансофф отмечает, что стратегия входит в состав правил принятия решений и поведения организаций и их взаимоотношений с внешней и внутренней средой, в различных срезах управления.5

Существенный вклад в развитие стратегического управления внес М. Портер, предложивший согласовывать различные аспекты конкурентных возможностей6

В своих научных трудах Л. Абалкин определяет, что одной из главных отличительных черт стратегического видения и планирования является предположение о качественных изменениях в стране, экономике, социуме, о приоритетных и значимых структурных и институциональных преобразованиях, направленных на достижение целевых показателей (индикаторов) доктрин, концепций и стратегий.7

Голубков Е.П. Стратегическое планирование и роль маркетинга в организации / Е.П. Голубков// Маркетинг в России и за рубежом. - 2000. - №3. - с.14.

4 Якимов А.В. Теория и практика стратегического планирования / А.В. Якимов // Бизнес-журнал. - 2010. - №5.- С.23.

5 Ансофф И. Стратегический менеджмент. - Спб.: Питер, 2009. - С.8.

6 Портер Е. Майкл Конкурентная стратегия: Методика анализа отраслей и конкурентов/ Майкл Е. Портер; Пер. с англ. — М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. — 454 с.

у

Абалкин Л.И. О новой концепции долгосрочной стратегии // Вопросы экономики. 2008. № 3. С. 37—38; Абалкин Л.И. От экономической теории до концепции долгосрочной стратегии // Вопросы экономики. 2010. № 6. С. 4—9.

Зависимость содержания стратегического планирования от процессов, происходящих на микро и мезо уровнях, в своих трудах отмечают Б. Хазиах-метов и А. Сафиуллин 8.

Как показал анализ научных трудов в сфере теории стратегического управления, существует множество определений стратегического планирования детализирующего те или иные аспекты в зависимости от выбранных приоритетов и особенностей объектов управления.

Вместе с тем единства взглядов в научной среде в части определения характеристики и содержания стратегического планирования не наблюдается.

Безусловно, понятие «стратегическое планирование» происходит от слова стратегия, применение которого своими корнями уходит в теорию военного искусства. После чего в процессе эволюции наук, развития экономических дисциплин и теорий управления перекочевало в перечисленные области экономики и политологии.

Согласно определению в словаре Вебстера планирование - это разработка метода для создания или выполнения чего-либо для достижения цели9. В соединении со стратегическим направлением к этому смыслу добавляется приоритетность при целеполагании и определенный временной горизонт планирования с этапами и контрольными точками, вехами, ключевыми событиями.

С учетом вышесказанного, под стратегическим планированием в системе государственного управления отраслями и комплексами в настоящее время можно понимать процесс определения приоритетных целей и задач

социально-экономического развития на макро, мезо и микро уровнях на

g

Демьянова О.В., Сафиуллин А.Р., Хазиахметов Б.З. Подходы к оценке конкурентоспособности на основе методов анализа эффективности / О.В. Демьянова, А.Р. Сафиуллин, Б.З. Хазиахметов. - Казань: Из-во ЦПЭИ, 2009. - С.25

9 Handbook of budgeting / ed. by William R. Lalli. — 6th ed. — Hoboken, New Jersey: John Wiley & Sons, Inc., 2012

долгосрочную и среднесрочную перспективы, с соответствующим определением финансовых, материальных и трудовых ресурсов, а также сроков реализации целей, задач, мероприятий и ключевых результатов, соответствующих доктрин, концепций, стратегий, программ, проектов, планов.

Следует отметить, что во времена плановой экономики в Советском Союзе под стратегическим планированием понималось комплексное социально-экономическое и научно-техническое планирование и прогнозирование на среднесрочную и краткосрочную перспективу. Планирование опиралось на пятилетние планы развития отраслей и комплексов с использованием инструментариев и схем территориального размещения производительных сил и межотраслевого баланса.10

Причем государственный план электрификации России (ГОЭЛРО) по своей сути являлся первым в мире стратегическим планом восстановления и развития народного хозяйства страны на базе электрификации.11

В ретроспективе развитие теории стратегического планирования в России можно разделить с определенной поправкой на четыре периода.

Общепринятым считается, что стратегическое планирование зародилось за рубежом при планировании деятельности компаний где-то в середине прошлого века, однако, как показывает ретроспективный анализ развития теории стратегического планирования, этот процесс начался гораздо раньше, причем хороший задел был еще сформирован на стыке времен царской России и образования СССР (таблица 1).

10 Немчинов В.С. Теоретические вопросы межотраслевого и межрегионального баланса производства и распределения продукции / В.С. Немчинов в сб.: «Труды Научного совещания о применении математических методов в экономических исследованиях в планировании 4-8 апреля 1960 г.», т. 3. - М.: Изд-во АН СССР, 1962. - С.54- 113.

11 Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978.

Таблица 1 - Этапы развития теории стратегического планирования в России12

Этапы Инструментарий Представители научной и практикующей среды

до 1917 года Планирование, основывающееся на элементарных подходах в анализе и ориентирах на внешние, в том числе военные угрозы, стоящие перед страной, а также экспертные подходы, направленные на получение конкурентных преимуществ на международной арене и внедрение новых производств продукции. В. Вернадский, П. Столыпин Г. Кржижановский, Н. Кондратьев

с 1917 по 1991 год Административно-командное планирование отраслей и комплексов советской экономики Н. Кондратьев, Г. Кржижановский, Н. Вознесенский, Г. Сорокин, С. Струмилин, И. Губкин, И. Александров, Д. Прянишников, М. Шателян, Л. Канторович, А. Лурье, В. Новожилов, В. Немчинов, Н.Ведута, А. Косыгин, В. Леонтьев

с 1991 по 2000 год Внедрение рыночной экономики, во-латильность в подходах планирования, общая бессистемность, отсутствие цивилизованного инструментария, инерция советской системы планирования в отраслях народного хозяйства, разгосударствление отдельных секторов экономики и введение частной собственности. Е. Гайдар, А. Чубайс, Л. Абалкин, С. Глазьев

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Рафаилов Михаил Константинович, 2020 год

Иные источники

Ряд1; Бюджет субъектов РФ; 85,6; 28%

V У

Общий объем финансирования 81 государственная 312,0 млрд рублей.

программа в области лесных отношений субъектов РФ

Рисунок 11 - Структура источников финансирования, действующих программ стратегического планирования лесного комплекса

Реестр исследованных региональных программ представлен в Приложении В.

Наиболее часто встречающиеся замечания и недостатки государственных программ субъектов Российской Федерации по результатам произведенных исследований представлены в Приложении Г.

Наибольшее количество региональных программ в количестве 51 единицы находится в горизонте планирования от 7 до 17 лет (таблица 17). Так в настоящее время выглядит система стратегического планирования в лесном комплексе и ее особенности на федеральном и региональном уровнях, включающая в себя основы государственной политики, стратегию лесного ком-

плекса, государственные программы лесного хозяйства и промышленности, в части лесопромышленного комплекса, а также региональных программ.

Таблица 17 - Сроки действия государственных программ субъектов

Российской Федерации в лесном комплексе

Период действия программ, годы Срок действия, лет Количество программ, ед.

2012-2020 9 2

2013-2021 9 4

2013-2023 11 1

2013-2024 12 2

2013-2025 13 1

2014-2016 3 1

2014-2018 5 2

2014-2020 7 9

2014-2021 8 8

2014-2022 9 2

2014-2024 11 12

2014-2025 12 3

2014-2030 17 2

2015-2017 3 2

2015-2021 7 2

2015-2024 10 1

2015-2025 11 2

Также взаимодействие с системой стратегического планирования имеют лесные планы, лесохозяйственные регламенты и проекты освоения лесов и планово-финансовые документы лесного бизнеса. Схема действующей системы стратегического планирования представлены на рисунке 12.

74

Разработка автора

На основании проведенного анализа системы стратегического планирования в лесном комплексе можно сделать следующие выводы.

1. Планирование в лесном комплексе, несмотря на ряд противоречий, и диспропорций, имеет системный характер. Совокупность документов составляет комплексную систему стратегического планирования, построенную на долгосрочный период, имеющую цели, задачи, механизмы реализации и измеримые результаты.

2. При учете природно-климатических и географических особенностей регионов, система стратегического планирования подразумевает и стимулирует участие субъектов Российской Федерации в планировании и реализации государственной политики в лесном комплексе, эффективное взаимодействие между участниками лесных отношений, консолидацию ресурсов на федеральном и региональном уровнях.

3. Финансовая система планирования лесного комплекса обладает инструментарием нормативного правового и программного обеспечения, но находится в значительной зависимости от бюджетных ассигнований федерации. В этой связи в целях повышения эффективности и финансовой устойчивости системы стратегического планирования лесного комплекса, более предпочтительным является выстраивание долгосрочной государственной бюджетной политики.

4. Система стратегического планирования лесного комплекса как совокупность нормативных правовых актов декларирует множество мероприятий и направлений деятельности в области создания производств и продукции, имеющих потенциал получения государственной поддержки с использованием различных государственных механизмов.

Лесной план региона должен являться межотраслевым документом стратегического планирования, обеспечивающим системное развитие лесного комплекса региона, в котором будут определяться цели и задачи лесного планирования, а также экономически обоснованные мероприятия по ведению

лесного хозяйства и осуществлению планируемого освоения лесов, а также зоны такого освоения с обозначением имеющегося и планируемого размещения производительных сил.

5. Инструментом реализации целей и задач лесного плана субъекта Российской Федерации могут стать региональные программы.

Ежегодный мониторинг региональных программ обеспечит качественную оценку выполнения показателей лесного плана региона.

2.3. Инструментарий программно-целевого планирования в лесном комплексе

В последние годы термин «программно-целевое» звучит в научных исследованиях систем планирования и управления.

Центром инновационной экономики и промышленной политики РАН программно-целевой метод обозначен как ведущий фактор инвестиционного

75

развития инновационной экономики России. 75

В ряде работ программно-целевой метод отождествляется со стратегическим планированием.76, 77

Многие исследователи акцентируют особое внимание на вопросах программно-целевого планирования развития территорий. Этой проблематике

75

Звягинцев П.С. Программно-целевой подход к инвестированию инновационного развития и импортозамещения в России. Научный доклад. — М: Институт экономики РАН, 2016. С. 44с.

76 Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13. С. 8 - 12, на с. 9.

77

Кудряшова Е.В. Правовые аспекты финансового планирования в сфере государственных расходов // Журнал российского права. 2018. №12 (264). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https:/^yberleшnka.m/artide/n/pravovye-aspekty-flnansovogo-planirovaniya-v-sfere-gosudarstvennyh-rashodov (дата обращения: 24.08.2019).

посвящены труды отечественных ученых-экономистов, среди которых Бати-

7Я 70 ол oi

евская В.Б. , Булавин И.В. , Ириков В.А. , Кудрявцев А.А. , Огнивцев С.Б.82, Овсипян М.В. 83, Пашнанов Э.Л. 84, Швецов Ю.Г 85 и др.

Программы являются разновидностью планов, и отражают частное проявление планомерности в рамках решения локальной проблемы86.

В классическом понимании программно-целевой метод предусматривает увязку целей и задач программ с мероприятиями, показателями и ресурсным обеспечением.

Основными инструментами реализации программно-целевого планирования лесного комплекса являются Государственные программы «Развитие

78 Батиевская В.Б. Приоритетные проекты и программно-целевой подход // ЭКО. 2007. - № 9. - С. 43-45.

79

Булавин И.В. Анализ качества программно-целевого планирования в условиях реализации социально-экономической стратегии региона // Региональная экономика: теория и практика. 2008. - № 6. - С. 17-28.

80

Ириков В.А. Методы программно-целевого управления, включая бюджетирование, ориентированное на результат : учебно-методическое пособие. Москва: Стеле, 2007. -80 с.

81

Кудрявцев А.А. Совершенствование программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета : дис. . канд. экон. наук : 08.00.10. — Москва, 2009. 184 с.

82

Лотов А.В. О предварительном распределении ресурсов между программами в программно-целевом подходе к планированию народного хозяйства / А. В. Лотов, С. Б. Огнивцев. М. :ВЦ АН СССР, 1980. - 48 с.

83

Овсипян М.В. Программно-целевое управление развитием экономики муниципального района : дис. . канд. экон. наук : 08.00.05. Система мониторинга в программно-целевом управлении региональным развитием СПб, 2009. — 182 с.

84

Пашнанов Э.Л. Критерии и приоритеты программно-целевого развития депрессивного региона (на материалах Республики Калмыкия): дис. . докт. экон. наук: 08.00.05. Кисловодск, 2009. - 381 с.

85

Швецов Ю.Г., Миркина Н.В. Проблемы реализации федеральных целевых программ на региональном уровне // Финансы. 2005. - № 5. - С. 31-33.

86 Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учеб. пособие. М.: ИНФРА, 2009. С. 192.

лесного хозяйства» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурен-

о7

тоспособности».

Эти программы, по мнению их разработчиков, направлены на развитие лесного комплекса и позволяют достичь целей определенных Стратегией развития лесного комплекса.

Отметим, что в основу разработки данных программ положен программно-целевой подход.

Рассмотрим ключевые задачи этих программ в контексте реализации Стратегии развития лесного комплекса России до 2030 года. В рамках применения инструментария программно-целевого планирования в лесном комплексе сформирован перечень показателей государственных программ лесного комплекса, находящихся во взаимном влиянии, достижение которых влечет за собой комплексное устойчивое развитие отрасли.

В результате проведенных исследований были отобраны в первую очередь показатели (индикаторы) стратегии развития лесного комплекса, государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» и государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», по которым наиболее четко прослеживается взаимное влияние (таблица 18).

В таблице 18 показатели Стратегии развития лесного комплекса России до 2030 года представлены по инерционному сценарию, также представлены основные (общепрограммные) показатели государственной программы «Развитие лесного хозяйства» и основной показатель федерального проекта «Сохранение лесов», также входящий в состав основных (общепрограммных) показателей государственной программы «Развитие лесного хозяйства».

87

87 Мартынюк А. А., Рафаилов М. К. Об актуализации системы документов стратегического планирования в лесном комплексе / Сборник научно-технической информации по лесному хозяйству «Лесохозяйственная информация» ФБУ «ВНИИЛМ», № 1, 2017

Как следует из приведенных в таблице данных по ряду показателей к 2024 году должен быть достигнут значительный прирост от 20 до 30%. Прирост поступлений платы в бюджетную систему за использование лесов составит 28%, а добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом увеличиться на 20%.

88

Таблица 18 - Показатели (индикаторы) стратегического планирования лесного комплекса

Наименование документа Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2030

Стратегия развития лесного комплекса России до 2030 года Площадь вырубленных лесов (сплошные рубки) са Л ^ т. 1167 1170 1173 1176 1179 1183 1186 1189 1205

Отношение площади земель, занятых лесными насаждениями (за текущий год), к площади фактической сплошной рубки за год о4 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Плата в бюджетную систему за использование лесов р. Ч & 2 ч 36,4 39,6 44,2 44,3 44,5 44,6 44,8 44,9 46,1

Импорт продукции лесного комплекса ^ ч ^ 2 сд л 190 192 193 195 196 198 200 201 210

Экспорт переработанной продукции р. ч ^ 2 ч 571 571 567 565 564 563 565 568 591

Добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом р. ч ^ 2 ч 612 628 634 642 651 661 670 682 737

Налоговые поступления от предприятий лесного комплекса д ^ ~ ч о. м 100 104 110 111 112 113 114 116 122

Производство продукции лесного комплекса на единицу площади эксплуатационных лесов а Рн" 974 1000 1010 1023 1038 1053 1068 1087 1174

Продолжение таблицы 18

Наименование документа Показатели (индикаторы) Ед. изм. 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 203 0

Государственная программа «Развитие лесного хозяйства» (до 2024 года) Лесистость территории Российской Федерации 46,4 46,4 46,5 46,4 46,4 46,4 46,4 - -

Доля площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда - 21,2 21,2 21,2 21,5 21,7 22 - -

Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений 64,4 72,8 80,4 85,6 92,2 100 - -

Объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 га земель лесного фонда Рч 38,3 43,8 47,7 49,6 51,6 53,7 55,8 - -

Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины 32,1 31,2 31,7 32,3 32,8 33,4 33,9 - -

Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Подпрограмма 4 «Развитие производства традиционных и новых матери- Дома деревянного заводского изготовления (дома стандартные) ц Я « Л И 2 н 260 270 280 290 300 310 320 - -

Объем отгруженных товаров собственного производства (обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, кроме мебели) млрд р. 540 550 582 599,3 620,3 641,3 662, 3 - -

Объем отгруженных товаров собственного производства (производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона и изделий из них) млрд р. 750 770 785,4 800,8 816,2 831,6 847 750 770

Производство продукции лесного комплекса на единицу площади эксплуатационных лесов составит 1174 р./га, что на 200 р./га больше, чем в 2018 г.

Достижение этих индикаторов возможно исключительно за счет сбалансированного развития всех отраслей в составе лесного комплекса.

И в данном случае логичным является использование программно-целевого подхода при планировании развития лесного хозяйства и промышленных производств, в первую очередь за счет увязки этих программ по целям и индикаторам.

Анализ состояния дел в лесном хозяйстве регионов страны и выполнения переданных полномочий в области лесных отношений свидетельствует, что имеют место не достигнутые целевые индикаторы по ряду программ. Незначительный результат от реализации государственных программ вызван

89

многими недостатками .

Так профессор Звягинцев П.С. указывает на такие причины как замедление роста российской экономики, снижение инвестиционной активности, слабое межведомственное взаимодействие и недостаточный контроль ве-

90

домств за реализацией госпрограмм.

На наш взгляд, наиболее существенным недостатком является разба-лансированность индикаторов программ.

Анализ связей между показателями программ представлен на рисунке 1391. Показаны взаимосвязи показателей (индикаторов) стратегии развития лесного комплекса и программ лесного комплекса федерального уровня, которые подтверждают определенную преемственность показателей соответ-

89 Звягинцев П.С. Государственные программы как фактор инновационного развития и импортозамещения в России. // Вестник института экономики РАН. 2015. № 6. С. 44-55.

90 Звягинцев П.С. Программно-целевой подход к инвестированию инновационного развития и импортозамещения в России. Научный доклад. — М: Институт экономики РАН, 2016. С. 44с.

91 Разработано автором

ствующих документов стратегического планирования в плане методологического определения их значений и базовой однородности.

Вместе с тем не все показатели стратегии представлены в основных инструментах реализации государственных программ, что влечет риски некачественной и неполноценной оценки эффективности реализации задач стратегии. Программно-целевой метод предусматривает деятельность субъектов контроля по комплексной оценке хода и итогов реализации документов программно-целевого планирования. В этой связи нами разработан алгоритм действий направленных на гармонизацию стратегических планов и программ (рисунок 14).

Представленный на рисунке алгоритм реализуется посредством управленческих действий. Для целей ранжирования по уровню значимости индикаторов стратегий и программ нами предлагается использовать экспертные методы.

На первом этапе выявляют факторы, являющиеся приоритетными для стратегического планирования лесного комплекса с учетом целей и задач, по результатам анализа документов стратегического планирования.

На основе обобщенных предложений с привлечением компетентных экспертов формируется перечень приоритетных факторов.

Важным этапом является аналитический, обеспечивающий аппроксимацию и сличение приоритетных факторов в стратегическом планировании лесного комплекса с целями, задачами стратегического развития.

ГП «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» \ ч \ ч \ к 4 4 Ч 4 4 44 ч ч \ч \ \ Ч Ч \ \ ч V 44 4 Ч 44 \ чч ч ч ч ч Ч ч * 4 \ \ \ Чч \ \ 4 Чч 4 \ ч чч 4 4 V 4 4 V \ \\ ч Стратегия развития лесного комплекса России до 2030 года V------------------- ч ч ч ч ч ч ч V. \ \ ч ч ГП «Развитие лесного хозяйства»

Объем отгруженных товаров обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, кроме мебели Площадь вырубленных лесов Лесистость территории Рос- >■ сийской Федерации

Отношение площади земель, занятых лесными насаждениями (за текущий год), к площади фактической сплошной рубки за год Доля площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда

Объем отгруженных товаров производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона Плата в бюджетную систему за использование лесов Отношение площади лесовос-становления к площади вырубленных и погибших лесов

Импорт продукции лесного комплекса Объем платежей в бюджетную "" ^систему от использования лесов, в расчете на 1 га земель лесного фонда

Экспорт переработанной продукции лесного комплекса Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины

Добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом Налоговые поступления от предприятий лесного комплекса

Рисунок 13 - Взаимосвязи показателей (индикаторов) программ лесного комплекса (федеральный уровень) Цве-

том выделены индикаторы, не имеющие межпрограммных связей, красный пунктир - односторонняя связь, зеленый пунктир - присутствует прямая и обратная связь.

Рисунок 14 - Алгоритм инструментария гармонизации стратегий и

92

программ развития лесного комплекса 92

Определение взаимосвязей между показателями (индикаторами) документов стратегического планирования и их преемственностью в указанных документах на федеральном и региональном уровнях.

92

92 Разработка автора

В данном случае возможно два варианта развития управленческих решений. В случае совпадения значений индикаторов между стратегиями и программами управленческие решения направлены на обеспечение контроля за реализацией программ на федеральном и региональном уровнях. При отсутствии совпадения значений индикаторов между стратегиями и программами управленческие решения направлены на формирование предложений по сбалансированности и увязке показателей.

При этом формирование предложений по увязке и сбалансированности показателей (индикаторов) осуществляется в документах стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях. На этом этапе осуществляется подготовка предложений по корректировке стратегий и госпрограмм. На основе предложений принимается решения о целесообразности корректировки государственных программ. Производится уточнение состава показателей, а также их размещения в структурных элементах государственных программ, разрабатывается методика их расчета и прогноза (в случае введения новых показателей).

В рамках применения инструментария программно-целевого планирования в лесном комплексе нами сформирован перечень показателей государственных программ лесного комплекса, находящихся во взаимном влиянии, достижение которых влечет за собой комплексное устойчивое развитие отрасли.

В результате проведенных исследований были отобраны в первую очередь показатели (индикаторы) стратегии развития лесного комплекса, государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» и государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», по которым наиболее четко прослеживается взаимное влияние.

По результатам построения взаимосвязей показателей инструментов стратегического планирования в лесном комплексе составлена матрица рас-

четного сопоставления плановых показателей (индикаторов) стратегического планирования лесного комплекса с применением протоколов контроля их взаимного соответствия на основе экспертных расчетов в натуральных единицах.

В таблице 19 представлена матрица сличения индикатора «Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины» (Государственная программа развитие лесного хозяйства) и индикатора «Площадь вырубленных лесов (сплошные рубки)» (Стратегия развития лесного комплекса до 2030 г.).

Важно отметить, что в экономической сущности оба индикатора являются близкими, и алгоритм их расчета позволяет выявить между ними математическую зависимость.

Тогда следует ожидать, что в вышеперечисленных документах их объемы будут совпадать. Результаты расчетов, представленные в таблице свидетельствуют об обратном.

Таблица 19 - Матрица сопоставления плановых индикаторов программно-целевого планирования лесного ком-

93

плекса и протоколы контроля93

Показатели Стратегии развития лесного комплекса Расчеты значений на 2024 г. Показатели государственной программы развитие лесного хозяйства Расчеты значений на 2024 г.

Площадь вырубленных лесов (сплошные рубки) Значение показателя стратегии - 1186 тыс. га. 1 Вариант: Заготовка 2017 год - 212,4 млн куб. м. Площадь вырубленных лесов (сплошные рубки) в 2017 году - 1163 тыс. га. На 1 га куб. м. = 212400 тыс. куб. м. / 1163 тыс. га = 183 куб. м. с 1 га. Пересчет на куб. м. = 1186 тыс. га * 183 куб. м. с 1 га = 217 млн. куб. м. 2 Вариант: Согласно ожидаемым результатам государственной программы развитие промышленности планируется обеспечение дополнительной заготовки древесины в размере до 7 млн куб. метров ежегодно. Факт 2017 = 212,4 млн куб. м. Т.о., Объем заготовки составит в 2024 году = 212,4 + 7*7 = 261,4 млн куб. м. Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины Значение показателя госпрограммы развитие лесного хозяйства -33,9% Пересчет на куб. м. 1 Вариант: 730 млн куб. м.*0,339 = 247 млн. куб. м. 2 Вариант: 705 млн куб. м.*0,339 = 239 млн куб. м.

Протокол контроля: В стратегии плановое значение по объему заготовки древесины при пересчете не соответствует плановому значению государственной программы «Развитие лесного хозяйства» и представлено в размере меньшем на 20 - 30 млн куб. м. в зависимости от вариантов расчета. В государственной программе развития промышленности данный показатель отсутствует, однако в ожидаемых результатах имеется установка по прогнозному увеличению заготовки на 7 млн куб. м. ежегодно. Согласно ежегодному увеличению на 7 млн куб. к 2024 году объем заготовки составит 261 млн. куб. м., что выше показателя Стратегии на 40 млн. куб. м. и государственной программы развитие лесного хозяйства на 22 млн куб. м., что является значительным отклонением в рамках программно-целевого метода

93

93 Разработка автора

Продолжение таблицы 19

Плата в бюджетную систему за использование лесов Значение показателя в Стратегии - 44,8 млрд рублей Объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 га земель лесного фонда Значение показателя госпрограммы развитие лесного хозяйства - 55,8 рублей Пересчет в денежном выражении. Земли лесного фонда занимают площадь 1 1 46 млн га (данные государственного лесного реестра). Т.о., объем платежей в 2024 году составит: 55,8*1146 = 64 млрд рублей.

Протокол контроля: плановое значение по объему платежей за использование лесов в Стратегии не соответствует плановому значению государственной программы «Развитие лесного хозяйства» и представлено в размере меньшем на 19,2 млрд рублей, что является значительным отклонением в рамках программно-целевого метода.

Отношение площади земель, вновь отнесенных к землям, занятым лесными насаждениями (за текущий год), к площади фактической сплошной рубки за год (без учета рубки лесных насаждений, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов) 100% Отношение площади лесовос-становления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений 100%

Протокол контроля: значение представленных показателей совпадает, вместе с тем методики расчета существенно отличаются. Так в показателе «Отношение площади земель новь отнесенных к землям...» не учитываются площади рубок под инфраструктурные объекты, в то время как в методике расчета показателя «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади.» учитываются все площади рубок.

Так, например, в Стратегии развития лесного комплекса плановое значение объема заготовки древесины при пересчете в натуральные единицы не соответствует плановому значению государственной программы «Развитие лесного хозяйства» и представлено в размере меньшем на 20 - 30 млн куб. м в зависимости от вариантов расчета, зависящих от значения допустимого объема изъятия древесины (расчетной лесосеки), который в последние годы находится в пределах 705-730 млн куб. м. В государственной программе развития промышленности данный показатель отсутствует, однако в ожидаемых результатах имеется установка по прогнозному увеличению заготовки на 7 млн куб. м ежегодно. Согласно ежегодному увеличению на 7 млн куб. м к 2024 году объем заготовки составит 261 млн куб. м, что выше показателя стратегии на 40 млн куб. м и государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 22 млн куб. м, что является значительным отклонением в рамках программно-целевого метода.

Плановое значение по объему платежей за использование лесов в Стратегии не соответствует плановому значению государственной программы развитие лесного хозяйства и представлено в размере меньшем на 19,2 млрд рублей, что является значительным отклонением в рамках программно-целевого метода.

Значение показателей баланса выбытия и восстановления лесов совпадает, вместе с тем методики расчета существенно отличаются. Так в показателе «Отношение площади земель новь отнесенных к землям...» не учитываются площади рубок под инфраструктурные объекты, в то время как в методике расчета показателя «Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади. » учитываются все площади рубок.

Таким образом, экспериментальные расчеты свидетельствуют о разба-лансированности и диспропорциях в инструментах стратегического планирования лесного комплекса, как в значениях показателей (индикаторов) при пересчете в натуральные единицы измерения, так и в методиках их расчета.

Кроме того, представление ряда показателей в относительных единицах в государственной программе развитие промышленности не позволяет произвести объективную оценку их полноты, достаточности и обоснованности установления.

Эффективным методом при произведенной оценке признается применение протоколов контроля, которые целесообразно использовать в дальнейшем на практике при разработке и актуализации соответствующих инструментов стратегического планирования в лесном комплексе, а также в смежных отраслях экономики, находящихся в зависимости и взаимном влиянии с мероприятиями лесного комплекса. Следует отметить, что согласно закону о стратегическом планировании к региональным полномочиям относится обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач деятельности органов государственной власти, показателей достижения этих целей и решения задач.

Таким образом, после проведения оценки инструментария на федеральном уровне, представляется целесообразным произвести анализ взаимных увязок показателей (индикаторов) между федеральным и региональным уровнями планирования.

В этой связи результаты проведенного анализа показали, что одним из главных проблемных вопросов при реализации инструментария программно-целевого планирования является то, что целевые показатели в региональных программах, используемые для оценки эффективности реализации государственной программы развития лесного хозяйства, не идентичны и не сопоставимы с федеральными показателями. Кроме того был проведен анализ на соответствие структурных элементов региональных программ лесного комплекса федеральной программе.

Сводный анализ несоответствий структурных элементов региональных программ структурным элементам федеральной программы представлен в Приложении Д.

Следует дополнительно отметить, что при оценке регионального стратегического планирования лесного комплекса следует учитывать, что регионы неоднородны по своим отраслевым, структурным и социально-экономическим характеристикам. Данные факторы, безусловно, важны и могут существенно влиять на применение инструментария программно-целевого планирования в лесном комплексе субъектов Российской Федерации.

В таблице 20 произведено выстраивание связей приоритетных факторов с мероприятиями государственных программ лесного комплекса и показателями достижения стратегических целей и задач.

Таблица 20- Декомпозиция связей приоритетных факторов с мероприятиями государственных программ лесно-

94

го комплекса и показателями достижения стратегических целей и задач

№ № п/ п Приоритетные факторы Связь с мероприятиями государственных программ Связь с показателями

1 Актуальность сведений о лесных ресурсах Основное мероприятие 4.1 Основное мероприятие 1.5 Доля площади земель лесного фонда с установленными границами лесничеств (лесопарков); Доля площади лесов, на которых проведена таксация лесов и в отношении которых осуществлено проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству в течение последних 10 лет, в площади лесов с интенсивным использованием лесов и ведением лесного хозяйства; Доля лесничеств и лесопарков, информация о границах которых внесена в Единый государственный реестр недвижимости; Доля площади лесов, в которых осуществляется государственная инвентаризация лесов на основе постоянных пробных площадей, в общей площади лесов; Доля площади земель лесного фонда, на которых осуществляется дистанционный мониторинг использования лесов, в площади земель лесного фонда, переданных в аренду

2 Ведение лесного хозяйства на принципах устойчивого управления лесами Все мероприятия Лесистость территории Российской Федерации; Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений; Количество (объем) семян лесных растений, хранящихся в федеральном фонде семян лесных растений

3 Уровень государственного финансирования отрасли Все мероприятия Вводимый показатель: Индекс бюджетной эффективности государственных расходов на ведение лесного хозяйства; Вводимый показатель: Индекс инвестиционной привлекательности лесного комплекса; Вводимый показатель: Доля объема заготовки древесины лесных насаждений в рамках приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов в общем объеме заготовки древесины;

94 Разработка автора

Продолжение таблицы 20

№ № п/ п Приоритетные факторы Связь с мероприятиями государственных программ Связь с показателями

4 Эффективность ле-совосстановления, охраны и защиты лесов Федеральный проект «Сохранение лесов» Основное мероприятие 1.1 Основное мероприятие 1.4 « Основное мероприятие 1.5 Отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений; Вводимый показатель: Площадь лесовосстановления и лесоразведения; Вводимый показатель: Снижение гибели лесных насаждений от пожаров и вредных организмов; Доля площади погибших и поврежденных лесных насаждений с учетом проведенных мероприятий по защите леса в общей площади земель лесного фонда, занятых лесными насаждениями; Доля лесных пожаров, ликвидированных в течение первых суток с момента обнаружения, в общем количестве лесных пожаров

5 Уровень оплаты труда в лесном хозяйстве Федеральный проект «Сохранение лесов» Основное мероприятие 1.5 « Вводимый показатель: Отношение заработной платы работников лесного хозяйства к средней заработной плате работников по всем отраслям экономики; Вводимый показатель: Доля выпускников лесных вузов трудоустроенных в лесном комплексе в общем количестве получивших высшее лесное образование в отчетном году.

6 Транспортная доступность лесных ресурсов Федеральный проект «Сохранение лесов» Основное мероприятие 1.5 Основное мероприятие 4.2. Доля площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда; Вводимый показатель: Протяженность лесных дорог, построенных за год.

7 Актуальность нормативов затрат на ведение лесного хозяйства Федеральный проект «Сохранение лесов» Основное мероприятие 1.5 Все показатели

По результатам анализа многоуровневой системы стратегического планирования в лесном комплексе страны была выявлена потребность в корректировке государственных программ «Развитие лесного хозяйства» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в части структурных элементов и состава показателей (индикаторов), в том числе под следующие выявленные по результатам анализа приоритетные факторы:

- актуальность сведений о лесных ресурсах;

- ведение лесного хозяйства на принципах устойчивого управления лесами;

- уровень государственного финансирования отрасли;

-эффективность лесовосстановления, охраны и защиты лесов;

-уровень оплаты труда в лесном хозяйстве;

- транспортная доступность лесных ресурсов;

- актуальность нормативов затрат на ведение лесного хозяйства.

Считаем, что необходимо пересмотреть структуру государственной

программы «Развитие лесного хозяйства» с добавлением в нее дополнительной подпрограммы «Развитие лесной промышленности». Также предлагается пересмотреть горизонт планирования государственной программы, синхронизировав его со сроком Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года и включить в программу несколько новых показателей95.

95 В новую редакцию государственной программы предлагается включить 33 показателя (индикатора), из них: четыре показателя с соответствующими значениями включаются из Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года: «Производство продукции лесного комплекса на единицу площади эксплуатационных лесов»; «Экспорт переработанной продукции лесного комплекса»; «Добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом»; «Налоговые поступления от предприятий лесного комплекса»; два показателя включаются из государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»: «Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами (обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, кроме мебели)» и «Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами (производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона и изделий из них)»; два показателя включаются из федерального проекта «Сохранение лесов»: «Площадь лесовосстановления и лесоразведения» и «Снижение гибели лесных насаждений от пожаров и вредных организмов»; шесть

По дополнительно вводимым показателям нами разработана методика их расчета, а также методика определения прогнозных значений на плановый период.

Первый предлагаемый нами для целей стратегического планирования лесного комплекса показатель «Индекс бюджетной эффективности государственных расходов на ведение лесного хозяйства» измеряется в процентах и определяется по формуле:

(Яларф / Ял.р.рф) X 100, (5)

где: Я„,д.РФ - доходы от платы за использование лесов в бюджетную систему Российской Федерации (тыс. руб.), (Сведения о доходах лесного хозяйства, Форма отчетности 1-ОИП, утвержденная приказом Минприроды России от 06.10.2016 № 514);

Кл.р.РФ - расходы на ведение лесного хозяйства из федерального бюджета (тыс. руб.), (Отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником обеспечения которого является субвенция, Форма 1 -Субвенция, утвержденная приказом Рослесхоза от 16.04.2012 № 141).

показателей предлагается ввести дополнительно под приоритетные факторы, которые в настоящее время не имеют своих индикаторов: «Индекс бюджетной эффективности государственных расходов на ведение лесного хозяйства»; «Отношение заработной платы работников лесного хозяйства к средней заработной плате работников по всем отраслям экономики»; «Доля выпускников лесных вузов трудоустроенных в лесном комплексе в общем количестве получивших высшее лесное образование в отчетном году»; «Индекс инвестиционной привлекательности лесного комплекса»; «Доля объема заготовки древесины лесных насаждений в рамках приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов в общем объеме заготовки древесины»; «Протяженность лесных дорог, построенных за год». Остальные девятнадцать показателей сохраняются в редакции действующей государственной программы «Развитие лесного хозяйства» с продлением прогнозного тренда до 2030 года. Методика по данным показателям утверждена приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 29.12.2017 № 797 «Методика расчета показателей (индикаторов) государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318»

Не менее важным показателем, предлагаемым нами для целей стратегического планирования лесного комплекса, является «Отношение заработной платы работников лесного хозяйства к средней заработной плате работников по всем отраслям экономики», он измеряется в процентах и определяется по формуле:

где: 2л.х.РФ - средняя заработная плата работников лесного хозяйства (Сведения о численности и заработной плате работников, Форма отчетности 3-ОИП, утвержденная приказом Минприроды России от 06.10.2016 № 514);

Zобщ.РФ - средняя заработная плата по всем отраслям экономики (Статистический сборник Росстата «Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников по полному кругу организаций в целом по экономике Российской Федерации в 1991-2019гг.», http://www.gks.ru.).

Третий предлагаемый для целей стратегического планирования лесного комплекса показатель «Доля выпускников лесных вузов трудоустроенных в лесном комплексе в общем количестве получивших высшее лесное образование в отчетном году» измеряется в процентах и определяется по формуле:

где: Овлг.о.РФ - количество выпускников лесных вузов, получивших высшее лесное образование в отчетном году (Данные ежегодного мониторинга кадровой обеспеченности лесной отрасли, осуществляемого Рослесхозом);

Еобщ.л.о.РФ - количество выпускников лесных вузов, трудоустроенных в лесном комплексе в отчетном году (Данные ежегодного мониторинга кадровой обеспеченности лесной отрасли, осуществляемого Рослесхозом).

Отметим, что по результатам проведенного в 2018 году мониторинга кадровой обеспеченности лесной отрасли, имеющихся вакантных мест и возраста работающих сотрудников прогнозная потребность в инженерно-технических кадрах лесного профиля по данным субъектов Российской Фе-

(6)

в.л.о.РФ' —общ.л.о. рф) х 100,

(7)

дерации составляет порядка 3 тыс. чел. в год, а рабочих и служащих - около

В 2018 году трудоустроено 528 выпускников вузов и 273 выпускника лесных колледжей и техникумов.

Четвертый предлагаемый нами показатель «Индекс инвестиционной привлекательности лесного комплекса» измеряется в процентах и определяется по формуле:

где: !д.и.п.РФ - объем привлеченных инвестиций в рамках приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (Данные отчета об исполнении поквартального графика с документальным подтверждением инвестиций, осуществленных в инвестиционный проект, и справка о ходе реализации инвестиционного проекта в соответствии с п. 26 Постановления от 23 февраля 2018 г. № 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»);

Rл.p.РФ - расходы на ведение лесного хозяйства из федерального бюджета (тыс. руб.), (Отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником обеспечения которого является субвенция, Форма 1 -Субвенция, утвержденная приказом Рослесхоза от 16.04.2012 № 141).

Важным показателем, предлагаемым нами для целей стратегического планирования лесного комплекса, является «Доля объема заготовки древесины лесных насаждений в рамках приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов в общем объеме заготовки древесины », измеряется в процентах и определяется по формуле:

4 тыс. чел.

96

(1п .и.п. рф / Дл.р.рф) х 100,

(8)

(9)

96Мамонова Е. В лесу раздавался планшет дровосека Отрасли остро требуются квалифицированные молодые кадры/ Российская газета №208 (7374) https://rg.ru/2017/09/14/deficit-kadrov-v-lesnoj-otrasli-ocenili-v-12-tysiach-chelovek.html

где: Vзаг.п.и.п.РФ - объем заготовки в рамках приоритетных проектов в области освоения лесов (Данные отчета об исполнении поквартального графика с документальным подтверждением инвестиций, осуществленных в инвестиционный проект, и справка о ходе реализации инвестиционного проекта в соответствии с п. 26 Постановления от 23 февраля 2018 г. № 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»);

Vобщ.заг.РФ - общий объем заготовленной древесины (Сведения об отводе лесосек и рубках лесных насаждений, Форма отчетности 12-ОИП, утвержденная приказом Минприроды России от 06.10.2016 № 514).

Для целей стратегического планирования развития лесного комплекса важно понимание способа определения прогнозных значений.

Прогноз показателя «Индекс бюджетной эффективности государственных расходов на ведение лесного хозяйства» основывается на планируемых доходах от платы за использование лесов: база 2018 года - 46 млрд рублей, которая индексируется на темп роста показателя «Объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 га земель лесного фонда», который в среднем составляет около 4%, что соответствует индексам-дефляторам прогнозируемым Минэкономразвития России.

Расходы учитываются в прогнозе как величина постоянная на уровне 37 млрд рублей (наивысший уровень финансирования, достигнутый в 2019 году, в том числе за счет финансовых вливаний на федеральный проект «Сохранение лесов»).

Данный показатель вводится в целях мониторинга мероприятий влияющих на фактор финансирования отрасли.

В основу прогноза показателя «Отношение заработной платы работников лесного хозяйства к средней заработной плате работников по

всем отраслям экономики» заложен равномерный рост значения данного показателя по 5 п.п. ежегодно от базового значения в размере 65% до уровня 100%. Показатель вводится в целях мониторинга эффективности реализации мероприятий, влияющих на приоритетный фактор, связанный с оплатой труда в лесном хозяйстве.

Прогноз показателя «Доля выпускников лесных вузов трудоустроенных в лесном комплексе в общем количестве получивших высшее лесное образование в отчетном году» выполняется на основе целевого значения 70% показателя к 2030 году как наиболее оптимального. Показатель вводится в целях мониторинга эффективности реализации мероприятий, влияющих на приоритетный фактор, связанный с оплатой труда в лесном хозяйстве.

В основу прогноза показателя «Индекс инвестиционной привлекателъ-ности лесного комплекса» принимается запланированный в концепциях приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов объем инвестиций до 503,6 млрд руб. до конца планируемого периода. В настоящее время по факту заявленные инвестиции составляют 435 млрд руб. (базовое значение для расчета прогноза). Запланирован равномерный рост по 5 млрд руб. ежегодно и в 2029 году 13,6 млрд рублей (выход на производственную мощность) до уровня 503,6 млрд руб.

Расходы учитываются в прогнозе как величина постоянная на уровне 37 млрд рублей (наивысший уровень финансирования, достигнутый в 2019 году, в том числе за счет финансовых вливаний на федеральный проект «Сохранение лесов»).

Данный показатель вводится в целях мониторинга реализации мероприятий влияющих на факторы устойчивого управления лесами и уровня финансирования отрасли.

Прогноз показателя «Доля объема заготовки древесины лесных насаждений в рамках приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов в общем объеме заготовки древесины» выстраивается на основе

фактического уровня заготовки древесины (на начало 2019 года) по приоритетным проектам в области освоения лесов размере 56,7 млн куб. м, а также закрепленный объем допустимого изъятия древесины в аренде под приоритетные инвестиционные проекты в размере 83,6 млн куб. м, с выходом на его полное освоение до конца планируемого периода.

Общий объем заготовки древесины взят на основе показателя «Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины», который в сою очередь скорректирован под фактическое значение на начало 2019 года в размере 238,6 млн куб. м с учетом ежегодного увеличения на 7 млн куб. м.

Данный показатель вводится в целях мониторинга реализации мероприятий влияющих на факторы устойчивого управления лесами и уровня финансирования отрасли.

По результатам применения разработанного инструментария стратегического планирования лесного комплекса сформирована новая структура государственной программы и состав ее показателей (индикаторов), которая

97

представлена в Приложении Е. Фрагмент представлен в таблице 21 .

Таким образом, инструментарий стратегического планирования лесного комплекса на федеральном и региональном уровнях несбалансирован и используется на крайне низком уровне.

Структурные и внутриотраслевые противоречия, в том числе управленческие разрывы между лесным хозяйством и лесопромышленным комплексом, следует урегулировать на программно-целевом уровне.

Показатели установленные в стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации не нашли в полной мере своего отражения в соответствующих государственных программах лесного комплекса.

Показатели государственных программ лесного комплекса во многом несопоставимы с показателями стратегии.

Показатели государственной программы развития промышленности представлены в относительных единицах, кроме того показатели не представлены в разрезе регионов.

Данные противоречия вызывают серьезные риски не достижения запланированных показателей, и, как результат, выполнения целей стратегии.

Также несопоставимость показателей и их значений и методик расчета не позволяет производить объективную оценку динамики развития лесного комплекса в целом.

Структура Государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного комплекса до 2030 г.» представлена в приложении Ж.

В целом, мы считаем, что необходима синхронизация документов стратегического планирования на федеральном, региональном, а также межотраслевом уровнях. Одним из инструментов стратегического планирования в лесном комплексе должен стать протокол контроля прогнозируемых показателей (индикаторов). При формировании расходов и планировании мероприятий в лесном комплексе целесообразно руководствоваться принципами приоритетности особенно в условиях ограниченности финансовых ресурсов.

Требуется разработка типовой формы или требований к государственной программе региона, которые должны отвечать положениям законодательства в сфере стратегического планирования и согласовываться с федеральными государственными программами.

Увязка региональных государственных программ с лесными планами обеспечит вовлечение последних в бюджетный процесс. Данный подход позволит обеспечить жесткую увязку федеральных государственных программ лесного комплекса с государственными программами субъектов РФ. Предложенный инструментарий программно-целевого планирования в лесном комплексе позволит сбалансировать цели, задачи, мероприятия и показатели

(индикаторы) стратегии и государственных программ, а также более качественно осуществлять прогноз показателей (индикаторов) и мониторинг их достижения, в рамках объединения лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса в едином программно-целевом инструменте стратегического планирования.

3. ГАРМОНИЗАЦИЯ ИНСТРУМЕНТАРИЯ РАЗВИТИЯ ЛЕСНОГО

КОМПЛЕКСА

3.1. Моделирование лесных субвенций в программно-целевом планировании лесного комплекса

Лесной комплекс РФ представляет собой экономически устойчивую, частную в лесной промышленности и государственную в лесном хозяйстве, глобально конкурентоспособную группу отраслей.

Наибольший интерес для настоящего исследования представляет система финансирования лесного хозяйства. До принятия в 2006 году Лесного кодекса Российской Федерации финансирование лесного хозяйства осуществлялось по сметному принципу. В связи с передачей отдельных лесных полномочий Российской Федерации регионам, финансирование лесного хозяйства стало осуществляться за счет межбюджетных трансфертов в виде субвенций98 из федерального бюджета. 99

98

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019). Статья 133 Бюджетного кодекса страны определяет субвенцию как межбюджетный трансферт, предоставляемый бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке

99 Истомина Н.А. Субвенции в системе межбюджетных отношений субъекта РФ и муниципальных образований // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2011. №36. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/subventsii-v-sisteme-mezhbyudzhetnyh-otnosheniy-subekta-rf-i-munitsipalnyh-obrazovaniy (дата обращения: 30.08.2019); Чернышова Н. А. Тенденции и региональные приоритеты в предоставлении межбюджетных трансфертов в последнее десятилетие // Общественные финансы. 2016. No 2 (33). С. 48-72; Петров А.П.,

Лесные субвенции распределяются на основании методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - методика) 100, которая предусматривает распределение субвенций между регионами с учетом параметров связанных со значениями площадей эксплуатационных и защитных лесов, а также ряда иных параметров и коэффициентов, характеризующих каждый конкретный регион.

Следует отметить, что за период с 2008 по 2019 год размер субвенций на лесные полномочия имел тенденцию относительных колебаний, однако к 2019 году достиг своего максимального уровня.

Отметим, что доведение субвенций осуществляется в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» по основным мероприятиям подпрограмм по соответствующим целевым статьям и видам расходов.

Финансирование мероприятий по лесовосстановлению и лесоразведению, формированию запасов семян лесных растений, приобретению пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря и лесохозяйственной техники и оборудования отражается в федеральном проекте «Сохранение лесов» национального проекта «Экология».

Распределение субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений бюджетам субъектов

Гагарин Ю.Н. Субвенции из федерального бюджета на управление лесами и ведение лесного хозяйства: проблемы, решения / Петров А.П., Гагарин Ю.Н./\ Устойчивое лесопользование, №4 (48), 2016 https://wwf.ru/resources/publications/periodicals/zhumal-ustoychivoe-lesopolzovanie/ustoychivoe-lesopolzovanie-4-48-2016.

100 Постановление Правительства РФ от 29.12.2006 № 838 (ред. от 13.02.2019) Об утверждении Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российской Федерации, рассчитанное по методике на основе объемных показателей на 2020 год согласованных при защите бюджетных проектировок с регионами (Приложение З), представлено в таблице 21.

Таблица 21 - Распределение субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений бюджетам субъектов Российской Федерации на 2020 год, тыс. р.

Наименование субъекта Российской Федерации 2020 год Наименование субъекта Российской Федерации 2020 год

Республика Адыгея (Адыгея) 89 897,9 Калужская область 212 622,3

Республика Алтай 220 574,2 Кемеровская область -Кузбасс 210 114,0

Республика Башкортостан 316 867,5 Кировская область 319 526,2

Республика Бурятия 758 780,7 Костромская область 371 922,4

Республика Дагестан 150 136,0 Курганская область 207 790,4

Республика Ингушетия 56 541,7 Курская область 86 947,1

Кабардино-Балкарская Республика 88 768,1 Ленинградская область 411 172,6

Республика Калмыкия 45 135,8 Липецкая область 156 372,8

Карачаево-Черкесская Республика 82 442,9 Магаданская область 373 630,2

Республика Карелия 696 287,8 Московская область 552 472,0

Республика Коми 571 371,1 Мурманская область 174 642,0

Республика Крым 133 322,1 Нижегородская область 401 422,4

Республика Марий Эл 187 532,0 Новгородская область 321 266,5

Республика Мордовия 138 072,5 Новосибирская область 209 099,0

Республика Саха (Якутия) 800 918,5 Омская область 210 788,8

Республика Северная Осетия - Алания 79 971,8 Оренбургская область 137 858,1

Продолжение табл. 21

Наименование субъекта Российской Федерации 2020 год Наименование субъекта Российской Федерации 2020 год

Республика Татарстан (Татарстан) 348 557,6 Орловская область 72 055,7

Республика Тыва 282 999,9 Пензенская область 218 692,7

Удмуртская Республика 231 880,1 Псковская область 227 536,8

Республика Хакасия 187 404,3 Ростовская область 121 127,2

Чеченская Республика 150 749,2 Рязанская область 245 786,2

Чувашская Республика -Чувашия 86 609,7 Самарская область 129 650,4

Алтайский край 234 407,5 Саратовская область 142 387,1

Забайкальский край 1 112 651,7 Сахалинская область 356 714,9

Камчатский край 198 749,5 Свердловская область 525 163,1

Краснодарский край 119 266,4 Смоленская область 156 057,3

Красноярский край 827 804,2 Тамбовская область 142 214,5

Пермский край 450 208,2 Тверская область 260 780,2

Приморский край 460 560,4 Томская область 283 280,1

Ставропольский край 134 208,1 Тульская область 88 273,9

Хабаровский край 719 763,4 Тюменская область 206 463,7

Амурская область 562 926,8 Ульяновская область 177 803,6

Архангельская область 716 353,6 Челябинская область 269 263,9

Астраханская область 54 070,8 Ярославская область 161 499,9

Белгородская область 117 459,9 город федерального значения Санкт-Петербург 716,8

Брянская область 326 835,1 Еврейская автономная область 182 098,4

Владимирская область 348 866,3 Ненецкий автономный округ 6 541,0

Волгоградская область 271 864,8 Ханты-Мансийский автономный округ - Югра 646 995,2

Вологодская область 444 443,8 Чукотский автономный округ 112 842,8

Воронежская область 135 336,2 Ямало-Ненецкий автономный округ 140 054,9

Ивановская область 172 187,7 Нераспределенный резерв 1 321 058,8

Иркутская область 1 179 174,0 ВСЕГО 24 930 062,6

Основным проблемным вопросом методики распределения лесных субвенций является остаточный принцип финансирования.

Недостаточный объем финансовых средств распределяется между регионами, что не придает импульса к развитию лесного комплекса.

В связи с чем в лесном комплексе наблюдается ряд накопившихся нерешенных проблем и вопросов, вытекающих из хронического недофинансирования лесного хозяйства.

Недофинансирование лесного хозяйства подтверждается всеми участниками стратегического планирования федерального и регионального уровней.101, 102 Заместитель председателя Правительства РФ Александр Хлопонин сообщил, что недофинансирование лесной отрасли в России в 2017 году со-

103

ставило 8,3 миллиарда рублей .

Вместе с тем оптимизация расходов государственных программ, произошедшая за последние три года, в своем экономическом смысле должна стимулировать органы управления лесным комплексом к поиску резервов и эффективных решений в целях ресурсной обеспеченности мероприятий программ. Нынешние реалии не позволяют сохранять инерционные процессы в лесном комплексе в целях ожидания улучшения конъюнктуры цен на рынках сырья. Дефицит финансирования лесохозяйственных мероприятий за счет средств федерального бюджета приводит к ухудшению ситуации в лесном хозяйстве, при которой у арендаторов лесных участков отсутствует экономическая заинтересованность в воспроизводстве лесов, в том числе в выращивании посадочного материала.

101 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://agrarian.council.gov.ru/activity/activities/round_tables/87319/;

102

[Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://komiinform.ru/news/134001;

103

[Электронный ресурс]. - Режим доступа:

https://www.pnp.ru/economics/2017/03/22/nedofinansirovanie-lesnoy-otrasli-v-rf-sostavlyaet-83 -mlrd-rubley-khloponi n.html.

Значительное ухудшение качества лесохозяйственных работ обусловлено несоблюдением всех требуемых процедур технологического процесса по отдельным лесохозяйственным мероприятиям в виду недостаточности финансовых средств.

В целях преодоления указанных недостатков предлагается пересмотреть подходы к финансированию лесного хозяйства, перейдя от распределения финансовых ресурсов на осуществление переданных полномочий к их определению.

Методика должна основываться на нормативах затрат на выполнение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

В этой связи нами предлагается установить правила определения общего объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных лесных полномочий.

Предлагаемыми правилами необходимо установить порядок определения общего объема субвенций, предоставляемых для осуществления переданных полномочий, в отношении каждого субъекта Российской Федерации с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в соответствии с требованиями части 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 04.06.2018 № 148-ФЗ).

Определение общего объема субвенции предлагается осуществлять в отношении каждого субъекта Российской Федерации, с учетом формирования федеральных нормативов затрат, в том числе для выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов и нормативной численности каждого органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Это позволит эффективно определять в отношении каждого региона необходимый объем субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

Применение нового подхода обеспечит повышение эффективности в

планировании и последующем использовании бюджетных расходов на лесное хозяйство.

Предлагается в рамках новых подходов общий объем субвенции определять одновременно с подготовкой проекта федерального закона о федеральном бюджете в целях финансового обеспечения лесных полномочий, переданных субъектам Российской Федерации в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса.

Определение общего объема субвенции целесообразно осуществлять с учетом затрат на организацию переданных лесных полномочий в области лесных отношений в отношении каждого региона, исходя из нормативов формирования бюджетных ассигнований, нормативной численности регионального органа, объема мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, и проведения на лесоустройства.

Общий объем субвенции бюджету субъекта Российской Федерации на исполнение переданных полномочий предлагается определять по формуле:

Собщ Нчисл х НзаХр+ ^(Умер х НМер) + Зт + Злпжт + Злхт + Злпт, (10)

где

Собщ - общий объем субвенции бюджету субъекта Российской Федерации на исполнение лесных полномочий;

Нчисл - норматив численности регионального органа власти в области лесных отношений;

Нзатр - норматив затрат на содержание одного работника регионального органа власти в области лесных отношений, с учетом ежегодной индексации (в рублях);

Умер - объема лесохозяйственных мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов и проведению лесоустройства, а также осуществление

мер пожарной безопасности, за исключением мероприятий по тушению лесных пожаров;

Нмер - норматив затрат на единицу объема мероприятий, включая осуществление охраны, защиты и воспроизводства лесов и проведение лесоустройства, а также осуществление мер пожарной безопасности, за исключением мероприятий по тушению лесных пожаров;

Зтуш - средневзвешенные затраты средств субвенций на тушение лесных пожаров за последние 5 лет;

Злпжг - фактическая потребность региона в лесопожарной технике и оборудовании (разница между нормативной и фактической потребностью);

Злхт - фактическая потребность региона в лесохозяйственной технике и оборудовании (разница между нормативной и фактической потребностью);

Злпт - фактическая потребность региона в лесопатрульной технике и оборудовании (разница между нормативной и фактической потребностью).

При определении общего объема субвенции бюджету субъекта Российской Федерации на исполнение переданных полномочий расходы, включающие фактическую потребность субъекта Российской Федерации в оснащении лесохозяйственной, лесопожарной техникой и оборудованием, учитываются в рамках реализации федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология».

Определение и утверждение нормативов затрат мероприятий, включая осуществление охраны, защиты и воспроизводства лесов, производится в зависимости от региональных лесорастительных условий.

Выступая с критикой данной методики, приходится признать, что она не учитывает природно-климатические особенности регионов и нормативную потребность в лесохозяйственных мероприятиях, она сложна в обращении и содержит в себе ряд субъективных поправочных коэффициентов экономически не обоснованных.

Информация для определения исходных данных для расчетов субвенций по методике в настоящее время не является статистической и формируется по предложениям регионов ежегодно.

Требуется совершенствование подходов в методике в частности необходимо вводить механизмы определения требуемого размера финансовых средств на лесные полномочия с применением нормативной составляющей в рамках программно-целевого планирования лесного комплекса в условиях бюджетных ограничений.

Расчеты по предлагаемому новому подходу определения лесных субвенций при прочих равных объемах работ согласованных при защите бюджетных проектировок на 2020 год доказывают недостаточность финансирования отрасли в среднем на 30% (31 млрд рублей предусмотренных законом о бюджете с учетом нераспределенного резерва в размере 1,3 млрд руб. и расходов на федеральный проект «Сохранение лесов» - 6,5 млрд руб. / 45 млрд рублей полученных по новому подходу = 69%).

Существующая в настоящий момент экономическая ситуация в лесном комплексе не позволяет быть уверенным в увеличении финансирования лесного хозяйства. Это предопределяет построение модели определения и расходования лесных субвенций в условиях бюджетных ограничений.

Используя действующие в системе стратегического планирования РФ правила распределения финансовых ресурсов и администрирования доходов, составим систему уравнений, которая будет положена в основу равновесной модели определения лесных субвенций в условиях бюджетных ограниче-

-104

ний .

где У - площадь лесных участков, находящихся в аренде

X - размер лесных субвенций на исполнение переданных полномочий;

Я - расходы лесных субвенций на исполнение переданных полномочий на га эксплуатационных и защитных лесов за исключением эксплуатационных и защитных лесов, переданных в аренду;

Р - доходы от платы за использование лесов, поступающие в бюджетную систему РФ с одного га эксплуатационных и защитных лесов, переданных в аренду;

К - бюджетная эффективность (коэффициент отношения доходов от платы за использование лесов, поступающих с одного га эксплуатационных и защитных лесов, к размеру лесных субвенций на исполнение переданных полномочий);

з = (12)

В - доходы, поступающие в бюджетную систему РФ, от платы за использование лесов;

5 - площадь эксплуатационных и защитных лесов.

Примем за базу значения Я, Р,к,Х,У в 2019: Я = 39 руб./га; Р = 230 руб./га; К = 1,7; Х = 26 520 млн руб.; У = 46 000 млн руб.

В рамках разработанной равновесно-оптимизационной модели определения и расходования лесных субвенций в условиях бюджетных ограничений, по результатам многовариантных расчетов субвенций и доходов от использования лесов ниже представлено 4 сценария.

Сценарий «0» использует действующие в настоящий момент времени параметры модели.

Сценарии «1», «2», «3» построены, исходя из варьирующих значений параметров модели:

- площади лесных участков переданных в аренду (Т);

-доходов от платы за использование лесов, поступающих в бюджетную систему РФ с одного га эксплуатационных и защитных лесов, переданных в аренду (Р);

- расходов лесных субвенций на исполнение переданных полномочий на га эксплуатационных и защитных лесов за исключением эксплуатационных и защитных лесов, переданных в аренду (Я).

В сценарии «1» рост параметра модели - площадь лесных участков переданных в аренду (Т), приводит к росту доходов бюджетной системы РФ от платы за использование лесов и экономии расходов бюджета на лесохозяй-ственные мероприятия (таблица 22).

Таблица 22- Результаты моделирования лесных субвенций в условиях бюджетных ограничений105

Вариант Результаты расчетов

Вариант 1 Изменение 1 параметра (У)

Сценарии Б У X Р Я К Б

0 880 200 26520 230 39 1,7345 46000

1 880 220 25740 230 39 1,9658 50600

2 880 240 24960 230 39 2,2115 55200

3 880 280 23400 230 39 2,7521 64400

Вариант 2 Изменение 1 параметра (Д)

Сценарии Б У X Р Я К Б

0 880 200 26520 230 39 1,7345 46000

1 880 200 34000 230 50 1,3529 46000

2 880 200 40800 230 60 1,1275 46000

3 880 200 47600 230 70 0,9664 46000