Развитие финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Васина, Ольга Владимировна

• Васина, Ольга Владимировна
• кандидат экономических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Васина, Ольга Владимировна

Введение.

Глава 1. Методологическое обоснование финансового обеспечения местного самоуправления.

1.1. Теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления.

1.2. Анализ моделей местного самоуправления в мировой практике.

1.3. Эволюция организации муниципальных финансов.

Глава 2. Развитие системы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.

2.1 Практика финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.

2.2. Приоритетные направления развития финансово- экономических механизмов обеспечения самостоятельности местного самоуправления

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Развитие финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации»

Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью разработки и реализации комплекса мер по совершенствованию управления муниципальными финансами и эффективности государственного финансового воздействия.

Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы местного самоуправления, его роли в управлении государством. И это не случайно. Развитие местного самоуправления является необходимым условием построения сбалансированной системы территориального управления и формирования государства. Облеченное реальной властью местное самоуправление стимулирует повышение деловой активности населения муниципального образования и через мобилизацию местных ресурсов способствует эффективности функционирования региональной экономики.

В то же время система финансового обеспечения местного самоуправления, еще не сформирована окончательно и подвергается активной критике со стороны органов местного самоуправления, субъектов федерации, федерального центра. Очевидно, что без определения и закрепления принципов, обеспечивающих финансовую состоятельность, ни о каком практическом самоуправлении в решении вопросов местного значения и обеспечении общественных потребностей говорить не приходится

Особую актуальность в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации приобретают проблемы, касающиеся формирования форм и методов финансового обеспечения эффективной системы местного самоуправления. Об этом свидетельствует совершенствование законодательства, касающегося местного самоуправления.

Объективной потребностью формируемой финансовой системы является определение принципов, способных обеспечить эффективность механизмов формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов. Решение научных и практических задач в этой области во многом зависит от понимания сущности местного самоуправления, определяющей специфическую роль, функции и структуру местных финансов. Это и обуславливает проведение их комплексного анализа с целью определения приоритетных средств и методов развития.

Только недостатки предшествующих учреждений делают понятным значение новых мер и преобразований»1 - с этим мнением Б.Чичерина трудно не согласиться

Степень разработанности проблемы. Рассмотрению различных аспектов проблем функционирования государственных и муниципальных финансов, их роли в социально-экономическом развитии общества посвящены исследования таких отечественных ученых, как

A.М.Александров, Д.А.Алахвердян, Л.Г.Баранов, В.Т.Баринов, С.И.Берлин, А.М.Бирман, В.Е.Боголепов, А.Я.Быстряков, Л.А.Велихов,

B.П.Горегляд, В.В. Глущенко, Л.А.Дробозина, А.А.Замотаев, Н.М.Коркунов, А.Г.Куликов, В.Н.Лексин, Ю.И.Любимцев, И.Д.Мацкуляк, В.Г.Пансков, И.В.Подпорина, А.М.Поздняков, Г.Б.Поляк, Б.Е.Пеньков, В.Н.Сумароков, В.В. Таболин, В.Б.Христенко, А.Н.Швецов, М.И. Яндиев и др.

Большой интерес представляют выполненные в Российской академии государственной службы при Президенте РФ диссертационные исследования З.С.Андиевой, Т.В.Дорониной, В.В.Сильченко, И.Л.Львова, Е.В.Николаенко.

В тоже время, материалы выполненных научных исследований по проблемам финансового обеспечения местного самоуправления не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменения действующего законодательства, практические наработки в области муниципальных

1 Салов.О.А. Земство-первый реальный институт местного самоуправления в Рос-сии./О.А.Салов. -М.:ЗАО «Издательство «Экономика», 2004, с.З. финансов предопределяют необходимость продолжения исследований по рассматриваемой тематике для научного обоснования концепции финансового обеспечения местного самоуправления. Чем и обусловлен выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.

Целью исследования является определение важных направлений в развитии системы финансового обеспечения местного самоуправления.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- исследовать и систематизировать теоретические основы финансового обеспечения местного самоуправления;

- уточнить экономическое содержание терминов местные и муниципальные финансы;

- обобщить зарубежный опыт формирования и функционирования муниципальных финансовых систем для определения возможностей его использования в России;

- определить ключевые проблемы финансового обеспечения местного самоуправления;

- обосновать рекомендации по совершенствованию системы муниципальных финансов, адекватные условиям проводимых в Российской Федерации административных реформ.

Объектом исследования являются институты местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, возникающие в процессе формирования местных финансов.

Методология исследования. В диссертационной работе применялись общенаучные методы познания: системный подход к процессам развития, диалектический метод изучения экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщения.

Использованы методы сравнительного, факторного и финансового анализа, экономико-математические и статистические методы исследования.

Научно-методологическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, правовые документы по бюджету, налогам, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы научных конференций и периодических изданий, информационной сети Internet.

В качестве источников статистической информации были использованы данные Международного валютного фонда, Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации и регионального уровня, материалы органов местного самоуправления Тульской области.

Научные результаты исследования и их новизна, полученные лично автором, обусловлены достижением поставленных целей и применением комплексного анализа организации муниципальных финансов. В этом аспекте автором:

- уточнено экономическое содержание и сущностные особенности понятий «местные финансы» и «муниципальные финансы». А именно: а) определено, что понятие местные финансы более широко, чем «муниципальные финансы» определяет систему финансовых отношений на территории муниципалитетов. К местным финансам помимо муниципальных финансов, включающим средства местных бюджетов, можно отнести средства организаций, используемые на социальное развитие территорий, средства самообложения граждан, плату за услуги муниципальных предприятий; б) посредством анализа структуры и функций муниципальные финансы определены как часть государственных финансов, делегированных на основании разграничения прав ведения, использование которых предоставлено органам местного самоуправления; в) в состав муниципальных финансов предложено включать кредиторскую задолженность, которая фактически является источником покрытия дефицита местных бюджетов;

- обобщены вопросы преемственности теоретических основ, исторического и практического опыта в организации местного самоуправления. Доказано, что самостоятельность местного самоуправления не означает его отделения от органов государственной власти, а лишь определяет наличие функций, финансовое обеспечение исполнения которых связано с возможностью самостоятельного использования передаваемых ресурсов;

- обобщен зарубежный опыт финансового обеспечения местного самоуправления. Определено, что зависимость от центральных органов власти является определяющим фактором отличий в организации муниципальных финансов зарубежных стран. На примере Германии и США, стран с классическими моделями кооперативного и конкурентного федерализма, показано, что распределение местных расходов, минимизация функций центрального правительства, бюджетное самофинансирование местных органов являются следствием способности потребителей общественных услуг к перемещению. Это делает возможным выбор потребителями оптимального набора услуг, создает конкуренцию среди местных властей и стимулирует эффективное использование финансовых ресурсов;

- выделены основные факторы, определяющие особенности организации муниципальных финансов в России в последние годы. К ним следует отнести: формальные полномочия органов местного самоуправления по формированию доходной части бюджетов; расходные полномочия, основанные на принципах «негативного» регулирования; изначальная бюджетная несбалансированность и устойчивые тенденции к превышению расходов муниципальных бюджетов над доходами, рост долговых обязательств; неурегулированность отношений с органами местного самоуправления, как полноценными субъектами межбюджетных отношений;

- аргументирована взаимосвязь приоритетных направлений развития финансового обеспечения местного самоуправления и совершенствования управления муниципальными финансами. В их числе: повышение эффективности муниципальных финансов и контроль за расходами, применение среднесрочного финансового планирования, совершенствование системы управления долгом и введение стандартов учета и отчетности по методу «начислений».

Проведенные исследования позволили сформулировать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту:

-обоснование необходимости концептуального подхода к исследованию финансов местных органов власти, предполагающего, что развитие финансового обеспечения местного самоуправления должно осуществляться на основе объединения функций и их финансового обеспечения, а так же преемственности исторических, теоретических и методологических основ;

-определение проблем методологического и методического характера, противоречий нормативно-правовой базы, организации и практики формирования местных бюджетов обусловивших фактическую передачу управления муниципальными финансами субъектам федерации;

-обоснование ключевых направлений развития системы финансового обеспечения местного самоуправления. А именно:

1) обеспечение расходных потребностей муниципальных образований посредством применения формализованных методик распределения денежных средств через фонды финансовой поддержки;

2) формирование заинтересованности и ответственности органов местного самоуправления за эффективность муниципальной бюджетной политики посредством организации бюджетного процесса, ориентированного на достижение конкретных результатов. Использование в качестве стимулов для достижения приоритетных на региональном уровне целей ряда фондов: муниципального развития, софинансирования социальных расходов, компенсации и реформирования муниципальных финансов.

Теоретическая и практическая значимость результата диссертационного исследования состоит в том, что разработанные в нем предложения могут быть применены в работе исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправлении, занимающихся организацией бюджетного процесса и межбюджетных отношений и будут способствовать повышению эффективности управления муниципальными финансами.

Апробация результатов исследования осуществлена в практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления Тульской области, на Второй международно-практической конференции «Проблемы экономики и информатизации образования», г.Тула, 2005год, проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ. По теме исследования опубликованы 3 работы общим объемом 4,0 печатных листа.

Логика исследования и структура работы. Работа состоит из введения, двух глав и заключения, списка использованной литературы и приложений. Содержание работы изложено на 160 страницах машинописного текста и включает 18 аналитических таблиц и 4 рисунка.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Васина, Ольга Владимировна

Заключение

Задачей данного исследования являлось определение и обоснование ключевых направлений развития концепции финансового обеспечения местного самоуправления, как ключевого фактора эффективного территориального управления в Российской Федерации. Анализ существующей практики в сфере муниципальных финансов и основных направлений укрепления финансовых основ местного самоуправления, проведенные исследования теоретических основ финансового обеспечения местного самоуправления, статистических данных, практики функционирования, оценка их роли в системе общегосударственных финансов позволили сформулировать ряд общих выводов и аргументировать ряд практических рекомендаций:

1. Развитие финансового обеспечения местного самоуправления должно осуществляться на основе объединения функций и их финансового обеспечения, а так же преемственности исторических, теоретических и методологических основ. В современном общественном устройстве местное самоуправление представляет собой чрезвычайно важный и сложно устроенный механизм организации управления на местах, который фактически, функционирует под контролем центральных властей. Следование финансов за функцией органа управления является ключевым принципом формирования муниципальных финансов.

Распределение властных полномочий между государственной и муниципальной властью в различных моделях организации управления большинства экономически развитых стран сформировано на основе идей государственной теории самоуправления, определяющей государственную природу задач управления на муниципальном уровне. Местное самоуправление в силу значительной интеграции в государственную систему управления, выполняет функции, имеющие общенациональное значение, а автономным является лишь в определенной степени.

Эффективность той или иной формы организации местного самоуправления во многом зависит от традиций, культуры, истории формирования системы управления и межбюджетных отношений. Важным условием и задачей построения взаимоотношений является взаимодействие между уровнями власти и возможность обмена мнениями с учетом закрепления возлагаемых функций.

Финансовая автономия местных органов носит относительный характер. Система муниципальных финансов в целом, характер распределения складываются, как результат взаимодействия интересов важным условием и задачей которых является выстраивание рациональных отношений между уровнями власти. Муниципальные финансы являются частью государственных финансов, делегированных на основании разграничения прав ведения, использование которых в интересах местного населения предоставлено органам местного самоуправления.

2. Проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации обусловлены глубинными факторами, среди которых - модель организации местного самоуправления, предопределяющая перегруженность решением вопросов в общественном секторе; нечеткое разграничение расходных полномочий; недостатки налоговой системы страны в целом; неразвитость законодательной базы регламентирующей взаимоотношения субъектов публичной власти. Результаты проведенного анализа теоретических основ местного самоуправления, отечественной практики позволили сделать вывод, что ситуация, сложившаяся в области формирования российского местного самоуправления, не имеет аналога в мировой практике. Результаты анализа теоретических основ, истории и практики функционирования органов местного самоуправления позволили сделать вывод, что формулировка статьи 12 Конституции о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, наиболее отражает идеи общественной теории местного самоуправления. Однако, этот факт не означает фактического отделения местного самоуправления от органов государственной власти, а определяет наличие своих функций, исполнение которых на муниципальном уровне связано, прежде всего, с возможностью самостоятельного эффективного использования ресурсного потенциала и выражения «особых» интересов местного населения. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, в большей степени обеспечиваются за счет государственных финансовых ресурсов, категоричное противопоставление государства и местного самоуправления не целесообразно. I

3. Определены проблемы сформированной финансовой системы в Российской Федерации последних лет, обусловившие фактическую передачу управления муниципальными финансами субъектам федерации:

- отсутствие единообразного и экономически обоснованного подхода к децентрализации бюджетных расходов и формированию местных бюджетов

- нечетко сформулированная и основанная на принципах негативного регулирования система разграничения полномочий органов местного самоуправления, в соответствии с которой на местные органы власти возлагалась ответственность за исполнение любых полномочий, прямо не запрещенных законом;

- отсутствие определенности в понимании достаточности объема финансовых средств, необходимых для осуществления возложенных полномочий;

- искусственное занижение дефицита местных бюджетов на сумму неплатежей и накопленной кредиторской задолженности;

- практическое регулирование местных финансов субъектами f федерации, устанавливающими расходные полномочия, нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, формирующими доходы местных бюджетов по остаточному принципу исходя из дефицита бюджета региона;

- перераспределение доходов и снижение собственных доходов муниципальных образований, низкая налоговая самостоятельность сформировали незаинтересованность органов местного самоуправления к увеличению собственных доходов, обусловили устойчивые тенденции к превышению расходов муниципальных бюджетов над доходами и росту долговых обязательств местных органов власти.

4. Проведенные исследования позволили определить, что в рамках проводимых в Российской Федерации реформ и новых подходов к формированию муниципальных финансов, в качестве главной особенности бюджетной системы России в ближайшей перспективе сохранится низкая степень финансовой самостоятельности местных бюджетов. Налоговое и бюджетное законодательство закрепляет несоответствие сумм налоговых поступлений объему расходных обязательств местных бюджетов. Из местных бюджетов изымаются существенные источники собственных доходов.

Главенствующая роль в формировании финансовой базы местного самоуправления сохраняется за процессами регулирования и выравнивания. Сохраняется неопределенность критериев уровня минимальных бюджетных расходов На субфедеральные органы государственного управления возложен максимум полномочий по организации взаимоотношений с местными бюджетами. Выстраиваемая система межбюджетных отношений будет должна учесть необходимый объем, ассортимент бюджетных услуг, особенности и условия каждого из муниципальных образований.

Слабость финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти. В такой ситуации не приходится говорить о выполнении конституционного требования в части самостоятельности местного самоуправления, так как сформированная бюджетная система работает в режиме ограничения финансовой самостоятельности местных органов власти.

5. Исследования проблематики финансового обеспечения местного самоуправления позволили выделить наиболее приоритетными следующие направления развития муниципальных финансов:

- обеспечение местного самоуправления реальными и стабильными финансовыми ресурсами для равного доступа граждан к общественным услугам. Это установка определяется посредством применения законодательно рекомендованных формализованных методик перераспределения средств через фонды финансовой поддержки и выравнивания бюджетной обеспеченности. Для уточнения расчета бюджетной обеспеченности и расходных потребностей муниципалитетов предложено использование индекса на основе расчета плотности населения.

- формирование заинтересованности и ответственности органов местного самоуправления за эффективность бюджетной политики посредством организации бюджетного процесса ориентированного на достижение конкретных результатов, определения и разработки внутрирегиональных нормативов финансирования. Для оценки объективной потребности муниципалитетов в средствах ряда фондов: муниципального развития, софинансирования социальных расходов, компенсации и реформирования муниципальных финансов, использование которых является инструментом формирования стимулов достижения приоритетных на региональном уровне задач, определены показатели, которые могут стать основой для расчета соответствующих индикаторов.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Васина, Ольга Владимировна, 2005 год

1. Законодательные и нормативные документы

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. СПб., 1997. - 46 с.2. Конституция РСФСР 1978 г.

3. Европейская Хартия о местном самоуправлении/УСобрание законодательства Российской Федерации.-1998.-№36.-Ст.4466.

4. Бюджетный кодекс РФ от 17 июля 1998г. №145-ФЗ. (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ).

5. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть1 от 21 октября 1994 г. и часть 2 от 22 декабря 1995 г.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: от 31.07.1998 №146 (принят ГД ФС РФ 16.07.1998)

7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): от 05.08.2000 №117-Фз (принят ГД ФС РФ 19.07.2000)

8. Закон СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза СССР и Союзных Республик»//Ведомости Верховного Совета СССР, 1959 г., №44, ст.221.

9. Закон СССР от 9.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

10. Закон РСФСР от 06.07.91 №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»

11. Федеральный Закон РСФСР №1734-1 от Юоктября 1991 года « Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»

12. Федеральный Закон Российской Федерации N 154-ФЗ от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собр. закон. РФ. 1995. - N 35. - ст. 3506.

13. Федеральный Закон Российской Федерации N 126-ФЗ от 25.09.97 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. закон. РФ. 1997. - N 39. - ст. 4464.

14. Федеральный Закон от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».

15. Федеральный закон №194-фз от 30.12.2001 г. «О Федеральном бюджете на 2002 год»

16. Закон Российской Федерации от 06.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

17. Закон Российской Федерации от 20.08.2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

18. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых советов депутатов трудящихся./Ведомости Верховного Совета СССР, 1968г., №16, ст.131

19. Указ Президента Российской Федерации N 2265 от 22.12.93. «О гарантиях местного самоуправления в РФ» // Собр. закон. РФ. -1993.-N52.-ст. 5071.

20. Указ Президента Российской Федерации от 21.01.1994 г. №557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления»

21. Указ Президента Российской Федерации N 568 от 11.06.97. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. закон. РФ. 1997. - N 24. - ст. 2741.

22. Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1999г. №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»

23. Приказ № 243 от 27 августа 2004 года Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»

24. Постановление Совета Министров СССР от 14 марта 1968 г. №171 «О мерах по укреплению материально-финансовой базы сельских и поселковых советов депутатов трудящихся / СП СССР, 1968г., №6,ст.ЗО.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 г. № 775 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»

26. О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах / Пост. Прав. РФ от 30 июля 1998 г. №862. // Собр. законодательства Российской Федерации, 1998 г.-№32.- ст. 3905

27. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Пост. Прав. Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584.// Собр. Законодательства Российской Федерации.- 2001- №34- Ст. 3503.

28. Закон Тульской области от 17.12.96.№36-3TO «О местном самоуправлении в Тульской области»

29. Закон Тульской области от 30.09.2002 г. № 50-П-16/138-250-Ш «О бюджете Тульской области на 2003 год»

30. Закон Калужской области №7-03 от 20.04.1999г. (в редакции Закона Калужской области №83-03 от 3.12.2001г.) «О временных минимальных социальных нормах муниципальных образований Калужской области».

31. Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. N 198-ЗТО "О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области

32. Закон Приморского края от 26.11.2001 г № 174-КЗ. (в ред.Законов Приморского края от 30.04.2002г. №222-КЗ, №4-КЗ от 26.08.2002г.) «О краевом бюджете на 2002 год»

33. Анимица.Е.Г., Тернышный А.Г. Основы местного самоуправле-ния:Учеб.пособ.-М.:ИНФРА-2000.-208с.

34. Бабич.А.М., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы: Учебник.-М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999.-687с.

35. Балабанов.И.Т. Основы финансового менеджмента: учеб.пособ.38.39,40.43,4447