Местное самоуправление как фактор политического развития современной России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Салов, Дмитрий Олегович

  • Салов, Дмитрий Олегович
  • кандидат политических науккандидат политических наук
  • 2008, МоскваМосква
  • Специальность ВАК РФ23.00.02
  • Количество страниц 217
Салов, Дмитрий Олегович. Местное самоуправление как фактор политического развития современной России: дис. кандидат политических наук: 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. Москва. 2008. 217 с.

Оглавление диссертации кандидат политических наук Салов, Дмитрий Олегович

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ I

Местное управление и самоуправление: теоретико-методологические основы исследования

РАЗДЕЛ II

Место и роль института местного самоуправления в политическом развитии современной России

РАЗДЕЛ П

Зарубежный опыт организации и регулирования деятельности органов местного управления

Рекомендованный список диссертаций по специальности «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», 23.00.02 шифр ВАК

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Местное самоуправление как фактор политического развития современной России»

К наиболее важным политическим процессам, определяющим все другие изменения, происходящим в последние два десятилетия в России, относятся изменения в государственно-властной сфере. Причём политические реформы опережали все другие сферы. Если рыночные экономические отношения, не сразу и с трудом, преодолевая командно-административную систему, завоевывали свои позиции в общественном сознании населения, то политическая модернизация воспринималась большинством однозначно положительно, поскольку стремление к развитию демократии в её истинном понимании назревало в обществе давно. Включение граждан в реальный процесс политических преобразований, привлечение их к принятию общественно-политических решений требовало реформирования структуры властеотношений, придания большей значимости нижним этажам власти. Именно поэтому целенаправленная политика государства в различных областях объективно связана с проблемой организации, развития и совершенствования системы местной власти и самоуправления, определением их места и роли в общей системе властеотношений, социально-экономическом развитии страны. Было совершенно ясно, что создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом муниципальные органы власти становятся гарантом основных демократических ценностей, поскольку они ближе всего к местным жителям, им известны их нужды и проблемы, а, следовательно, они наиболее способны учитывать интересы людей. В свою очередь, граждане заинтересованы в их успешной деятельности.

Местное самоуправление призвано развивать в гражданах инициативу, предприимчивость, привычку полагаться на собственные ресурсы в решении большего числа вопросов их жизнедеятельности; местное самоуправление связывает власть - администрацию с народом; является хорошей подготовительной школой для карьерного роста на высшие ступени государственной службы; на местном уровне власть приобретает свой изначальный смысл — регулирования отношений между людьми и социальными группами для достижения наилучших условий жизни. Таким образом, местное самоуправление должно было стать основой для перерастания всего общественного организма России в демократический политический режим.

Казалось, для перехода от авторитарного режима к демократическому достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней командно-административной системы. Однако процесс приобрёл характер длительного, противоречивого, не подчиняющегося простой политической эволюции.

Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, создавало постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач. Но в конце десятилетия реформ, когда стало более предсказуемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление подготовленных и ответственных муниципальных кадров и т.д.) общество почти не продвинулось.

Предшествующий опыт местного самоуправления показал, что демократический потенциал им далеко не реализован. Сложный характер складывающихся муниципальных властеотношений, система взаимоотношений местной власти с федеральной и региональными властями вызывает необходимость решения многих вопросов.

В соответствии со ст. 3 Конституции местное самоуправление наряду с формами прямого народовластия, обеспечивает реализацию власти народом Российской Федерации. В то же время в решении вопросов местного значения население и органы муниципальных образований являются участниками разных властеотношений: с одной стороны, через них народ осуществляет свою власть; с другой — они (органы местной власти) являются участниками собственных муниципальных властеотношений, субъектами муниципальной публичной власти1, без чего невозможно представить функционирование местного самоуправления и реализацию им своих задач и функций.

Научная дискуссия о сущности местного самоуправления и характера муниципальной власти выявили совершенно разные тенденции: 1 — признание местного самоуправления нижним уровнем государственной власти; 2 — в качестве публичной власти; 3 — в качестве общественной власти. Кроме того, постоянно возникал вопрос о соотношении понятий управление и самоуправление.

Управление предполагает воздействие на поведение людей, соподчинённость воль одних людей воле других для получения определённых результатов, наличие особого механизма их реализации2. Управление как организационная деятельность — это процесс реализации,

1 См. Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юрист. 2005; Иванченко А.В., Курицин В.М. Российское народовластие:уроки истории. - М., 2005.

2 См. подробнее: Атаманчук Г.В. Сущность государственного управления. - М., 1980.-С. 40-48. функционирования власти1. Управление — естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления.

В свою очередь, власть — это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие2. Без власти нет управления. Таким образом, если мы используем дефиницию «местное самоуправление», то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти.

Не случайно по данной проблеме идут острые, порою непримиримые дискуссии, а сама проблема о сущности и содержания местного самоуправления стала предметом пристального изучения многих специалистов, в том числе и политологов.

Недостаточность научно-теоретического осмысления сущности, специфики механизма формирования и функционирования институтов местного самоуправления может повлечь за собой необоснованность принимаемых в этой сфере различных решений, неадекватность путей, средств и способов их реализации. С другой стороны проникновение в сущность механизма функционирования институтов местного самоуправления, познание их характерных черт является необходимым условием для осознанной и продуктивной деятельности политической власти.

Таким образом, актуальность исследования феномена местного самоуправления обусловлена следующими обстоятельствами.

Некоторые авторы, признавая невозможность осуществления власти без управления, считают неправильным отождествление управления со способом функционирования власти. (См. например: Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. - 1991. - №11. - С. 28).

Шугрина Е.С. Власть: понятие, содержание // Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995. - С. 111-112.

Во-первых, необходимостью научного понимания сущности и содержания таких понятий как «местное самоуправление», «местная (муниципальная) власть», «институты, или органы местного самоуправления», «гражданское общество» и т.д. От институтов местного самоуправления в настоящее время требуются как никогда огромные усилия по созданию на местном уровне благоприятных условий жизни, применению эффективных мер по обеспечению экономического роста, консолидации общества. В недавнем прошлом, в условиях системного кризиса, охватившего практически все сферы жизнедеятельности общества, резких изменений внешнеполитической и геополитической ситуации, и, наконец, в результате допущенных ошибок и просчетов, государство оказалось перед необходимостью реорганизации всей системы властных отношений.

Во-вторых, особой ролью и принципиальным значением, которые играют органы местного самоуправления в системе государственной власти в период становления новой российской государственности, создания развитого гражданского общества, отвечающей самым современным требованиям. Прежде всего, этим определяется актуальность политических аспектов становления и развитие местной власти как управленческой и самоуправленческой единицы. Президент РФ В.В. Путин, отмечая расширение полномочий и компетенции органов местного самоуправления в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, подчеркнул: «Все это, конечно не означает, что федеральный центр снимает с себя ответственность за качество жизни в регионах. Но важно то, что система управления становиться более гибкой и более близкой к людям. И что все больше решений принимается на местах. При этом ответственность перед обществом, безусловно, несут все без исключения уровни власти»1.

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента РФ В.В. Путина // Российская газета. - 2007. - 27 апреля.

В-третьих, необходимостью разработки теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций для совершенствования механизма взаимодействия органов местного самоуправления и центральной власти современного российского общества, поскольку в современных условиях существует неоднозначное восприятие местного самоуправления как важного элемента системы властных отношений различными социальными группами населения, представителями политической элиты России, учеными и обществоведами. Так выступая на заседании Совета по развитию местного самоуправления В.В. Путин отметил, что «.существенно усилилось и само местное самоуправление. Совершенствуется правовая база работы. Создаются стимулы для развития муниципального хозяйства. Увеличилась к тому же и численность муниципальных служащих. Сегодня в местных органах власти работает более 320 тысяч человек. Это серьёзный кадровый потенциал. И муниципалитетам надо добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий»'.

В-четвертых, необходимостью изучения и в последующем применения передового зарубежного опыта организации функционирования местного самоуправления. Ряд исследований предполагают, что нам ближе Латиноамериканский вариант, другие — испанский, где переход от диктаторского режима происходил более плавно, третьи говорят о приемлемости западноевропейского опыта, что явилось, кстати, одним из факторов ратификации Европейской Хартии местного самоуправления, забывая при этом, что Европа опыт накапливала столетиями и реализовался он «снизу».

Степень научной разработанности проблемы.

1 Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию местного самоуправления. - 2008. -1 февраля, ///www.kremlin.ru/appears/2008/02/01/2238.

Исследование территориального управления низшего звена государственной власти, хотя имеет давнюю традицию, однако продолжает оставаться недостаточной, что связано со спецификой процессов новейшей российской истории.

Значительный исторический вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы местной власти как самоуправляющейся единицы

1 Л ^ внесли А.Д. Градовский, М.И. Свешников, Б.Б. Веселовский, Н.И. Лазаревский4, А.А. Кизеветтер5 и др. Они рассматривали опыт земского управления в России и модели самоуправления в ряде западных стран, анализировали государственную и общественную теории самоуправления.

В работах авторов либерального направления К.К. Арсеньева, Н.П. Белоконского, Л.И. Кошелева, Д.И. Шаховского, Д.П. Шилова и др.6 речь

1 См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России// Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т. 5, 6. - СПб., 1878; он же: История местного самоуправления в России// Собрание сочинений. Т. 2. — СПб., 1899.

2 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.

3 См.: Васеловский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 - 4. - СПб., 1909 -1911.

4 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. — СПб.,

1910.

5 См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. -Пг., 1917.

6 См.: Арсеньев К.К. За четверть века (1871 - 1894 гг.): Сб. статей. 11г., 1915; Белоконский И.П. Зество и Конституция. М., 1910; Он же: Земское движение. СПб., 1910. Он же: Самоуправление и земство. Ростов-н/Д., 1905; Записки А.И. Кошелева // Русское общество 50-60-х гг. XIX века. Ч. 1. М., 1991; Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. Париж, (Б.д.); Он же: Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954; Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного самоуправления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884; Шаховский Д.И. Пятидесятилетие земства // Очерки экономической деятельности земств. М., 1914; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918 и др. шла не просто о выполнении местными органами власти организации населения на своей территории, особый смысл приобретала другая, скрытая тенденция - возможность влияния на центральное правительство через местное самоуправление. Эта идея была следствием общей либеральной установки части просвещённого российского общества того периода и веры в реальность разумного и постепенного его реформирования.

С началом перестройки в СССР стала активно исследоваться проблема управления на местном уровне, что в дальнейшем отразилось в работах Н.Ф. Шарафетдинова, Ю.А. Тихомирова, И.П. Ильинского, Б.М. Лазарева, А.И.Щиглика, М.А. Красова, Г.В. Атаманчука, А.Я. Сливы, Р.Р. Сиддикова и др1.

Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются с 1990-х годов, в связи с началом формирования в России политической системы демократического типа. Они стали предметом внимания, в первую очередь, правоведов. Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах А.С. Автономова, Атаманчука Г.В.,

1 См.: Шарафетдинов Н.Ф. О соотношениях государственного управления и самоуправлении.// Роль государства и права в совершенствовании социалистического общества. — М., 1985; Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа.// Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденция развития. - М., 1986; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. — М., 1987; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. — М., 1988; Шиглик А.И. Общественное самоу правде гае: некоторые проблемы теории и практики.// Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. — М., 1988; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право. — 1990. - №10; Атамнчук Г.В. Политический процесс и государственная политика.// Свободная мысль. - 1991. - №18; Слива АЛ. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению.// Народный депутат. - 1992. -№2; Сидциков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Теоретические и организационно-правовые проблемы. — Ташкент, 1993.

Н.А. Емельянова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарёва, В.В. Пылина, В.И. Фадеева, П.И. Шлемина, Е.С. Шургиной и др1.

С принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации и появлением института местного самоуправления, учёными стали исследоваться проблемы муниципальной власти через призму реформирования российского общества, демократизации и межбюджетных отношений; политического процесса в государственно-властной сфере и принятия базовых законов о местном самоуправлении в 1995 и 1997 гг. активизировали исследовательскую работу в области проблем муниципальной власти, муниципальных образований. Для углубленного анализа темы диссертационного исследования в этот период важное значение имеют труды П.И. Лапшева, С.И Рыженкова, Н.В. Винника, С.С. Митрохина, Л.И. Прониной, С.Ю. Фабричного, Л.В. Гильченко,

См.: Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Государственная власть и местное самоуправление. М; 1997; Емельянов МА. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Еремян В.В., Фёдоров В.В. История местного самоуправления в России (XII - начало XX вв.). М; 1998; Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-нравовые отношения. Омск, 2001; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно правовой статус и механизм функционирования. М., 1994; Кутафин О.Е. Муниципальное право. М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998. Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепция, конституционные основы, практика. М., 1996; Лаптева JI.E., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления России. М., 1999; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994; Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Шлёмин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. JL, 1993; Шургина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995 и др.

2 Об общих принципах организации и местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г.; О финансовых основах местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 25 сентября 1997г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: сборник нормативных правовых актов. М., 1998.

Н.М.Великой, В.Я. Гельмана1. В одновременных исследованиях В.В. Бакушева, Л.Г. Воронина, В. Иванковского, В.И. Голованова, JI.T. Когута, Н.И. Кулина, В.А. Лапина, Р.И. Мигирова, И.О. Ореховского, О.М. Роя, А.И. Шилова, Г.Ф. Шиловой и др. обобщается опыт организаций городского управления, муниципального менеджмента в различных регионах России2.

Из работ последнего времени, в которых в наибольшей степени отражены проблемы местного самоуправления, следует назвать работы П.А.

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997; Алексеев О., Трунов С., Лаптев П. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации муниципальных образованиях.// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21-го региона Российской Федерации./ Под ред. Ц, Рыженкова и Н. Винника. - М., 1999; Митрохин С. Реализация муниципального проекта России: некоторые аспекты федеральной политики.// Реформа местного самоуправления в региональном измерении.// http://rels.obninsk.com; Пронина Л.И. Законодательное регулирование местных финансов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// Юридический мир. - 1999. - № 5-6. — стр. 20-29 и др.; Фабричный С.Ю. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления. — М., 1998; http://rels.obninsk.com; Федеральные и правовые акты о местном самоуправлении./ Сост. Л.В. Гильченко и др. - М., 2000 и др.; Великая Н.М. Особенности становления местного самоуправления.// Перспективы самоуправления и самоорганизации России./ Под. Ред. И.А. Бутенко. - М., 2000; Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление.// Власть. - 1997. - № 9 - С. 73-80 и др. л

См.: Бакушев В.В., Иванковский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управления. М., 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М., 1998; Головаткин В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998; Когот А.Т. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб., 1995; Кулип Н.И. Местное самоуправление (система, теории и практика). Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода. СПб., 1997; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М., 1998; О.М. Рой. Система государствешюго и муниципального управления. СПб., 2003; Шилов А.И., Шилова Г.Ф. Город на пути к самоуправлению. - М., 1991 и др.

Бесова, С.В.Бондарёва, О.А. Давыденко, Д.Ф. Вяткина, В.Н. Иванова, М.Ю.Мартынова, Е.В. Рыжковой, В.В. Скоробогатько , О.А. Фризен1.

Объектом исследования являются органы власти местного самоуправления как демократического института в политической системе России и зарубежных стран.

Предметом исследования являются место и роль института местного самоуправления в политическом развитии современной России. 1

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концепции места и роли органов власти местного самоуправления в политической развитии современной России.

Поставленная цель предопределила решение следующих задач: анализ теоретических основ и исторических предпосылок формирования современной концепции местного самоуправления;

1 Бесов П.А. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации. Дис. . канд. полит, наук. - М., 2004; Бондарев С.В. Политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских модернизационных процессов. Автореферат дис. . канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2005; Вяткин Д.М. Правовые проблемы статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления. Дисс. . канд. юрид. наук. — Челябинск, 2005; Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект муниципальных властеотношений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2005; Иванов В.Н. Становление органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Уральского региона). Автореф. дис. докт. полит, наук. - М., 2005; Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ. Авторреф. Дис. докт. полит, наук. - М., 2003; Рыжкова Е.В. Муниципальная организация местного самоуправления как вида публичной власти в современной России. На материалах Тверской области. Дисс. . канд. пол. наук. - Спб., 2005; Скоробогатько В.В. Функционирование партии и общественно-политических движений на муниципальном уровне. На примере ЮВАО. Дисс. . канд. пол. наук; Фризен О.А. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации. Дисс. юрид. наук. - Ростов Н/Д, 2006.

- исследование взаимосвязи органов власти местного самоуправления с типом политического режима;

- изучение источников конституционно-правовых основ деятельности муниципальных образований в ходе формирования современной российской модели местного самоуправления;

- рассмотрение моделей местного самоуправления в западных политических системах;

- исследование подходов к формированию органов власти местного самоуправления России в период трансформации российского общества;

- выявление характерных черт государственной политики ресурсного обеспечения муниципальной власти; определение особенностей политического процесса перераспределения публичной власти в России.

Теоретико-методологической основой исследования является синтез основных социально-политических теорий государственного управления и самоуправления, моделей местного самоуправления и политической модернизации. При этом автор опирался на принцип историзма, объективности, системности.

Сложный характер исследуемой темы обусловил применение общенаучных методов: структурно-функционального, институционального, социологического, историко-политологического и юридического, а также контент-анализа и наблюдения.

Источниковая база исследования. Работа потребовала изучения, систематизации и анализа целого ряда документов и материалов.

Важнейшими из них являются законодательные акты: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации,

Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 тт.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.) и др.

В работе анализируются нормативно-правовые акты государственных органов власти и органов местного самоуправления, ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, документы Правительства Российской Федерации. Важную группу источников составили публичные выступления руководителей государственных структур, делопроизводственные документы государственных учреждений, статистические материалы.

Незаменимыми для исследования явились материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации: доклады руководителей комитетов, рабочих групп, итоговые рекомендации парламентских слушаний, проекты законов, предложения по совершенствованию муниципальной власти в Российской Федерации и др.

Кроме того, анализировалось содержание публикаций на страницах периодических изданий («Российская газета», газеты «Известия», «Коммерсант» и др.), дайджесты средств массовой информации по освещению действий и взаимоотношений факторов в ходе подготовки и принятия законопроектов по разграничению полномочий федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти в Российской Федерации, административной реформы и реформы межбюджетных отношений.

Автор опирался на изложенные в монографиях, диссертациях, статьях результаты научных исследований по рассматриваемой теме.

Научная новизна исследования состоит в том, что на основе анализа документов, научных работ отечественных и зарубежных авторов: представлены и проанализированы концепции местного самоуправления в аспекте соотношения централизации и децентрализации государственного управления, объективной необходимости взаимодействия государственных (управленческих) и самоуправленческих начал на местном уровне, условий переноса акцента в решении местных вопросов на уровень муниципальной власти;

- раскрыты принципы организации местной власти в зарубежных странах; рассмотрены основные модели местного самоуправления в разных политических системах, показано сочетание управленческих и самоуправленческих начал, формы и методы контроля государства за местными органами самоуправления; раскрыты этапы формирования органов власти местного самоуправления на современном этапе развития российского общества; принципы формирования и эволюция нормативно-правовой базы и структуры местного самоуправления;

- проанализированы и обоснованы с учётом нового федерального законодательства состав и система функций местного самоуправления, выражающих его публично-властную сущность, выявлены критерии и тенденции их развития;

- сделаны обобщающие выводы и практические рекомендации по использованию зарубежного опыта деятельности органов власти местного самоуправления, отвечающие интересам большинства местного сообщества.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Результаты политологического анализа местного самоуправления как специфического политического института, возникающего в конкретно исторических условиях на определённом этапе развития политических систем.

2. Характеристика современной системы самоуправления, которая возникла на месте Советов на начальном этапе формирования современной российской государственности.

3. Результаты политологического анализа процесса формирования органов местного самоуправления современной России.

4. Политологическая характеристика зарубежного опыта организации и регулирования деятельности местных органов власти и возможность его использования в современных российских условиях.

Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что общетеоретические выводы и практические рекомендации мо1ут быть использованы для совершенствования механизма функционирования институтов местного самоуправления в условиях современного российского общества.

Результаты данной работы представляют определенный интерес для органов государственной власти и общественных объединений, занимающихся вопросами исследования политического процесса становления института муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в контексте политической модернизации и изменения политической системы общества.

Отдельные разделы диссертации могли бы найти свое применение в качестве лекционного материала при чтении специальных курсов по политологии и социологии, управленческих дисциплин. Результаты исследования представляют интерес для ВУЗов Министерства образования и науки Российской Федерации, осуществляющих подготовку специалистов в области государственного и муниципального управления.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Она включает введение, три раздела, заключение и список использованной литературы.

Апробация работы

Похожие диссертационные работы по специальности «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», 23.00.02 шифр ВАК

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Салов, Дмитрий Олегович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Становление системы органов власти местного самоуправления в современной России имеет сложный, противоречивый и длительный характер, обусловленный сменой конституционного строя, формированием новой политической системы общества, поисками оптимальной модели функционирования институтов местного самоуправления и местной власти, сочетающей в себе управленческие и самоуправленческие начала.

Анализ эволюции местного управления и самоуправления в России и за рубежом позволяет сделать следующие наиболее важные выводы:

1. Процесс изменения российской политической системы проходил в условиях реализации властной элитой 90-х гг. политического курса на политическую модернизацию путем последовательного освоения ценностей и институтов западной организации власти, отношений государства и гражданина, однако не был прямолинейным.

Одним из спорных и не достаточно решенных вопросов является определение места и роли органов местного самоуправления в политико-правовой структуре.

Как показал анализ, многие проблемы в становлении органов местного самоуправления связаны с политическими аспектами, прежде всего, с различным пониманием роли местного самоуправления в местной и государственной политике, которая рассматривается преимущественно как действие, направленное на борьбу за власть, в выработке и реализации политического курса (policy) или в политико-экономическом управлении. Власть местного самоуправления в России признается публичной, но не политической. Отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, закрепленное в ст. 12 Конституции Российской Федерации, является победой сторонников общественной теории самоуправления, что практически не соответствует существующим реалиям. При этом многие отечественные и зарубежные ученые критически оценивают полную самостоятельность местного самоуправления.

При обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления используются следующие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность между собой; они действуют не от имени государства, а в интересах местного сообщества; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории; материальную базу местной власти составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет; она обладает более тесной связью с населением.

Муниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, в которых, согласно нормам местного сообщества, деятельность одних субъектов воздействует на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует и в соответствии со своими целями в рамках общегосударственной политики. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти, действующая в пределах муниципального образования, реализуемая от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основанная на нормах права.

Анализ природы местной власти показывает, что в ней одновременно сочетаются два начала - общественное и государственное, а значит самоуправленческие и управленческие принципы. Поэтому, несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее, на наш взгляд, конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой определенное основание. В тоже время лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавляет к их реальной слабости, правовую слабость.

2. Историческая практика свидетельствует, что на российском политическом пространстве использовались ' и используются различные социально-политические теории местного самоуправления. При их реализации сосредоточение групповых интересов оценивалось с точки зрения притязания различных субъектов политики на полномочия государственных структур власти, без преодоления традиционных для российского общества представлений о местном самоуправлении до октябрьских событий начала XX в. (земские учреждения; городские думы) и стремления ослабить роль государства за жизнью местных сообществ. Концепции местного самоуправления, разрабатываемые более двухсот лет, отражают поиск форм и методов рационального согласования интересов государства и местного сообщества на различных этапах, как под влиянием уровня развития государства, его политической структуры, так и общества.

В истории России, в силу отсутствия социальной опоры в лице самостоятельного «третьего сословия» и неразвитости института частной собственности, так и не сложились условия для массовой политической поддержки местного самоуправления. Следствием «огосударствления» экономики и общественной жизни стало «блокирование» становления- и развития институтов гражданского общества, основу которого составляет, в том числе и местное самоуправление. Кроме того, следствием гипертрофированной государственности явилась абсолютная нетерпимость к любой, оппозиции, любой политической или общественной организации, альтернативной государственной власти. Это относилось непосредственно и к местному самоуправлению.

Российское и советское государство препятствовало возникновению и развитию самоуправления отнюдь не в силу бюрократической ограниченности и косности, как это иногда представляется, а наоборот, очень хорошо осознавая, где может обосноваться оппозиционная сила.

Причины периодического появления местного самоуправления в России носили ситуативно-политический характер. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в данный момент инструмента: возможность использовать самоуправление в фискальных целях; стремление государства в значительной мере уменьшить социальные обязанности по отношению к населению, переложив основную часть забот о выживании подданных на них самих.

3. Со второй половины XX в. изменения в местном самоуправлении и новые теоретические разработки в этой области в зарубежных странах, вызванные бурной урбанизацией и созданием социального государства, повлекли за собой реформирование системы местной власти.

Модели внутренней структуры органов местного самоуправления и основы их деятельности (уровни муниципальных образований, роль и взаимоотношения представительных органов и должностных лиц), отражающие общие черты, свойственные группам стран (англосаксонская, континентальная и смешанная модели), оставаясь, на первый взгляд традиционными, существенным образом изменяются в плане децентрализации управления, повышения его эффективности, улучшения качества услуг, предоставляемых населению территории, доступность и быстрое реагирование муниципальных властей на изменяющиеся потребности местного населения.

Однако мировой опыт показывает, что при всей самостоятельности органов местного самоуправления, автономии местных властей, местное самоуправление во всех демократических странах неизбежно сочетается с государственным управлением на местах. Это связано с целым комплексом политических, правовых и экономических причин: тенденции децентрализации и централизации способствуют созданию механизма согласования местных интересов с общегосударственными; местный бюджет часто недостаточный для выполнения своих полномочий органами власти местного самоуправления, пополняется государством в виде дотаций; правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления связано с административным контролем за законностью актов местных органов власти и т.п.

Взаимодействие местного самоуправления с государством по принципу «больше полномочий муниципалитетам — больше государственного контроля», и наоборот, является эффективным средство* регулирования баланса интересов между самостоятельностью- местных органов власти и государственным и региональным управлением на политическом пространстве большинства западных государств. Использование именно такого опыта взаимодействия местной и государственной власти с акцентом на социальную составляющую, а не попытка переноса какой-то из западных моделей на российскую почву, давало бы значительный эффект не только для совершенствования системы местного самоуправления, но усилило бы стремление граждан принимать активное участие в местных делах, помогать местной власти управлять на своей территории, брать на себя определенную долю ответственности.

4. Анализируя развитие местного самоуправления' с начала 90-х годов, особенно после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и закона о местном самоуправлении 1995 г., напрашивается вывод о том, что обладая- декларативной автономией, местные органы власти стали преимущественно агентствами, проводящими общенациональную политику федерального центра и субъектов федерации). Муниципалитетам невозможно четко спланировать программу социально-экономического развития своей территории, бюджет из-за постоянной нехватки финансовых средств. Отсутствовали как четкое разграничение полномочий, так и ответственности.

Анализ также показывает, что политиков-реформаторов федерального уровня теоретические модели, опыт западных стран интересовал, прежде всего, с точки зрения управляемости государством, а местных политиков — получить доступ к ресурсам и стать муниципальной властью, отстоять собственную модель взаимоотношения с государством. Реформа местного управления была в значительной мере подчинена логике борьбы за власть, поиском компромисса с региональными элитами, борьбы с дефицитом государственного бюджета и т.д.

Россия после вступления в 1996 г. в Совет Европы и принятия в апреле 1998 г. Федерального закона «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» признала, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ демократического строя, право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами — членами Совета Европы: это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено на местном уровне.

Практика показала, что одно дело — признание и ратификация демократических норм и принципов, а совсем другое дело — осуществление данных норм и, что самое главное, обеспечение их гарантий. Но для того, чтобы органы местного управления занимались делами характерными, свойственными этому уровню власти — нужны не только ресурсы (прежде всего финансовые, как считают многие специалисты), но и четкое понимание политического статуса местного самоуправления, его реальных возможностей и потенциального стабилизирующего значения для всей России.

Фактически же, муниципальный уровень власти в общественном мнении еще не представляется той силой, с помощью которой можно эффективно решать актуальные вопросы местного сообщества. Это в определенной мере связано с местом и ролью, которые отведены местному самоуправлению со стороны государства и законов. Статья 12 Конституции Российской Федерации о «невхождении» органов местного самоуправления в систему органов государственной власти была вызвана желанием обозначить на уровне конституционных деклараций отход от устоявшейся российской традиции жесткой централизации власти и подчеркнуть определенную самостоятельность местного уровня власти.

Ликвидация подобных проблем определили ход направления реформы местного самоуправления и принятие новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Однако, уже в принятом законе оказалось' такое количество противоречий, что потребовало новых концептуальных доработок, а его реализация была отложена до 2006 г., а полная — до 2009 г.

Однако и в настоящее время уже достаточно ясно видно, что закон ущемляет местное самоуправление, его органы все более встраиваются в Государственную вертикаль, а население становится все более пассивным.

5. Полученные теоретические результаты позволяют сформулировать некоторые практические рекомендации, имеющие своей целью повышения эффективности функционирования органов местного самоуправления современной России.

- Одним из способов дальнейшего совершенствования института местного самоуправления и его органов - удовлетворить насущные общественные потребности, на наш взгляд, является развитие местного самоуправления параллельно местным органам государственной власти. Именно так, как представляется, изначально должно было идти развитие этого института десять лет назад. Когда в законодательных актах начала 90-х гг. волевым решением «сверху» советские органы власти были объявлены местным самоуправлением, то этот бюрократический вариант просто заблокировал возможность реального развития местного самоуправления. Гораздо перспективнее было бы сохранить существовавшие на местах советские органы власти в качестве местных государственных, каковыми они, по сути, и являлись, а параллельно с этим создавать и выращивать подлинные институты самоуправления населения. Затем можно было постепенно передавать им полномочия местных государственных органов власти вместе соответствующими ресурсами. Таким образом, общество и поселения было бы подготовлено к «взятию власти на местах в свои руки».

- Процесс перехода к параллельному существованию государственного управления на местах и местного самоуправления следует, на наш взгляд, начать с создания органов государственной власти на местах.

Создание местного государственного уровня власти поставит проблему схемы его подчинения. Бесспорно, что непосредственно власть на местном уровне — в административных округах и поселениях — должна подчиняться органам власти субъекта Федерации. Однако, это может превратить власти субъектов Федерации в безраздельных хозяев регионов. Поэтому федеральный центр может пойти по пути «расщепления» схемы управления и усиления собственного влияния на органы местной власти за счет передачи части полномочий по взаимодействию с ними органам управления* федеральных административных округов.

В ■ первую очередь, этим органам должны быть переданы функции разработки и утверждения социальных стандартов и нормативов. Сохранение перераспределительной функции российского государства в качестве основной позволит решить фундаментальную экономическую проблему — создать легитимные условия для бюджетного выравнивания на местном уровне. Такое выравнивание целесообразно осуществлять именно^ в более широких рамках федерального округа, а не субъекта Федерации, учитывая различный экономический уровень как дотационных субъектов Федерации, так и субъектов - «доноров».

Кроме нормативной функции, органы управления федеральных округов должны получить и контрольную — за выполнением этих социальных нормативов. г

В целом формирование нижнего уровня государственной власти в качестве логичной части сегодняшней административно-территориальной реформы завершит на местном уровне формирование управленческой вертикали. Появятся органы местного управления, которые сумеют вполне эффективно выполнять команды федеральной власти и субъектов Федерации, что они собственно и делают сейчас.

- Параллельно с созданием местных органов государственного управления необходимо формировать новые органы местного самоуправления, отвечающие современным требованиям. При этом обязательным условием создания муниципального образования на той или иной территории будет референдум. Он должен проводиться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения или органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Именно референдум определит, должны ли существующие органы местного самоуправления остаться таковыми или вернуться в вертикаль государственной власти.

Кроме согласия и желания учредить самоуправление, население на референдуме может принять устав муниципального образования, утвердить л его границы, структуру органов власти. Специальным пунктом референдума может быть обозначен объем принимаемых местным сообществом государственных полномочий и эти полномочия могут передаваться населению только при его согласии.

Тем самым одновременно будут определены те территории, на которых возникли действенные муниципальные органы, доказавшие свою эффективность. На таких территориях целесообразно создать лишь небольшие местные органы государственной власти, существующие параллельно муниципальным с ограниченным объемом полномочий. Там же, где население на референдуме не подтвердит готовность к созданию местного самоуправления, наоборот, необходимо основные функции сосредоточить в органах местной государственной власти (по сути — в бывших муниципалитетах) и параллельно создавать условия для появления ростков самоуправления.

Очевидно, что условия для самоуправления будут возникать на территориях, где население экономически, политически, психологически готово к его осуществлению, где существует развитая- социально-экономическая, производственная инфраструктура с соответствующей базой налогообложения и возможностью налоговых отчислений, где, наконец, государство гарантирует поступление субвенций, особенно в случае передачи своих полномочий. Очевидно, что объем полномочий, принимаемых местным самоуправлением в большинстве случаев вряд ли будет большим.

В качестве первичной организации, из которой способно развиться реальное самоуправление, может стать территориальное общественное самоуправление, развивающееся в публичную власть.

- Наиболее важной рекомендацией является необходимость оптимального разграничения полномочий и ресурсов между местными государственными органами власти и органами местного самоуправления. При ■этом следует помнить, что для того, чтобы местное самоуправление работало эффективно, оно вовсе не обязательно должно обладать максимально широкими полномочиями. Гораздо важнее, чтобы объем полномочий, пусть небольших, обеспечивался необходимыми ресурсами. Самоуправление может учреждаться только при: условии такой обеспеченности.

Параллельное существование и взаимодействие на местах государственных органов власти и самоуправления позволит избежать проблем, которые неизбежно возникают в связи с реализацией нового закона «Об организации местного самоуправления .» 2003 г.

Во-первых, отпадает необходимость постоянного нарушения конституционного поля в законодательных актах- из-за необходимости совмещения трудно совместимых принципов в управлении.

Во-вторых, создание местного уровня государственной власти, завершив складывание «вертикали власти», создает условия эффективного управления, маневра ресурсами и защиты интересов населения на государственном уровне, в том числе в ходе реформы ЖКХ, повысит уровень доверия к власти.

В-третьих, появится возможность, формирования реального самоуправления «снизу», основанного на инициативе: населения, действительно независимого, ограниченно лишь правовым полем;

К другим практическим рекомендациями следует отнести следующие:

Определение дифференцированного подхода к правовому регулированию городских и сельских поселений.

- Определение уровней осуществления местного самоуправления имея в виду закрепление двухуровневой системы организации местного самоуправления, отразив при этом специфику осуществления местного самоуправления на укрупненных территориях — районах, сельских округах, а также в больших и крупных городах.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Салов, Дмитрий Олегович, 2008 год

1. Европейская Хартия местного самоуправления, (ETS № 122). Страсбург. Федеральное собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Комитет государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Аналитический вестник. Выпуск 31, ч.2. М., 2001.

2. Закон Российской Федерации «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 1.

3. Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1,2: МГ, 1991-1996.

4. Конституция Российской Федерации. Юридическая литература. М., 1993.

5. Коренные народы России: самоуправление, земля и природные ресурсы: Обзор законов и иных нормативных актов XIX XX вв. Федеральное Собрание - Парламент РФ, ГД; Комитет по делам национальностей. М., 1995.

6. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных Актов (по состоянию на 1 октября 1997 г.) / Сост.: Н.В. Варламова, Л.Е. Лаптева. М., 1998.

7. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов / Ред. О.А. Шаповалова. М., 2001.

8. Местные Советы народных депутатов: Основы организации и деятельности. Сборник нормативных актов (по состоянию на 31 марта 1988 г.). М., 1988.

9. О внесении дополнения в Федеративный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Закон, 26 ноября 1996 г. № 141-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49.

10. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52.

11. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44.

12. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской г Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: » Закон, 28 ноября 1996 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской1. Федерации. 1996. № 49.j

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.